□王雨寒

（南京航空航天大學(xué)金城學(xué)院，江蘇 南京 210000）

國家統(tǒng)計局統(tǒng)計顯示，截至2021 年末我國鄉(xiāng)村人口總數(shù)接近5 億人，占全國人口總數(shù)的35%，農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民生活質(zhì)量改善會對我國整體經(jīng)濟發(fā)展及民生狀況產(chǎn)生較大影響。近年來，全面進行“三農(nóng)”建設(shè)一直是我國重點關(guān)注的發(fā)展領(lǐng)域，“三農(nóng)”是指農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，這三者的可持續(xù)發(fā)展離不開資本市場的服務(wù)和支持?！叭r(nóng)”建設(shè)推動了我國農(nóng)村金融體系改革，農(nóng)村普惠金融是農(nóng)村金融體系發(fā)展的重要組成部分。黨中央在十八屆三中全會中提出要大力發(fā)展普惠金融；2015 年中央一號文件中指出要強化各類農(nóng)村普惠金融體系的建設(shè)。在完成全民脫貧攻堅戰(zhàn)尤其是農(nóng)村區(qū)域的脫貧戰(zhàn)后，黨在2022 年中央一號文件中進一步提出要全面推進鄉(xiāng)村振興的相關(guān)工作，普惠金融是農(nóng)村脫貧戰(zhàn)的重要支持，更是完成鄉(xiāng)村振興不可或缺的力量。

1 我國農(nóng)村金融體系和農(nóng)村普惠金融發(fā)展情況

普惠金融本意為包容性金融，其服務(wù)對象主要有農(nóng)民、中小微企業(yè)、低收入人群以及偏遠地區(qū)的弱勢群體等，從其服務(wù)對象和定義可看出，大力發(fā)展普惠金融是為了能夠讓金融惠及所有人，從而達到縮小社會貧富差距，最終實現(xiàn)社會公平的目標(biāo)。鄉(xiāng)村振興離不開經(jīng)濟與金融的支持，但大多數(shù)金融機構(gòu)以追求利潤為目的，不愿意過多或過深地涉及農(nóng)村金融業(yè)務(wù)，使得農(nóng)村金融產(chǎn)品較為匱乏。普惠金融重點扶持的對象包括“三農(nóng)”群體，因此發(fā)展農(nóng)村普惠金融對完善農(nóng)村金融體系和促進鄉(xiāng)村振興起著重要作用。目前，各類普惠金融機構(gòu)已逐步進入農(nóng)村，為“三農(nóng)”金融服務(wù)帶來多元化的力量。當(dāng)前，我國農(nóng)村普惠金融服務(wù)的供給方主要包括中國人民銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、各類農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行以及新型互聯(lián)網(wǎng)普惠金融服務(wù)。

由于“三農(nóng)”建設(shè)的政策性需求，政策性相關(guān)銀行成為我國農(nóng)村地區(qū)普惠金融建設(shè)的先鋒力量。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是我國成立的專門處理農(nóng)村金融業(yè)務(wù)的政策性銀行。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行支持的農(nóng)村金融信貸主要包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化推進和農(nóng)業(yè)相關(guān)中小企業(yè)貸款等方面內(nèi)容。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在我國農(nóng)村金融體系中發(fā)揮著不可忽視的作用，其長期專注于農(nóng)村整體金融體系的建設(shè)，在農(nóng)村普惠金融發(fā)展中扮演著領(lǐng)頭和探索的重要角色。

國有商業(yè)銀行中的中國農(nóng)業(yè)銀行和郵政儲蓄銀行，長期在農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)的供給上發(fā)揮著重要作用。中國農(nóng)業(yè)銀行是我國最早成立的為農(nóng)業(yè)提供金融服務(wù)的金融機構(gòu)，目前業(yè)務(wù)涵蓋城鎮(zhèn)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)。2010 年整體上市后，農(nóng)業(yè)銀行將自身的支農(nóng)業(yè)務(wù)逐步分離出來。由于商業(yè)銀行具有追求利潤最大化的企業(yè)特點，其服務(wù)重點逐漸聚焦到城鎮(zhèn)用戶。中國郵政儲蓄銀行自成立以來依靠其母公司的網(wǎng)點優(yōu)勢，在農(nóng)村和城鎮(zhèn)地區(qū)廣泛開展業(yè)務(wù)。支持社會新農(nóng)村建設(shè)是其設(shè)立和經(jīng)營的宗旨之一，在發(fā)展階段，雖然農(nóng)村郵政儲蓄機構(gòu)只能吸收存款，無法為當(dāng)?shù)乜蛻籼峁┵J款業(yè)務(wù)，但經(jīng)過改制后，該機構(gòu)逐步向農(nóng)村地區(qū)農(nóng)戶和中小型企業(yè)提供小額貸款、農(nóng)戶聯(lián)保貸款和農(nóng)戶保證貸款等普惠性金融服務(wù)。

農(nóng)村信用社（以下簡稱農(nóng)信社）和農(nóng)村商業(yè)銀行一直是我國各農(nóng)村地區(qū)金融體系中的中堅力量。我國農(nóng)信社早期是中國農(nóng)業(yè)銀行的下屬機構(gòu)，后來從中國農(nóng)業(yè)銀行獨立出來。農(nóng)信社的發(fā)展主要靠集中農(nóng)村地區(qū)的閑置資金，經(jīng)過統(tǒng)一調(diào)度和分配，將其配置到需要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中。由于農(nóng)信社在發(fā)展過程中出現(xiàn)了管理結(jié)構(gòu)混亂和產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確等問題，經(jīng)營風(fēng)險增加，影響了整體的發(fā)展進度。為了更好地規(guī)范農(nóng)信社業(yè)務(wù)，我國開始對農(nóng)信社進行改革，部分農(nóng)信社借鑒商業(yè)銀行的模式，發(fā)展成了地區(qū)性的農(nóng)村商業(yè)銀行。農(nóng)村商業(yè)銀行內(nèi)部治理和風(fēng)險控制體系要優(yōu)于農(nóng)信社。但經(jīng)過長期發(fā)展，農(nóng)村商業(yè)銀行普遍出現(xiàn)為追求更高利潤而將業(yè)務(wù)集中于中高端農(nóng)村用戶和城鎮(zhèn)客戶的趨勢。

我國為了更好地推進農(nóng)村金融體系建設(shè)，于2006 年提出村鎮(zhèn)銀行，以彌補已有農(nóng)村金融體系的空白。村鎮(zhèn)銀行為“三農(nóng)”對象提供更為普惠型的金融服務(wù)，其業(yè)務(wù)主要是為農(nóng)村低收入群體提供小額貸款。由于我國早期農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較慢，已有的農(nóng)村金融體系無法滿足“三農(nóng)”建設(shè)的需求，村鎮(zhèn)銀行發(fā)揮了重要的補充作用。其主要通過組織調(diào)節(jié)農(nóng)村基金，從而發(fā)揮支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村綜合發(fā)展的作用。村鎮(zhèn)銀行在農(nóng)村地區(qū)具備信息和管理層級扁平化的優(yōu)勢，可以根據(jù)不同農(nóng)村地區(qū)的實際情況快速開展創(chuàng)新型普惠金融服務(wù)的開發(fā)和供給。

近年來，隨著金融科技的快速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)在傳統(tǒng)金融機構(gòu)的模式上開創(chuàng)了大量新型金融產(chǎn)品，很多產(chǎn)品都是普惠型金融產(chǎn)品的補充，目標(biāo)客戶是一些銀行類金融機構(gòu)目標(biāo)體系外的用戶。但是這類產(chǎn)品的合法性和風(fēng)險性問題較為突出，導(dǎo)致使用者的權(quán)益常受到侵害，因此我國近年來出臺多項政策對國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)金融科技公司進行整治。

2 我國農(nóng)村普惠金融發(fā)展面臨的困境

2.1 農(nóng)村信用信息體系建設(shè)不完善，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確

與城鎮(zhèn)個人、企事業(yè)單位信用體系相比，農(nóng)村信用體系的建立較為緩慢，使得普惠金融管理成本增加，并增加了“三農(nóng)”群體的融資成本。首先，農(nóng)村地區(qū)尤其是偏遠地區(qū)的電子化相關(guān)基建設(shè)施建設(shè)和群眾信用觀念普及工作進展較慢。缺乏信息管理會增加普惠金融機構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)金融業(yè)務(wù)的風(fēng)險，降低相關(guān)機構(gòu)的投資意愿。其次，“三農(nóng)”對象的信用需求規(guī)模較城鎮(zhèn)用戶小且更為分散，協(xié)調(diào)管理時會加大普惠金融企業(yè)的成本，缺乏健全的信用體系環(huán)境會極大增加普惠金融企業(yè)經(jīng)營管理成本。再次，集體產(chǎn)權(quán)等問題使得農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)權(quán)管理不夠明晰，也沒有完善的信息記錄系統(tǒng)，在進行普惠金融服務(wù)時，出于金融機構(gòu)對自身業(yè)務(wù)的考量，大量業(yè)務(wù)需要普惠金融服務(wù)需求方提供一定的擔(dān)保和抵押，較為混亂的產(chǎn)權(quán)關(guān)系加大了普惠金融機構(gòu)的服務(wù)難度，容易形成企業(yè)不良資產(chǎn)，降低了金融企業(yè)提供普惠金融產(chǎn)品和服務(wù)意愿。

2.2 農(nóng)村地區(qū)普惠金融相關(guān)法律制度不健全

農(nóng)村金融法制建設(shè)是農(nóng)村普惠金融發(fā)展的基石。目前，農(nóng)村普惠金融機構(gòu)要想堅持以市場化運作為目標(biāo)，就會違背當(dāng)?shù)卣龠M經(jīng)濟發(fā)展的意愿，只有明確的法律監(jiān)管和激勵措施，才會為農(nóng)村普惠金融供給提供長期穩(wěn)定的支持。但目前農(nóng)村金融立法基本屬于空白狀態(tài)，即使地方政府出臺了一些相關(guān)指導(dǎo)意見和規(guī)章制度，但大多是為了響應(yīng)上層號召，無法運用于現(xiàn)實糾紛的處理，使得原本不健全的農(nóng)村金融法制框架變的更加失效、復(fù)雜以及難以運用。除了建立適合農(nóng)村普惠金融發(fā)展的法制體系外，農(nóng)村居民的法律意識相對城鎮(zhèn)居民更為欠缺，這與農(nóng)村金融產(chǎn)品匱乏有關(guān)。此外，不同區(qū)域的“三農(nóng)”服務(wù)對象的法律意識和對金融產(chǎn)品的需求也不一致，經(jīng)濟欠發(fā)達的農(nóng)村更需要引入多元化的普惠金融服務(wù)產(chǎn)品和政府及各方的普法教育，但在實際中，越發(fā)達的農(nóng)村越容易獲得較多的金融服務(wù)和較高質(zhì)量的法制教育，而相對貧困的農(nóng)村地區(qū)則是相反的情況。

2.3 農(nóng)村普惠金融產(chǎn)品匱乏，結(jié)構(gòu)單一

從農(nóng)村普惠金融整體業(yè)務(wù)來看，我國農(nóng)村普惠金融產(chǎn)品普遍存在供不應(yīng)求、產(chǎn)品同質(zhì)化嚴(yán)重和創(chuàng)新產(chǎn)品種類較少等問題。盡管國家多次提出通過發(fā)展農(nóng)村普惠金融帶動“三農(nóng)”建設(shè)和鄉(xiāng)村振興，但由于民眾缺乏相匹配的金融素質(zhì)、產(chǎn)品供需雙方溝通成本較高和普惠金融產(chǎn)品盈利情況等問題限制，使得農(nóng)村地區(qū)普惠金融產(chǎn)品較少。同質(zhì)化的普惠金融產(chǎn)品大多針對普通“三農(nóng)”群體，例如比較常見的有針對種植類、畜牧類和安家類的農(nóng)村普惠金融產(chǎn)品，而適合各地情況和特殊人群的創(chuàng)新型產(chǎn)品種類較少。創(chuàng)新型金融產(chǎn)品需要金融企業(yè)投入較多的財力、物力進行研發(fā)和校驗，這個過程需要較長時間。商業(yè)性普惠金融企業(yè)出于盈利性目的的考量，要根據(jù)競爭對手的經(jīng)營策略作出決策，大多企業(yè)為了降低新產(chǎn)品帶來的風(fēng)險并保證企業(yè)利潤的穩(wěn)定性而選擇了市場上的同質(zhì)化產(chǎn)品。此外，不同普惠金融企業(yè)會給同一類產(chǎn)品起各種名字，這就使得從表面上來看，“三農(nóng)”群體似乎有很多選擇，但原本未被滿足需求的群體仍無法在市場上找到合適的產(chǎn)品。

同時，由于“三農(nóng)”群體普遍文化水平不高，缺乏常識性金融經(jīng)濟知識，對普惠金融產(chǎn)品態(tài)度比較保守，部分人不了解甚至不愿意去了解此類產(chǎn)品，出現(xiàn)資金問題習(xí)慣通過找親朋好友借款等傳統(tǒng)方式來解決，而較少通過資本金融市場來獲取資金。

3 我國農(nóng)村普惠金融未來發(fā)展路徑探索

3.1 加強與基層黨組織合作，共同完善信息系統(tǒng)和信用體系

經(jīng)濟發(fā)展離不開基礎(chǔ)設(shè)施和信用環(huán)境的配合，我國長期的二元經(jīng)濟體制使得農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較為落后，“三農(nóng)”對象對于信用觀念的認(rèn)知和意識較為薄弱，并且政府較難在短時間內(nèi)形成類似于城鎮(zhèn)信用體系的搭建和信息系統(tǒng)的全覆蓋。在沒有建立起完善信用機制或信息系統(tǒng)的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村普惠金融機構(gòu)可加強與當(dāng)?shù)攸h組織部的合作，達到普惠金融機構(gòu)有利可圖和當(dāng)?shù)亍叭r(nóng)”經(jīng)濟良好發(fā)展的雙贏局面?；鶎狱h組織在其中扮演著十分重要的協(xié)調(diào)角色，例如將“守文明講信用”納入到農(nóng)村當(dāng)?shù)氐囊?guī)章制度中，村黨組織成員和當(dāng)?shù)攸h員起到領(lǐng)頭示范作用，進而協(xié)助金融體系建立起關(guān)于“三農(nóng)”用戶的基本信用檔案，并提供給相關(guān)普惠金融企業(yè)用于調(diào)整企業(yè)的風(fēng)險監(jiān)測和管理。同時，農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)還需積極引導(dǎo)欠債農(nóng)民和中小企業(yè)償還債務(wù)，以此提升當(dāng)?shù)亟鹑诜?wù)對象信用度，從而進入良性循環(huán)。普惠金融機構(gòu)應(yīng)根據(jù)農(nóng)戶信用情況進行差別化管理，以降低自身的管理成本，對信用好的地區(qū)和當(dāng)?shù)攸h組織給予一定的政策傾斜，包括簡化審批流程和降低資金使用成本等，對于信用非常好的農(nóng)戶和企業(yè)也要給予更多優(yōu)惠，從而樹立典范。相反，對于信用情況不好的地區(qū)應(yīng)設(shè)立相配套的風(fēng)險防范指標(biāo)，在風(fēng)險達到警戒線時，減少普惠金融產(chǎn)品和服務(wù)的供給，上調(diào)資金使用成本，并要求與當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織合作修復(fù)有關(guān)農(nóng)戶的信用，對信用極其不好的服務(wù)對象要及時停止產(chǎn)品供給，以減少企業(yè)損失。關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系的界定和轉(zhuǎn)讓，黨中央、國務(wù)院等政府部門一直給予高度重視，在此基礎(chǔ)上，各級政府需相互配合，通過改善激勵機制來調(diào)動農(nóng)村基層干部推進產(chǎn)權(quán)界定與轉(zhuǎn)讓相關(guān)工作的積極性?！叭r(nóng)”建設(shè)基層干部也需要結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r因地制宜地利用自身資源完善產(chǎn)權(quán)制度，例如可以與普惠金融機構(gòu)展開合作，農(nóng)村普惠金融機構(gòu)也可從中長期獲益。

3.2 農(nóng)村地區(qū)政府需要完善政策制度，向“三農(nóng)”人群普及金融常識

要想引入普惠金融企業(yè)參與“三農(nóng)”經(jīng)濟建設(shè)和鄉(xiāng)村振興工作，在農(nóng)村相關(guān)區(qū)域構(gòu)建合理的金融體系保障制度和配套的法律法規(guī)是至關(guān)重要的。當(dāng)普惠金融企業(yè)和服務(wù)對象的合理金融訴求一旦無法得到實現(xiàn)和滿足時，就會導(dǎo)致供求雙方主體不愿入場。目前，我國農(nóng)村金融相關(guān)立法內(nèi)容空缺較大，需要從宏觀層面加強相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)。除立法工作外，各地農(nóng)村政府應(yīng)當(dāng)出臺適合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村金融體系的保障制度和政策，但是農(nóng)村地區(qū)政府推動相關(guān)政策制度發(fā)展的主觀能動性并不高，為了提高相關(guān)地區(qū)政府構(gòu)建制度的意愿，中央財政支持和創(chuàng)新性稅收體系配套顯得十分重要。黨中央也曾提出政策性銀行要加大對鄉(xiāng)村振興的支持力度，提供配套資金。農(nóng)村地區(qū)政府可以在此經(jīng)濟基礎(chǔ)上有意識地構(gòu)建適合當(dāng)?shù)厍夷軌蛘鎸嵚涞氐霓r(nóng)村普惠金融保障制度、金融投資政策、因地制宜的金融企業(yè)準(zhǔn)入和退出機制以及各種可持續(xù)普惠金融發(fā)展的引領(lǐng)辦法。加強相關(guān)法制政策，構(gòu)建可以切實保障普惠金融企業(yè)和“三農(nóng)”服務(wù)對象雙方利益的合理制度，就能達到吸引更多普惠金融企業(yè)入駐，進一步帶動農(nóng)村發(fā)展。普惠金融機構(gòu)需要與當(dāng)?shù)氐男麄鹘逃块T合作，加大普惠金融產(chǎn)品的宣傳力度和農(nóng)村金融法規(guī)制度的教育普及，鼓勵合適的“三農(nóng)”主體了解普惠金融產(chǎn)品類型、特點和償還方式，讓需求方對產(chǎn)品使用的義務(wù)和責(zé)任有明確的認(rèn)識，幫助客戶了解信用的重要性和法制的嚴(yán)肅性。

3.3 增加普惠金融服務(wù)，引入更多創(chuàng)新產(chǎn)品

加強“三農(nóng)”群體金融相關(guān)思想的建設(shè)和引導(dǎo)需要較長時間，政府和普惠金融機構(gòu)可合作進行金融理念的宣傳和知識的普及。目前，創(chuàng)新農(nóng)村普惠金融產(chǎn)品可以從供給端著手。農(nóng)村普惠金融服務(wù)主體主要由各種銀行類金融機構(gòu)組成，政策型銀行和商業(yè)銀行的上級分行可以在滿足金融監(jiān)管的條件下適度放權(quán)于下級分支行機構(gòu)，讓底層根據(jù)當(dāng)?shù)卣{(diào)研的信息自主擬定適合當(dāng)?shù)靥厣钠栈萁鹑趧?chuàng)新產(chǎn)品，上報和審批后再投入市場，這樣能夠有效避免高度同質(zhì)化的產(chǎn)品出現(xiàn)在農(nóng)村。這兩類銀行的總行可配合國家加快農(nóng)村普惠金融發(fā)展政策出臺一些新型績效考核標(biāo)準(zhǔn)，在原來以利潤為重的考核體系中加入對產(chǎn)品創(chuàng)新能力的評估。農(nóng)村信用社和村鎮(zhèn)銀行相對于商業(yè)銀行和政策性銀行更能專注于促進農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)針對此類金融企業(yè)出臺適合當(dāng)?shù)厍闆r的支持性政策和稅收優(yōu)惠。金融機構(gòu)也應(yīng)通過創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)來提高自身核心競爭力。隨著科技發(fā)展，各類互聯(lián)網(wǎng)普惠金融產(chǎn)品出現(xiàn)在市面上，但此類產(chǎn)品風(fēng)險較難把控，對于有條件的農(nóng)村地區(qū)而言，可適度引入大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的正規(guī)普惠金融產(chǎn)品，但一定要注意風(fēng)險把控和用戶權(quán)益保障。我國農(nóng)村普惠金融體系還缺乏保險和基金類等更高端的金融產(chǎn)品，更需要國家宏觀層面上的政策支持。