設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用現(xiàn)狀及對策研究

張嬌嬌

摘要：文章以清遠(yuǎn)市清城區(qū)為例，從用地分布、備案情況和使用用途等幾個方面分析了目前設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的使用現(xiàn)狀，同時依據(jù)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地分布圖指得出設(shè)施農(nóng)業(yè)用地分布存在位置坐落分散、凌亂、無序且極少數(shù)取得了合法手續(xù)等特點(diǎn)。然后，對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理中存在的問題進(jìn)行了分析，并從七個方面對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的管理提出了一些對策，以期對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的管理有所幫助。

關(guān)鍵詞：設(shè)施農(nóng)業(yè)；農(nóng)用地；用地管理

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的發(fā)展有助于提高農(nóng)民收入，切實改善農(nóng)民的生活水平，這為我國進(jìn)一步實現(xiàn)全民發(fā)展、全民小康、共同富裕提供了保障，同時可助力國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快我國實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化的步伐。可見，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的合法合規(guī)使用和持續(xù)健康發(fā)展尤為重要，但由于種種原因，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的使用存在許多違法違規(guī)現(xiàn)象。本文以清遠(yuǎn)市清城區(qū)為例，對當(dāng)前設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的用地現(xiàn)狀、使用過程中出存在的問題進(jìn)行了分析，并結(jié)合自身工作實際，提出了改善設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的一些對策。

一、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的使用現(xiàn)狀

隨著我國現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步伐也大幅提升，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地用地數(shù)量、面積逐年攀升。清遠(yuǎn)市清城區(qū)、清遠(yuǎn)市清城區(qū)石角鎮(zhèn)及石角鎮(zhèn)塘基村委會設(shè)施農(nóng)業(yè)用地分布如圖1、圖2、圖3所示。

從分布圖可以看出，不管是從整個清遠(yuǎn)市來看，還是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委來看，目前設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的使用現(xiàn)狀整體來說，數(shù)量非常之大，而且用地面積、范圍大小不一，位置坐落分散、凌亂、無序，這為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的監(jiān)管帶來了一定困難。

據(jù)統(tǒng)計，至2020年，清遠(yuǎn)市清城區(qū)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地總數(shù)量達(dá)6713宗，總面積716.47公頃。在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地中，占用耕地面積達(dá)209.27畝，占總用地面積的29.21%，其次是占用林地、基本農(nóng)田和裸地沙地等，占地面積比例分別為14.56%、13.72%、1.66%。值得注意的是，在清遠(yuǎn)市清城區(qū)716.47公頃設(shè)施農(nóng)業(yè)用地面積中，備案的用地面積僅為94.33公頃，占總用地面積的13.17%，詳見表1。

從其使用用途來看，當(dāng)前的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地主要用于畜禽養(yǎng)殖、育苗種植、工廠化養(yǎng)殖以及服務(wù)于養(yǎng)殖種植的相關(guān)附屬設(shè)施用地。其中畜禽養(yǎng)殖用地最多，達(dá)314.2公頃，占總用地面積的44.18%。 淡水養(yǎng)殖、工廠化養(yǎng)殖、育苗種植、工廠化種植、其他附屬設(shè)施用地分別占總農(nóng)業(yè)設(shè)施用地面積的2.26%、7.83%、9.44%、9.92%、26.38%。

二、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理中存在的問題

1. 2014年之前關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的相關(guān)備案方案，備案流程等不明確，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用人難以辦理相關(guān)使用手續(xù)。直到2014年，國土資源部、農(nóng)業(yè)部出臺了國土資發(fā)[2014]127號《農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》，才明確了農(nóng)戶發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)進(jìn)行備案的相關(guān)細(xì)則。但是，該文件政策并沒有得到有效執(zhí)行，一方面是因為宣傳不到位，很多設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用人并不了解政策文件；另一方面，我國長期以來的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)，農(nóng)戶認(rèn)為在自家的田間地頭養(yǎng)殖、種植，合情合理，無需上報，缺乏合法合規(guī)使用農(nóng)業(yè)土地常識等。這導(dǎo)致大批量的小戶型設(shè)施農(nóng)業(yè)用地未能按照應(yīng)有流程進(jìn)行備案。

2. 設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的使用缺少相應(yīng)的前期規(guī)劃。設(shè)施農(nóng)業(yè)用地大多分布在位置偏遠(yuǎn)的農(nóng)村或是山地，不影響市容市貌，造成政府部門對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的管理不夠重視，相關(guān)部門對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的選址、使用不加規(guī)范，很少出臺相關(guān)規(guī)劃文件，造成后期設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的選址具有盲目性、隨意性。

3. 設(shè)施農(nóng)業(yè)用地手續(xù)辦理過程繁瑣、資金耗費(fèi)大。目前，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的備案需先進(jìn)行用地范圍的測繪，再報至相關(guān)部門審核，涉及村民小組、村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、國土部門、農(nóng)業(yè)部門、林業(yè)部門、環(huán)保部門，還有市區(qū)政府部門的審核意見。特別是當(dāng)所使用土地范圍涉及到、永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)等特殊用地的時候，如果不重新選定用地位置則很難通過審核。備案過程中，用戶除需提交基本的用地信息和使用人信息等資料外，占用農(nóng)用地范圍的使用人還需另外提交所占用農(nóng)用地的土地復(fù)墾方案。由于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用人一般為農(nóng)戶，缺少相關(guān)的土地復(fù)墾知識，需要委托第三方具備相關(guān)專業(yè)知識的公司進(jìn)行制作土地復(fù)墾方案，這大大增加了備案時間，也加重了設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的使用成本。因此，大多數(shù)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用人寧愿冒著被處罰的風(fēng)險，也不去對其設(shè)施農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行備案。

4. 設(shè)施農(nóng)業(yè)用地手續(xù)辦理、備案用時過長，使用期限過短。一般情況下，一宗設(shè)施農(nóng)業(yè)用地從選址，到與用地所在村民小組、村民委員會簽訂租地合同，委托相關(guān)測量單位對用地范圍進(jìn)行測繪，再到各個部門審核完畢，所需時間大概兩三個月。如涉及土地復(fù)墾方案的編制、占用林地、占用永久基本農(nóng)田，則可能一年半載用戶都無法辦理成功。而設(shè)施農(nóng)業(yè)用地辦理備案手續(xù)成功之后，使用期限卻只有兩年，若續(xù)期使用還需提前申請，流程繁瑣。

5. 當(dāng)前的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地相關(guān)政策文件對用地范圍、用地面積、附屬設(shè)施農(nóng)業(yè)用地占總農(nóng)業(yè)用地比例等限制比較嚴(yán)格。相關(guān)文件中明確規(guī)定，超出規(guī)定用地面積或比例則無法批準(zhǔn)使用人的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案申請。這一規(guī)定直接將有備案需求的需使用較大范圍附屬設(shè)施用地的以及大宗、規(guī)?；B(yǎng)殖種植的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用人拒之門外，此規(guī)定不利于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的高效高質(zhì)量發(fā)展，也不利于我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展。

6. 對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地違法違規(guī)使用監(jiān)管難度較大。由于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地多位于偏遠(yuǎn)地帶，分布分散、雜亂、無序，大大增加了土地監(jiān)管部門的監(jiān)管難度，土地監(jiān)管工作人員的不足就更加難以對無手續(xù)、亂使用設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的用戶進(jìn)行監(jiān)督、監(jiān)管、處理。日積成多，造成目前未備案設(shè)施農(nóng)業(yè)用地數(shù)量巨大，這也就成了一個當(dāng)前難以解決的歷史性遺留難題。

7. 管理部門對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的管理缺乏系統(tǒng)性，后臺數(shù)據(jù)、備案資料等不規(guī)范，增加了管理難度。有些設(shè)施農(nóng)業(yè)用地已經(jīng)過了備案期限，管理部門不能及時發(fā)現(xiàn)、提醒使用人對使用的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行續(xù)期或者移交復(fù)墾，使本來合法使用的土地非法化、浪費(fèi)土地資源。

三、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的一些對策

1. 完善設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策文件。政策文件不應(yīng)“一刀切”，用地范圍占用林地、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)時，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的使用不應(yīng)盲目禁用，可采取相應(yīng)的處理措施。如對占用基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的，可進(jìn)行占補(bǔ)平衡操作，選擇耕地條件符合的地塊對占用地塊進(jìn)行補(bǔ)充；占用林地范圍的，用后復(fù)綠或者變更選址等。文件中還應(yīng)注明設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案所需提供的相關(guān)資料，明確備案過程中所需提供資料出處、所屬部門，更要明確對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地審核的工作時限。避免設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用人因不知如何操作或者因為備案時限過長而放棄備案，進(jìn)而提高未備案比例。

2. 規(guī)范、高效辦理設(shè)施農(nóng)用地備案手續(xù)。各地市應(yīng)成立專門的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理小組，集指導(dǎo)、審查、備案、監(jiān)管、復(fù)墾、核查為一體。安排具有相關(guān)專業(yè)知識的工作人員或者委托第三方對需要進(jìn)行土地復(fù)墾的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地編制土地復(fù)墾方案，委托第三方的由政府補(bǔ)貼其編制費(fèi)用，為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用人節(jié)約備案時間的同時節(jié)約資金成本，以鼓勵用戶積極備案。

3. 完善違法違規(guī)使用設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的相關(guān)處罰文件、法律。無規(guī)矩不成方圓，只有有規(guī)可導(dǎo)、有法可依，土地用地管理部門才能對違法違規(guī)使用設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的用戶進(jìn)行處罰。特別是對亂占用耕地、農(nóng)保區(qū)的用戶，應(yīng)該加大處罰力度，以達(dá)到殺一儆百、以儆效尤的效果。對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的新政策要多加宣傳，一方面讓設(shè)施農(nóng)業(yè)用地用戶知曉當(dāng)前政策對他們的利好消息，另一方面，也要讓使用人知道不進(jìn)行備案所要承擔(dān)的法律后果。

4. 充分發(fā)揮村民委員會、村民小組的基層堡壘作用。村民委員會、村民小組不僅可以直接接觸到設(shè)施農(nóng)業(yè)用地用戶，還最熟悉每宗設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的所在位置、用地范圍。在每宗設(shè)施農(nóng)業(yè)用地開展之前，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用人最先要做的事情就是向所屬村民委員會以及村民小組租賃集體土地，這屬于開展設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的源頭所在。此時，所屬村民委員會及村民小組工作人員應(yīng)充分了解租地人員將要開展的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用用途，工作人員再根據(jù)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的使用用途來確定要租借給使用人的用地位置及范圍，如若要用于養(yǎng)魚養(yǎng)鴨等養(yǎng)殖，則選用集體池塘、溝渠等位置作為租借對象；若要用于養(yǎng)雞養(yǎng)豬等家畜飼養(yǎng)，則可選用位置偏遠(yuǎn)一些的山地、裸地、沙地等作為租借對象；若要用于大棚培育幼苗或者是花卉等的種植，則可選用一些閑置耕地作為租借對象等等。通過初步了解設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用用途，再進(jìn)行土地放租工作，可在初始階段促進(jìn)土地的合理合規(guī)高效使用，避免破壞耕地耕作層、節(jié)省使用者的用地使用成本、節(jié)省設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的備案程序及時間、減小因未備案使用設(shè)施農(nóng)業(yè)用地成為違法用地的可能性。

5. 利用信息技術(shù)手段對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的使用進(jìn)行監(jiān)管，實現(xiàn)對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的信息化管理。利用無人機(jī)、遙感影像等對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行實時核查，并對獲取到的數(shù)據(jù)進(jìn)行處理分析，提取已備案、未備案、新增加、有變化、已處理、未處理等數(shù)據(jù)進(jìn)行分類存儲，形成一套完備的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地數(shù)據(jù)庫。備案資料按年份分類別整理，規(guī)范存放。提高設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理效率的同時，減少工作人員的工作量及工作難度。

6. 設(shè)施農(nóng)業(yè)用地應(yīng)整合資源，分類集中管理，統(tǒng)籌分配。提前收集各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的用地需求，為下一步用地指標(biāo)統(tǒng)籌分配提供支撐，避免造成土地資源的浪費(fèi)?？蓪Σ煌愋偷脑O(shè)施農(nóng)業(yè)用地按片區(qū)進(jìn)行劃分，分類集中管理。同時，對每個片區(qū)所需的輔助設(shè)施，如電房、水井房、晾曬場、烘干室等，應(yīng)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，為農(nóng)戶提供便利的同時提高附屬設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的使用效率、增加水電使用的安全性。設(shè)施農(nóng)業(yè)用地分類集中管理不僅為農(nóng)戶提供了方便，也為用地管理部門下一步開展的用地監(jiān)管以及后期的用地恢復(fù)提供了便利。

7. 加大對“點(diǎn)狀供地”的推廣，解決大范圍、規(guī)?；玫仉y題?！包c(diǎn)狀供地”即原來的“點(diǎn)狀摳地”，就是指將一個項目的用地性質(zhì)分為永久性建設(shè)用地與生態(tài)保留用地，其中的永久性建設(shè)用地需多少供多少，其余部分只征不轉(zhuǎn)，按租賃、劃撥、托管等方式供項目業(yè)主使用。此種供地方式節(jié)省建設(shè)用地指標(biāo)，占用農(nóng)用地少，占補(bǔ)平衡少，節(jié)省土地出讓金，可以使政府、土地管理部門、用地方三方受益。此種供地方式正適合當(dāng)前迅速發(fā)展的鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村休閑等綠色發(fā)展項目。即可切實提高農(nóng)民收入、帶動農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展、吸收農(nóng)村勞動力，又可響應(yīng)國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為加速鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供用地保障。廣東省清遠(yuǎn)市龍?zhí)伶?zhèn)2019年第一批次集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地成效如表3所示。可見，點(diǎn)狀供地也可以成為加快鄉(xiāng)村設(shè)施農(nóng)業(yè)用地高效、快速發(fā)展的一種方法。

四、結(jié)語

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的合法合規(guī)、合理高效、健康發(fā)展關(guān)系著我國農(nóng)村農(nóng)業(yè)的振興，是實現(xiàn)全體人民共同富裕的重要手段。做好設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的管理工作對提高農(nóng)村生產(chǎn)力、增加農(nóng)民收入至關(guān)重要，完善設(shè)施農(nóng)業(yè)用地合理使用的相關(guān)工作刻不容緩。

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（作者單位：河南理工大學(xué)）