粵港澳大灣區(qū)法治化營(yíng)商環(huán)境中的行政執(zhí)法合作

曹肖肖，梅達(dá)成

(西南醫(yī)科大學(xué)法學(xué)院，四川 瀘州 646000)

縱觀世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，灣區(qū)已成為帶動(dòng)區(qū)域乃至世界經(jīng)濟(jì)、技術(shù)發(fā)展的領(lǐng)頭羊，目前世界公認(rèn)的三大灣區(qū)是美國(guó)舊金山灣區(qū)、紐約灣區(qū)、日本東京灣區(qū)。為建設(shè)粵港澳大灣區(qū)，近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院做出一系列重大決策部署。2017年10月18日黨的十九大報(bào)告中首次提出建設(shè)粵港澳大灣區(qū)的戰(zhàn)略；2017年12月18日，習(xí)近平總書記在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上指出:粵港澳大灣區(qū)建設(shè)要科學(xué)規(guī)劃，加快建立協(xié)調(diào)機(jī)制；2019年2月18日，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》正式發(fā)布，粵港澳大灣區(qū)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及區(qū)域合作中的重要作用不言而喻。隨著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的深入發(fā)展，區(qū)域行政執(zhí)法合作日趨重要。

一、問(wèn)題闡述

粵港澳大灣區(qū)是由廣東省的廣州、深圳、珠海、惠州、東莞、佛山、中山、江門、肇慶九市和香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)組成的城市群，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)開放程度最高的區(qū)域，也是世界第四大灣區(qū)；粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)代表了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外開放的新格局，也是我國(guó)提升綜合實(shí)力的新機(jī)遇。與此同時(shí)，它也與我國(guó)的長(zhǎng)江三角洲和京津冀經(jīng)濟(jì)圈形成競(jìng)爭(zhēng)和促進(jìn)關(guān)系。營(yíng)商環(huán)境是企業(yè)經(jīng)營(yíng)和投資環(huán)境，也是體現(xiàn)一國(guó)或者地區(qū)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力的重要指標(biāo)；法治是社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的有力保障，同樣也是良好營(yíng)商環(huán)境的重要保障。法治化營(yíng)商環(huán)境是有關(guān)營(yíng)商的法律法規(guī)完備并得到有效實(shí)施的一套制度性安排。行政執(zhí)法合作是在粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化背景下，灣區(qū)內(nèi)的各行政主體在行政執(zhí)法過(guò)程中針對(duì)大灣區(qū)的共同事務(wù)進(jìn)行協(xié)助執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法等活動(dòng)，以及各執(zhí)法主體的執(zhí)法權(quán)限、協(xié)助執(zhí)法的形式、監(jiān)督方式等進(jìn)行規(guī)范的總稱。隨著粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化的深入發(fā)展，需要破除地方保護(hù)以及原有的條塊分割的體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各經(jīng)濟(jì)要素在灣區(qū)內(nèi)自由流通、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，達(dá)到互利共贏的目的。為了使原本獨(dú)立的市場(chǎng)聯(lián)合起來(lái)形成一個(gè)密切協(xié)作的大市場(chǎng)，讓不同行政區(qū)劃內(nèi)的市場(chǎng)協(xié)調(diào)高效運(yùn)作，應(yīng)保持大灣區(qū)內(nèi)的行政執(zhí)法協(xié)調(diào)一致。因此，行政執(zhí)法合作在粵港澳大灣區(qū)法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中具有重要地位。

二、行政法合作在粵港澳大灣區(qū)法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中的必要性

粵港澳大灣區(qū)法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)有利于該地區(qū)引進(jìn)外資，提高其綜合競(jìng)爭(zhēng)力；法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中的行政執(zhí)法合作屬于跨區(qū)域行政執(zhí)法合作，利于打破原有的條塊分割模式，促進(jìn)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，樹立政府威望，提高行政執(zhí)法效率。

(一)維護(hù)良好的市場(chǎng)秩序

粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展和法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中，大灣區(qū)各區(qū)域以及各行政部門行政執(zhí)法合作可以推動(dòng)建立統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)制，減少內(nèi)部的沖突與矛盾。各地區(qū)行政執(zhí)法合作可以讓各行政區(qū)充分參與到大灣區(qū)市場(chǎng)規(guī)則制定中，并依照其所制定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法，維護(hù)市場(chǎng)秩序的穩(wěn)定，進(jìn)而保障市場(chǎng)機(jī)制的良好運(yùn)行。此外，通過(guò)各地區(qū)的行政執(zhí)法合作，可以實(shí)現(xiàn)各經(jīng)濟(jì)主體在市場(chǎng)中的平等競(jìng)爭(zhēng)，最大限度保護(hù)和激發(fā)市場(chǎng)參與者的積極性，達(dá)到優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的目標(biāo)。

(二)打破地方保護(hù)主義

因?yàn)闂l塊分割的行政管理體系，行政區(qū)劃成為阻礙粵港澳大灣區(qū)法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中的一堵“無(wú)形的墻”，行政邊界也成為粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化的壁壘；再加之地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，地區(qū)間的利益摩擦加大，各地為保護(hù)自身利益，對(duì)其他進(jìn)入當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)的參與者通過(guò)行政執(zhí)法的方式加以限制，所以嚴(yán)重阻礙了生產(chǎn)要素的自由流通。

粵港澳大灣區(qū)法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中的行政執(zhí)法合作無(wú)疑是有效打破地方保護(hù)主義的重要手段。首先，行政執(zhí)法合作使各方協(xié)商構(gòu)建跨區(qū)域行政執(zhí)法平臺(tái)，共同對(duì)區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展建言獻(xiàn)策，制定統(tǒng)一的行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、程序以及市場(chǎng)監(jiān)管的機(jī)制，進(jìn)而優(yōu)化區(qū)域內(nèi)的營(yíng)商環(huán)境；其次，對(duì)需要區(qū)域內(nèi)多部門聯(lián)合執(zhí)法的事項(xiàng)，更需要各地區(qū)、各部門協(xié)商合作，明確各自的職責(zé)、各司其職，避免聯(lián)合執(zhí)法中出現(xiàn)推諉扯皮、不作為或亂作為的現(xiàn)象。

(三)提高行政執(zhí)法效率

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化的深入發(fā)展，跨國(guó)、跨行政區(qū)的公共事務(wù)也隨之興起，依靠某個(gè)地方政府進(jìn)行的單一公共行政已經(jīng)無(wú)法更好地解決復(fù)雜的公共問(wèn)題，雙邊或者多邊的聯(lián)合執(zhí)法以及行政執(zhí)法合作的作用也開始顯現(xiàn)?；浉郯拇鬄硡^(qū)推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境法治化建設(shè)需要各地政府通力合作執(zhí)法，共同解決市場(chǎng)發(fā)展中面對(duì)的問(wèn)題。行政執(zhí)法合作是粵港澳大灣區(qū)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、規(guī)范政府行政執(zhí)法行為相匹配的模式，它既可以整合粵港澳大灣區(qū)的市場(chǎng)資源，又能優(yōu)化行政執(zhí)法系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、形成執(zhí)法合力；此外還可以有效遏制地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義，增強(qiáng)行政執(zhí)法的公信力，進(jìn)而提高行政執(zhí)法的效率和質(zhì)量。

三、粵港澳大灣區(qū)法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中行政執(zhí)法合作存在的問(wèn)題

隨著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，灣區(qū)內(nèi)的行政執(zhí)法合作開始邁開步伐。2019年7月，粵港、粵澳海關(guān)開展保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)；2021年2月28日，廣東省人民政府印發(fā)《廣東省進(jìn)一步推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)政策在粵港澳大灣區(qū)先行落地的實(shí)施方案》，建立粵港澳三地競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法會(huì)商機(jī)制，定期舉行三方會(huì)議；加大反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法力度，加強(qiáng)行業(yè)協(xié)同監(jiān)管，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策協(xié)調(diào)，綜合施策，綜合治理。雖然在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境上已有行政執(zhí)法合作，但是在法律基礎(chǔ)、執(zhí)法環(huán)境、執(zhí)法隊(duì)伍等方面存在不足。

(一)地方立法之間存在沖突

我國(guó)是統(tǒng)一的單一制國(guó)家，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人文風(fēng)俗存在很大差異，立法上為了與這一基本國(guó)情相適應(yīng)，在保障中央立法統(tǒng)一的前提下，充分發(fā)揮各地方的積極性、主動(dòng)性，讓地方政府在不違反憲法和法律的基礎(chǔ)上，制定與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的法規(guī)、規(guī)章等。粵港澳大灣區(qū)中的廣東九市和香港、澳門特別行政區(qū)都可以根據(jù)自己轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況制定地方性法規(guī)、規(guī)章。因?yàn)楦鞯亻g溝通交流較少，再加上維護(hù)自身利益的考慮，所以不同地方政府制定的法規(guī)、規(guī)章在內(nèi)容上存在沖突，進(jìn)而導(dǎo)致行政執(zhí)法上存在沖突。

(二)各行政執(zhí)法主體合作意識(shí)淡薄

我國(guó)主要通過(guò)績(jī)效評(píng)估制度來(lái)考察行政機(jī)關(guān)及其工作人員的工作效能，而目前我國(guó)的績(jī)效評(píng)估主要是通過(guò)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)評(píng)估地方政府在一段時(shí)期內(nèi)決策和管理的效果以及影響；為了明確行政負(fù)責(zé)人的職責(zé)范圍，又加入了行政問(wèn)責(zé)機(jī)制?？?jī)效評(píng)估制度和行政問(wèn)責(zé)機(jī)制雖然提高了地方政府的責(zé)任意識(shí)，但是隨著大灣區(qū)、經(jīng)濟(jì)圈等區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各行政區(qū)之間的關(guān)系日漸密切，傳統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估制度和行政問(wèn)責(zé)機(jī)制在一定程度上阻礙了行政執(zhí)法合作的發(fā)展，在其影響下行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法合作意識(shí)也比較薄弱。首先，大灣區(qū)各個(gè)地方政府在完成自己績(jī)效目標(biāo)的過(guò)程中可能會(huì)在執(zhí)法、政策等方面對(duì)本地企業(yè)傾斜，進(jìn)而對(duì)大灣區(qū)公平、公正的營(yíng)商環(huán)境產(chǎn)生影響。其次，行政問(wèn)責(zé)制主要是追究行政首長(zhǎng)的責(zé)任，在面對(duì)大灣區(qū)公共行政事務(wù)時(shí)，有的行政首長(zhǎng)擔(dān)心承擔(dān)責(zé)任而相互推諉扯皮，使得公共行政事務(wù)得不到及時(shí)有效的解決，嚴(yán)重影響了行政執(zhí)法的效率。在傳統(tǒng)制度機(jī)制的影響下，行政機(jī)關(guān)及其工作人員出于自身利益的考慮，行政執(zhí)法合作的意愿不明顯。

(三)行政執(zhí)法合作缺乏法律基礎(chǔ)

目前，我國(guó)推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)營(yíng)商環(huán)境法治化建設(shè)主要的手段是政策性指導(dǎo)文件，與之相關(guān)的法律法規(guī)較少。政策性指導(dǎo)文件雖然具有靈活性、時(shí)效性等特征，但是并不能為粵港澳大灣區(qū)行政執(zhí)法合作長(zhǎng)久發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。首先，政策性指導(dǎo)文件更多的是提供一些宏觀的指導(dǎo)建議，如《廣東省進(jìn)一步推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)政策在粵港澳大灣區(qū)先行落地的實(shí)施方案》中提到加強(qiáng)和改進(jìn)反壟斷執(zhí)法以及加強(qiáng)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法，對(duì)法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)從宏觀層面提出了指導(dǎo)建議，但在行政主體的行政執(zhí)法過(guò)程中沒(méi)有具體的行為準(zhǔn)則；其次，因?yàn)檎咝灾笇?dǎo)文件缺乏微觀層面的操作性，加上各行政主體對(duì)政策理解不同，所以對(duì)同一問(wèn)題或者具體問(wèn)題的解決難以達(dá)到預(yù)期的效果；最后，政策性指導(dǎo)文件缺乏法律所具有的強(qiáng)制性，在行政主體執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)行政不作為、亂作為等現(xiàn)象，也難以追究相關(guān)責(zé)任主體的責(zé)任，進(jìn)而使得行政執(zhí)法機(jī)關(guān)沒(méi)有承擔(dān)責(zé)任的壓力，難以保證政策的嚴(yán)格落實(shí)。

此外，在粵港澳大灣區(qū)法治營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中的行政執(zhí)法合作行為不同于普通的行政關(guān)系，其中涉及省級(jí)執(zhí)法部門的執(zhí)法合作、地級(jí)市執(zhí)法部門的行政執(zhí)法合作，還涉及跨區(qū)域不同層級(jí)執(zhí)法部門的行政執(zhí)法合作，這些主體間的關(guān)系是平等互利的，而不是以往上下級(jí)的隸屬關(guān)系。我國(guó)法律以及制度更多的是規(guī)范縱向的行政管理關(guān)系，很少有規(guī)范橫向行政合作關(guān)系的，行政執(zhí)法合作沒(méi)有制度或者法律規(guī)范也就缺乏相應(yīng)的行為準(zhǔn)則和責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，因此，行政執(zhí)法合作被局限在淺層次的合作上，無(wú)法向更深層次發(fā)展。

四、粵港澳大灣區(qū)法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中行政執(zhí)法合作的建構(gòu)

(一)建立系統(tǒng)的行政執(zhí)法合作法律規(guī)則體系

粵港澳大灣區(qū)內(nèi)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在很大差異，同時(shí)在法律文化上也存在很大的差異，這也導(dǎo)致全國(guó)性的法律很難兼顧不同區(qū)域的地方特色。因此，為了促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)公平、競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)建立，及經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，應(yīng)推進(jìn)大灣區(qū)內(nèi)的立法合作，結(jié)合大灣區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)，聯(lián)合大灣區(qū)內(nèi)的不同行政主體共同制定適合該區(qū)域內(nèi)行政執(zhí)法合作的地方性法規(guī)或者文件，在我國(guó)其他地方的區(qū)域合作中已經(jīng)有通過(guò)協(xié)同立法推進(jìn)區(qū)域治理的做法，如2021年3月28日長(zhǎng)三角地區(qū)三省一市在上海就長(zhǎng)江流域禁捕事宜召開協(xié)同立法座談會(huì)，三省一市共同出臺(tái)法規(guī)性的決定。

此外，也可以由大灣區(qū)內(nèi)的行政機(jī)關(guān)通過(guò)簽訂協(xié)議的方式確定行政執(zhí)法合作的內(nèi)容、程序等事項(xiàng)，這是在法律法規(guī)不完善情況下對(duì)建立系統(tǒng)的行政執(zhí)法合作法律體系的補(bǔ)充。目前在我國(guó)其他區(qū)域合作中已經(jīng)有行政機(jī)關(guān)開始嘗試訂立合作協(xié)議，如2020年7月24日上海市城市管理行政執(zhí)法局、江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、浙江省綜合行政執(zhí)法指導(dǎo)辦公室、安徽省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳共同簽署了《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化城市管理綜合行政執(zhí)法協(xié)作清單》，通過(guò)執(zhí)法協(xié)作機(jī)制開展跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法機(jī)制的“協(xié)同化”。由于合作協(xié)議的訂立是各方基于自愿平等而建立的，各方行政主體能夠自覺(jué)實(shí)施所規(guī)定的事項(xiàng)，積極推動(dòng)協(xié)議的有效實(shí)施。

(二)明確行政執(zhí)法合作的法律地位

隨著我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，區(qū)域內(nèi)各行政機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法、執(zhí)法合作的頻次日益增多，我們應(yīng)加緊制定與區(qū)域行政執(zhí)法合作相配套的法律文件。

首先，明確行政執(zhí)法合作的合法性及其地位。在粵港澳大灣區(qū)法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中不可避免地會(huì)涉及行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法合作，行政執(zhí)法合作對(duì)大灣區(qū)建立統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則、公平有序的市場(chǎng)環(huán)境都至關(guān)重要，因此在制定區(qū)域行政相關(guān)的法律法規(guī)時(shí)，必須明確行政執(zhí)法合作的合法性及其法律地位，只有如此，行政執(zhí)法合作才能向更深層次發(fā)展。

其次，完善行政執(zhí)法程序。行政程序法治化是依法治國(guó)、依法行政的重要原則，也是行政執(zhí)法合作的法律基礎(chǔ)。我國(guó)行政執(zhí)法中對(duì)行政程序未給予應(yīng)有的重視，在行政處罰法、行政許可法等少許行政法律中對(duì)行政程序做出了規(guī)定，而其他與公眾利益密切相關(guān)的其他領(lǐng)域并未予規(guī)定，因此應(yīng)完善與公共利益密切相關(guān)的行政執(zhí)法程序，做到執(zhí)法有程序可依，進(jìn)而推動(dòng)行政執(zhí)法合作的行政程序的完善，推進(jìn)行政執(zhí)法合作的“協(xié)同化”。

最后，制定相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制。法律具有指引、預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)、教育、強(qiáng)制的作用，其中對(duì)法律具有最強(qiáng)保障作用的是法律的強(qiáng)制性，因其既能有效懲戒違法犯罪，又能預(yù)防違法犯罪的發(fā)生，對(duì)行政執(zhí)法主體也是如此，倘若行政執(zhí)法主體違反法律不作為、越權(quán)等，也應(yīng)受到相應(yīng)的懲罰。而行政執(zhí)法合作涉及的是多主體多部門聯(lián)合執(zhí)法，更容易出現(xiàn)不作為或者重復(fù)執(zhí)法等現(xiàn)象，更需要有具體的責(zé)任追究機(jī)制，以保障行政執(zhí)法合作健康發(fā)展。

(三)建立行政執(zhí)法合作的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

建立行政執(zhí)法合作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以協(xié)調(diào)在相同問(wèn)題上的不同處理方式，推動(dòng)行政執(zhí)法合作的統(tǒng)一、高效?；浉郯拇鬄硡^(qū)法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中可以由廣東省、香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)三地地方政府共同建立一個(gè)行政執(zhí)法合作的統(tǒng)領(lǐng)機(jī)構(gòu)，一方面可以對(duì)大灣區(qū)內(nèi)的行政執(zhí)法合作提供指導(dǎo)，又可以協(xié)調(diào)和監(jiān)督行政執(zhí)法合作行為；另一方面又可以有效破解地方保護(hù)主義對(duì)執(zhí)法帶來(lái)的影響，提高行政執(zhí)法效率，推動(dòng)建立公平、競(jìng)爭(zhēng)有序的統(tǒng)一市場(chǎng)。