戴麗娜 鄭樂鋒

[內(nèi)容提要] 拜登政府上任后積極恢復(fù)美歐關(guān)系，推進跨大西洋合作進程取得階段性進展，建立了更為全面系統(tǒng)的貿(mào)易和技術(shù)領(lǐng)域合作協(xié)調(diào)機制，并成立了核心機構(gòu)美歐貿(mào)易和技術(shù)委員會。該委員會的活動和進展表明，技術(shù)已超越傳統(tǒng)貿(mào)易成為本輪美歐協(xié)調(diào)的焦點。新一輪美歐技術(shù)經(jīng)貿(mào)協(xié)調(diào)具有規(guī)格較高、歐盟話語權(quán)提升、聚焦戰(zhàn)略新興與顛覆性技術(shù)議題，以及明顯的對華指向性等新特征。然而，美歐技術(shù)經(jīng)貿(mào)協(xié)調(diào)能否取得實質(zhì)性進展，關(guān)鍵還在于美歐能否有效彌合二者在戰(zhàn)略、利益、對華認知等方面的分歧。美歐技術(shù)經(jīng)貿(mào)協(xié)調(diào)都為推進跨大西洋合作進程創(chuàng)造了一次新的機遇，并將對國際秩序和格局演變產(chǎn)生顯著影響，在技術(shù)創(chuàng)新、供應(yīng)鏈、標準規(guī)則制定以及貿(mào)易投資等領(lǐng)域?qū)χ袊萍及l(fā)展構(gòu)成嚴峻挑戰(zhàn)。

美歐間的跨大西洋伙伴關(guān)系是影響世界格局和國際秩序最重要的變量之一。特朗普政府秉持的“美國優(yōu)先”政策導(dǎo)致美歐之間分歧增多，跨大西洋伙伴關(guān)系裂痕加大。拜登勝選后，來自美歐雙方建議恢復(fù)跨大西洋伙伴關(guān)系的呼聲頗多。與前政府采取“單邊利美”道路不同的是，拜登政府認為多邊主義對美國更有利，同盟關(guān)系是美國最重大的戰(zhàn)略資產(chǎn)。被視為“跨大西洋主義者”的拜登總統(tǒng)，在就職后不久便開啟了新一輪美歐協(xié)調(diào)進程。為緩和雙方緊張關(guān)系，拜登政府暫停了美歐間持續(xù)已久的貿(mào)易爭端，先后在大飛機補貼、全球最低稅率及鋼鐵和鋁關(guān)稅等領(lǐng)域達成和解協(xié)議。在第四次工業(yè)革命加速發(fā)展的背景下，技術(shù)在本輪美歐協(xié)調(diào)中的地位極為突出，并使經(jīng)濟和貿(mào)易活動的重心隨之轉(zhuǎn)移。美歐雙方正在試圖建立較為系統(tǒng)的、長期的對話協(xié)調(diào)機制。其中，成立于2021 年9 月29 日的“美歐貿(mào)易和技術(shù)委員會”（TTC）是新一輪美歐技術(shù)經(jīng)貿(mào)協(xié)調(diào)的核心機構(gòu)。本文以TTC 為主要研究對象，分析本輪美歐技術(shù)經(jīng)貿(mào)協(xié)調(diào)的演進和規(guī)劃、新特征、前景與影響，并通過美歐以技術(shù)為核心的新一輪協(xié)調(diào)進程，觀察美歐乃至全球經(jīng)貿(mào)與政治的聯(lián)動效應(yīng)。

一、新一輪美歐技術(shù)經(jīng)貿(mào)協(xié)調(diào)的演進和規(guī)劃

無論是在技術(shù)，還是經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，美歐間的合作協(xié)調(diào)均有較長的歷史傳統(tǒng)。在技術(shù)領(lǐng)域，為防止共產(chǎn)主義或社會主義國家獲得美國產(chǎn)品和技術(shù)，從二戰(zhàn)后杜魯門政府推出的“歐洲復(fù)興計劃”、《對外援助法》及在巴黎設(shè)立的多邊出口管制協(xié)調(diào)委員會（COCOM），到冷戰(zhàn)后的《出口管理法》（EEA）和瓦森納協(xié)定等，美國主導(dǎo)的各種形態(tài)西方技術(shù)管制聯(lián)盟歷經(jīng)時代變遷延續(xù)至今。在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，20 世紀90 年代，美歐《新跨大西洋議程》（NTA）曾提出過建立跨大西洋貿(mào)易伙伴的構(gòu)想。到小布什政府時期，雙方于2007 年成立了協(xié)調(diào)機構(gòu)跨大西洋經(jīng)濟委員會（TEC），并決定為達成一個全面的貿(mào)易和投資協(xié)定啟動談判。在奧巴馬政府時期，《跨大西洋貿(mào)易和投資伙伴關(guān)系協(xié)定》（TTIP）于2013 年7 月正式開始首輪談判。但經(jīng)過五輪談判，直至2017年奧巴馬任期結(jié)束仍未能取得實質(zhì)性進展。

特朗普政府早期奉行“美國優(yōu)先”的單邊主義策略導(dǎo)致跨大西洋協(xié)調(diào)進程的中斷。特朗普政府相繼啟動了“全政府”和“全社會”對華遏制策略，屢屢刷新對華政策下限，但均無法達到快速擊敗中國的目的。在選情和疫情雙重壓力下，特朗普政府在2020 年逐漸啟動了“聯(lián)盟”對華策略。在特朗普推出的遏制中國5G 發(fā)展的“清潔網(wǎng)絡(luò)”計劃中，美國“聯(lián)歐抗華”的意圖已有表露。不僅美國總統(tǒng)公開承認，英國決定逐漸排除華為公司產(chǎn)品的決定與其施壓有關(guān)，而且美國前國務(wù)卿邁克·蓬佩奧在訪歐的過程中毫不避諱地通過抹黑中國企業(yè)的手段游說盟友加入“清潔網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟”，排除中國供應(yīng)商，尤其是華為、中興等中國科技企業(yè)。為了獲得歐盟的支持，美國將“關(guān)于5G 網(wǎng)絡(luò)安全的布拉格提議”和“歐盟5G 網(wǎng)絡(luò)安全工具箱”整合為“清潔網(wǎng)絡(luò)”計劃的一部分，試圖共同塑造符合西方國家戰(zhàn)略利益的5G安全審查標準。為了實現(xiàn)建立“跨大西洋清潔網(wǎng)絡(luò)”聯(lián)盟的目標，美國務(wù)院利用外交游說甚至脅迫手段，不斷對歐盟、北約、經(jīng)合組織及“三海倡議”等歐洲國家進行拉攏。

拜登就職前，重啟跨大西洋關(guān)系的信號逐漸增強。首先，美國參議院外交關(guān)系委員會于2020年11月18 日發(fā)布了《美國與歐洲：跨大西洋對華合作具體議程》，對重啟跨大西洋關(guān)系的必要性進行了評估，建議成立一個民主國家技術(shù)聯(lián)盟，重點聚焦新興技術(shù)研發(fā)及技術(shù)標準規(guī)范方面的合作，并加強與關(guān)鍵技術(shù)相關(guān)的出口管制和投資審查方面協(xié)調(diào)。歐盟委員會、歐盟外交事務(wù)與安全政策高級代表在2020 年12 月2 日發(fā)布的《歐盟—美國應(yīng)對全球變革新議程》中建議美歐雙方在全球衛(wèi)生、氣候變化、貿(mào)易和技術(shù)及捍衛(wèi)民主等領(lǐng)域加強合作。該議程提出以歐美關(guān)系為中心，重建緊密、開放的跨大西洋伙伴關(guān)系，并在共同價值觀基礎(chǔ)上開展更為廣泛而密切的合作。這份議程提出了雙方在技術(shù)經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的具體合作設(shè)想。此外，拜登當選后，歐美智庫也紛紛就“修復(fù)”“規(guī)劃”“重塑”或“重振”跨大西洋關(guān)系積極建言獻策，如《新跨大西洋協(xié)議：面向轉(zhuǎn)型而不是恢復(fù)》（歐洲外交關(guān)系委員會）、《中國計劃：跨大西洋戰(zhàn)略競爭藍圖》（美國大西洋理事會）、《規(guī)劃應(yīng)對中國的跨大西洋路線》《通用密碼：民主技術(shù)政策聯(lián)盟框架》（新美國安全中心）等。

拜登就職后試圖以共同價值觀為紐帶重振傳統(tǒng)的跨大西洋聯(lián)盟。拜登積極作出恢復(fù)美歐關(guān)系的承諾，初步回應(yīng)此前歐盟要求恢復(fù)跨大西洋合作的呼聲，并為任期內(nèi)跨大西洋關(guān)系奠定了合作基調(diào)。拜登在就職演講中強調(diào)修復(fù)美歐聯(lián)盟，又在2021 年慕尼黑安全會議上，向國際社會宣告“美國回來了，跨大西洋聯(lián)盟回來了”。他還強調(diào)，跨大西洋聯(lián)盟是集體安全和共同繁榮的基礎(chǔ)，將重新與歐洲接觸，共同合作制定技術(shù)規(guī)范標準，捍衛(wèi)民主價值觀。為阻止美歐分歧深化發(fā)展，拜登政府迅速在技術(shù)經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域展開了與歐盟的對話協(xié)商。拜登政府與歐盟進行了雙邊貿(mào)易談判，并最終于2021 年5月形成共識，同意不將雙方在鋼鋁關(guān)稅問題上的爭端升級。在數(shù)字稅方面，2016 年以來，歐盟及其多個成員國陸續(xù)提出了擬征數(shù)字稅的計劃，而美國為維護本國高科技企業(yè)的利益，不惜對盟友采取加征關(guān)稅等實質(zhì)性反制措施。雙方關(guān)于是否應(yīng)數(shù)字稅征收以及如何征收等問題長期存在分歧。在拜登政府的推動之下，2021 年6 月，七國集團（G7）財政部長和央行行長會議發(fā)布聯(lián)合聲明，就全球稅收改革達成了歷史性重大協(xié)議，一致同意全球最低稅率原則，確?？鐕鞠蚱溥\營并開展業(yè)務(wù)的所在國繳納至少15%的稅率。

上述協(xié)調(diào)進展，為美歐開啟更進一步的技術(shù)經(jīng)貿(mào)合作奠定了基礎(chǔ)。2021年6月，在美歐峰會期間，建立新一輪美歐技術(shù)經(jīng)貿(mào)合作協(xié)調(diào)機制的相關(guān)工作得到推進。根據(jù)峰會發(fā)布的“邁向新跨大西洋伙伴關(guān)系”的聯(lián)合聲明，雙方將通過成立TTC 深化雙邊貿(mào)易投資，避免技術(shù)性貿(mào)易壁壘，并加強技術(shù)、數(shù)字和供應(yīng)鏈方面的全球合作。與此同時，雙方還計劃建立“美國—歐盟聯(lián)合技術(shù)競爭政策對話框架”，重點討論如何制定共同方案加強技術(shù)領(lǐng)域的競爭政策，以及強化執(zhí)法方面的合作力度。

當前，TTC 已成為美歐技術(shù)經(jīng)貿(mào)合作的重要協(xié)調(diào)機構(gòu)。2021 年9 月底，TTC 在美賓夕法尼亞州匹茲堡舉行了成立會議，雙方就投資審查、出口管制、人工智能、半導(dǎo)體供應(yīng)鏈，以及全球貿(mào)易挑戰(zhàn)等特定領(lǐng)域進行了政策協(xié)調(diào)，并設(shè)立了10 個工作組，提出了具體的行動計劃。會后發(fā)布的《美國—歐盟貿(mào)易和技術(shù)委員會成立聯(lián)合聲明》表明，通過TTC 開展的新一輪技術(shù)經(jīng)貿(mào)協(xié)調(diào)主要聚焦在四個領(lǐng)域。

一是技術(shù)合作與標準制定。技術(shù)政策問題一直是跨大西洋兩岸關(guān)注的重點領(lǐng)域之一。尤其是在全球信息技術(shù)革命和中美激烈戰(zhàn)略競爭的背景下，加強新興前沿技術(shù)合作與標準制定已成為TTC未來合作的重要目標和任務(wù)。在技術(shù)標準與規(guī)則制定層面，在TTC 框架下設(shè)立技術(shù)標準工作組，主要任務(wù)是以共同價值觀為基礎(chǔ)，建立正式和非正式合作機制，共享特定技術(shù)領(lǐng)域的信息，并就關(guān)鍵新興技術(shù)國際標準的制定加強協(xié)調(diào)。在技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新層面，設(shè)立氣候和清潔技術(shù)工作組，共同支持氣候領(lǐng)域清潔技術(shù)的開發(fā)，采取激勵措施促進跨大西洋貿(mào)易和投資中相關(guān)產(chǎn)品與服務(wù)的合作，同時加強與第三國合作共同研究和創(chuàng)新全球貿(mào)易中嵌入溫室氣體排放的方法、工具和技術(shù)。在技術(shù)應(yīng)用與服務(wù)層面，“促進中小企業(yè)獲取和使用數(shù)字技術(shù)工作組”主要任務(wù)是確保美國和歐盟中小企業(yè)獲得數(shù)字工具和技術(shù)，加快數(shù)字技術(shù)的獲取和使用，增強中小企業(yè)的數(shù)字能力。此外，雙方還表示將基于共同民主價值觀和人權(quán)原則，共同促進人工智能服務(wù)于經(jīng)濟社會發(fā)展。為了避免人工智能風(fēng)險管理框架中的分歧，美歐將在經(jīng)合組織框架內(nèi)共同制定人工智能原則，采取負責(zé)任的態(tài)度，發(fā)展值得信賴的人工智能。同時，雙方還將聯(lián)合進行一項經(jīng)濟研究，關(guān)注人工智能對未來勞動力的影響，推進人工智能未來應(yīng)用符合包容性經(jīng)濟政策發(fā)展。

二是供應(yīng)鏈安全與彈性建設(shè)。供應(yīng)鏈的安全問題不僅是經(jīng)濟問題也是政治問題。近年來，供應(yīng)鏈安全問題給社會穩(wěn)定和國家安全帶來的風(fēng)險快速增長，特別是經(jīng)歷了新冠肺炎疫情沖擊后，很多國家都已開始著手調(diào)整供應(yīng)鏈布局，以確保本國供應(yīng)鏈的彈性。在本次美歐磋商中，供應(yīng)鏈問題同樣備受重視，成立的供應(yīng)鏈安全工作組主要任務(wù)是專注綠色和數(shù)字轉(zhuǎn)型關(guān)鍵領(lǐng)域的供應(yīng)鏈彈性和安全，并就中長期發(fā)展戰(zhàn)略問題開展合作。其中，在半導(dǎo)體領(lǐng)域，雙方表示將與所有利益相關(guān)方合作，加強投資，解決半導(dǎo)體行業(yè)的供需失衡，提高半導(dǎo)體供應(yīng)鏈的透明度。同時，采取適當激勵措施完善國內(nèi)半導(dǎo)體生態(tài)系統(tǒng)，避免補貼競爭，并通過供應(yīng)鏈多樣化和增加投資，減少整個供應(yīng)鏈中的戰(zhàn)略依賴。此外，雙方還成立了信息通信技術(shù)安全和競爭力工作組，主要任務(wù)是確保整個信息通信技術(shù)供應(yīng)鏈安全、多樣性、互操作性和彈性，包括5G、海底電纜、數(shù)據(jù)中心和云基礎(chǔ)設(shè)施等敏感和關(guān)鍵領(lǐng)域。

三是市場監(jiān)管政策協(xié)調(diào)。由于在技術(shù)領(lǐng)域利益訴求不盡相同，美歐的市場監(jiān)管政策長期存在分歧。因此，雙方也試圖通過TTC 機制在投資審查、出口管制及數(shù)字治理等方面加強協(xié)調(diào)。在出口管制方面，出口管制工作組的主要任務(wù)是對技術(shù)立法和監(jiān)管發(fā)展進行磋商，就風(fēng)險評估、許可證發(fā)放，以及合規(guī)和執(zhí)法的最佳實踐加強合作交流，促進對軍民兩用敏感技術(shù)采取統(tǒng)一出口管制。雙方表示將重點解決對美國國家安全及歐盟內(nèi)部公共秩序造成的風(fēng)險，并以立法或監(jiān)管框架為基礎(chǔ)，建立適當?shù)膱?zhí)法機制。雙方將在適當情況下與盟友和伙伴國家合作，采取多邊方式協(xié)調(diào)和擴大全球出口管制措施，促進建立在透明、互惠和公平基礎(chǔ)上的基于規(guī)則的多邊貿(mào)易和安全體系。同時，雙方也表示，將根據(jù)出口管制規(guī)則，加強與私營部門和公共機構(gòu)的密切合作。此外，雙方還計劃建立“美國—歐盟出口管制對話機制”，設(shè)立專門論壇加強出口管制方面的協(xié)調(diào)。為落實出口管制措施，雙方接下來將舉辦利益相關(guān)方磋商會議，并就出口管制具體實施原則及具體議題征求意見。

在投資審查方面，投資審查工作組的主要任務(wù)是交換影響安全的投資信息，包括有關(guān)行業(yè)的戰(zhàn)略趨勢、投資來源和交易類型；敏感技術(shù)和相關(guān)數(shù)據(jù)的風(fēng)險分析及風(fēng)險緩解措施；與包括出口管制工作組在內(nèi)的其他工作組加強整體協(xié)調(diào)，形成共同處理與應(yīng)對特定敏感技術(shù)風(fēng)險的政策工具。為此，雙方表示將根據(jù)經(jīng)合組織《接受國與國家安全有關(guān)的投資政策指南》所述原則定期舉行會議，并與全球其他合作伙伴就投資審查問題進行交流。在數(shù)字技術(shù)監(jiān)管方面，數(shù)據(jù)治理和技術(shù)平臺工作組主要任務(wù)是加強數(shù)據(jù)治理和技術(shù)平臺治理方面的交流合作，并在可行情況下尋求一致性和互操作性。同時，雙方也表示尊重美歐在虛假信息、算法透明度、數(shù)據(jù)訪問以及互聯(lián)網(wǎng)平臺責(zé)任等共同關(guān)注領(lǐng)域的充分監(jiān)管自主權(quán)。此外，雙方還成立了一個濫用技術(shù)安全威脅和人權(quán)問題工作組，主要任務(wù)是打擊任意或非法技術(shù)監(jiān)控；與七國集團及其他國家共同探討建立應(yīng)對“互聯(lián)網(wǎng)中斷”的有效機制；在維護公民言論自由和隱私權(quán)的同時，加強跨大西洋打擊虛假信息操縱的合作。

四是應(yīng)對全球貿(mào)易挑戰(zhàn)。美國和歐盟是彼此最重要的經(jīng)貿(mào)伙伴，雖然擁有廣泛的合作基礎(chǔ)，但是雙方始終存在一定程度的貿(mào)易壁壘，并且各自應(yīng)對全球貿(mào)易挑戰(zhàn)的方式也存在政策分歧。因此，雙方成立了一個全球貿(mào)易挑戰(zhàn)工作組，以避免新興技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)中出現(xiàn)新的和不必要的技術(shù)壁壘，促進和保護勞工權(quán)利，共同應(yīng)對全球貿(mào)易和環(huán)境問題。雙方計劃優(yōu)先合作事項包括加強協(xié)調(diào)，合作應(yīng)對非市場經(jīng)濟國家的貿(mào)易政策，確保雙方貿(mào)易政策反映共同的價值觀，打擊強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識產(chǎn)權(quán)盜竊、市場補貼等非市場行為；避免在新興技術(shù)方面設(shè)置新的和不必要的貿(mào)易壁壘，充分尊重雙方的監(jiān)管自主權(quán)和監(jiān)管體系，促進最高水平的公開和透明；貿(mào)易和勞工合作，促進負責(zé)任的商業(yè)行為，以增強全球價值鏈的可持續(xù)性；加強與環(huán)境和氣候政策有關(guān)的貿(mào)易合作，支持向循環(huán)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。并將與貿(mào)易有關(guān)的氣候和環(huán)境問題納入全球貿(mào)易挑戰(zhàn)工作組的工作計劃。

二、美歐技術(shù)經(jīng)貿(mào)協(xié)調(diào)的新特征

在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命、百年未有之大變局、全球新冠肺炎疫情等多重因素影響下，美歐雙方都產(chǎn)生了協(xié)調(diào)跨大西洋關(guān)系以維護或改造“自由國際秩序”的戰(zhàn)略需求，合作意愿都較為強烈。系統(tǒng)性協(xié)調(diào)機制的搭建促使美歐技術(shù)經(jīng)貿(mào)協(xié)調(diào)進入了新的歷史性結(jié)構(gòu)調(diào)整階段，并呈現(xiàn)出一些新特征。

一是協(xié)調(diào)機構(gòu)的級別高、范圍廣。根據(jù)TTC 首次會議及后續(xù)進展情況來看，雙方參與人員級別高、部門多，涉及議題范圍廣泛，已成為了當前美歐在技術(shù)貿(mào)易領(lǐng)域重要的戰(zhàn)略協(xié)調(diào)平臺。首先，在人員配備方面，美歐雙方都分別任命了一些高級別的官員參與指導(dǎo)與協(xié)調(diào)。TTC 主席由美歐代表共同擔(dān)任，美方有國務(wù)卿布林肯、商務(wù)部長吉娜·雷蒙多和貿(mào)易代表戴琦，歐方為歐盟委員會執(zhí)行副主席瑪格麗特·維斯塔格和瓦爾季斯·東布羅夫斯基斯。高規(guī)格的領(lǐng)導(dǎo)層既體現(xiàn)了雙方的重視程度，也為協(xié)調(diào)工作提供了組織保障。其次，在參與機構(gòu)方面，由美歐雙方相關(guān)部門直接就特定議題進行對接協(xié)調(diào)，以確保雙方在具體領(lǐng)域的溝通效率與合作深度。美國參與協(xié)調(diào)的機構(gòu)包括白宮、國務(wù)院、商務(wù)部、貿(mào)易代表辦公室、財政部以及能源部等，而歐盟方面則由歐洲對外行動署、貿(mào)易總局、司法和消費者總局、通信網(wǎng)絡(luò)、內(nèi)容和技術(shù)總局，以及內(nèi)部市場、工業(yè)、企業(yè)家精神與中小企業(yè)總局等部門與之對應(yīng)協(xié)調(diào)。無論是雙方參與機構(gòu)的級別，還是所涉及的協(xié)調(diào)范圍，都超出了以往規(guī)格，涵蓋了雙方行政、外交、貿(mào)易、財政等具體實務(wù)部門。再次，從TTC 設(shè)立的10個工作組的任務(wù)來看，此次雙方合作范圍有較大拓展。此前的《跨大西洋貿(mào)易和投資伙伴關(guān)系協(xié)定》主要聚焦削減貿(mào)易關(guān)稅，而TTC 涵蓋范圍更為廣泛。從人工智能、物聯(lián)網(wǎng)和區(qū)塊鏈等新興和關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)、應(yīng)用和技術(shù)標準制定，到信息通信技術(shù)領(lǐng)域供應(yīng)鏈彈性的安全保障，以及投資審查、出口管制、數(shù)字治理等市場監(jiān)管政策協(xié)調(diào)，幾乎涵蓋了技術(shù)經(jīng)貿(mào)發(fā)展的整個上下游生態(tài)體系。

二是作為協(xié)調(diào)主體，歐盟的影響力顯著提升，美國主導(dǎo)性有所下降。從當前實際進展情況來看，在新一輪美歐技術(shù)經(jīng)貿(mào)協(xié)調(diào)過程中，雖然美國仍處于主導(dǎo)地位，但歐盟的主動性、議程設(shè)置能力和話語權(quán)都已顯著提高。在合作動議方面，歐盟啟動較早。2020年8月，時任歐盟貿(mào)易專員菲爾·霍根就曾向前美國貿(mào)易代表萊特希澤提議“成立一個貿(mào)易和技術(shù)委員會，深化美歐貿(mào)易伙伴關(guān)系”。隨后，歐盟委員會主席馮德萊恩在2020 年盟情咨文中確認了這一想法，并表示“無論2020 年美國總統(tǒng)大選結(jié)果如何，歐盟都將建立一個新的跨大西洋議程，在貿(mào)易和技術(shù)領(lǐng)域加強雙邊伙伴關(guān)系”。隨后，歐盟在《歐盟—美國應(yīng)對全球變革新議程》中，不僅初步規(guī)劃了雙方在技術(shù)、貿(mào)易和標準等領(lǐng)域的合作框架，還先于美方，在該議程中較早地提出了針對歐美雙方技術(shù)標準和數(shù)字安全領(lǐng)域合作的七項建議，包括供應(yīng)鏈安全、網(wǎng)絡(luò)安全能力建設(shè)、技術(shù)標準、數(shù)據(jù)監(jiān)管與跨境自由流動、數(shù)字稅收，以及制定“跨大西洋人工智能協(xié)議”和建立歐盟—美國貿(mào)易和技術(shù)理事會。由此可見，歐盟早就為開啟新一輪美歐技術(shù)經(jīng)貿(mào)協(xié)調(diào)作準備。而當拜登政府正式就職以后，歐盟則加快推進了該設(shè)想的實施進程。2021年3月5 日，歐盟委員會主席馮德萊恩正式向拜登提議“成立一個部長級貿(mào)易和技術(shù)委員會，建立跨大西洋技術(shù)聯(lián)盟對話機制”。歐盟所提出的雙方技術(shù)經(jīng)貿(mào)合作具體方案在日后TTC 的成立及聯(lián)合聲明中都得到了相應(yīng)落實。相比之下，美國在本輪跨大西洋合作的行動則略顯滯后。受選情、疫情和社情等國內(nèi)問題羈絆，拜登政府在對外事務(wù)方面已表現(xiàn)出力不從心的狀態(tài)。

在議程設(shè)置方面，歐盟積極引導(dǎo)和設(shè)定本輪技術(shù)經(jīng)貿(mào)合作的具體議題。在拜登就職前，歐盟就已提出推動新的跨大西洋合作進程的具體時間計劃，明確表示要在2021 年上半年舉行的歐美領(lǐng)導(dǎo)人峰會上正式啟動新一輪的美歐技術(shù)經(jīng)貿(mào)協(xié)調(diào)。European Commission,December 2,2020.同時，歐盟還率先提出了雙方合作的具體議題，在雙方設(shè)立的10個工作組中，技術(shù)標準、數(shù)字治理、供應(yīng)鏈安全、平臺責(zé)任、人工智能、下一代通信技術(shù)、市場監(jiān)管政策、減少貿(mào)易壁壘等具體議題在《歐盟—美國應(yīng)對全球變革新議程》中都可以找到對應(yīng)內(nèi)容。

在協(xié)商過程中，歐盟的話語權(quán)亦明顯提升。雖然在安全防務(wù)領(lǐng)域歐盟仍然高度依賴美國，但在新一輪跨大西洋合作進程中，歐盟積極主張重塑而不是修復(fù)跨大西洋關(guān)系，強調(diào)制定新的合作內(nèi)容而不是延續(xù)之前的合作事項。歐盟顯然正在避免盲從美國。在技術(shù)經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，歐盟不僅戰(zhàn)略自主意識明顯增強，同時還努力通過制定國際規(guī)則提升話語權(quán)和影響力。

此外，從歐盟的處境分析，無論是迎合美國“遏華戰(zhàn)略”需求以換取自身的利益，還是借“美中沖突”之際提高歐洲的戰(zhàn)略自主權(quán)，歐盟都處于相對有利的位置?？梢灶A(yù)見的是，隨著歐盟議程制定能力的提升，新一輪美歐技術(shù)經(jīng)貿(mào)協(xié)調(diào)的未來發(fā)展將更多地取決于歐洲方面，而不僅僅是美國方面。

三是美歐協(xié)調(diào)重點聚焦技術(shù)領(lǐng)域。無論是跨大西洋經(jīng)濟委員會，還是之后歷經(jīng)兩任總統(tǒng)的《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議》談判，此前的美歐經(jīng)貿(mào)合作主要涉及農(nóng)業(yè)、交通業(yè)、服務(wù)貿(mào)易、政府采購等傳統(tǒng)商貿(mào)領(lǐng)域。當前，以信息通信技術(shù)為基礎(chǔ)的科技革命正將國際政治從“地緣政治時代”帶到“技術(shù)政治時代”。在此背景下，本輪以TTC為核心的美歐協(xié)調(diào)主要聚焦在技術(shù)領(lǐng)域，尤其是半導(dǎo)體供應(yīng)鏈問題。受全球新冠肺炎疫情影響，美歐都出現(xiàn)了嚴重的半導(dǎo)體短缺問題，這迫使雙方不得不提高半導(dǎo)體供應(yīng)鏈的彈性。拜登政府加強了半導(dǎo)體供應(yīng)鏈的安全審查，并利用大量投資刺激本土芯片產(chǎn)業(yè)的制造與發(fā)展，與谷歌、英特爾、臺積電等產(chǎn)業(yè)巨頭舉行半導(dǎo)體供應(yīng)鏈峰會，牽頭成立了美國半導(dǎo)體聯(lián)盟（SIAC），聯(lián)盟企業(yè)幾乎覆蓋全球整個半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)鏈。為確保半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)自給自足，進而打造先進的歐洲芯片生態(tài)系統(tǒng)，歐盟則籌劃了一項《歐洲芯片法案》。美國國務(wù)卿布林肯證實，TTC 首次會議用了大量時間討論與半導(dǎo)體相關(guān)的問題，并成立了兩個與供應(yīng)鏈安全相關(guān)的工作組，雙方表示將增強跨大西洋兩岸的供應(yīng)鏈合作。但由于美歐都在試圖重構(gòu)全球半導(dǎo)體供應(yīng)鏈體系，努力降低對外部的依賴度，這使雙方不可避免地存在競爭和沖突。因此，構(gòu)建合作路徑的同時，如何提高半導(dǎo)體供應(yīng)鏈透明度，以及避免市場補貼爭端等問題也將成為TTC磋商的重點。

四是美歐協(xié)調(diào)具有明顯針對中國的意味。雖然歐盟不希望把矛頭完全對準中國，也不希望TTC變成一個討論中國問題的俱樂部，新一輪美歐技術(shù)經(jīng)貿(mào)協(xié)調(diào)也沒有明確提出要針對中國，但無論是從近年來美歐對華戰(zhàn)略競爭調(diào)整趨勢研判，還是根據(jù)TTC 成立前美歐的表態(tài)，以及首次會議的聯(lián)合聲明分析，TTC 都明顯包含涉華因素。TTC 的合作目標主要是為了應(yīng)對所謂來自中國的“競爭”“挑戰(zhàn)”或“威脅”。歐盟在其發(fā)布的《歐盟—美國應(yīng)對全球變革新議程》中明確指出“中國是合作上的談判伙伴、經(jīng)濟競爭者和制度性對手”。拜登政府則延續(xù)了特朗普政府時期對華戰(zhàn)略競爭策略，在《臨時國家安全戰(zhàn)略方針》中特別強調(diào)“中國已成為唯一有能力結(jié)合經(jīng)濟、外交、軍事和技術(shù)力量，對國際體系構(gòu)成持久挑戰(zhàn)的潛在競爭對手”， the White House,March 2021,p.8.并將“共同的民主價值觀”作為一種重要的外交工具，在國際社會上渲染“中美競爭是民主與專制的21 世紀之戰(zhàn)”。TTC首次會議也特別強調(diào)價值觀競爭的因素，建議聯(lián)合歐盟在投資審查、出口管制等方面對華進行政策協(xié)調(diào)。聯(lián)合聲明稱，TTC 將“以共同民主價值觀為基礎(chǔ)制定政策”，這實質(zhì)上強化了協(xié)調(diào)合作的意識形態(tài)因素。在具體議題方面，諸如“濫用技術(shù)威脅安全和人權(quán)”和“應(yīng)對非市場經(jīng)濟國家的貿(mào)易政策”等也明顯具有針對中國的意味。

三、新一輪美歐技術(shù)經(jīng)貿(mào)協(xié)調(diào)的影響

美歐間的跨大西洋伙伴關(guān)系是當今世界上最持久和最緊密的同盟關(guān)系。受政黨更迭和利益沖突等因素的影響，20 多年來，跨大西洋的貿(mào)易合作與談判歷經(jīng)波折。在百年未有之大變局中開啟的新一輪技術(shù)經(jīng)貿(mào)協(xié)調(diào)，無論能否取得實質(zhì)性進展，都將為修復(fù)跨大西洋伙伴關(guān)系提供一次新的機會，并對世界地緣政治格局產(chǎn)生巨大沖擊。

首先，能否有效彌合分歧將影響協(xié)調(diào)的實質(zhì)進展。特朗普政府時期帶來的跨大西洋危機影響比較深遠。雖然拜登政府上任后，跨大西洋關(guān)系出現(xiàn)了緩和，推進新一輪美歐技術(shù)經(jīng)貿(mào)協(xié)調(diào)取得階段性進展，成立了TTC及確定了由10個工作組構(gòu)成的協(xié)調(diào)機制框架，但進展的取得并非基于既有分歧的彌合，而是暫時擱置。影響協(xié)調(diào)推進的關(guān)鍵分歧主要表現(xiàn)在三個方面。一是戰(zhàn)略目標分歧。美國試圖通過修復(fù)跨大西洋關(guān)系實現(xiàn)“聯(lián)歐遏華”，維持全球霸權(quán)地位的戰(zhàn)略目標，而歐盟則希望借重塑跨大西洋關(guān)系之機“傍美自強”，即在中美競爭中為歐盟謀求新的定位，實現(xiàn)“技術(shù)主權(quán)”“數(shù)字主權(quán)”“戰(zhàn)略自主”等戰(zhàn)略目標。二者戰(zhàn)略目標不僅不完全一致，還存在競爭關(guān)系，難以調(diào)和。二是經(jīng)濟利益分歧。在美歐技術(shù)經(jīng)貿(mào)合作的具體議題上，雙方政策立場還存有分歧，跨境數(shù)據(jù)流動爭端并未真正解決，市場監(jiān)管模式也不盡相同。近些年來，歐盟不斷收緊對谷歌、Facebook 等美國科技巨頭的監(jiān)管力度，導(dǎo)致美歐雙方之間的經(jīng)貿(mào)摩擦不斷。同時，TTC 將半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)作為跨大西洋合作的首要任務(wù)，但雙方都缺乏明確的半導(dǎo)體發(fā)展戰(zhàn)略，而且各自都在大力加強半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的補貼，這將會導(dǎo)致美歐半導(dǎo)體市場的競爭日趨激烈，也將會引起新一輪的產(chǎn)業(yè)補貼爭端。美國試圖利用共同價值觀而不是共同利益把歐洲捆綁在一起，這種做法更符合美國的利益，而不是歐洲的利益。三是對華認知分歧。拜登政府將中國視為“戰(zhàn)略競爭對手”，而歐盟則認為中國是“談判伙伴、經(jīng)濟競爭者和制度性競爭對手”。European Commission,March 12,2019,p.1.尤其是歐盟各成員國在中國問題上存在諸多分歧，使得“歐盟更愿意在中美之間扮演中間人角色，而不愿意在中美戰(zhàn)略競爭中選邊站隊”。 Plamen Tonchev,“Europe and the US: From Divergence to Convergence on China?”November 30,2021.因此，二者對華認知差異會影響美歐技術(shù)經(jīng)貿(mào)工作組對華政策協(xié)調(diào)及執(zhí)行效果。

其次，新一輪美歐技術(shù)經(jīng)貿(mào)協(xié)調(diào)為恢復(fù)跨大西洋關(guān)系提供新機遇。特朗普政府時期美國陸續(xù)退出多個國際組織，使得許多跨大西洋對話機制紛紛失靈。拜登政府雖然宣稱將恢復(fù)跨大西洋合作關(guān)系，但在COVID-19疫苗知識產(chǎn)權(quán)保護、阿富汗撤軍等問題上未能與歐盟充分進行溝通，導(dǎo)致歐盟剛回升的合作信心又遇新挫。尤其是在未向歐洲盟友通報的情況下，美英澳悄悄達成的“三方安全伙伴協(xié)議”（AUKUS），建立了“盟中盟”，從而加重歐洲方面的疑慮，乃至產(chǎn)生信任危機。因而，TTC 首次會議的召開不僅為緩和美歐關(guān)系創(chuàng)造了一次機會，也為美歐雙方高層決策者提供了一個可以互動和建立信任的直接溝通渠道。

與既往的協(xié)調(diào)行動相比，跨大西洋合作的制度性建設(shè)增強了新一輪美歐技術(shù)經(jīng)貿(mào)協(xié)調(diào)合作的可行性和生命力。在汲取跨大西洋經(jīng)濟委員會和《跨大西洋貿(mào)易和投資伙伴關(guān)系協(xié)定》的經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上，新一輪美歐技術(shù)經(jīng)貿(mào)協(xié)調(diào)設(shè)立TTC 作為專門對話平臺和跨部門協(xié)調(diào)機構(gòu)。雙方以“聯(lián)合聲明”的形式確定了未來合作框架，并在人工智能等領(lǐng)域簽訂了雙邊協(xié)議，這為下一步的系統(tǒng)協(xié)調(diào)推進奠定了初步基礎(chǔ)。美歐雙方不僅針對特定領(lǐng)域設(shè)定了10個工作組，還計劃就具體議題建立進一步對話機制。此外，為了應(yīng)對競爭執(zhí)法挑戰(zhàn)，在TTC的基礎(chǔ)上雙方又于2021年12月啟動了“美歐聯(lián)合技術(shù)競爭政策對話”，加強技術(shù)部門中競爭政策的合作。因此，如果本輪美歐技術(shù)經(jīng)貿(mào)協(xié)調(diào)能夠按照當前設(shè)想深入推進，雙方將真正步入跨大西洋關(guān)系的新階段。

再次，新一輪美歐技術(shù)經(jīng)貿(mào)協(xié)調(diào)將對國際秩序和格局演變產(chǎn)生重大影響。該輪協(xié)調(diào)因具有明顯對華指向性而將當今世界三大經(jīng)濟體牽涉其中。在中美歐構(gòu)成的國際大三角中，“任何一組雙邊互動都會產(chǎn)生三邊聯(lián)動效應(yīng)”，進而牽動全球經(jīng)貿(mào)秩序和政治格局的演化。

一是重構(gòu)全球貿(mào)易秩序。新一輪美歐技術(shù)經(jīng)貿(mào)協(xié)調(diào)，名義上為應(yīng)對全球貿(mào)易挑戰(zhàn)，實際則為與中國在高科技及新興顛覆性技術(shù)領(lǐng)域展開戰(zhàn)略競爭。在評估前任政府戰(zhàn)略目標及實施效果基礎(chǔ)上，拜登政府執(zhí)政首年對戰(zhàn)術(shù)進行了大幅調(diào)整，即從“單邊主義”回歸“多邊主義”。然而，需要注意的是拜登政府奉行的排除異己的“多邊主義”本質(zhì)上是“小團體主義”或“偽多邊主義”。TTC 特別強調(diào)將“民主價值觀”作為合作和行動基礎(chǔ)，雖然拜登政府會在一定程度上扭轉(zhuǎn)特朗普政府引導(dǎo)的逆全球化進程，但并不會再引領(lǐng)世界回到新自由主義主導(dǎo)的“無限全球化”時代，而是將在TTC 及其他美國聯(lián)盟網(wǎng)絡(luò)共同編織下構(gòu)建一個“有限全球化”的貿(mào)易秩序。如果美國執(zhí)意深化“全聯(lián)盟”對華戰(zhàn)略或?qū)?dǎo)致分別以中、美為核心在全球形成兩個貿(mào)易體系。此外，雖然協(xié)調(diào)機構(gòu)美歐貿(mào)易和技術(shù)委員會的名字“貿(mào)易”在前，“技術(shù)”在后，但從TTC 的10 個工作組及具體協(xié)調(diào)內(nèi)容分析，每個工作組均以“技術(shù)”問題為核心展開相關(guān)協(xié)調(diào)合作。因而，本輪跨大西洋協(xié)調(diào)無疑將在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命的背景下，加速推動全球貿(mào)易焦點從“商品（貨物）”“服務(wù)”向“技術(shù)”轉(zhuǎn)換。

二是改變規(guī)則制定方式。TTC 聯(lián)合聲明稱將“以共同民主價值觀為基礎(chǔ)制定政策”，這意味著非技術(shù)因素和非經(jīng)濟因素對美歐乃至世界的技術(shù)經(jīng)貿(mào)活動的影響將顯著增加。當前在技術(shù)方面，國際標準化組織（ISO）、國際電工委員會（IEC）、國際電信聯(lián)盟（ITU）等專業(yè)性國際組織在5G、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等領(lǐng)域的全球技術(shù)標準制定中發(fā)揮了重要的協(xié)調(diào)作用；而在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，世界貿(mào)易組織（WTO）則在促進國際貿(mào)易關(guān)系的穩(wěn)定和可預(yù)測性，以及打擊保護主義方面發(fā)揮了核心作用。然而，新一輪美歐技術(shù)經(jīng)貿(mào)協(xié)調(diào)則將導(dǎo)致地緣政治因素被強行嵌入到專業(yè)技術(shù)工作和國際自由貿(mào)易活動中，增加全球技術(shù)經(jīng)貿(mào)活動的不確定性。對此，歐盟委員會執(zhí)行副主席東布羅夫斯基斯評論稱，“TTC 這個新平臺作為為21 世紀制定標準和規(guī)則的一種方式，具有真正的戰(zhàn)略和地緣政治意義”。一方面，TTC 中與技術(shù)相關(guān)的工作組，如技術(shù)標準工作組、信息通信技術(shù)安全和競爭力工作組、數(shù)據(jù)治理和技術(shù)平臺工作組等，將首先在戰(zhàn)略新興和顛覆性技術(shù)等領(lǐng)域改變?nèi)蚣夹g(shù)標準制定的邏輯。另一方面，TTC 中與經(jīng)貿(mào)活動相關(guān)的工作組，如促進中小企業(yè)獲取和使用數(shù)字技術(shù)工作組、出口管制工作組、投資審查工作組、全球貿(mào)易調(diào)整工作組等，將給全球經(jīng)貿(mào)互動，尤其是與技術(shù)相關(guān)的經(jīng)貿(mào)活動帶來更多的行政干預(yù)，從美歐高官及其相關(guān)政府部門的全力介入即可管窺這一趨勢。

三是破壞技術(shù)發(fā)展模式。在沒有人為干預(yù)的情況下，新技術(shù)通常如埃弗里特·M·羅杰斯所描述的“創(chuàng)新—擴散”模式由技術(shù)發(fā)達國家向技術(shù)發(fā)展中國家和技術(shù)落后國家逐漸自由擴散。然而，美歐之間的技術(shù)經(jīng)貿(mào)協(xié)調(diào)將對人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、5G/6G、量子計算等具有戰(zhàn)略意義的關(guān)鍵、新興和顛覆性技術(shù)在全球，尤其是非民主國家和非市場經(jīng)濟國家的傳播擴散路徑產(chǎn)生重大影響。具體而言，根據(jù)TTC 聯(lián)合聲明，出口管制工作組的協(xié)調(diào)工作將形成技術(shù)屏障，避免敏感技術(shù)流向非民主國家；投資審查工作組將防范來自敵對國家對敏感技術(shù)研發(fā)的投資和收并購活動；技術(shù)標準工作組將通過加強關(guān)鍵新興技術(shù)國際標準制定協(xié)調(diào)保持技術(shù)優(yōu)勢，維護美歐技術(shù)霸權(quán)；信息通信技術(shù)安全和競爭力工作組將對5G、海底電纜、數(shù)據(jù)中心和云等關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的技術(shù)加強安全、出口和投資審查；供應(yīng)鏈安全工作組的協(xié)調(diào)工作將導(dǎo)致與敏感技術(shù)相關(guān)的資源按照價值觀因素在全球民主國家與非民主國家之間重新布局；全球貿(mào)易挑戰(zhàn)工作組將加強美歐在關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)新合作，加快新技術(shù)在跨大西洋國家之間的擴散和迭代速度。由此可見，新一輪美歐技術(shù)經(jīng)貿(mào)協(xié)調(diào)實際上是以維護“共同價值觀”為名，掩蓋技術(shù)貿(mào)易保護主義之實，不僅不利于全球技術(shù)創(chuàng)新、應(yīng)用與發(fā)展的整體提升，還將進一步分裂全球技術(shù)生態(tài)體系。

如今，美國對華戰(zhàn)略的“全政府”“全社會”“全聯(lián)盟”框架已然成形。新一輪美歐技術(shù)貿(mào)易協(xié)調(diào)還只是拜登政府“全聯(lián)盟”戰(zhàn)略的一部分，在此之前還有七國集團“重建更美好世界”（B3W）伙伴關(guān)系、美日印澳“四方安全對話機制”（QUAD）和美英澳“三方安全伙伴協(xié)議”（AUKUS）機制。這些協(xié)調(diào)機制都具有一個明顯的共性特征，即加強聯(lián)盟關(guān)系，強化對華戰(zhàn)略競爭。因此，即便美歐技術(shù)經(jīng)貿(mào)協(xié)調(diào)進程不能如聯(lián)合聲明所述完全推進到位，以美國為核心的對華聯(lián)盟網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生的互補和疊加效應(yīng)也將給中國技術(shù)發(fā)展生態(tài)帶來巨大沖擊。一方面，美國將技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)力視為未來競爭力的來源；另一方面，歐盟也在不斷強化技術(shù)主權(quán)，二者在應(yīng)對中國科技崛起挑戰(zhàn)方面有一定的需求交集。因而，雙方將會在未來協(xié)調(diào)過程中重點審查中國可能對美國和歐盟產(chǎn)生安全威脅的投資；加強敏感兩用技術(shù)出口管制方面的協(xié)調(diào)，限制中國獲取關(guān)鍵技術(shù)的能力；通過技術(shù)標準制定、供應(yīng)鏈和關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全審查等手段試圖將中國排除在全球高新技術(shù)貿(mào)易體系之外。此外，美歐間的技術(shù)經(jīng)貿(mào)協(xié)調(diào)也不會止步于二者之間，而是會利用所謂示范與外溢效應(yīng)將TTC打造為全球技術(shù)標準與規(guī)則制定的新平臺，其明顯的地緣政治特點與意識形態(tài)色彩，將對中國未來科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成戰(zhàn)略制衡與政策壓制。