黑龍江省資源型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展期社會穩(wěn)定問題研究

劉慶華，李巍巍

（黑龍江科技大學(xué)a.學(xué)生工作部；b.管理學(xué)院，哈爾濱 150027）

0 引言

黑龍江省內(nèi)礦產(chǎn)資源豐富，工業(yè)發(fā)展起步早，新中國成立初期許多重點項目都設(shè)立在此，是全國的能源基地。省內(nèi)資源型城市有7 個地級市、7 個縣級市，黑龍江省2020 年統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，這14 個資源型城市的土地面積、人口和經(jīng)濟總量，分別占全省的49.8%、31.6%和46.3%。經(jīng)過長期大規(guī)模資源開采，已超半數(shù)資源型城市步入資源儲量枯竭的困境。例如，大慶油田剩余可采量不足30%，大興安嶺地區(qū)內(nèi)可開采的成熟林蓄積量低于20%，鶴崗、雞西、雙鴨山、七臺河大量國有企業(yè)倒閉。轉(zhuǎn)型改革不徹底，資源要素的重新配置、利益關(guān)系調(diào)整不到位等問題，極易引發(fā)群體性社會事件，影響社會穩(wěn)定。

1 黑龍江省資源型城市經(jīng)濟社會現(xiàn)狀

資源型城市發(fā)展既有一般城市的共性問題，又有自身的特殊性。尤其黑龍江省地處邊疆高寒地區(qū)，隨著不可再生資源枯竭，城市經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一問題致使城市發(fā)展動力不足、潛在的社會風(fēng)險大、生態(tài)環(huán)境亟待改善、人才缺乏和人口外流等問題極為突出。總體上看，黑龍江省資源型城市面臨的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展和社會穩(wěn)定問題相較其他城市更為復(fù)雜。

1.1 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，轉(zhuǎn)型困難，城市發(fā)展動力不足

資源型城市以不可再生能源為其自身發(fā)展基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡嚴(yán)重，工業(yè)居于主體地位，如大慶市從城市發(fā)展開始，第二產(chǎn)業(yè)長期占經(jīng)濟比重的80%以上。當(dāng)資源枯竭時，傳統(tǒng)的資源開采產(chǎn)業(yè)逐漸萎縮或已被淘汰，主要以資源開采為主的第二產(chǎn)業(yè)，在經(jīng)濟下滑后產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一問題進(jìn)一步突出。一旦資源枯竭導(dǎo)致資源型企業(yè)破產(chǎn)，就會對整個城市的發(fā)展產(chǎn)生一系列的連鎖影響。黑龍江省資源型城市能源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效益嚴(yán)重下滑，導(dǎo)致職工福利待遇下降，群眾消費無法帶動生產(chǎn)，政府財政投入無法刺激新興產(chǎn)業(yè)興起，經(jīng)濟發(fā)展陷入惡性循環(huán)，整個城市發(fā)展動力嚴(yán)重不足。

1.2 經(jīng)濟衰退潛藏較大的社會風(fēng)險

資源型城市在資源豐富、開采條件好的時期經(jīng)濟興盛，社會比較穩(wěn)定；資源枯竭時，城市經(jīng)濟受到較大沖擊，社會不穩(wěn)定問題突顯。如資源型企業(yè)轉(zhuǎn)型或者關(guān)閉都會使一批員工下崗，員工失去穩(wěn)定收入，面臨養(yǎng)家糊口的難題。一些企業(yè)為了維持生存，壓榨員工，使員工出現(xiàn)不滿情緒。資源型企業(yè)員工在城市人口中占有相當(dāng)高的比例，一旦爆發(fā)群體事件后果將難以估量。長期的經(jīng)濟低迷和經(jīng)濟發(fā)展滯后使社會危機事件發(fā)生的概率增高。失業(yè)率上升，貧困人口增加，貧富差距加大，社會保險繳費中斷，養(yǎng)老失去保障，社會心理失衡，社會矛盾激化形成風(fēng)險社會。這不僅影響城市自身的科學(xué)發(fā)展，而且事關(guān)國民經(jīng)濟發(fā)展和全國穩(wěn)定大局。

1.3 生態(tài)環(huán)境問題亟待解決

資源型城市是伴隨著資源開采而建立和發(fā)展起來的，起初的粗放型發(fā)展嚴(yán)重破壞區(qū)域的生態(tài)環(huán)境。廠礦的修建、尾礦廢氣廢物排放等問題嚴(yán)重影響資源型城市的生態(tài)建設(shè)。長期粗放的經(jīng)濟發(fā)展模式使得環(huán)境遭受的破壞在短時間內(nèi)難以修復(fù)。資源型企業(yè)經(jīng)濟效益下降，不愿將資金投入到污染治理，地方政府也缺少專項資金，生態(tài)環(huán)境治理一時難以改觀。資源型城市生態(tài)環(huán)境破壞造成的生存危機，嚴(yán)重威脅著城市居民的生存安全。

1.4 人才流失與嚴(yán)重老齡化

資源枯竭致使資源型企業(yè)經(jīng)濟斷崖式下滑，現(xiàn)實條件是黑龍江省資源型城市自然條件惡劣，加之資源型城市環(huán)境污染、經(jīng)濟發(fā)展滯后等原因，企業(yè)原有人才流失，高校畢業(yè)生不愿意回家鄉(xiāng)就業(yè)，成熟的技術(shù)人員選擇離開原有企業(yè)，導(dǎo)致資源型城市人口數(shù)量連續(xù)多年為負(fù)增長，制約著經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。人口負(fù)增長，加之年輕人員外流，人口老齡化嚴(yán)重，全國第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，黑龍江省60 周歲和65 周歲及以上老年人占比分別為23.22%和15.61%，分別高于國家平均水平4.52 和2.11 個百分點。城市人口老齡化帶來沉重的養(yǎng)老和醫(yī)療服務(wù)負(fù)擔(dān)，政府在稅收減少的基礎(chǔ)上，還要將大部分財政資金投放在醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老等社會服務(wù)上，資金存在比較大的缺口。

2 影響資源型城市經(jīng)濟社會穩(wěn)定的原因

2.1 資源不可逆與管理制度缺失

不可再生資源理論上的總儲存量是固定的，且不可能增加其存量。在資源開發(fā)技術(shù)快速提高的條件下，經(jīng)濟發(fā)展加速了對不可再生資源的消耗，導(dǎo)致資源枯竭提前到來，如果沒有同等供給規(guī)模的替代資源接續(xù)，那么地區(qū)經(jīng)濟就會出現(xiàn)衰退。資源枯竭是由資源的自然生命周期決定的，這個周期可以通過技術(shù)進(jìn)步和制度管理適度延伸，擴大資源的使用價值和時間價值。粗放式發(fā)展期管理制度不合理但技術(shù)手段落后，導(dǎo)致資源提前枯竭。

2.2 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，替代產(chǎn)業(yè)缺位

資源型城市的共同特點是以資源建城興城，其產(chǎn)業(yè)層次低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。產(chǎn)業(yè)重點集中于資源采選、冶煉初級產(chǎn)品及原材料初級加工，其他產(chǎn)業(yè)在城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中的比重很小，有的甚至不足30%。對資源產(chǎn)業(yè)具有極強依賴性的單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)極容易陷入資源危機，一旦資源枯竭，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)也就迅速瓦解，從而導(dǎo)致大量工人失業(yè)。這種因主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)衰退但替代產(chǎn)業(yè)又沒有發(fā)展起來而導(dǎo)致的貧困稱為“產(chǎn)業(yè)性貧困”，它是與資源性貧困同步的。

2.3 城市功能的缺失和政企職能界限不清

黑龍江省資源型城市大多是根據(jù)國家發(fā)展需要，在特定時期內(nèi)集中大量人力、財力、物力，迅速進(jìn)入資源地，從而獲得城市聚集效應(yīng)的。因而，配套的城市社會服務(wù)功能和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。國有資源型企業(yè)是城市經(jīng)濟的主體，資源產(chǎn)品是當(dāng)?shù)卣闹饕斦杖雭碓?，城市發(fā)展高度依賴企業(yè)，企業(yè)功能與城市功能高度同構(gòu)。雖然在深化國有企業(yè)改革過程中，尤其在東北老工業(yè)基地改造中，這種高度同構(gòu)現(xiàn)象已有所變化，但由于長期以來資源型企業(yè)自身已形成了龐大的自我服務(wù)體系，本應(yīng)由城市提供的公共物品一直由企業(yè)負(fù)責(zé)，城市缺乏自我發(fā)展的活力，使得城市功能發(fā)育遲緩。

2.4 生態(tài)環(huán)境不斷惡化和再生資源受損

對資源長期粗放式和掠奪式開采利用，過度消耗的不僅是有限的不可再生資源，大量可再生資源也被消耗，破壞了生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，使不可再生資源枯竭期提前到來，也嚴(yán)重影響了可再生資源的可持續(xù)發(fā)展，破壞了其他非礦產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以至于當(dāng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)資源枯竭時，很難甚至無法發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)從而獲得經(jīng)濟補償和保持城市經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

2.5 人文資源短缺

一是資金、技術(shù)資源短缺。計劃經(jīng)濟時代建設(shè)資金緊缺，迫使政府采取低工資高積累政策，導(dǎo)致資源企業(yè)創(chuàng)造的大部分利潤被用到國家急需的建設(shè)項目中，企業(yè)缺乏自我積累，難以顧及地方經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的改善和技術(shù)更新改造。低工資降低購買力，難以支撐新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和新技術(shù)推廣，形成產(chǎn)業(yè)單一性循環(huán)和低技術(shù)層次生產(chǎn)，降低了抵御資源枯竭帶來的風(fēng)險的能力。二是知識、人力資源和歷史文化傳統(tǒng)的短缺。資源經(jīng)濟的封閉性及其產(chǎn)業(yè)的低層次性使資源型城市人力資源素質(zhì)偏低、人力資本存量不足，工人接受教育和訓(xùn)練的程度低，掌握先進(jìn)生產(chǎn)技能的能力較差，失業(yè)之后很難適應(yīng)新行業(yè)要求而無法再就業(yè)。生活貧困和文化教育落后，使人們的文化傳統(tǒng)和價值觀念處于封閉狀態(tài)，無法適應(yīng)產(chǎn)業(yè)調(diào)整的需要。低素質(zhì)人群常常陷入一種自我維持文化體系中，他們長期生活貧困，慢慢形成了一套特定的生活方式、行為規(guī)范和價值觀念。三是社會心理失衡問題。資源型企業(yè)國有化程度高，甚至企業(yè)職工子弟都有“鐵飯碗”，職工有住房、醫(yī)療等社會保障，同時也被授予很高的榮譽，很長一段時間很多礦工很有自豪感。隨著資源枯竭，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中這些礦工成了需要社會援助的弱勢群體，便產(chǎn)生社會心理失衡，主要包括因為利益調(diào)整而衍生的怨恨心理，各種關(guān)系緊張產(chǎn)生的固執(zhí)偏激心理，情緒傳染引發(fā)的借機泄憤心理，法不責(zé)眾心理，出現(xiàn)社會誠信缺失、網(wǎng)絡(luò)非理性化等問題。

3 建立資源型城市經(jīng)濟社會矛盾預(yù)防化解機制

3.1 深化體制改革，加快科技創(chuàng)新，激發(fā)市場發(fā)展活力

創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的戰(zhàn)略支撐。加快資源型城市科技創(chuàng)新，從根本上解決資源型城市經(jīng)濟發(fā)展問題。關(guān)于全面振興東北地區(qū)老工業(yè)基地，中央、地方政府都相繼出臺相關(guān)文件支持老工業(yè)城市和資源型城市探索產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級路徑，在鼓勵傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)改造，培育新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)新模式新業(yè)態(tài)，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)合作，推進(jìn)制造業(yè)與服務(wù)業(yè)融合發(fā)展、工業(yè)化和信息化融合發(fā)展等方面做了初步的嘗試，但整體收效不大，還要繼續(xù)深化體制改革，加快科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級，因地制宜發(fā)展特色經(jīng)濟，拓寬發(fā)展途徑，帶動資源型城市經(jīng)濟發(fā)展。

3.2 深化體制改革，加快人才開發(fā)與引進(jìn)，提高人力資源效能

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市轉(zhuǎn)型來看，人才資源是創(chuàng)新驅(qū)動的源泉，是推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的核心力量，以人才興產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)聚人才，才能形成良性循環(huán)，城市轉(zhuǎn)型發(fā)展才會擁有不竭的動力。資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展中更要科學(xué)合理規(guī)劃人才資源，根據(jù)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展階段特征，制定中長期人才資源規(guī)劃，統(tǒng)籌好引才、育才、留才、聚才。一是建立人才引進(jìn)機制，優(yōu)化人才引進(jìn)政策，設(shè)立人才引進(jìn)機構(gòu)，拓寬人才引進(jìn)形式，建立專項基金等；二是加強人才培養(yǎng)，實施政產(chǎn)學(xué)研合作培養(yǎng)人才模式，利用產(chǎn)學(xué)研平臺，實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)化，建立創(chuàng)新性人才的全程培養(yǎng)體系；三是創(chuàng)新人才資源管理機制，整合人才資源，盤活人才資源存量，做好人才交流，完善人才評價標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范激勵措施；四是優(yōu)化人才從業(yè)環(huán)境，產(chǎn)生人才集聚效應(yīng)，加快企事業(yè)單位改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，給人才更多的發(fā)展空間，搭建人才服務(wù)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺，完善人才保障制度，實現(xiàn)更多的人才“人留住、心扎根”，打造資源型城市人才高質(zhì)量發(fā)展新生態(tài)。

3.3 建立健全資源型城市經(jīng)濟社會矛盾預(yù)防機制

轉(zhuǎn)型發(fā)展期人民群眾的利益關(guān)系變動很大，利益問題是人民群眾內(nèi)部矛盾問題產(chǎn)生的根源，對此應(yīng)建立健全利益協(xié)調(diào)機制，形成有利于社會和諧的利益關(guān)系格局，預(yù)防因利益問題產(chǎn)生社會矛盾。一是以問題為導(dǎo)向預(yù)防社會矛盾。集中化解現(xiàn)有突出社會矛盾，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高經(jīng)濟活力；持續(xù)改善民生問題，聚焦群眾最關(guān)心的直接關(guān)系到群眾切身利益的就業(yè)、醫(yī)療、社保等民生問題；完善社會救助體系。二是從社會矛盾產(chǎn)生機制出發(fā)預(yù)防社會矛盾，健全重大決策社會風(fēng)險評估機制，推動科學(xué)民主依法決策，強化法治思維，提高法治能力，健全利益訴求表達(dá)機制，及時收集群眾訴求。三是從預(yù)警角度預(yù)防社會矛盾，建立社會矛盾排查化解制度，做好輿情監(jiān)測和引導(dǎo)，實時、動態(tài)報送信息，提高預(yù)警能力，采取舉報獎勵措施，發(fā)動群眾力量。

3.4 建立健全資源型城市經(jīng)濟社會矛盾化解機制

社會矛盾在總體上不可能“不發(fā)生”，也不可能被“完全消除”，而只能被“緩解”、被“化解”。有效化解資源型城市的社會矛盾，事關(guān)民生，事關(guān)社會穩(wěn)定，事關(guān)黨的執(zhí)政地位，從維護(hù)人民群眾利益出發(fā)解決人民群眾最關(guān)心的直接關(guān)系到人民群眾切身利益的社會問題，從根本上推動社會矛盾化解。一是健全社會矛盾化解機制，完善訴訟調(diào)解、警務(wù)調(diào)解、政務(wù)調(diào)解、信訪調(diào)解、檢察官調(diào)解聯(lián)動調(diào)解化解機制，完善行政復(fù)議、勞動仲裁等制度，多元化解社會矛盾。二是健全心理干預(yù)機制，面對資源型企業(yè)轉(zhuǎn)型期職工心理失衡問題，加強心理工作隊伍建設(shè)、加強心理疏導(dǎo)與干預(yù)渠道等，對緩解社會壓力減少社會矛盾尤為重要。三是健全應(yīng)急處置機制，在社會矛盾沖突發(fā)生后，能第一時間反應(yīng)、控制，將損失控制在最低限度。首先，完善應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)不同情況引發(fā)的突發(fā)矛盾，制訂詳細(xì)可行的應(yīng)急預(yù)案，明確各參與主體和責(zé)任，方案要實時更新參與主體，經(jīng)常性演練檢驗。其次，完善指揮機制，根據(jù)矛盾級別，建立多層級指揮系統(tǒng)，利于事件迅速解決。再次，建立矛盾處置專家?guī)欤瑢＜覅⑴c為政府決策提供理論保障，有利于形成科學(xué)決策。最后，完善評估機制，在事件處置中，及時分析應(yīng)對舉措是否科學(xué)，是否需要調(diào)整或修正，在事件處置結(jié)束后，要評估后續(xù)影響和整改措施，并對預(yù)警、指揮、現(xiàn)場處置等進(jìn)行評估，完善工作方案。通過采取以上措施，建立健全主動的、動態(tài)的、多元的、治理型的、系統(tǒng)化的資源型城市社會矛盾化解機制。