新修訂《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》實(shí)施后動(dòng)物檢疫工作的思考和建議

李作臣，王龍慶，秦 偉，牛洪亮，孫勇剛，鄒 晶

1.延邊特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心，吉林延邊 133000；2.樺甸市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，吉林樺甸 132400；3.農(nóng)安縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，吉林農(nóng)安 130200；4.扶余市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，吉林扶余 131200；5.吉林省撫松縣畜牧業(yè)服務(wù)中心，吉林撫松 134500；6.吉林省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，吉林長(zhǎng)春 130062

自非洲豬瘟傳入我國(guó)，嚴(yán)重影響了我省生豬養(yǎng)殖業(yè)的健康發(fā)展，造成我省動(dòng)物檢疫工作形勢(shì)更加嚴(yán)峻，究其原因主要是我省動(dòng)物養(yǎng)殖方式比較落后，活畜禽長(zhǎng)途運(yùn)輸、動(dòng)物疫病種類繁多、病原復(fù)雜。2021年5月1日起實(shí)施的新修訂《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》對(duì)部分動(dòng)物檢疫工作進(jìn)行了調(diào)整，明確規(guī)定動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)法定職責(zé)是動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品檢疫，官方獸醫(yī)是檢疫的具體實(shí)施者。

1 動(dòng)物檢疫工作

1.1 動(dòng)物檢疫

動(dòng)物檢疫是動(dòng)物防疫法明確規(guī)定的動(dòng)物防疫重要環(huán)節(jié)，與動(dòng)物疫病的預(yù)防、控制、診療、凈化和消滅，以及無(wú)害化處理環(huán)節(jié)同等重要。同時(shí)，動(dòng)物檢疫還是一項(xiàng)行政許可，除受動(dòng)物防疫法調(diào)整影響外，還要受到行政許可法的調(diào)整。動(dòng)物檢疫的法定主體是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，具體實(shí)施者是官方獸醫(yī)。動(dòng)物檢疫許可的事項(xiàng)包括屠宰、出售或者運(yùn)輸動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品。按照檢疫范圍可將動(dòng)物檢疫分為非食用性利用的野生動(dòng)物、野生動(dòng)物和家畜家禽的檢疫，按照行政特點(diǎn)可將動(dòng)物檢疫劃分為動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品檢疫、無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)檢疫和隔離檢疫。

1.2 檢疫相關(guān)法律法規(guī)

新修訂的動(dòng)物防疫法在2021年正式實(shí)施，配套的規(guī)章制度還在不斷完善，存在一些制度的真空期。例如動(dòng)物防疫法中規(guī)定，對(duì)野生動(dòng)物的檢疫由農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院野生動(dòng)物保護(hù)主管部門制定野生動(dòng)物檢疫辦法，動(dòng)物檢疫管理辦法作為動(dòng)物檢疫工作中較為重要的一項(xiàng)部門規(guī)章正在修訂中。目前，動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品檢疫的主要依據(jù)包括11個(gè)產(chǎn)地檢疫規(guī)程、5個(gè)屠宰檢疫規(guī)程，以及1個(gè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，檢疫范圍除覆蓋《國(guó)家畜禽遺傳資源品種名錄》外，還包括犬和貓的產(chǎn)地檢疫。

1.3 運(yùn)輸單位、個(gè)人及車輛備案

動(dòng)物防疫法第五十二條明確從事動(dòng)物運(yùn)輸?shù)膯挝?、個(gè)人及車輛，應(yīng)當(dāng)向所在地縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門備案。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部531號(hào)公告明確運(yùn)輸車輛備案條件和程序。運(yùn)輸車輛備案是非洲豬瘟防控期間，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺(tái)的一項(xiàng)重要的、效果顯著的行政要求，新修訂動(dòng)物防疫法將其納入法律條款當(dāng)中，將運(yùn)輸單位、個(gè)人及車輛的備案作為動(dòng)物檢疫的法定前提條件。

2 我省檢疫工作基本情況

2.1 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置情況

目前，我省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要以獨(dú)立單位和在相應(yīng)機(jī)構(gòu)（部門）中內(nèi)設(shè)科室等形式存在。筆者通過(guò)對(duì)全省58個(gè)市、縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)情況進(jìn)行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，15個(gè)市縣保留了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，占比26%，市級(jí)只有延邊州、白城市兩地保留；7個(gè)縣保留動(dòng)物檢疫站，占比12%；26個(gè)市縣由執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施動(dòng)物檢疫，占比45%；8個(gè)市縣由畜牧獸醫(yī)主管部門實(shí)施動(dòng)物檢疫，占比14%；由畜牧業(yè)服務(wù)中心、畜牧獸醫(yī)管理總站等單位實(shí)施動(dòng)物檢疫，占比3%。

2.2 官方獸醫(yī)基本情況

全省現(xiàn)有官方獸醫(yī)3 341人，其中從事屠宰檢疫1 184人，從事產(chǎn)地檢疫2 157人。向豬、牛、羊、禽屠宰企業(yè)派駐（配備）1 235名官方獸醫(yī)，協(xié)助檢疫的工作人員為202人，其中豬屠宰場(chǎng)實(shí)際配備了674個(gè)官方獸醫(yī)，協(xié)助檢疫的工作人員101人；牛羊禽屠宰場(chǎng)配備了561個(gè)官方獸醫(yī)，協(xié)助檢疫的工作人員101人。實(shí)際產(chǎn)地檢疫工作中，作為動(dòng)物檢疫的具體實(shí)施者，官方獸醫(yī)需到養(yǎng)殖場(chǎng)戶所在地或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)服務(wù)機(jī)構(gòu)（檢疫申報(bào)點(diǎn)）進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，檢疫申報(bào)點(diǎn)通常距離養(yǎng)殖場(chǎng)戶距離較遠(yuǎn)，同時(shí)官方獸醫(yī)還肩負(fù)現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)無(wú)害化處理情況、協(xié)助采樣、填寫工作報(bào)表等任務(wù)。三權(quán)下放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員除畜牧部門安排的工作外，還額外承擔(dān)鄉(xiāng)村振興、換屆選舉、秸稈禁燒、疫情值班等工作。

2.3 近年來(lái)檢疫工作情況

2018年，我省豬、牛、羊的產(chǎn)地檢疫約1 400萬(wàn)頭，經(jīng)過(guò)機(jī)構(gòu)改革后，2019年和2020年，我省豬、牛、羊的產(chǎn)地檢疫與2018年相比分別下降了約40%。2021年初，我省開展檢疫監(jiān)管提升年活動(dòng)，同年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部開展檢疫監(jiān)督能力提升行動(dòng)，2021年，我省產(chǎn)地檢疫與2018年持平。

3 當(dāng)前工作中存在的主要問(wèn)題

3.1 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)不理順

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置分散，個(gè)別市縣尚未明確檢疫職責(zé)單位，省、市、縣三級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)完整的體系被打破，部分市縣存在無(wú)人負(fù)責(zé)檢疫工作，或者是不熟悉動(dòng)物檢疫工作的情況。

3.2 行政檢查職能不明確

隨著事業(yè)單位改革的推進(jìn)，基層行政執(zhí)法和行政許可（動(dòng)物檢疫）職能分工基本明確，但是與行政執(zhí)法相關(guān)的監(jiān)督檢查職能在改革過(guò)程中并沒有明確劃分，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)之間互相推諉，“四類場(chǎng)所”監(jiān)管出現(xiàn)真空，特別是養(yǎng)殖場(chǎng)和屠宰場(chǎng)，沒有進(jìn)行常規(guī)的監(jiān)督檢查和行政處罰，逃避檢疫現(xiàn)象大量出現(xiàn)。監(jiān)督執(zhí)法與檢疫工作脫鉤，檢疫、執(zhí)法部門“各自為戰(zhàn)”，工作銜接和業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)作用受到削弱，“以監(jiān)促檢”的工作思路基本消失。

3.3 動(dòng)物檢疫承載責(zé)任“超負(fù)荷”

近年來(lái)，防控動(dòng)物疫病的措施，尤其是對(duì)新傳入的動(dòng)物疫病，均在動(dòng)物檢疫工作上“層層加碼”，比如非洲豬瘟檢測(cè)、禽流感檢測(cè)、小反芻獸疫檢測(cè)等都成為了檢疫出證的前提條件。甚至“瘦肉精”監(jiān)管也成為官方獸醫(yī)職責(zé)，出現(xiàn)“注水肉”、頭蹄落地等品質(zhì)檢驗(yàn)方面的問(wèn)題也追究官方獸醫(yī)責(zé)任。

3.4 調(diào)運(yùn)政策的限制

一是生豬調(diào)運(yùn)限制。2021年4月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下發(fā)了《非洲豬瘟等重大動(dòng)物疫病分區(qū)防控工作方案》，將全國(guó)劃分為5大片區(qū)，這個(gè)方案明確了今后的生豬調(diào)運(yùn)原則：不得跨大區(qū)調(diào)運(yùn)生豬，除種豬、仔豬、“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”調(diào)運(yùn)和非洲豬瘟等重大動(dòng)物疫病無(wú)疫區(qū)、無(wú)疫小區(qū)。我省是生豬輸出省份，導(dǎo)致我省生豬產(chǎn)地檢疫數(shù)量下降。二是活牛、活羊調(diào)運(yùn)，農(nóng)業(yè)部和國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委關(guān)于印發(fā)《國(guó)家布魯氏菌病防治計(jì)劃》的通知，將全國(guó)按照省份分為一類、二類、三類地區(qū)，明確了嚴(yán)格限制活牛、活羊從高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)向低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)流動(dòng)，吉林省是一類地區(qū)，我省的活牛、活羊只能在黑龍江、遼寧等15個(gè)一類地區(qū)內(nèi)調(diào)運(yùn)，禁止向二類、三類地區(qū)調(diào)運(yùn)。

3.5 部分檢疫條件與現(xiàn)實(shí)情況存在的矛盾

例如，產(chǎn)地檢疫規(guī)程中要求動(dòng)物是經(jīng)過(guò)強(qiáng)制免疫并在有效保護(hù)期內(nèi)，實(shí)際工作中不足免疫日齡動(dòng)物的交易、運(yùn)輸較為常見，而且數(shù)量較大，這種情況是不滿足出證條件的，因此不能實(shí)施產(chǎn)地檢疫。

3.6 到達(dá)地監(jiān)管不嚴(yán)

動(dòng)物運(yùn)輸?shù)侥康牡睾?，部分省份?dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)未經(jīng)檢疫或者未附有檢疫合格證明的情況，不實(shí)施相應(yīng)的處理處罰，沒有檢疫證明對(duì)貨主不產(chǎn)生任何影響。反而使得檢疫申報(bào)比較“麻煩”，管理相對(duì)人檢疫申報(bào)積極性較低，直接導(dǎo)致檢疫人員認(rèn)為檢疫證明存在的作用，主要是用于追究官方獸醫(yī)出證責(zé)任。

4 對(duì)策建議

4.1 加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)

探索動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出獸醫(yī)機(jī)構(gòu)或工作人員的機(jī)制，《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》第八十一條規(guī)定：“縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)為動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)配備與動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品檢疫工作相適應(yīng)的官方獸醫(yī)，保障檢疫工作條件?？h級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門可以根據(jù)動(dòng)物防疫工作需要，向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或者特定區(qū)域派駐獸醫(yī)機(jī)構(gòu)或者工作人員”。充實(shí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)編制數(shù)量，并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐，根據(jù)需要成立動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所或區(qū)域分所，有條件的地區(qū)可以單獨(dú)設(shè)立固定工作地點(diǎn)，也可以采取和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）服務(wù)中心畜牧獸醫(yī)內(nèi)設(shè)科室合署辦公的方式開展檢疫出證工作，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域有固定機(jī)構(gòu)、固定工作人員專門從事動(dòng)物檢疫工作。

4.2 落實(shí)法律法規(guī)

落實(shí)新修訂動(dòng)物防疫法和《吉林省無(wú)規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)建設(shè)管理?xiàng)l例》，各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、涉及畜牧獸醫(yī)工作的街道辦事處的畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)配合縣級(jí)以上人民政府畜牧獸醫(yī)主管部門做好本轄區(qū)的動(dòng)物疫病預(yù)防控制、動(dòng)物檢疫、重大動(dòng)物疫情處理、畜牧獸醫(yī)行業(yè)政策宣傳和技術(shù)推廣等工作。建立穩(wěn)定的畜牧獸醫(yī)財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，落實(shí)好國(guó)家規(guī)定的農(nóng)業(yè)有毒有害保健津貼和畜牧獸醫(yī)醫(yī)療衛(wèi)生津貼政策，加大重大動(dòng)物疫病防控工作經(jīng)費(fèi)投入，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障動(dòng)物檢疫工作有序推進(jìn)。

4.3 建立協(xié)檢員工作機(jī)制

農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門積極向當(dāng)?shù)卣暾?qǐng)，包括設(shè)置公益崗位、提高村防疫員工資、引入第三方服務(wù)等方式，促進(jìn)協(xié)檢工作機(jī)制建立，為動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)配備相應(yīng)數(shù)量協(xié)檢員，協(xié)助轄區(qū)內(nèi)官方獸醫(yī)實(shí)施動(dòng)物檢疫工作，提升檢疫工作效率，推動(dòng)檢疫工作由提前申報(bào)向隨報(bào)隨檢轉(zhuǎn)變。也可通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式，與獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)第三方企業(yè)簽訂協(xié)議，明確協(xié)檢職責(zé)。