高校科研經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)優(yōu)化路徑研究

劉倩（正高級(jí)會(huì)計(jì)師）

（山東大學(xué)財(cái)務(wù)部 山東濟(jì)南 250100）

黨的十九大報(bào)告明確提出，創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的戰(zhàn)略支撐。國家統(tǒng)計(jì)局相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2020年我國的研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)實(shí)現(xiàn)投入共計(jì)24 393.1億元，比2015年增加10 223.2億元，增長72.15%；其中，2020年高等學(xué)校研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)實(shí)現(xiàn)投入共計(jì)1 882.5億元，占全國科技經(jīng)費(fèi)投入的7.7%，比2015年增加883.9億元，增長88.51%。隨著高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的大規(guī)模增長，科研經(jīng)費(fèi)使用的績效問題也日漸成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。

一、高校科研經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)現(xiàn)狀

一直以來，我國都十分重視對科研經(jīng)費(fèi)的管理，在不斷增加科技資金投入的同時(shí)，也在逐步探索關(guān)于科研經(jīng)費(fèi)的績效評價(jià)，發(fā)布實(shí)施了《關(guān)于改進(jìn)科學(xué)技術(shù)評價(jià)工作的決定》《國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目綜合績效評價(jià)工作規(guī)范（試行）》等一系列制度，旨在提高科研經(jīng)費(fèi)管理與使用效率。因此，開展以結(jié)果為導(dǎo)向的績效評價(jià)，切實(shí)提高科研創(chuàng)新的效率和質(zhì)量，使科研創(chuàng)新更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是各級(jí)政府、科研機(jī)構(gòu)和廣大科研人員面臨的新課題。在中央政策指引下，近幾年各級(jí)地方科技部門開始嘗試開展績效自評，從科研項(xiàng)目的申報(bào)與審核、績效目標(biāo)的考核與達(dá)成、資金管理等方面著手，財(cái)政及審計(jì)部門也對金額較大、存在較高風(fēng)險(xiǎn)的科研資金使用情況進(jìn)行了審計(jì)，對提升財(cái)政科研資金的投入產(chǎn)出效率起到了一定的促進(jìn)作用。

在科研經(jīng)費(fèi)管理實(shí)踐中，狹義的“績效評價(jià)”一般出現(xiàn)于項(xiàng)目推廣應(yīng)用階段（即完成驗(yàn)收一定時(shí)間后），獨(dú)立的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)接受科研項(xiàng)目上級(jí)主管部門的委托和授權(quán)，圍繞科研項(xiàng)目的績效目標(biāo)選擇科學(xué)的評價(jià)方法和合理的評價(jià)指標(biāo)，對科研項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)的績效情況進(jìn)行評價(jià)，并根據(jù)評價(jià)結(jié)果對應(yīng)實(shí)施獎(jiǎng)懲政策，從而達(dá)到提升科研績效的目標(biāo)。目前我國對于科研經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)常用的評價(jià)方法主要包括同行評議法、投入產(chǎn)出分析、關(guān)鍵業(yè)績指標(biāo)（KPI）及平衡計(jì)分卡（BSC）。此外，績效評價(jià)也可以采用多元回歸分析、文獻(xiàn)計(jì)量法、回溯和案例評價(jià)法、德爾菲法、模糊綜合評價(jià)法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（DEA）、成本效益分析、層次分析法（AHP）、定標(biāo)比超法等方法。

二、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)績效評價(jià)存在的問題

（一）績效評價(jià)缺乏政策指導(dǎo)和制度保障

目前我國績效評價(jià)的整體制度規(guī)劃還不完善。財(cái)政部和科技部等相關(guān)部委發(fā)布的科研經(jīng)費(fèi)管理制度，大多采取了“暫行辦法”體例，并不具備法律層面的權(quán)威性，關(guān)于科研經(jīng)費(fèi)績效考核的相關(guān)規(guī)定大多散見于各個(gè)部門出臺(tái)的不同政策之中，致使各級(jí)地方相關(guān)部門在落實(shí)績效評價(jià)政策時(shí)，不可避免地存在主觀性和盲目性。作為更下游的項(xiàng)目依托單位，高校、科研院所等在科研經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)方面的制度建設(shè)普遍比較粗放，尚未建立起精細(xì)化的績效評價(jià)制度和具體操作程序?？蒲薪?jīng)費(fèi)績效評價(jià)是一項(xiàng)高度綜合性的評價(jià)工作，強(qiáng)調(diào)科技、財(cái)政、審計(jì)等相關(guān)職能部門的共同參與，然而現(xiàn)實(shí)中，相關(guān)部門在開展評價(jià)工作時(shí)，大多局限于本部門的短期目標(biāo)，例如資金使用的規(guī)范與否、預(yù)算執(zhí)行的完成率，未能從更為長遠(yuǎn)和宏觀的層面設(shè)定關(guān)于有效配置資源的績效目標(biāo)。

（二）績效評價(jià)主體不合理，評價(jià)機(jī)制缺乏科學(xué)性

根據(jù)公共受托責(zé)任觀，無論是作為資金撥付的財(cái)政管理部門還是主管科研項(xiàng)目的科研管理部門，理論上都可以成為科研經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)的主體。但是在評價(jià)實(shí)踐中，財(cái)政和科研兩類評價(jià)主體大多為自我評價(jià)，一方面，評價(jià)重點(diǎn)存在分歧，“各管一塊”的做法造成了績效評價(jià)的重復(fù)和人財(cái)物資源的浪費(fèi)；另一方面，目前普遍存在的委托第三方評價(jià)，大多是替代財(cái)政或科研主管部門實(shí)施評價(jià)工作，由此導(dǎo)致第三方專業(yè)評價(jià)缺乏一定的獨(dú)立性，難以保障評價(jià)過程和評價(jià)結(jié)果的客觀與公正，獨(dú)立的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制有待進(jìn)一步完善。此外，評估機(jī)制也缺乏科學(xué)性，現(xiàn)行績效評價(jià)基本上以同行評議為主，評價(jià)指標(biāo)大多選擇易于取得的量化指標(biāo)，但是由于缺失對評議專家的有效監(jiān)管，評價(jià)結(jié)果的科學(xué)性有待商榷。因此，為推進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)管理體制的改革深化、樹立起績效評價(jià)的權(quán)威性和公信力、提升評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用效果，亟待建立科學(xué)的評價(jià)制度和相對獨(dú)立的評價(jià)機(jī)構(gòu)。

（三）績效評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)不合理，主觀性較強(qiáng)

目前很多科研績效評價(jià)工作的根本目標(biāo)和價(jià)值導(dǎo)向不明確，甚至與科研創(chuàng)新活動(dòng)的基本規(guī)律相背離?？冃гu價(jià)大多局限于科研資金的使用情況，評價(jià)指標(biāo)單一，缺乏多元化的指標(biāo)體系，資金使用規(guī)范、結(jié)余資金比例成為評價(jià)指標(biāo)的主要內(nèi)容，抹殺了科研經(jīng)費(fèi)支撐和服務(wù)科研創(chuàng)新活動(dòng)的特殊性。此外，由于科研績效評價(jià)的具體項(xiàng)目、科研活動(dòng)服務(wù)的主體都具有不同的特性，所處的階段也在不斷的變化之中，因此部分通用指標(biāo)無法適用所有的評價(jià)情形，績效評價(jià)指標(biāo)需要充分考慮各主體及其所處不同階段的差異性，并保持適當(dāng)?shù)膭?dòng)態(tài)調(diào)整。在定性與定量指標(biāo)選擇中也需要找到平衡點(diǎn)，一方面，基于戰(zhàn)略目標(biāo)分解的社會(huì)效益指標(biāo)大多是定性的描述，定性指標(biāo)能夠更加契合績效評價(jià)的最終目標(biāo)與價(jià)值導(dǎo)向；但是另一方面，定性指標(biāo)會(huì)受到人為主觀性和隨意性的干擾，定量指標(biāo)則能夠避免人為因素的影響，因此需要選擇合理的定性與定量指標(biāo)，為科學(xué)客觀的績效評價(jià)結(jié)果提供依據(jù)。

（四）績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用不充分

績效評價(jià)的結(jié)果重在應(yīng)用，如果結(jié)果不能被充分的應(yīng)用，那么評價(jià)就失去了應(yīng)有的價(jià)值。從當(dāng)前國內(nèi)科研經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的實(shí)踐來看，還存在一些明顯的弊端。一是評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的意識(shí)淡薄，各級(jí)科研項(xiàng)目主管部門對科研經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)應(yīng)用的重視程度不夠，績效結(jié)果反饋應(yīng)用機(jī)制缺失，績效激勵(lì)機(jī)制不完善。二是缺乏統(tǒng)一、規(guī)范、協(xié)同的評價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制。目前有關(guān)科研經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的規(guī)定側(cè)重點(diǎn)各有不同，條塊分割的問題依然存在，導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)評價(jià)難以實(shí)現(xiàn)有效改進(jìn)決策、加強(qiáng)問責(zé)、促進(jìn)激勵(lì)的目的。三是缺乏績效評價(jià)的監(jiān)督反饋機(jī)制。即使評價(jià)結(jié)果信息能夠被廣泛獲取，但由于績效審計(jì)、監(jiān)督與反饋機(jī)制的缺失，對科研項(xiàng)目整體執(zhí)行情況的反饋效果并不理想，在資源配置方面的績效導(dǎo)向也未能得到展現(xiàn)，致使績效評價(jià)流于形式。

（五）科研誠信和信息公開建設(shè)不到位，科研經(jīng)費(fèi)績效監(jiān)管機(jī)制不完善

科研誠信、信息公開和監(jiān)管機(jī)制尚不完善，大大影響了評價(jià)的可行性。一是科研誠信制度缺失。近年來各級(jí)政府部門不斷下放科研管理自主權(quán)，但是部分高校和科研機(jī)構(gòu)卻未能“接得住”，對科研人員的科研誠信教育不足，科研誠信文化氛圍不濃，很少專門制定科研誠信建設(shè)制度，導(dǎo)致背離科研精神的不誠信行為頻頻出現(xiàn)。二是績效評價(jià)信息公開范圍有限。信息公開旨在消除管理部門與社會(huì)公眾之間的信息不對稱，從而對傳統(tǒng)、封閉的行政管理體制形成一定的抑制作用。但是從績效評價(jià)結(jié)果的公開情況來看，公開范圍不夠廣泛、公開程度不夠徹底，績效信息大多局限于單位內(nèi)部公開且由管理部門進(jìn)行保管，導(dǎo)致公眾的參與度極為有限，整個(gè)監(jiān)督氛圍亟待改進(jìn)。三是外部監(jiān)管不到位。外部監(jiān)管至少應(yīng)當(dāng)包括科技、財(cái)政、審計(jì)等政府部門，基于政府與高校在科研經(jīng)費(fèi)管理上的委托代理關(guān)系，在當(dāng)前簡政放權(quán)的形勢下，政府部門對依托單位的科研績效情況了解不夠，委托代理雙方之間出現(xiàn)管理斷層。

三、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)績效評價(jià)體系優(yōu)化建議

（一）建立健全科研經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)制度

通過法律和制度的強(qiáng)制性規(guī)范對科研經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)進(jìn)行管理和監(jiān)督，是確?？蒲薪?jīng)費(fèi)績效評價(jià)順利實(shí)施并取得理想效果的根本保障。宏觀層面，國家應(yīng)當(dāng)推動(dòng)建立科研項(xiàng)目績效評價(jià)管理機(jī)制，充分發(fā)揮績效評價(jià)主管部門的組織領(lǐng)導(dǎo)作用，確保高校等依托單位在開展績效評價(jià)工作時(shí)有章可循、有據(jù)可依。微觀層面，高校應(yīng)制定符合自身管理特點(diǎn)、科學(xué)合理的科研經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)體系，在確立評價(jià)項(xiàng)目、擬定評價(jià)原則、明確評價(jià)思路、建立評價(jià)系統(tǒng)、界定評價(jià)主體、選擇評價(jià)方法、處理評價(jià)結(jié)果等方面予以規(guī)范，從獲取基礎(chǔ)數(shù)據(jù)到實(shí)施考核評價(jià)的各個(gè)環(huán)節(jié)都提供指導(dǎo)與依據(jù)，有效增強(qiáng)績效評價(jià)的可操作性，為實(shí)現(xiàn)公平、高效、權(quán)威的科研經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)提供強(qiáng)有力的保證，在充分調(diào)動(dòng)項(xiàng)目組科研人員工作積極性的基礎(chǔ)上，發(fā)揮科研經(jīng)費(fèi)使用的最大效益。

（二）采取新型科研經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)模式，建立全面的績效評價(jià)管理機(jī)制

為實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)，使評價(jià)能夠體現(xiàn)財(cái)政部門、科研部門的意志和需求，應(yīng)采取“政府部門主導(dǎo)+第三方評價(jià)”的科研經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)模式，構(gòu)建“廣覆蓋、多層次、全過程”的科研經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)管理機(jī)制。一是推動(dòng)績效評價(jià)全面覆蓋項(xiàng)目類別，包括國家及省級(jí)財(cái)政科研項(xiàng)目及橫向企業(yè)委托項(xiàng)目。二是實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)全覆蓋，通過多層次的績效評價(jià)指標(biāo)體系，兼顧量與質(zhì)、成本與效益等要素，實(shí)現(xiàn)對科研項(xiàng)目資金使用效果的綜合性考量。三是將績效評價(jià)貫穿于科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理的全周期，拓展績效評價(jià)應(yīng)用外延，積極推進(jìn)事前預(yù)算績效評價(jià)，改變現(xiàn)有的以事后評價(jià)為主的評價(jià)機(jī)制，逐步轉(zhuǎn)向事前預(yù)算論證、事中規(guī)范控制和事后績效評價(jià)有機(jī)統(tǒng)一的評價(jià)辦法。事前績效論證有利于提升項(xiàng)目預(yù)算的科學(xué)性，避免短期性和盲目性，事中控制能夠?qū)崿F(xiàn)對預(yù)算執(zhí)行的及時(shí)修正與有力約束，因此實(shí)施全過程評價(jià)可以更加科學(xué)全面地衡量高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的績效情況。

（三）優(yōu)化科研經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)指標(biāo)體系

優(yōu)化績效評價(jià)指標(biāo)體系，可以從兩個(gè)方面入手：一是實(shí)行分類績效考核評價(jià)，針對不同研究類別、研究層次和學(xué)科領(lǐng)域的科研項(xiàng)目的特有屬性與經(jīng)費(fèi)使用特點(diǎn)，制定更具有針對性的績效評價(jià)指標(biāo)體系，并根據(jù)內(nèi)外部因素進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，提高科研經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)工作的精準(zhǔn)性。如對于具有創(chuàng)新性的研究成果，應(yīng)選擇代表性成果作為核心評價(jià)指標(biāo)；對于基礎(chǔ)性理論研究項(xiàng)目，應(yīng)重點(diǎn)參考同行評議結(jié)果，尤其是國際同行評議；對于技術(shù)轉(zhuǎn)移、技術(shù)服務(wù)類橫向合作項(xiàng)目或應(yīng)用型項(xiàng)目，應(yīng)以實(shí)現(xiàn)的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和技術(shù)效益為關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行評價(jià)。二是采取定性與定量相結(jié)合的評價(jià)指標(biāo)，改變過去只重視數(shù)量的做法，突出對創(chuàng)新質(zhì)量和實(shí)際貢獻(xiàn)的考量。在傳統(tǒng)觀念過于看重科研項(xiàng)目立項(xiàng)數(shù)、學(xué)術(shù)論文發(fā)表量和科研經(jīng)費(fèi)額度的基礎(chǔ)上，引入研究成果轉(zhuǎn)化率、社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益等方面的評價(jià)要素，定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相輔相成、內(nèi)在統(tǒng)一，豐富科研經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)內(nèi)容和評價(jià)指標(biāo)層次，兼顧短期效益和長期效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，促使評價(jià)結(jié)果更加全面、科學(xué)、清晰。

（四）加強(qiáng)績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，強(qiáng)化績效評價(jià)目標(biāo)導(dǎo)向

應(yīng)進(jìn)一步完善績效評價(jià)的結(jié)果反饋機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對績效評價(jià)結(jié)果的充分應(yīng)用。從國家層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動(dòng)建立科學(xué)、規(guī)范、協(xié)同的績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，構(gòu)建由國家科研項(xiàng)目或資金主管部門、高校等依托單位、獨(dú)立第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)等共同參與的多元化績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用責(zé)任體系。在對績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用過程中充分運(yùn)用獎(jiǎng)懲機(jī)制，建立有效的激勵(lì)與約束機(jī)制，發(fā)揮績效評價(jià)的導(dǎo)向性作用，推動(dòng)績效評價(jià)結(jié)果與資源分配、預(yù)算安排掛鉤，依據(jù)績效完成情況開展后續(xù)的科研項(xiàng)目立項(xiàng)與評審工作。通過加強(qiáng)對績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，一方面，促進(jìn)學(xué)科和教學(xué)、科研團(tuán)隊(duì)的良性發(fā)展，引導(dǎo)科研人員樹立以創(chuàng)新質(zhì)量和實(shí)際貢獻(xiàn)為核心的價(jià)值追求；另一方面，在給予科研人員更大科研經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)的過程中，以結(jié)果為導(dǎo)向的科研績效評價(jià)能夠?qū)崿F(xiàn)對經(jīng)費(fèi)使用的有效監(jiān)管，通過外部監(jiān)督與科研人員、項(xiàng)目依托單位的自我約束機(jī)制的有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)形成國家財(cái)政科研資金支出的良性循環(huán)，最大程度提升財(cái)政科研資金的使用效益。

（五）完善科研誠信和信息公開制度，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督檢查

建立和完善科研信息公開制度，是對績效評價(jià)實(shí)施有效監(jiān)督檢查的重要環(huán)節(jié)。在績效評價(jià)與項(xiàng)目申報(bào)、資金撥付相匹配的前提下，如果缺失對科研人員誠信的監(jiān)督，可能會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)違背科研誠信和學(xué)術(shù)道德的問題，因此完善的科研誠信和信息公開機(jī)制是確保績效評價(jià)順利實(shí)施的重要保障。國家應(yīng)在立法層面明確科研違法違規(guī)行為所應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任與行政責(zé)任，建立科研誠信和責(zé)任追究制度，項(xiàng)目主管部門與高校、科研院所等項(xiàng)目依托單位應(yīng)加強(qiáng)協(xié)同配合，建立科研誠信檔案。同時(shí)，應(yīng)建立信息公開制度和績效追蹤評估機(jī)制，規(guī)范信息公開程序，建立科研績效評價(jià)信息公開、反饋的專門渠道，實(shí)現(xiàn)績效評價(jià)結(jié)果對被評價(jià)對象的即時(shí)反饋，對評價(jià)結(jié)果予以公示，自覺接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，有效緩解科研經(jīng)費(fèi)管理過程中各方之間的信息不對稱，為充分發(fā)揮公眾監(jiān)督作用創(chuàng)造有利氛圍。此外，還應(yīng)建立財(cái)政與審計(jì)聯(lián)動(dòng)、內(nèi)審與外審結(jié)合的績效監(jiān)督協(xié)同機(jī)制，設(shè)置專門的績效監(jiān)督機(jī)構(gòu)，積極探索科研經(jīng)費(fèi)的效益審計(jì)，加強(qiáng)對績效審計(jì)結(jié)果的問責(zé)追責(zé)和查處力度，為切實(shí)推動(dòng)績效評價(jià)的廣泛應(yīng)用提供監(jiān)督保障。

四、結(jié)束語

科研經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)的本質(zhì)是價(jià)值判斷的過程，并貫穿于科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的全部周期，對提升科研效率、激發(fā)科研創(chuàng)新具有十分重要的意義。我國科研經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)起步較晚，亟需改變“重投入、輕管理”“重立項(xiàng)、輕成果”的傳統(tǒng)思路，逐步搭建起以目標(biāo)為導(dǎo)向、以評價(jià)為核心的科研經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)體系，加強(qiáng)對科技投入和分配、產(chǎn)出效益及使用效率進(jìn)行有效的績效評價(jià)，提高高?？蒲匈Y源的利用效率，引導(dǎo)科研人員的研究方向聚焦國家戰(zhàn)略需求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，有效發(fā)揮出績效評價(jià)的導(dǎo)向、監(jiān)督和激勵(lì)作用，實(shí)現(xiàn)科研資源的合理配置，保證國家財(cái)政科研資金投入的科學(xué)性，營造健康、公平的競爭氛圍，充分激發(fā)科研人員的積極性，為提升高校的學(xué)術(shù)研究能力、推動(dòng)高?？蒲惺聵I(yè)健康可持續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的保障。