“三層面五維度”設(shè)計(jì)科研事業(yè)單位章程 建立現(xiàn)代院所治理核心

李翔

（中國原子能科學(xué)研究院，北京 102413）

2017年，科技部、中央編辦、人力資源社會(huì)保障部專門印發(fā)了《關(guān)于中央級科研事業(yè)單位章程制定工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），旨在推動(dòng)中央級科研事業(yè)單位創(chuàng)新管理機(jī)制、完善法人治理結(jié)構(gòu)、健全現(xiàn)代科研院所制度、提升科技創(chuàng)新能力，指出“科研事業(yè)單位章程是科研事業(yè)單位管理運(yùn)行、開展科研活動(dòng)的基本準(zhǔn)則”。隨著依法治國戰(zhàn)略部署的深入推進(jìn)，完善和制定企業(yè)內(nèi)容的章程成為貫徹依法治企、依法治院的重要舉措。本文將以實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)體制改革的某中央級科研事業(yè)單位制定章程的經(jīng)驗(yàn)作為參考，從3個(gè)層面、5個(gè)維度來介紹科研事業(yè)單位章程的思考和構(gòu)建。

1. 3個(gè)層面正確認(rèn)識章程的內(nèi)在精神和意義

科研事業(yè)單位在制定內(nèi)部章程時(shí)不僅要結(jié)合自身實(shí)際情況展開，還應(yīng)先從3個(gè)層面認(rèn)識到科研事業(yè)單位章程的內(nèi)在精神和重要意義，為章程的構(gòu)建奠定正確的政治方向和價(jià)值觀念。

（1）科研事業(yè)單位章程是單位內(nèi)部最重要的法律文件。章程不僅是現(xiàn)代公司制度的基石和治理的基礎(chǔ)，也是科研事業(yè)單位創(chuàng)新管理機(jī)制、完善法人治理結(jié)構(gòu)的重要基石，是推進(jìn)深化體制改革、參與市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本規(guī)則依據(jù)。與公司章程涉及各股東的意愿和權(quán)益不同，科研事業(yè)單位的章程體現(xiàn)的是舉辦單位的設(shè)立目的，或者說是國家?guī)в幸欢ǖ墓嫘再|(zhì)的意愿，也是符合法律法規(guī)下的一種約定形式?？蒲惺聵I(yè)單位的章程是內(nèi)部的最高綱領(lǐng)性文件、是內(nèi)部的“憲法”和“法治核心”。

（2）科研事業(yè)單位章程是推動(dòng)科研院所治理和改革，構(gòu)建院所治理生態(tài)的重要手段。黨的十九屆四中全會(huì)提出，完善科技創(chuàng)新體制機(jī)制，將科技創(chuàng)新治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重點(diǎn)之一，對新時(shí)期形勢下我國科技創(chuàng)新治理體系發(fā)展提出了新的更高要求及奮斗方向。但是長期以來國家創(chuàng)新體系協(xié)同能力不足，科研人員開展原創(chuàng)性科技創(chuàng)新的積極性尚未充分激發(fā)，大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)，特別是中央級科研事業(yè)單位的治理結(jié)構(gòu)與功能不能有效匹配。因此，科研事業(yè)單位作為核科技創(chuàng)新發(fā)展的主力軍，深入推進(jìn)科技創(chuàng)新治理體系和科研院所治理能力的現(xiàn)代化，大力推進(jìn)體制機(jī)制改革，完善科研院所法人治理結(jié)構(gòu)，首先就需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，制定較為完善的頂層制度文件，逐步建立較為完備的院所治理生態(tài)，激發(fā)科技創(chuàng)新力。

（3）科研事業(yè)單位章程是推進(jìn)院所依法治理的關(guān)鍵點(diǎn)。不少科研事業(yè)單位和科研院所成立時(shí)間較早，雖然各項(xiàng)管理制度眾多，但缺少系統(tǒng)性的基礎(chǔ)規(guī)范，以經(jīng)驗(yàn)替代制度，院所治理結(jié)構(gòu)混亂，內(nèi)部改革無“章法”可依，無法深入推進(jìn)。因此，首先要通過《章程》將科研事業(yè)單位和院所的管理納入一個(gè)統(tǒng)一的綱領(lǐng)性文件，確定院所內(nèi)部的“憲法”，發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)作用，成為各級管理規(guī)章制度的依據(jù)。

與公司制度體現(xiàn)股東的利益相比，科研事業(yè)單位的章程更加突出體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，與高校章程相比，科研事業(yè)單位的章程的內(nèi)容更加注重科技創(chuàng)新機(jī)制的運(yùn)行和發(fā)展。因此，科研事業(yè)單位的章程應(yīng)成為推進(jìn)院所治理、解決沖突和矛盾、推動(dòng)改革和發(fā)展的最終依據(jù)，應(yīng)成為推進(jìn)依法治院，規(guī)范治理的關(guān)鍵點(diǎn)[1]。

2. 5個(gè)維度進(jìn)行《章程》的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

科研事業(yè)單位章程主要從以下5個(gè)維度考慮法人治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建符合科研事業(yè)單位實(shí)際的章程文本，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建制度體系。

2.1 黨的領(lǐng)導(dǎo)是原則

“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”是三部委《指導(dǎo)意見》要求科研事業(yè)單位制定章程遵守的重要原則之一，“把黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)貫穿章程制定全過程，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和政治把關(guān)，確保黨的建設(shè)內(nèi)容得到充分體現(xiàn)”。同時(shí)要求章程要明確黨組織或黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本單位工作，健全議事規(guī)則和決策程序，提高議事決策水平。

因此在實(shí)踐中，科研院所章程的編制應(yīng)依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨章》和黨的十八大、十九大精神和習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，把黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)貫穿章程制定全過程，將院所黨組織內(nèi)嵌到院所治理結(jié)構(gòu)中，在章程中對黨組織在院所治理結(jié)構(gòu)中的法定地位予以明確和落實(shí)，并優(yōu)化黨委的決策機(jī)制，真正體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。

應(yīng)單獨(dú)設(shè)立章節(jié)明確堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，明確領(lǐng)導(dǎo)體制，明確黨的領(lǐng)導(dǎo)，納入黨委、紀(jì)委、工會(huì)、黨支部等內(nèi)容，確保黨在科研事業(yè)單位內(nèi)部 “發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，在法人治理的章節(jié)中，嵌入黨組織在法人治理的決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)發(fā)揮的作用。在實(shí)施黨委領(lǐng)導(dǎo)下院長負(fù)責(zé)制的科研事業(yè)單位，應(yīng)明確“三重一大”決策主體為院所黨委會(huì)，規(guī)定黨委會(huì)的主要決策事項(xiàng)，在人力資源章節(jié)中要明確“堅(jiān)持黨管干部、黨管人才原則，在選人用人中發(fā)揮黨組織主導(dǎo)作用”，在章程的制定和修訂環(huán)節(jié)，同樣要體現(xiàn)黨在章程制定和修訂的最終的決策作用。總的來說，要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿整個(gè)章程。

2.2 實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下院長負(fù)責(zé)制是前提

目前，國家在部門事業(yè)單位推行領(lǐng)導(dǎo)體制改革，部分科研事業(yè)單位正在嘗試推進(jìn)或?qū)嵤h委領(lǐng)導(dǎo)的院長負(fù)責(zé)制的領(lǐng)導(dǎo)體制。除了應(yīng)在章程中明確中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，還應(yīng)明確單位的領(lǐng)導(dǎo)體制為“實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制”，納入單位的最高綱領(lǐng)，為其實(shí)施和推進(jìn)奠定基本法律地位。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)體制改革的推進(jìn)又為科研事業(yè)單位章程的制定確立了前提和方向。

從職責(zé)上來看，可以在章程中明確黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)工作，黨委書記擔(dān)任院法定代表人，院長在院黨委領(lǐng)導(dǎo)下，全面負(fù)責(zé)院科研、生產(chǎn)、經(jīng)營、行政管理工作。

從決策體系設(shè)置上來看，明確單位的黨委會(huì)是最高決策機(jī)構(gòu)，而不再是前置研究的角色，是“三重一大”事項(xiàng)決策主體，明確黨委會(huì)議研究決定的事項(xiàng)范圍。黨委會(huì)在不違反法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的前提下遵循一定的原則，將章程賦予其職權(quán)中的部分事項(xiàng)決策權(quán)授予行政領(lǐng)導(dǎo)，并將具體事項(xiàng)內(nèi)容形成權(quán)責(zé)清單。行政議事決策機(jī)構(gòu)在單位黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，貫徹黨和國家的路線、方針、政策及法律法規(guī)，組織實(shí)施黨委有關(guān)決議，研究處理科研、生產(chǎn)、經(jīng)營、管理等重要行政管理工作。

以實(shí)施黨委領(lǐng)導(dǎo)下院長負(fù)責(zé)制的領(lǐng)導(dǎo)體制改革為前提，并通過章程這樣的最高綱領(lǐng)予以明確，黨組織在法人治理的決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)發(fā)揮作用，把加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和完善院所治理相統(tǒng)一，這樣的設(shè)置既符合法人治理將決策權(quán)、經(jīng)營權(quán)與監(jiān)督權(quán)相分離的本質(zhì)要求，又滿足了黨對于國家科研事業(yè)單位的有力領(lǐng)導(dǎo)和政治保障。

2.3 構(gòu)建院所治理體系，完善法人治理結(jié)構(gòu)是目的

科研事業(yè)單位的章程要涵蓋決策權(quán)體系、組織管理、執(zhí)行管理、分級管理等基礎(chǔ)內(nèi)容，這些基礎(chǔ)內(nèi)容相互銜接和補(bǔ)益，最終構(gòu)建和體現(xiàn)院所治理體系的基本框架結(jié)構(gòu)，并成為院所治理的重要支撐依據(jù)。

科研事業(yè)單位與公司制度下董事、監(jiān)事、高級管理人員組成的治理結(jié)構(gòu)是有所不同的。因此，要在章程的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上考慮到幾點(diǎn)，一是法人治理的內(nèi)容要涵蓋決策權(quán)體系。二是組織管理的內(nèi)容要大體包括機(jī)構(gòu)管理和行政管理事項(xiàng)，機(jī)構(gòu)管理要體現(xiàn)科研院所內(nèi)部的分級管理體制，而行政管理事項(xiàng)要基本涵蓋科研、生產(chǎn)、經(jīng)營的各個(gè)管理體系和內(nèi)容。三是黨的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督要始終貫穿法人治理和組織管理的環(huán)節(jié)，體現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的相互分離、協(xié)調(diào)運(yùn)行，明確這三者主體的權(quán)責(zé)和邊界。章程最終要起到引領(lǐng)院所治理體系的構(gòu)建，完善法人治理結(jié)構(gòu)的重要目的。

2.4 設(shè)置學(xué)術(shù)委員會(huì)是創(chuàng)新

學(xué)術(shù)委會(huì)對于大學(xué)是重要的機(jī)構(gòu)組織，對于科研事業(yè)單位而言，學(xué)術(shù)委員會(huì)（科學(xué)技術(shù)委員會(huì)）是院所治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)在學(xué)術(shù)或科研領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。通過章程完善學(xué)術(shù)委員會(huì)（科學(xué)技術(shù)委員會(huì)）的關(guān)鍵點(diǎn)在于：一是維護(hù)組織獨(dú)立性。必須是獨(dú)立地、不受任何外界干擾地從學(xué)術(shù)和科研立場做出獨(dú)立的決定。二是加強(qiáng)日常操作性工作。學(xué)術(shù)委員會(huì)（科學(xué)技術(shù)委員會(huì)）不應(yīng)成為一個(gè)只是履行程序責(zé)任的機(jī)構(gòu)，而應(yīng)在科研事務(wù)決策中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)性和主導(dǎo)性作用。三是其依據(jù)章程而產(chǎn)生。通過章程體現(xiàn)其特有的性質(zhì)和獨(dú)立地位，表明其是獨(dú)立于決策機(jī)構(gòu)而產(chǎn)生的，從根本上維護(hù)學(xué)術(shù)委員會(huì)（科學(xué)技術(shù)委員會(huì)）的獨(dú)立性。四是將其職責(zé)嵌入學(xué)術(shù)管理流程。需要從職責(zé)定義上進(jìn)行考慮和設(shè)計(jì)，將學(xué)術(shù)委員會(huì)（科學(xué)技術(shù)委員會(huì)）職責(zé)嵌入學(xué)術(shù)或科研管理的流程中，體現(xiàn)其在學(xué)術(shù)或科研領(lǐng)域重要環(huán)節(jié)的決定和主導(dǎo)作用。

發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會(huì)在法人治理環(huán)節(jié)中的重要作用，真正凸顯學(xué)術(shù)和科研的核心地位，促使科研事業(yè)單位和科研院所的治理回歸到“學(xué)術(shù)”和“科研”的本位上，這是科研事業(yè)單位和科研院所制定章程的一點(diǎn)創(chuàng)新。

2.5 保障科研事業(yè)單位科技、科研人員的地位和待遇是關(guān)鍵

公司章程的制定在于保障公司股東利益和宗旨的實(shí)現(xiàn)，對于科研事業(yè)單位和科研院所來說，《章程》制定的宗旨之一在于促進(jìn)科技創(chuàng)新，推動(dòng)科學(xué)技術(shù)發(fā)展，而科技人員是科研事業(yè)單位進(jìn)行創(chuàng)新發(fā)展的主要力量，科技、科研人員的待遇是科研事業(yè)單位進(jìn)行院所治理的重要層面，也是科研事業(yè)單位章程制定的關(guān)鍵。

在制定章程時(shí)，通過以下幾個(gè)層面來考慮和設(shè)計(jì)科技、科研人員的地位和待遇：一是要圍繞“黨管干部，黨管人才”這個(gè)原則展開，并將其貫徹在章程之中。二是考慮如何設(shè)計(jì)薪酬、績效激勵(lì)、專家?guī)ь^人制度等方面內(nèi)容來保障科技、科研人員的權(quán)益。三是在科研或科技活動(dòng)管理環(huán)節(jié)中，可以通過科技成果轉(zhuǎn)化、獎(jiǎng)勵(lì)重大科技創(chuàng)新成就來激發(fā)科技人員的創(chuàng)新性與積極性，保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)和科技人員的智力成果。四是設(shè)置非行政級別的技術(shù)管理崗位來保障科技人員的自主性。五是設(shè)置專項(xiàng)工作委員會(huì)保障科技人員相關(guān)待遇。六是在章程中提出遵守科研倫理、科研道德的要求，鼓勵(lì)科技、科研人員誠信合作，弘揚(yáng)科學(xué)精神，履行社會(huì)責(zé)任[2]。

3.章程貫徹的配套措施

3.1 明確使用范圍

要在章程中明確其適用范圍，明確單位的一切科研、生產(chǎn)、經(jīng)營、管理等活動(dòng)必須依據(jù)章程來開展。

3.2 制定、修改依法有序，進(jìn)行備案

不同于公司章程需到工商部門進(jìn)行備案，對于科研事業(yè)單位的發(fā)布和備案并無明確要求。因此，要在單位自身的章程中進(jìn)行明確，章程的制定和修改要經(jīng)過設(shè)定的程序。

3.3 健全和完善規(guī)章制度體系

科研事業(yè)單位的章程制定發(fā)布后，單位內(nèi)部要以章程為指引重新梳理內(nèi)部規(guī)章制度體現(xiàn)，分析和研究現(xiàn)有規(guī)章制度與章程的適配性，開展規(guī)章制度的立、改、廢、釋工作，完善單位內(nèi)部的規(guī)章制度體系。

3.4 逐漸形成新的管理運(yùn)行體現(xiàn)

章程正式實(shí)施后，要逐步落實(shí)和推行章程中明確的管理運(yùn)行體系，黨組織在法人治理的決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)發(fā)揮作用，把加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和完善院所治理相統(tǒng)一。使章程真正成為科研事業(yè)單位實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)體制改革的基礎(chǔ)綱領(lǐng)，同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)體制的深入改革也實(shí)現(xiàn)和推動(dòng)章程的可行化[3]。

4.章程使用成效

4.1 工作成果顯著

實(shí)踐中，科研事業(yè)單位章程實(shí)施對于院所治理成效、法人治理結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)體制改革、科研生產(chǎn)、管理運(yùn)行等方面都起到了積極的引領(lǐng)作用，具體成效體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面，第一，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，再次堅(jiān)定了科研院所改革必須堅(jiān)持的政治原則；第二，訴求統(tǒng)一，明確了科研院所參與市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)條件；第三，依法合規(guī)治理，奠定了法律基礎(chǔ)；第四，決策機(jī)構(gòu)與管理執(zhí)行層領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)結(jié)協(xié)作，實(shí)現(xiàn)法人其價(jià)值最大化；第五，樹立和明確院所文化，鑄造了凝聚科研機(jī)構(gòu)力量的根本保障和強(qiáng)大推動(dòng)力。

4.2 改變工作方式

科研事業(yè)單位、科研院所章程的制定和實(shí)施，提高單位內(nèi)部改革、運(yùn)行效率的同，真正通過院所治理機(jī)構(gòu)形成決議后生效執(zhí)行的形式來實(shí)現(xiàn)組織運(yùn)行，這是傳統(tǒng)科研事業(yè)單位最迫切需要改變的一種履職方式。

4.3 院所治理的頂層綱領(lǐng)

科研事業(yè)單位章程的制定是完善院所治理結(jié)構(gòu)，建立高效運(yùn)行管理機(jī)制的一個(gè)重要舉措，是事業(yè)單位落實(shí)法人自主權(quán)的最高依據(jù)，但其推進(jìn)和制定可遵循的前例不多，也是一個(gè)逐漸探索和完善的過程。其最終的意義在于，章程在科研事業(yè)單位內(nèi)部將發(fā)揮頂層引領(lǐng)作用，科研、生產(chǎn)、經(jīng)營、管理工作等各項(xiàng)工作將在章程的統(tǒng)一指導(dǎo)下納入一個(gè)更加完整有序的體系，在規(guī)范與有序中激發(fā)科研事業(yè)的活力與創(chuàng)造力。