高校信訪源頭治理機(jī)制研究

文/上海體育學(xué)院 殷姿 徐暢

隨著我國(guó)高等教育事業(yè)的不斷提升，各高校不斷深化綜合改革，創(chuàng)新管理機(jī)制和教學(xué)方法，涉及高校的不穩(wěn)定因素和各種矛盾也隨之凸顯，勢(shì)必會(huì)帶來(lái)前所未有的新問(wèn)題、新情況、新矛盾。高校校園環(huán)境的安全穩(wěn)定離不開(kāi)信訪工作，做好高校信訪工作是維護(hù)師生員工以及社會(huì)公眾權(quán)益訴求的保障，是實(shí)現(xiàn)高校治理能力現(xiàn)代化和“雙一流”高校建設(shè)的重要保障。目前國(guó)內(nèi)高校信訪工作普遍重視“事中疏導(dǎo)”和“事后化解”兩個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)“事前防治”環(huán)節(jié)的關(guān)注度不夠，因此，主動(dòng)前移關(guān)口、構(gòu)筑好“事前防范”體系是當(dāng)務(wù)之急。

一、高校信訪工作研究

（一）具有中國(guó)特色的信訪制度。信訪制度是最具中國(guó)特色的民意表達(dá)、政治參與、權(quán)力監(jiān)督、權(quán)力救濟(jì)的基礎(chǔ)性制度，價(jià)值理念、權(quán)力保障、組織機(jī)構(gòu)及其權(quán)責(zé)關(guān)系是信訪制度的核心要素?！缎旁L條例》定義信訪為“公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)”。有學(xué)者提出，信訪制度設(shè)計(jì)的最初目的之一，就是通過(guò)人民群眾來(lái)信來(lái)訪的方式向黨和政府提出意見(jiàn)和建議，以此保持黨和政府與人民群眾之間的聯(lián)系，保障人民當(dāng)家作主的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。盡管信訪制度在國(guó)內(nèi)眾多學(xué)者眼中仍然存在許多爭(zhēng)議，但不可否認(rèn)，信訪制度是適合我國(guó)國(guó)情的最佳民意表達(dá)路徑，對(duì)推進(jìn)管理部門不斷完善行政管理體系具有積極作用。

（二）高校信訪工作的特點(diǎn)。信訪工作是高校行政管理工作的重要組成部分，是學(xué)校各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)密切聯(lián)系師生員工及社會(huì)公眾的橋梁和紐帶。高校信訪工作呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

1.信訪工作機(jī)構(gòu)不獨(dú)立。2020年9月教育部印發(fā)的《教育信訪工作辦法》中提出“教育部門應(yīng)當(dāng)按照有利工作、方便信訪人的原則，明確負(fù)責(zé)信訪工作的機(jī)構(gòu)或者人員，配備足夠的工作力量，以適應(yīng)完成信訪工作任務(wù)的需要?！笔聦?shí)上，現(xiàn)階段我國(guó)高校較少將信訪接待機(jī)構(gòu)單獨(dú)設(shè)立，絕大多數(shù)高校的信訪工作都是由學(xué)校黨政辦公室統(tǒng)籌安排，設(shè)立信訪辦公室掛靠在黨政辦公室，由辦公室工作人員專（兼）職負(fù)責(zé)，學(xué)校其他二級(jí)單位作為信訪責(zé)任歸口部門負(fù)責(zé)處理職責(zé)范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng)。2.信訪數(shù)量大且呈逐年上升趨勢(shì)。近年來(lái)，很多高校信訪數(shù)量較大且逐年增加。究其原因，一方面，與信訪渠道不暢通有關(guān)，信訪渠道除了傳統(tǒng)的來(lái)電、來(lái)信、來(lái)訪，微博、微信、抖音等新媒體途徑，還有上級(jí)單位轉(zhuǎn)送的信訪件、“12345”市民服務(wù)熱線轉(zhuǎn)送件、國(guó)家信訪信息系統(tǒng)轉(zhuǎn)送件，以及學(xué)校校長(zhǎng)信箱、信息（校務(wù)）公開(kāi)網(wǎng)網(wǎng)上信訪等，信訪渠道多樣化、成本低且難度降低；另一方面，隨著高等教育改革的不斷深入，高校內(nèi)部治理有待進(jìn)一步完善，社會(huì)對(duì)高校的期望值越來(lái)越高。3.信訪類型多樣化且群體多元化。隨著各高校綜合改革不斷深入，在改革過(guò)程中遇到很多新問(wèn)題新矛盾，也就造成信訪問(wèn)題涉及的范圍也越來(lái)越廣泛。高校信訪類型涉及多方面，信訪對(duì)象除了教職員工（含退休）、學(xué)生（含校友）、學(xué)生家長(zhǎng)，還有周邊居民以及社會(huì)人員，信訪事項(xiàng)包括招生考試、學(xué)生事務(wù)管理、人員聘用、教師福利待遇、職稱評(píng)定、學(xué)?；ňS修、經(jīng)濟(jì)合同、校園環(huán)境治理、后勤保障、投訴舉報(bào)等。4.信訪事件具有周期性。高校各項(xiàng)事務(wù)性工作呈現(xiàn)周期性特點(diǎn)，與學(xué)生相關(guān)的招生、就業(yè)、新生開(kāi)學(xué)、畢業(yè)離校等，與教師相關(guān)的職稱評(píng)聘、人員聘用、薪資待遇等，這些工作都是以年度為周期開(kāi)展工作，而這些周期性工作往往與師生員工切身利益息息相關(guān)，這就造成在這些工作開(kāi)展的階段，師生員工提出意見(jiàn)、產(chǎn)生信訪問(wèn)題的可能性較大，使得高校信訪工作呈現(xiàn)周期性特點(diǎn)。5.信訪事件社會(huì)影響大。隨著社會(huì)法制化進(jìn)程的發(fā)展，高校師生員工的法治觀念逐漸增強(qiáng)，文化層次普遍較高、思想活躍、權(quán)利意識(shí)較強(qiáng)，通過(guò)信訪渠道來(lái)維護(hù)自己合法權(quán)益的意識(shí)較強(qiáng)，對(duì)學(xué)校處理信訪事件的能力要求較高。社會(huì)大眾和媒體對(duì)高校高度關(guān)注，高校內(nèi)部的信訪問(wèn)題一旦處理不當(dāng)，極易引起社會(huì)爭(zhēng)議，給高校帶來(lái)不良的社會(huì)影響。

（三）做好高校信訪工作的意義。1.貫徹以人民為中心的思想的重要體現(xiàn)。信訪是社會(huì)矛盾的綜合反映，信訪工作要積極適應(yīng)社會(huì)主要矛盾的新變化新特點(diǎn)，把人民的呼聲作為第一信號(hào)，切實(shí)保障信訪群眾利益，更好地架起黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁。高校作為培養(yǎng)社會(huì)高層次人才的辦學(xué)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著各種各樣的社會(huì)責(zé)任，也面臨著各式各樣的矛盾，因此高校要從政治高度重視信訪工作。2.完善高校內(nèi)部治理體系的重要環(huán)節(jié)。建設(shè)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科的關(guān)鍵在于建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，完善內(nèi)部治理體系。我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度是要建設(shè)一個(gè)“依法辦校、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的現(xiàn)代化學(xué)校制度”，核心是確定政治、行政、學(xué)術(shù)、監(jiān)督橫向四位一體的高校分權(quán)組織體系。而信訪工作是學(xué)校各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系師生員工和社會(huì)公眾的橋梁與紐帶，是群眾監(jiān)督的重要方式，既反映出師生員工和社會(huì)公眾的利益訴求，也可以促進(jìn)學(xué)校各項(xiàng)政策制度的制定更加科學(xué)民主，體現(xiàn)著現(xiàn)代大學(xué)制度的內(nèi)涵。3.推進(jìn)高校依法治校的重要舉措。2012年11月，教育部研究制定的《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》提出“要把法治作為解決校內(nèi)矛盾和沖突的基本方式，建立并綜合運(yùn)用信訪、調(diào)解、申訴、仲裁等各種爭(zhēng)議解決機(jī)制，依法妥善、便捷地處理學(xué)校內(nèi)部各種利益糾紛。”依法治校是新時(shí)代高校改革發(fā)展的本質(zhì)要求和重要保障，高校信訪必然要在依法治校理念指導(dǎo)下開(kāi)展，師生員工的信訪行為、信訪部門及責(zé)任單位的信訪處理方式、信訪處理結(jié)果等信訪過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)，都符合學(xué)校的各項(xiàng)政策法規(guī)，并符合國(guó)家現(xiàn)行法律法規(guī)的要求。4.維護(hù)高校安全穩(wěn)定的重要方法。高校信訪工作一直在關(guān)心關(guān)注學(xué)校師生員工訴求、化解產(chǎn)生的矛盾問(wèn)題、維護(hù)學(xué)校安全穩(wěn)定等方面發(fā)揮著重要作用。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)高校都在不斷深化綜合改革，積極探索符合國(guó)情、校情的發(fā)展新道路，在此過(guò)程中必然會(huì)產(chǎn)生許多新情況、新問(wèn)題、新矛盾，這些涉及范圍廣、受關(guān)注程度高、處理難度大，如果不能得到妥善處理，勢(shì)必會(huì)使矛盾激化，嚴(yán)重時(shí)將影響學(xué)校的安全穩(wěn)定。在此背景下，高校信訪工作要不斷適應(yīng)新形勢(shì)下面臨的新挑戰(zhàn)，積極發(fā)揮事前防治、事中疏導(dǎo)、事后化解的作用，推進(jìn)和諧校園建設(shè)。

二、信訪源頭治理研究

（一）信訪源頭治理的重要性。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展使得社會(huì)矛盾凸顯，多元化的訴求造成各種矛盾糾紛不斷涌現(xiàn)，信訪源頭呈現(xiàn)出復(fù)雜性、不確定性、不穩(wěn)定性等特征，因此信訪工作面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視信訪工作，習(xí)近平總書記也對(duì)信訪源頭治理提出指示批示。在此形勢(shì)下，如何將可能存在的信訪矛盾化解在源頭，成為做好信訪工作面臨的新課題。信訪源頭治理是指信訪部門在社會(huì)活動(dòng)可能滋生或誘發(fā)信訪事件但尚未發(fā)生、信訪事件可能升級(jí)演變?yōu)樾旁L危機(jī)但尚未形成時(shí)，提前預(yù)判潛在的風(fēng)險(xiǎn)及其程度，提前采取措施實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)，從而將發(fā)生的可能性和潛在風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)降到最低。信訪源頭治理體現(xiàn)為關(guān)口前移，將工作重點(diǎn)由事中、事后轉(zhuǎn)移到事前，變被動(dòng)處理為主動(dòng)排查，從源頭上預(yù)防和減少信訪事件的產(chǎn)生，做好信訪工作的關(guān)鍵就是要抓好源頭治理，從“救火”向“防火”轉(zhuǎn)變。

（二）高校信訪源頭治理的現(xiàn)狀。2020年9月，教育部印發(fā)的《教育信訪工作辦法》提出“教育部門應(yīng)當(dāng)科學(xué)、民主決策，依法履行職責(zé)，建立健全矛盾糾紛源頭預(yù)防、排查和化解機(jī)制，開(kāi)展重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，定期排查化解矛盾糾紛，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’，努力將矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)?！蹦壳埃^大多數(shù)高校信訪部門還處在被動(dòng)處理信訪事件階段，有了信訪事件再去處理，究其原因，主要有以下三個(gè)方面：

一是高校對(duì)信訪工作不夠重視。大多數(shù)高校會(huì)設(shè)立信訪辦公室，但幾乎不獨(dú)立運(yùn)行，而是掛靠在學(xué)校辦公室，且工作人員往往身兼數(shù)職，不僅負(fù)責(zé)學(xué)校信訪工作，還需要承擔(dān)學(xué)校辦公室其他行政事務(wù)。同時(shí)，信訪工作人員往往扮演著“救火隊(duì)員”的角色，部分信訪工作人員專業(yè)化水平不足，欠缺法律、心理、社會(huì)工作、審計(jì)、財(cái)會(huì)等專業(yè)知識(shí)，且大都沒(méi)有經(jīng)過(guò)系統(tǒng)的信訪工作、危機(jī)處理培訓(xùn)，遇到工作難度大、問(wèn)題復(fù)雜的信訪事件時(shí)缺乏一定的處置經(jīng)驗(yàn)。二是由于高校信訪部門不是解決信訪問(wèn)題的實(shí)際機(jī)構(gòu)。一般情況下，高校的信訪部門是一種協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)接訪、記錄、呈報(bào)、轉(zhuǎn)送、監(jiān)督、歸檔信訪事項(xiàng)，具體政策法規(guī)和矛盾事項(xiàng)的解釋權(quán)和處理方案需要依靠二級(jí)單位，即信訪事項(xiàng)產(chǎn)生的源頭部門，對(duì)一些歷史久、影響大、范圍廣的信訪事件需要協(xié)調(diào)校內(nèi)多個(gè)職能部門共同查辦，容易造成相關(guān)職能部門推諉扯皮現(xiàn)象，一些信訪事件往往需要多次催辦，導(dǎo)致辦理效率低。三是由于高校信訪工作相關(guān)規(guī)章制度不夠完善。絕大多數(shù)高校都會(huì)根據(jù)國(guó)家和地方有關(guān)信訪工作的法律法規(guī)制定一系列信訪工作制度，但很多高校的信訪工作制度僅僅參考上位文件內(nèi)容，并沒(méi)有根據(jù)學(xué)校實(shí)際情況進(jìn)行個(gè)性化調(diào)整。同時(shí)，個(gè)別高校并沒(méi)有建立完善的信訪責(zé)任追究機(jī)制和信訪考核機(jī)制，在信訪處理過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)相關(guān)部門責(zé)任不清晰的問(wèn)題，有些高校對(duì)信訪工作的認(rèn)識(shí)仍停留在“重結(jié)果、輕解決，重穩(wěn)控、輕化解”的階段。

三、構(gòu)建新時(shí)期高校信訪源頭治理機(jī)制

（一）完善制度建設(shè)。制度建設(shè)是依法治校的重要基石，高校要從完善制度建設(shè)方面減少信訪數(shù)量，要把完成好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大師生員工的根本利益作為制定各項(xiàng)政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。一是要建立完善符合學(xué)校校情的制度體系，保障學(xué)校各項(xiàng)工作有制度可循。二是制定的各項(xiàng)制度符合上級(jí)文件要求和有關(guān)規(guī)定，各項(xiàng)制度間無(wú)沖突矛盾，避免因制度體系不健全而引發(fā)的信訪矛盾。三是重要制度或政策制定、重大項(xiàng)目實(shí)施前要進(jìn)行意見(jiàn)征詢，做好民情民意的調(diào)查和意見(jiàn)征集，避免重要政策發(fā)布后產(chǎn)生矛盾。四是在相關(guān)制度文件發(fā)布后要做好解讀工作，第一時(shí)間對(duì)師生員工提出的問(wèn)題進(jìn)行解釋說(shuō)明，避免因制度解釋有誤而產(chǎn)生的信訪事件。五是在執(zhí)行制度政策時(shí)要不折不扣、落實(shí)到位。

（二）健全民意表達(dá)機(jī)制。基層是群眾信訪的源頭和解決問(wèn)題的關(guān)鍵，要在減少存量上下功夫，更要在減少增量上想辦法。要暢通師生表達(dá)權(quán)益、反映問(wèn)題的渠道和平臺(tái)，一是要發(fā)揮好校領(lǐng)導(dǎo)接待日作用，推動(dòng)校領(lǐng)導(dǎo)“走下去”，變師生信訪為校領(lǐng)導(dǎo)主動(dòng)接訪、下訪，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)辦公、就地協(xié)調(diào)等方式，將遇到的信訪矛盾就地化解，密切校領(lǐng)導(dǎo)與師生員工的聯(lián)系。二是強(qiáng)化黨代會(huì)、教代會(huì)、工代會(huì)、學(xué)代會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)生會(huì)等組織的工作職能，發(fā)揮師生員工的首創(chuàng)精神，最大限度動(dòng)員廣大師生員工自主參與利益相關(guān)事務(wù)的發(fā)展建設(shè)，實(shí)現(xiàn)校內(nèi)信訪案件分流。

（三）創(chuàng)新矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制。2012年9月，教育部印發(fā)的《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》明確提出“依法健全校內(nèi)糾紛解決機(jī)制，完善教師學(xué)生權(quán)利救濟(jì)制度，健全安全管理及突發(fā)事件的應(yīng)急處理機(jī)制?！币皇浅闪⒏咝Ｃ芗m紛調(diào)解委員會(huì)，由學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)，成員應(yīng)包含學(xué)校相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人、教師代表、學(xué)生代表，負(fù)責(zé)調(diào)解高校教育教學(xué)、招生考試、日常管理、對(duì)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)過(guò)程中可能產(chǎn)生的高校與教師、學(xué)生以及其他社會(huì)主體之間的矛盾糾紛。二是進(jìn)一步完善高校法律顧問(wèn)服務(wù)機(jī)制，積極發(fā)揮法律顧問(wèn)在高校中外合作辦學(xué)、校外單位合作、資產(chǎn)管理、師生糾紛化解、涉外國(guó)際合作等領(lǐng)域的專業(yè)作用，定期或不定期對(duì)高校辦學(xué)治校過(guò)程中遇到的法律、政策法規(guī)問(wèn)題提供咨詢意見(jiàn)和建議。

（四）推進(jìn)校務(wù)公開(kāi)制度。據(jù)不完全分析，社會(huì)重大信訪事件與信息公開(kāi)不及時(shí)、不到位、不透明有關(guān)。高校應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)教育部《高等學(xué)校信息公開(kāi)辦法》的規(guī)定，確保師生員工對(duì)各類收費(fèi)、經(jīng)費(fèi)使用、基本建設(shè)招投標(biāo)、人事招聘與干部任免、招生就業(yè)、各專業(yè)課程設(shè)置與培養(yǎng)目標(biāo)、教育教學(xué)質(zhì)量等信息的知情權(quán)，要做好重點(diǎn)領(lǐng)域、師生群眾較為關(guān)心事項(xiàng)的信息公開(kāi)工作，按照要求予以公開(kāi)，尤其與師生員工切身利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)，除執(zhí)行前期要充分征求師生員工意見(jiàn)建議外，還要定期公開(kāi)重大事項(xiàng)的推進(jìn)情況，充分保障師生員工的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，要公開(kāi)現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件，并動(dòng)態(tài)更新，對(duì)已公開(kāi)的規(guī)范性文件進(jìn)行內(nèi)容分類，完善在線查閱、檢索、下載等功能，方便師生員工查找所需文件。

（五）探索高校建議征詢制度。隨著社會(huì)的發(fā)展，廣大師生員工的民主意識(shí)持續(xù)增強(qiáng)，更加積極主動(dòng)要求參與到學(xué)校建設(shè)發(fā)展中，渴望享有更多的知情權(quán)、話語(yǔ)權(quán)，提出的意見(jiàn)和建議大都具有建設(shè)性。高校要充分借鑒上海人民建議征集工作，變信訪人為建議人，從源頭上減少信訪。可在信訪辦公室下設(shè)建議征集辦公室，負(fù)責(zé)受理師生員工或社會(huì)人員對(duì)學(xué)校各方面發(fā)展提出的建議，并擇優(yōu)提交校領(lǐng)導(dǎo)參閱。積極宣傳建議征詢制度，認(rèn)真對(duì)待廣大師生員工提出的建議，深入分析建議的可行性，使政策規(guī)定更加符合廣大師生員工的期待和需求，充分調(diào)動(dòng)廣大師生員工為學(xué)校建設(shè)發(fā)展建言獻(xiàn)策的積極性。

（六）制定研判機(jī)制。高校各項(xiàng)事務(wù)性工作呈現(xiàn)周期性特點(diǎn)，因此高校信訪工作也呈現(xiàn)一定的規(guī)律性。在此背景下，高校信訪部門要對(duì)已產(chǎn)生的信訪問(wèn)題進(jìn)行分析研判，定期對(duì)處理完畢的信訪事項(xiàng)進(jìn)行量化分析，梳理出本校信訪事件的特點(diǎn)和規(guī)律，對(duì)典型的和普遍的信訪問(wèn)題進(jìn)行深度分析，專題研究信訪問(wèn)題產(chǎn)生的原因，凝練形成本校信訪工作報(bào)告和工作理論，并就信訪反映出的相關(guān)問(wèn)題提出工作建議，為學(xué)校教育事業(yè)發(fā)展提供決策參考。同時(shí)，可建立信訪調(diào)研排查機(jī)制，通過(guò)專項(xiàng)調(diào)研、不定期排查，主動(dòng)了解學(xué)校師生員工思想動(dòng)態(tài)和實(shí)際困難，尤其在學(xué)校重大改革措施發(fā)布前，及時(shí)掌握師生員工的意見(jiàn)建議，第一時(shí)間化解矛盾，避免矛盾激化形成重大信訪事件。

四、結(jié)語(yǔ)

高校信訪工作在服務(wù)師生員工、為學(xué)校建言獻(xiàn)策、促進(jìn)高等教育發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用，是高校管理工作的重要組成部分，是維護(hù)師生員工及社會(huì)公眾權(quán)益訴求的保障，是實(shí)現(xiàn)高校治理結(jié)構(gòu)和治理能力現(xiàn)代化、創(chuàng)建世界一流大學(xué)的必然要求，做好新時(shí)期高校信訪工作意義重大。在高校信訪工作中，源頭治理是至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，當(dāng)矛盾積累到一定程度影響穩(wěn)定時(shí)，才需要信訪工作的想法是不可取的，實(shí)踐證明，及時(shí)將矛盾化解在基層、疏通在源頭，是投入最小、收效最好的工作路徑。高校要不斷加強(qiáng)信訪源頭治理機(jī)制建設(shè)，將信訪工作重點(diǎn)由事中、事后轉(zhuǎn)移到事前，變被動(dòng)處理為主動(dòng)排查，從源頭上預(yù)防和減少信訪事件的產(chǎn)生，不斷提高服務(wù)廣大師生員工及社會(huì)公眾的意識(shí)和能力，更好地為新時(shí)期高校改革發(fā)展穩(wěn)定服務(wù)。