趙 謙

(西南大學 法學院，重慶 400715)

一、問題的提出

基本文化權益保障作為一個極富中國特色的規(guī)范概念，旨在“以公共文化服務體系為依托，通過公共文化服務最低限度供給，來滿足公民的基本文化需求”。其往往依托傳統(tǒng)命令控制型規(guī)制下發(fā)展的公益性文化事業(yè)，在政府主導、社會力量參與的活動過程中，來彰顯立足于“權威、自由和秩序之間平衡”的方向性、理性化公共權威。該類權威踐行的結果即為物質載體、精神產(chǎn)品及相應活動過程的各類服務事項”所表征的公共文化服務最低限度供給。其中的物質載體主要是以建筑物、場地和設備形式呈現(xiàn)的公共文化設施，并通過量化、直觀的政績考核數(shù)據(jù)表達，成為形式理性意義的權威感召力象征。相應的公共文化設施條款即為定性基準，該類條款指引下的公共文化設施配置理性化程度則決定了所涉權威象征的科學性水平，從而直接影響到所在地區(qū)開放型優(yōu)勢公共文化資源的整合、供給績效。當如何來規(guī)劃建設方能成就設施配置理性化的方向性權威，亦可謂彰顯“系統(tǒng)化、科學化以及形式化”之形式理性要素的法治權威思維在基本文化權益保障面向的踐行表征。

事實上，公民基本文化需求在層次、形態(tài)方面漸趨多樣化與復合性，從而決定了公共文化設施規(guī)劃建設事項在結構類型與供給保障方面的多元性與差異性。該類事項旨在強調各級公共文化服務保障部門基于所在地區(qū)凸顯文化功能、表達人文關懷的理念考量，對轄區(qū)內(nèi)公共文化設施的類型、布局、數(shù)量等展開整體方案設計后，在“法治中國建設規(guī)劃的方法論原則”引領下制定較為科學、系統(tǒng)的發(fā)展計劃，并通過體系化的規(guī)范建構來指導該地區(qū)公共文化設施的新建、重建等活動。特別是在我國“加快構建覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、保基本、促公平的現(xiàn)代公共文化服務體系”的新形勢背景下，厘清基本文化權益保障在公共文化設施規(guī)劃建設方面呈現(xiàn)的不同權威要義，以指引促進公共文化設施理性化配置，進而切實提升所涉權威象征的科學性水平，或許更顯其現(xiàn)實意義。

公共文化設施條款主要存續(xù)于我國的公共文化服務立法中，2016年《中華人民共和國公共文化服務保障法》(以下簡稱《保障法》)、《中華人民共和國公共圖書館法》(2017年制定，2018年修改)(以下簡稱《圖書館法》)作為該類立法的高位階表征，已大體明晰了該類條款的基本規(guī)范事項。例如，《保障法》第二章“公共文化設施建設與管理”和《圖書館法》第二章“設立”、第三章“運行”之規(guī)定已分別就公共文化設施配置事項予以了列明，特別是《保障法》第14條就十六類主要公共文化設施予以了列舉式規(guī)定，并基于此大致確立了相關設施規(guī)劃建設的規(guī)范要點。伴隨公共文化設施條款設定的初具規(guī)模，該領域所涉行為規(guī)范的系統(tǒng)變革亦在“穩(wěn)妥地選擇推進法治的策略”之逐步確立法律權威的過程中同步推進。

探究基本文化權益保障的權威象征，即是在強調公共文化服務體系改革“要進一步維護憲法法律權威”的背景下，依循所涉法治權威思維的相應規(guī)范特性指引，來解構作為其定性基準的公共文化設施條款，以發(fā)現(xiàn)該類條款在指引規(guī)劃建設過程中存續(xù)的既有邏輯規(guī)則與秩序，從而在公共文化服務供給過程中切實提升所涉公權力主體實施干預之權威踐行結果的科學性水平。彰顯形式理性要素的法治權威思維，往往著眼于兼具確定性、可預測性與一般性的體系化規(guī)范建構。則有必要根據(jù)所在地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、服務對象人口結構、當?shù)匚幕厣?，并結合公共文化事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實特點與具體需求，來分別闡明凸顯相應確定性準據(jù)指引、可預測性模式指引與一般性要素指引之公共文化設施規(guī)劃準據(jù)、建設模式與規(guī)劃要素諸事項的體系化權威要義，以嘗試厘清實現(xiàn)公共文化設施理性化配置的規(guī)范進路。

二、法治權威思維的規(guī)范特性指引

法治權威思維旨在基于良法的制定、運行與認同機制，而凸顯“內(nèi)含形式理性要素的法理型統(tǒng)治權威”，并通過對所涉權力、權利的控制與保護，來確證其在普遍適用范圍內(nèi)的信服威望與支配力。這類思維范式往往著眼于“具有確定性、可預測性的形式性”和“具有一般性普遍內(nèi)容的自洽性”之體系化規(guī)范建構，嘗試通過客觀制度控制來排除不必要的非理性要素干擾。

(一)確定性規(guī)范特性下的準據(jù)指引

確定性規(guī)范特性往往依托明確、無歧義的法律規(guī)范設定，主要通過所設置行為模式及相應法律后果的內(nèi)在穩(wěn)定邏輯性，而彰顯出一種秩序化、有序性的準據(jù)指引效應。秩序化準據(jù)指引更多地是一種表征為“法治實現(xiàn)過程和價值評判”的法治秩序指引。在相應價值目標的引領下，從共同體規(guī)則邁向習慣乃至法律，最終實現(xiàn)法治秩序，往往即是所涉規(guī)范實施后的結果狀態(tài)。有序性準據(jù)指引則更為強調通過所涉系統(tǒng)要素之間的位階連接和系統(tǒng)狀態(tài)的層次演變，來達致“事物內(nèi)部諸要素的協(xié)調、和諧狀態(tài)”。這兩類準據(jù)指引效應皆旨在針對相關主體的任意性行為，通過相對明確、穩(wěn)定的普遍規(guī)范形式，來明晰“可預見的且客觀的行為指導和規(guī)制”。進而在凸顯“一致性、完備性、穩(wěn)定性、清晰性和客觀性”的確定性規(guī)范狀態(tài)中，來固化相應規(guī)范整合機制的客觀性與穩(wěn)定性?；诖?，根據(jù)所涉準據(jù)的不同規(guī)范拘束程度，可將其界分為羈束性準則依據(jù)和裁量性技術依據(jù)。

一方面，就羈束性準則依據(jù)而言。該類“受法的拘束，而沒有選擇的余地”之依據(jù)，往往通過內(nèi)容完全確定的具有普遍法律效力的行為準則，來嚴格要求相關主體“受法的拘束而不得不采取某種行徑”。強調縱使沒有與既有規(guī)范設定相抵觸，所涉規(guī)定義務也不得任意改變。特別是“法律條文規(guī)范密度”越高，允許所涉法律關系主體在法定范圍內(nèi)自行決斷其權利與義務的任意性則更低，相關主體行為受規(guī)范拘束的程度就越強，相應的行為法律后果亦更加明晰。

另一方面，就裁量性技術依據(jù)而言。該類“要件及內(nèi)容并不受法律規(guī)范的嚴格拘束”之依據(jù)，往往以規(guī)范、規(guī)程、標準等專業(yè)技術規(guī)范為支撐，通過直接確認、援引或引致的方式與所涉法律規(guī)范相結合。其在凸顯相應技術規(guī)程的統(tǒng)一性與權威性的前提下，往往為權力行使主體設置了一定的彈性“自由裁量和自主決斷”空間。以便該類主體基于契合相應立法目的、原則的根本立場，在法定的范圍、幅度內(nèi)來展開行為評判，從而做出是否采取行動抑或采取何種行動的裁量決斷。

(二)可預測性規(guī)范特性下的模式指引

可預測性規(guī)范特性往往依托“法律文本和語詞本身的安定性”，主要通過預先評判將如何作為，而彰顯出一種設定自身行為的正確選擇之模式指引效應。在各類“義務性規(guī)則和授權性規(guī)則”中，規(guī)范設定越清晰、可預測程度越高，越有助于理解其蘊含的基本原則、政策或道德，從而科學、有效地做出行為選擇與生活方式設定。唯有“明確的法律可以使人較為準確地預測自己行為的法律后果”，并籍此評判其所表征的國家公權力對相關主體行為的基本態(tài)度。進而在民主化政治要求和市場化行為決斷的引領下，通過最大限度的可預測性規(guī)范設定，來預設相應的權利義務及其責任條款?；诖?，根據(jù)推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中所涉行為手段的不同運作模式，可將其界分為合作參與導向模式和服務效能導向模式。

一方面，就合作參與導向模式而言。該類“政府主導、社會參與、市場配置”模式下的政府主導往往依循新公共管理范式或新公共服務理論，嘗試在公共服務供給活動中，與市場組織、第三方組織建立協(xié)同合作關系。所涉社會參與通常強調多元主體的參與性與自主性，在達致各類社會主體參與管理權利的過程中，逐步形成相應公共事務管理的自組織網(wǎng)絡。所涉市場配置則旨在凸顯通過市場調節(jié)或市場媒介，來實現(xiàn)公共部門行為調節(jié)過程中各類資源的優(yōu)化組合配備。法治秩序下基于人民主權、市場法則與平衡、制約規(guī)律所生成的有限政府，在社會治理場域中往往需要對國家、社會和市場這三類組織體的內(nèi)部關系展開合理的動態(tài)調試，以逐步優(yōu)化其各自的治理、自治與競爭能力，最終形成合作規(guī)制范式下彼此契合、動態(tài)平衡的多元治理轉向。

另一方面，就服務效能導向模式而言。該類模式旨在彰顯行政組織及其活動基于相應行政目標的有效功能，強調“數(shù)量與質量統(tǒng)一、功效與價值統(tǒng)一、目的與手段統(tǒng)一、過程與結果統(tǒng)一”，并從效力、效率、效益、效能乃至效度這五個方面來積極提升相關公共服務的績效。既應推動所涉“時間、費用、人力、程序與質量、效益”在數(shù)量與質量面向上的統(tǒng)一，還應嘗試確保相關產(chǎn)出符合國家意志和人民需要之功效與價值的統(tǒng)一。當然，在目的與手段的統(tǒng)一面向，既不能為了目的而不擇手段，也不能僅憑籍手段而使得人自身趨于物化，應最終實現(xiàn)過程與結果統(tǒng)一目標下的有序高尚道德評價。

(三)一般性規(guī)范特性下的要素指引

一般性規(guī)范特性往往依托“對每個人都一視同仁并具有被普遍尊重的根據(jù)”之普遍自洽規(guī)范，主要通過在特定效力范圍內(nèi)主體對某一規(guī)范的一體化遵守，而彰顯出一種一般性要素指引效應。所涉普遍自洽規(guī)范往往要求“全體公民根據(jù)法律建立完全切合實際的平等”，并通過對類似事件的一致性、規(guī)則化指引，來實現(xiàn)相同情況下等量處置的具體演繹。該類規(guī)范得以被普遍尊重，主要取決于其所呈現(xiàn)的法律與至善道德之間保持內(nèi)在一致的合理性，以及法律因其價值和外在效用而被廣泛認同與普遍服從的正當性。進而通過契合普遍意義的公平正義解構來獲取更為廣延地心理認同，嘗試確立所涉規(guī)范系統(tǒng)在相應法治權威下“超越國家與民族界線的更大范圍有效的普遍準則”。

基于此，“對人的行為進行規(guī)范和指引之意志、對象和適用的一般性”要素指引往往更多地通過同一法律規(guī)則的反復適用，來凝練必要的規(guī)范性調整屬性，從而在相應規(guī)范系統(tǒng)內(nèi)的各組成要素之間，完成對相互聯(lián)系與作用方式的不同定量、定性考量。其一，意志一般性通?；凇肮饣蛘咧鳈嗟囊庵臼瞧渌磺幸庵镜奈ㄒ灰?guī)范”之根本立場，立足于公共利益來實現(xiàn)公意基礎上個別意志沖突的有效彌合。其二，對象一般性主要立足于規(guī)范調整對象平等關涉不同個體的基本考量，來推動實現(xiàn)所涉規(guī)范在共同體維度的抽象干預，而不是僅局限于個體意義的人或個殊化行為。其三，適用一般性則強調依托法治至上權威所設定的“法律客觀運作規(guī)則不能包含專門針對某些人的內(nèi)容”，以達致“不因特殊情況而有出入”地規(guī)范適用。最終根據(jù)相應規(guī)范系統(tǒng)涵攝的不同數(shù)量、性質要素，可將其界分為自成系統(tǒng)獨立單位的單元要素和統(tǒng)稱對象性質及其關系的屬性要素。進而立足于相關規(guī)范客體的同類、同質要素特征以及所涉“事實或個案的法律性質界定”，來展開相應的定量、定性結合分析。

三、基本文化權益保障的設施規(guī)劃準據(jù)權威要義

基本文化權益保障的設施規(guī)劃準據(jù)權威要義旨在于作為基本文化權益保障定性基準的公共文化設施條款指引下，明晰制定公共文化設施建設規(guī)劃的依托或根據(jù)，從而為該類規(guī)劃的合法、合規(guī)、科學踐行，提供必要的確定性準據(jù)指引。根據(jù)相關規(guī)范設定對規(guī)劃制定行為的不同拘束性，可將設施規(guī)劃準據(jù)界分為羈束性準則依據(jù)和裁量性技術依據(jù)。

(一)公共文化設施建設規(guī)劃的羈束性準則依據(jù)

羈束性準則依據(jù)往往“由法律規(guī)范嚴格規(guī)定，行政機關必須依循并采取行動，沒有裁量自由”。存續(xù)于《保障法》和《圖書館法》中的相關公共文化設施條款，初步確立了制定公共文化設施建設規(guī)劃的宏觀、中觀、微觀之三級羈束性法定依據(jù)體系。例如，《保障法》第4條之“納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”規(guī)定，第15條之“納入本級城鄉(xiāng)規(guī)劃”規(guī)定，第15條之“根據(jù)國家基本公共文化服務指導標準、省級基本公共文化服務實施標準”規(guī)定；又如，《圖書館法》第4條之“將公共圖書館事業(yè)納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，將公共圖書館建設納入城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃”規(guī)定。

基于此，應進一步厘清該類準則依據(jù)的行為指引面向。其中，“本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”是宏觀層面的原則性總體依據(jù)，“本級城鄉(xiāng)規(guī)劃”是中觀層面的指導性方向依據(jù)，“基本公共文化服務指導標準與實施標準”是微觀層面的實施性操作依據(jù)。這三級羈束性法定依據(jù)皆表征為所涉政府職能部門依法頒布的、具有一定拘束力的規(guī)范性文件，進而作為一類行為準則來制約和控制相應公共文化服務當事人的規(guī)劃制定行為。

首先，就宏觀層面而言。公共文化設施建設規(guī)劃應嚴格貫徹、落實“本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”中有關公共服務設施、文化設施建設部分的具體要求。該類規(guī)劃的相關部分亦應就所涉公共文化設施建設的理念、目標等事項予以原則性規(guī)定，并為所轄下級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃中的相關部分提供必要的方向引領。

其次，就中觀層面而言?！氨炯壋青l(xiāng)規(guī)劃”中有關公共服務設施、文化設施建設部分的具體事項應在公共文化設施建設規(guī)劃中實現(xiàn)細化表達，該類規(guī)劃的相關部分亦應就所涉公共文化設施建設的要求、措施、保障等事項予以全面規(guī)定。此外，在土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等空間規(guī)劃“多規(guī)合一”背景下，公共文化設施建設規(guī)劃還應依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(2007年制定，2015年、2019年修改)、2005年《城市規(guī)劃編制辦法》、2003年《公共文化體育設施條例》等高位階規(guī)范性法律文件中的相關規(guī)定，與其他土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等的所涉事項規(guī)定實現(xiàn)協(xié)調一致。

最后，就微觀層面而言。公共文化設施建設規(guī)劃應當契合“基本公共文化服務指導標準與實施標準”中對不同類型公共文化設施的具體建設要求。國家指導標準和地方實施標準規(guī)定的項目、內(nèi)容、標準之三類事項，亦應就所涉公共文化設施建設的理念、目標、要求、措施、保障等事項皆予以可操作化規(guī)定。最終通過公共文化設施建設規(guī)劃所列明的時間進度、環(huán)節(jié)步驟和具體措施，將該類標準體系對滿足人民日益增長的美好生活需要的規(guī)程指引落到實處。

(二)公共文化設施建設規(guī)劃的裁量性技術依據(jù)

裁量性技術依據(jù)往往“不受法律規(guī)范嚴格拘束，行政主體可在符合立法目的和法律原則的前提下，自由采取相應措施”。存續(xù)于《保障法》和《圖書館法》中的相關公共文化設施條款，初步明確了制定公共文化設施建設規(guī)劃的各類裁量性技術依據(jù)，大致可概括為發(fā)展水平、人口狀況、環(huán)境條件、文化特色和交通條件這五類。例如，《保障法》第15條的“結合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平、人口狀況、環(huán)境條件、文化特色”規(guī)定；又如，《圖書館法》第13條的“根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)人口數(shù)量、人口分布、環(huán)境和交通條件等因素”規(guī)定。

基于此，應進一步厘清該類技術依據(jù)的行為指引面向。這五類技術依據(jù)更多地作為一種外部環(huán)境要件，來為公共文化設施建設、運營提供必要的客觀資源支撐。相對充裕的各類資源支撐當然有助于推進公共文化設施的效能化保障，但并非決定性的充分必要條件。公共文化設施是滿足公民基本文化需求的最低限度服務設施供給，在這一功能性定位前提下，所涉技術依據(jù)往往只是確定該類規(guī)劃中設施的種類結構、數(shù)量規(guī)模及布局安排諸要素的一種非拘束性參考依據(jù)。

“發(fā)展水平”依據(jù)可提供必要的物質保障指引，“人口狀況”依據(jù)可提供應有的服務對象指引，“環(huán)境條件、文化特色和交通條件”依據(jù)則可強化執(zhí)行所涉規(guī)劃事項的現(xiàn)實針對性指引。此外，這五類裁量性技術依據(jù)皆可為后續(xù)該類規(guī)劃調整、變更提供相對客觀、科學的事實指引。在其方向性引領下，公共文化設施建設規(guī)劃應充分結合諸項服務供給合理性要素與服務需求契合性要素，逐步實現(xiàn)各類公共文化設施的靈活配置，以最大限度地與外部客觀環(huán)境要件相協(xié)調。最終對公共文化設施建設規(guī)劃所涉范圍、原則、標準、特點、級別、類型、項目配置、保障措施等具體事項，實現(xiàn)科學可行的彈性約束，進而嘗試在計劃方案層面達致可能的社會治理供需平衡。

四、基本文化權益保障的設施建設模式權威要義

基本文化權益保障的設施建設模式權威要義旨在于作為基本文化權益保障定性基準的公共文化設施條款指引下，設定公共文化設施建設的標準樣式，從而為后續(xù)該類設施的持續(xù)性建設活動，提供可參照乃至可復制的可預測性模式指引。根據(jù)相關規(guī)范設定的不同建設活動方式與建設宗旨、目標，可將設施建設模式界分為合作參與導向模式與服務效能導向模式。

(一)公共文化設施建設的合作參與導向模式

合作參與導向模式旨在“整合政府、市場、社會組織等多種力量，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢共同參與公共服務供給”。存續(xù)于《保障法》和《圖書館法》中的相關公共文化設施條款，初步明確了公共文化設施建設合作參與導向模式下不同類型公共文化服務當事人的原則性與實施性行為指引面向。例如，《保障法》第6條之“共建共享”規(guī)定，第13條之“鼓勵和支持參與公共文化服務”規(guī)定，第15條之“征求公眾意見”規(guī)定，第23條之“公眾參與設施使用效能考核評價”規(guī)定，第24條之“吸收參與管理”規(guī)定，第25條之“鼓勵和支持興建、捐建或合作建設，鼓勵參與運營和管理”規(guī)定，第33條之“基層網(wǎng)絡服務共建共享”規(guī)定，第37條之“鼓勵公民主動參與，自主開展”規(guī)定，第39條之“加強軍民文化融合”規(guī)定，第42條之“鼓勵和支持參與提供服務”規(guī)定，第43條之“倡導和鼓勵參與文化志愿服務”規(guī)定，第48條之“鼓勵社會資本依法投入”規(guī)定，第49條之“支持參與提供服務”規(guī)定，第56條之“公眾參與服務考核評價”規(guī)定；又如，《圖書館法》第4條之“積極調動社會力量參與建設”規(guī)定，第6條之“通過捐贈方式參與建設”規(guī)定，第13條之“鼓勵社會參與”規(guī)定，第23條之“吸收參與管理”規(guī)定，第30條之“共建共享”規(guī)定，第46條之“鼓勵公民參與志愿服務”規(guī)定，第47條之“考核應當吸收社會公眾參與”規(guī)定。

基于此，應進一步厘清該類合作參與導向模式的行為指引面向。所涉原則性行為指引即該模式下凸顯權利義務一致化的“共建共享”，其旨在明確合作參與公共文化設施建設的利益共享目標。所涉實施性行為指引則作用于公共文化服務供給主體和公共文化服務相對人這兩個方面。一方面，作為公共文化服務供給主體之公共文化服務保障部門與公共文化設施管理單位的實施性行為指引，即該模式下凸顯組織性服務供給的“鼓勵、支持、吸收”，其旨在一定程度上明確公共文化服務相對人實現(xiàn)參與所需的“目標、形式和環(huán)節(jié)規(guī)范表征之參與制度空間”。另一方面，公共文化服務相對人實現(xiàn)參與的實施性行為指引，即通過“征求意見、參與考評、參與運營和管理、資本投入、參與提供服務、捐贈參與”來明確參與的具體方式，通過“主動自主”來厘清參與的基本理念，通過參與“基層網(wǎng)絡服務、軍民文化融合、文化志愿服務”來設定參與的重要場域。

則有必要在“共建共享”理念引領下，實現(xiàn)對公共文化服務保障部門、公共文化設施管理單位、公共文化服務相對人等公共文化服務當事人共同參與公共文化設施建設的充分協(xié)調。公共文化服務保障部門作為預設權威的主導方，應依循其職責范圍，嘗試通過投資項目儲備庫等創(chuàng)新管理方式，來積極推動各類公共文化設施項目面向其他當事人，實現(xiàn)依法、合規(guī)開放式建設運營。其他公共文化服務當事人參與公共文化設施建設所需制度空間，亦可參照2015年《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》、2017年《海南省人民政府辦公廳關于政府向社會力量購買公共文化服務的實施意見》等規(guī)范性文件中的實施性規(guī)范設定，通過明晰所涉指導思想、基本原則、目標任務、推進措施、環(huán)境保障、目錄清單等途徑，在參與建設的具體方式、基本理念和重要場域諸方面，推動實現(xiàn)可操作性量化規(guī)定。

(二)公共文化設施建設的服務效能導向模式

服務效能導向模式旨在基于“公共文化設施達到預期結果和功能實現(xiàn)的程度”來引導公共文化設施建設。存續(xù)于《保障法》和《圖書館法》中的相關公共文化設施條款，初步確立了公共文化設施建設服務效能導向模式下的宏觀與微觀之兩級效能指標體系。例如，《保障法》第2條之“滿足公民基本文化需求”規(guī)定，第4條之“提高服務效能”規(guī)定，第8條之“促進均衡協(xié)調發(fā)展”規(guī)定，第10條之“社會教育功能”規(guī)定，第15條之“符合功能和特點，有利于發(fā)揮其作用”規(guī)定，第17條之“符合實用、安全、科學、美觀、環(huán)保、節(jié)約的要求”規(guī)定，第19條之“不得降低”規(guī)定，第35條之“均等化、針對性和時效性”規(guī)定，第36條之“便利可及”規(guī)定，第37條之“健康文明、根據(jù)居民的需求、結合自身特點和需要”規(guī)定，第38條之“適合在校學生特點”規(guī)定，第40條之“民族特色”規(guī)定，第51條之“功能、任務和服務人口規(guī)?！币?guī)定；又如，《圖書館法》第1條之“保障公民基本文化權益”規(guī)定，第3條之“全民閱讀”規(guī)定，第8條之“提高服務效能”規(guī)定，第13條之“覆蓋城鄉(xiāng)、便捷實用”規(guī)定，第24條之“辦館宗旨和服務對象的需求”規(guī)定，第30條之“有效利用”規(guī)定，第31條之“符合當?shù)靥攸c”規(guī)定，第34條之“根據(jù)少年兒童的特點和考慮老年人、殘疾人等群體的特點”規(guī)定，第40條之“標準統(tǒng)一、互聯(lián)互通”規(guī)定，第48條之“聯(lián)合服務和向社會公眾開放”規(guī)定。

基于此，應進一步厘清該類服務效能導向模式的行為指引面向，嘗試構建科學化、規(guī)范化、標準化的公共文化設施建設服務效能評價體系。一方面，就宏觀效能指標而言。為了“滿足公民基本文化需求、保障公民基本文化權益”而需要“提高服務效能”的因果關系式條款表達，即是該模式下宏觀層面的原則性效能指標。應將表征公共文化服務相對人的需求滿足和權益保障程度之“服務滿意度狀況”設定為效能評判的終極目的?！熬鈪f(xié)調發(fā)展、社會教育功能、均等化、全民閱讀、覆蓋城鄉(xiāng)、標準統(tǒng)一”之規(guī)定，則是該模式下宏觀層面的功能性效能指標。應以區(qū)域平衡發(fā)展、社會教育水平、標準化程度作為效能評判的延展領域，而分別明晰公共文化設施應有的區(qū)域發(fā)展功能、國民教育功能與標準化功能。

另一方面，就微觀效能指標而言?！皩嵱?、安全、科學、美觀、環(huán)保、節(jié)約”與“健康文明”之規(guī)定，即是該模式下微觀層面的定性羈束性評判指標；“不得降低、互聯(lián)互通、向社會公眾開放”之規(guī)定，即是該模式下微觀層面的定量羈束性評判指標。這兩類指標應作為各級、各類公共文化設施建設服務效能評價的必選基準項而予以設定。特別是三類定量評判指標往往還需通過必要的引致條款，來與相應的罰則規(guī)定形成必要的效力連結。“功能特點、作用發(fā)揮、符合要求、不得降低、針對性和時效性、便利性、實際需求、適合特點、民族特色、聯(lián)合服務”則是該模式下微觀層面的裁量性評判指標。這類指標應作為各級、各類公共文化設施建設服務效能評價的可選延伸項而予以設定。此外，還需充分考慮服務對象特殊性、服務區(qū)域差異性等因素，通過實證調研、第三方評估等方式來獲取相應動態(tài)信息而適時調整。

五、基本文化權益保障的設施規(guī)劃要素權威要義

基本文化權益保障的設施規(guī)劃要素權威要義旨在于作為基本文化權益保障定性基準的公共文化設施條款指引下，列明公共文化設施建設規(guī)劃的體例框架與內(nèi)容要點，從而為所規(guī)制的公共文化設施建設活動，提供清晰、明確的一般性要素指引，以確立普遍自洽規(guī)范。根據(jù)相關規(guī)范設定的公共文化設施建設規(guī)劃所涵攝數(shù)量、性質要素之不同，可將設施規(guī)劃要素界分為單元要素與屬性要素。

(一)公共文化設施建設規(guī)劃的單元要素

公共文化設施建設規(guī)劃的單元要素旨在基于數(shù)量結構的定量考量，來明晰公共文化設施的布局與配置。存續(xù)于《保障法》和《圖書館法》中的相關公共文化設施條款，初步明確了各類公共文化設施及相關配套設施的基本類型和空間格局分布主要樣態(tài)。例如，《保障法》第14條之“圖書館、博物館、文化館(站)、美術館、科技館、紀念館、體育場館、工人文化宮、青少年宮、婦女兒童活動中心、老年人活動中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和村(社區(qū))基層綜合性文化服務中心、農(nóng)家(職工)書屋、公共閱報欄(屏)、廣播電視播出傳輸覆蓋設施、公共數(shù)字文化服務點”規(guī)定，第17條之“配置無障礙設施設備”規(guī)定，第18條之“基層綜合性文化服務中心”規(guī)定，第22條之“配備安全保護設備和人員”規(guī)定，第33條之“公共數(shù)字文化服務網(wǎng)絡、公共文化信息資源庫”規(guī)定，第51條之“配備相應專業(yè)人員”規(guī)定；又如，《圖書館法》第13條之“公共圖書館服務網(wǎng)絡”規(guī)定，第14條之“公共圖書館、圖書室”規(guī)定，第15條之“公共圖書館設立條件”規(guī)定，第28條之“配備防火、防盜等設施和采取專門的保護措施”規(guī)定，第31條之“總分館制”規(guī)定，第34條之“少年兒童閱覽區(qū)域、少年兒童圖書館和適合其需要的文獻信息、無障礙設施設備”規(guī)定，第39條之“流動服務設施、自助服務設施”規(guī)定，第40條之“公共圖書館數(shù)字服務網(wǎng)絡”規(guī)定。

基于此，應進一步厘清公共文化設施基本類型和分布樣態(tài)的可達性配置要義。其中，《保障法》第14條的十六項列舉式規(guī)定即明確了公共文化設施的基本類型；“無障礙設施設備、安全保護設備、數(shù)字服務網(wǎng)絡、信息資源庫、防火防盜設施、兒童閱覽區(qū)域、流動服務設施、自助服務設施”之規(guī)定即明確了公共文化設施配套設施的基本類型；“鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和村(社區(qū))基層、農(nóng)家(職工)、總分館”之規(guī)定則厘清了公共文化設施的行政區(qū)劃式逐級分布樣態(tài)，“配備人員”之規(guī)定則厘清了公共文化設施的人員配套式分布樣態(tài)。公共文化設施的分布除了考慮已設定的行政區(qū)劃和專業(yè)人員配備因素外，還應嘗試從規(guī)模密度、結構組合與便利性角度來優(yōu)化公共文化設施的區(qū)域分布和人員配比。

首先，就規(guī)模密度而言。行政區(qū)劃的設置當然是所轄人口數(shù)量的一類典型表征，但因我國當下存在著人口流出地與流入地的較大規(guī)模人口流動現(xiàn)象，則應考慮所在行政區(qū)劃中流動人口的公共文化設施覆蓋問題。有必要在流動人口較多的人口流入?yún)^(qū)域，適當增加公共文化設施的數(shù)量，并豐富其不同類型配比結構。

其次，就結構組合而言。十六類公共文化設施并非要求所有服務區(qū)域皆應全面配套，有必要根據(jù)所轄人口的年齡、文化程度、職業(yè)等因素的結構狀況作針對性配比。一方面，就必選項設施而言?？蓪ⅰ皥D書館、文化館(站)、體育場館、青少年宮、老年人活動中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和村(社區(qū))基層綜合性文化服務中心、農(nóng)家(職工)書屋、公共閱報欄(屏)、廣播電視播出傳輸覆蓋設施、公共數(shù)字文化服務點”這十類普適性最強、適用面最廣的公共文化設施，設定為各個服務區(qū)域的必選項設施，更多地從其檔次級別、配套完善程度方面來適時調整。另一方面，就可選項設施而言?？蓪ⅰ安┪镳^、美術館、科技館、紀念館、工人文化宮、婦女兒童活動中心”這六類具有一定基礎資源、人文科技環(huán)境與職業(yè)結構要求的公共文化設施，設定為各個服務區(qū)域的可選項設施。在條件有所欠缺或不太成熟的服務區(qū)域，可采取設施聯(lián)營、兼掛多牌、綜合服務的方式，將部分可選項設施的服務功能并存于相關必選項設施來共同完成而不予單設。在節(jié)約有限資源投放的同時，確保提升既有公共文化設施的有效利用率。此外，旅游區(qū)域的公共文化設施在配比設置時，亦應考慮外來游客的觀光、使用需求，而適當提升相應的配置標準。

最后，就便利性而言。應將物理距離便利考量、配套設施便利考量以及文化服務傳遞效率考量設定為公共文化設施便利性配置的基本要求?；诖?，還應在2011年《文化部、財政部關于進一步加強公共數(shù)字文化建設的指導意見》、2017年《文化部“十三五”時期公共數(shù)字文化建設規(guī)劃》等規(guī)范性文件的指引下，努力提升各類公共文化設施的數(shù)字化服務水平。有必要充分利用各種網(wǎng)絡信息平臺，積極開拓公共文化設施的虛擬化、物聯(lián)化、移動化、智能化全天候在線服務渠道。

(二)公共文化設施建設規(guī)劃的屬性要素

公共文化設施建設規(guī)劃的屬性要素旨在基于性質結構的定性考量，來厘清公共文化設施的功能定位，進而明晰其在服務供給過程中“所體現(xiàn)的積極作用與有利效果”。存續(xù)于《保障法》和《圖書館法》中的相關公共文化設施條款，初步設定了各類公共文化設施及相關配套設施的主要服務功能與保障措施。例如，《保障法》第14條之“用于提供公共文化服務的建筑物、場地和設備”規(guī)定，第15條之“場館服務、流動服務和數(shù)字服務”規(guī)定，第31條之“免費或者優(yōu)惠開放”規(guī)定，第36條之“配備必要的設施”規(guī)定；又如，《圖書館法》第2條之“向社會公眾免費開放，收集、整理、保存文獻信息并提供查詢、借閱及相關服務，開展社會教育”規(guī)定，第3條之“推動、引導、服務全民閱讀”規(guī)定，第22條之國家圖書館功能規(guī)定。

基于此，應進一步厘清公共文化設施的主要服務功能與保障措施，在核心功能和衍生功能上的差異化配置要義。其中，“文獻信息并提供查詢、借閱”、“社會教育”、“全民閱讀”與國家圖書館功能之規(guī)定即明確了公共文化設施在文化資料收集、保存、傳播、教育方面的主要文化服務功能。“建筑物、場地、設備”與“必要的設施”之規(guī)定即明確了公共文化設施服務功能的硬件設施保障；“場館服務、流動服務和數(shù)字服務”即明確了公共文化設施服務功能的供給方式保障；“免費或者優(yōu)惠開放”則明確了公共文化設施服務功能的非營利性保障。

事實上，各類公共文化設施基于歷史和現(xiàn)實的原因，往往承載著經(jīng)營性服務、普遍公共服務與研究性服務等多項功能。一方面，就核心功能而言。普遍公共服務作為公共文化設施的核心功能，往往為其非營利性、開放型的共識性公共文化物質載體本質屬性所確立，并經(jīng)《保障法》第2條、第14條和《圖書館法》第2條的法定內(nèi)涵設定所固化。則應圍繞該核心功能并結合不同設施的專業(yè)特色，來予以凸顯而重點保障實現(xiàn)。另一方面，就衍生功能而言。經(jīng)營性服務和研究性服務皆應是公共文化設施的衍生功能，往往為不同公共文化設施的專業(yè)屬性與自身功能定位所確立。則應在與所承載核心功能不相沖突的前提下，結合實際情況予以區(qū)別規(guī)制。

“美術館、體育場館”所涉市場機制較為成熟，且自身運營成本相對較高，則可適當賦予其一定的經(jīng)營性服務空間?！皥D書館、博物館、科技館”具備必要的研究基礎條件，且能在一定程度上助推所涉普遍公共服務的品質提升，則可適當賦予其一定的研究性服務空間。其他公共文化設施則應以核心功能保障為原則、衍生功能保障為例外，非經(jīng)法定程序審批授權不得從事衍生功能活動，獲得授權者相應活動事項范圍亦不能隨意擴張。此外，同一類型的公共文化設施在不同層級，其功能配置亦可有所差異，例如，《圖書館法》第22條在設定“國家圖書館”這一最高層級圖書館的法定功能時，即將普遍公共服務之“公共圖書館的功能”沒有設置為“主要職能”，而賦予其更多的管理、組織與研究性服務之責。

結語

法治權威思維作為全面深化改革下法治中國建設的一類范式命題，亟待結合具體變革實踐凸顯其現(xiàn)實指引效應。探究基本文化權益保障的權威象征，即是以彰顯形式理性要素的法治權威思維引領下的確定性、可預測性與一般性規(guī)范特性為理想類型，來解構作為基本文化權益保障定性基準的公共文化設施條款，以發(fā)現(xiàn)其在指引規(guī)劃建設過程中所存續(xù)的規(guī)則與秩序。應基于對相應確定性準據(jù)指引、可預測性模式指引與一般性要素指引之體系化權威要義的具體闡明，嘗試在公共文化設施規(guī)劃準據(jù)、建設模式與規(guī)劃要素諸事項上，探究可能的準據(jù)、模式、要素指引因應策略。最終在公共文化服務供給過程中，通過理性化的公共文化設施配置，來切實提升所涉公權力主體實施干預之權威踐行結果的科學性水平。基于此，在該類公共文化設施配置制度表征中，來厘清所涉法治權威思維指引下達致基本文化權益保障的物質載體要義，有助于實現(xiàn)對法治權威思維自洽性與自足性的回應性檢視。