朱仁顯 樊山峰

以大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等技術(shù)為基礎(chǔ)的信息技術(shù)革命加速了現(xiàn)實世界與虛擬世界的交匯融合，推動了“人人互聯(lián)”“萬物互聯(lián)”的社會快速形成，催生了無所不在的網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化和智慧化的政務(wù)服務(wù)，也推進了傳統(tǒng)金字塔式的政府組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)的變革。于是，一個分散的、合作式的、網(wǎng)絡(luò)化的政府形態(tài)應(yīng)運而生，這種形態(tài)的政府就是智慧政府。(1)周盛:《走向智慧政府：信息技術(shù)與權(quán)力結(jié)構(gòu)的互動機制研究——以浙江省“四張清單一張網(wǎng)”改革為例》，《浙江社會科學(xué)》2017年第3期。毫無疑問，在智慧政府的形成過程中，信息與通信技術(shù)發(fā)揮了關(guān)鍵作用，驅(qū)動了政府在理念、組織、機制、效能等方面的全方位變革，影響既深且巨。但對技術(shù)的過分推崇也將導(dǎo)致主體、工具、過程三大認知迷思。實際上，智慧政府的本質(zhì)屬性是人文性而非技術(shù)性，它在主體、工具和過程三個層面內(nèi)在地具有獨特意蘊，表現(xiàn)為對人的智慧的尊重、對政策社會性的強調(diào)和對公共價值的追求。因此，智慧政府的建設(shè)應(yīng)該超越技術(shù)迷思，避免以技術(shù)應(yīng)用為核心的實踐進路，秉持人文屬性和價值關(guān)懷，以滿足人、社會與政府的發(fā)展需求為邏輯起點，以技術(shù)與組織的相互建構(gòu)實現(xiàn)有序運轉(zhuǎn)，以培育高素質(zhì)的公共治理參與者為治理效能創(chuàng)造的源泉，以健全的制度機制保障預(yù)期目標的實現(xiàn)，最終達成技術(shù)與價值的統(tǒng)一。

一、智慧政府的認知迷思

智慧政府的擁躉們認為，在傳統(tǒng)政府的變革與智慧政府的形成過程中，智能化、數(shù)字化技術(shù)發(fā)揮了基礎(chǔ)性與決定性的作用，塑造了政府的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，升級了政府的治理工具，優(yōu)化了政府的治理過程，使得智慧政府在公共治理領(lǐng)域具有獨特優(yōu)勢，亦取得顯著成效。但事實上，這種關(guān)于智慧政府的認知至少存在著三大迷思。

(一)主體迷思：以智能政府代替智慧政府

政府治理改革的推動者們普遍將智慧政府理解為“智能”+“政府”，即利用新一代信息與通信技術(shù)提高政府智能化水平，實現(xiàn)“智能辦公”“智能監(jiān)管”“智能服務(wù)”和“智能決策”，提供個性化的公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府。(2)費軍、賈慧真:《智慧政府視角下政務(wù)APP提供公共服務(wù)平臺路徑選擇》，《電子政務(wù)》2015年第9期?；蛘哒f，智慧政府就是與數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化深度融合的政府。(3)汪玉凱:《智慧社會倒逼國家治理智慧化》，《中國信息界》2018年第1期。這種對智慧政府的技術(shù)化理解實際上混淆了“智慧”與“智能”的概念。

智能是一種認識、理解客觀世界，發(fā)現(xiàn)客觀世界存在的問題，并運用知識、經(jīng)驗等解決問題的能力。智慧除包含上述能力外，還涉及價值觀方面的內(nèi)容。智慧是人在生存中形成的正確觀念、豐富知識、卓越能力和優(yōu)良品質(zhì)，是“人的靈性的集中體現(xiàn)，是理智的優(yōu)化和最佳狀態(tài)”。(4)王克照:《智慧政府之路:大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)架應(yīng)用》，清華大學(xué)出版社2014年版，第2頁。簡言之，“智”乃智能，“慧”乃人文屬性，“智慧”涵蓋“智能”。只有人才能擁有智慧，而物只能被動地由人賦予智能。(5)Mark Deakin,Husam Al Waer,“From intelligent to smart cities”,Intelligent Buildings International,2011,3(3),pp.140-152.換言之，智能政府不過是人們基于智能化技術(shù)，賦予政府中的物(包括設(shè)施設(shè)備和植入設(shè)施設(shè)備中的信息系統(tǒng))表面的智慧(即智能)，強化其工具功能，提升政府的工作效率，實現(xiàn)更為高效和智能的政務(wù)服務(wù)的政府。這樣的政府僅僅具備工具的智能，而不彰顯人的智慧，尚不能被稱為“智慧政府”。

相較而言，智慧政府的內(nèi)涵更為豐富，它并非以技術(shù)為核心，強調(diào)設(shè)施設(shè)備的智能化改造，而是以政府中的公共管理者為主體，注重治理思維的智慧化和治理理念的人文性。僅強調(diào)智慧政府的智能化技術(shù)，而忽視政府中人的智慧是失之片面的，既不足以確保智慧政府在面對復(fù)雜的社會環(huán)境和治理網(wǎng)絡(luò)時，作出理性的選擇和人性的決策，也不足以保證治理過程的有序高效和治理成果的社會效應(yīng)。因此，彰揚人在智慧政府中的主體地位，發(fā)揮人之智慧的導(dǎo)引作用，對于建設(shè)理想的智慧政府而言是很有必要的。

(二)工具迷思：技術(shù)優(yōu)勢難掩政策失靈

社會現(xiàn)象與問題具有碎片化存在、隱蔽式孳生、隨機性發(fā)展的特征，人工難以有效識別。然而，借助數(shù)字化和智能化技術(shù)，公共管理者能夠以視頻、圖表、文字等形式將其記錄下來，再通過技術(shù)手段加以標準化和圖像化，幫助其清晰地認識社會的變化。信息與通信技術(shù)在收集和分析數(shù)據(jù)方面的優(yōu)勢顯而易見，但過分迷信技術(shù)工具，甚至認為借助不斷進步的技術(shù)，政府能夠全方位地獲取社會信息，精準識別所有社會問題，科學(xué)制定應(yīng)對之策，從而掃除人類社會發(fā)展的障礙，卻是陷入了工具迷思。實際上，大數(shù)據(jù)、算法和人工智能等技術(shù)工具雖具優(yōu)勢但并非萬能，它們在數(shù)據(jù)獲取和決策支持方面至少存在著三點不足。

一是技術(shù)鴻溝和信息鴻溝的存在使得一些弱勢群體無法進入智慧政府的技術(shù)感知范圍，諸如公共秩序、社會文化、公民態(tài)度和價值觀等社會元素?zé)o法數(shù)字化，使得政府獲取的社會信息缺失，導(dǎo)致智慧政府難以全景展現(xiàn)社會現(xiàn)實；二是社會關(guān)系具有分散性、動態(tài)性和情境性，而獲取社會信息的技術(shù)標準則呈現(xiàn)出簡單化、靜止化和量化等特征，二者間的矛盾將使得社會信息捕捉存在結(jié)構(gòu)性偏差，無法完整、真實、實時反映社會的本來面貌；三是大數(shù)據(jù)技術(shù)尚未解決變量間因果性和相關(guān)性的爭論，算法推薦和數(shù)據(jù)分析也常常帶有誤導(dǎo)性，(6)張林:《智能算法推薦的意識形態(tài)風(fēng)險及其治理》，《探索》2021年第1期。這就意味著決策模型可能存在系統(tǒng)性缺陷，決策的科學(xué)性和有效性會受到質(zhì)疑。

也就是說，技術(shù)工具實際上遠沒有想象的那般可靠，海量的數(shù)據(jù)和看似科學(xué)的數(shù)據(jù)模型并不能完美地呈現(xiàn)社會的存在和發(fā)展?fàn)顟B(tài)。如果智慧政府對社會的認知僅僅取決于一個個數(shù)字，而非扎根于具體的社會實踐經(jīng)驗，非但不能強化政府對于具體社會問題的感受力和應(yīng)變力，反而會使其對社會的認識失真，反應(yīng)也更加遲鈍。(7)渠敬東、周飛舟、應(yīng)星:《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》2009年第6期。如果公共政策的制定只基于這些帶有瑕疵的數(shù)據(jù)和工具，那么公共政策不免失靈。

(三)過程迷思：化約主義失落價值關(guān)懷

當(dāng)前，在實踐過程中，智慧政府的治理存在著將客觀治理對象“化約主義”理解的傾向，即將復(fù)雜的、系統(tǒng)的、困難的社會問題，轉(zhuǎn)化為簡單的、微觀的、可行的技術(shù)性問題，(8)黃曉春、嵇欣:《技術(shù)治理的極限及其超越》，《社會科學(xué)》2016年第11期。忽視其中存在的倫理因素和價值要素，不再追求技術(shù)過程與價值關(guān)懷的耦合。這種“化約主義”在智慧政府實踐過程中有兩方面突出表現(xiàn)。

第一，規(guī)范化運作代替了問題的實質(zhì)性解決。技術(shù)導(dǎo)向的智慧政府愈發(fā)注重數(shù)字化和理性化的治理手段，將技術(shù)化、規(guī)范化和標準化作為政府治理過程的核心特征。實踐中，開放的智慧政務(wù)平臺和移動政務(wù)終端的廣泛應(yīng)用，使得政府工作的各個環(huán)節(jié)都能夠以文字、圖片、視頻等方式呈現(xiàn)，讓治理過程變得可量化考核、可責(zé)任追溯，提升了治理的透明度和規(guī)范性。但這種“留痕主義”的治理過程催生了形式主義，文字斟酌、圖片美化和場景布置取代了直接和現(xiàn)實的問題解決，原本實質(zhì)性的、積極的作為淪為了形式化的和抽象的動員。一旦這種規(guī)范化和程序化的運作出現(xiàn)問題，公共管理者則習(xí)慣于第一時間從技術(shù)層面尋找原因，并意圖通過升級技術(shù)來解決問題，而不是尋找問題的根源。過度規(guī)范化的治理尚不能切實解決公眾關(guān)心的社會問題，維護公眾的共同利益，更不用說引導(dǎo)公共價值的實現(xiàn)。

第二，技術(shù)化治理遮蔽了公共價值追求。智慧政府試圖借助智能化、數(shù)字化技術(shù)構(gòu)筑在線參與平臺，推動廣泛的公共參與，實現(xiàn)更為深入的政社互動，打造多元參與的治理格局，提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，從而塑造以人民為中心的政府。但是這些平臺并不能輻射與照見所有潛在的用戶，看似廣泛的賦權(quán)過程實際上并不均衡，政府和公眾之間仍然橫亙著“權(quán)力鴻溝”：大眾由于缺乏技術(shù)和政治資源，獲取政治權(quán)力的機會更少，對政治權(quán)力的反作用也更弱；而擁有先進的技術(shù)和豐富的資源的政治精英和公共部門將在公共政策制定中占據(jù)有利地位，能夠?qū)舱紊钚纬筛蟮挠绊?。這樣一來，政治權(quán)力的集中化趨勢或?qū)⒚黠@，(9)徐琳、徐超:《人工智能時代政治權(quán)力的雙重面相》，《蘭州大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2020年第1期。多元共治價值與包容共享治理格局無法形成。此外，借助智能化平臺和移動終端，智慧政府定期開展“政務(wù)服務(wù)好差評”、網(wǎng)上評議政府等活動，以期全面深入地聽取群眾真實的聲音，進而圍繞工作流程和業(yè)務(wù)流程作出有針對性的優(yōu)化，提升公共服務(wù)的效能。但實踐中，一些政府部門出于績效考量，程式化、選擇性地回應(yīng)群眾的意見和訴求。這看似提高了回應(yīng)率，但實際上既沒有強化政社間的互動、回應(yīng)群眾期待，也未能提升公共服務(wù)的智慧化水平和群眾的獲得感，反而失落了政府治理的回應(yīng)價值和人文價值。

總之，過分迷信技術(shù)優(yōu)勢，將使得我們對智慧政府形成錯誤的認識。實際上，技術(shù)只是讓智慧政府的變革成為可能而已。破除智慧政府的認知迷思，則是正確認識智慧政府，進而明確政府治理變革方向，建設(shè)智慧型、服務(wù)型、價值導(dǎo)向型政府的重要前提。

二、智慧政府的內(nèi)在意蘊

智慧政府的本質(zhì)屬性是人文性，而不是技術(shù)性。以人文性為本質(zhì)屬性的智慧政府與電子政府、數(shù)字政府、智能政府等形態(tài)各異的政府之間的核心區(qū)別不在于技術(shù)手段和治理工具的優(yōu)劣，也不在于組織結(jié)構(gòu)上的調(diào)整，而在于智慧政府更加重視人的智慧和人文價值，所有的變革和行為都圍繞人展開。這樣的智慧政府至少在如下三個層面呈現(xiàn)出獨特的意蘊。

(一)在主體層面上，凸顯人的智慧與技術(shù)的智能

一方面，智慧政府強調(diào)人的智慧導(dǎo)引作用。政府是以人為主體、以形態(tài)各異的組織為表現(xiàn)形式的實體。政府組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整、能力的提升、運作方式的變革，實際上均以政府中公共管理者的思維方式和相互關(guān)系的轉(zhuǎn)變?yōu)槠瘘c。因此，公共管理者的智慧將在很大程度上塑造政府的智慧。公共管理者具有自我判別、分析、選擇、行動的能力，由其構(gòu)成的智慧政府同樣具有類似的能力，能夠依據(jù)社會環(huán)境的發(fā)展和社會問題的變化調(diào)整組織目標、調(diào)適組織行為。因此，面對當(dāng)前高度不確定的社會環(huán)境、以數(shù)據(jù)化形式呈現(xiàn)的現(xiàn)實問題，以及紛繁復(fù)雜、動態(tài)變化、彼此交織的社會現(xiàn)象，智慧政府能夠擺脫傳統(tǒng)線性、因果律、“事本主義”思維的局限性，拒斥單一追求效率、手段固執(zhí)僵化、推崇技術(shù)至上的治理模式，轉(zhuǎn)而秉持非線性、相關(guān)性和人本主義思維，應(yīng)用新技術(shù)、踐行新理念，發(fā)揮人的主觀能動作用，強調(diào)機制創(chuàng)新和手段靈活性，有效應(yīng)對層出不窮的新問題和新變化，彰顯政府的治理智慧。

另一方面，智慧政府重視發(fā)揮技術(shù)的智能作用。正如前文所言，智慧政府中的物不能自主誕生或者具有智慧，只能由人通過智能技術(shù)賦予其形式上的智慧特征。智慧政府的主體(即公共管理者)借助智能化技術(shù)能夠最大程度地將人的智慧貫徹到治理的過程當(dāng)中。具體而言，智慧政府可以做到：第一，打造數(shù)字化的政務(wù)平臺，促進政務(wù)工作標準化，實現(xiàn)政務(wù)管理數(shù)據(jù)化，推動政務(wù)考核精細化，進而達致政務(wù)服務(wù)的現(xiàn)代化；第二，借助大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，感知并獲取有關(guān)公眾的社會關(guān)系和社會行為等方面的信息，并在人工智能和算法技術(shù)的輔助下實現(xiàn)預(yù)先研判、實時反饋、聚類熱點需求、自主作出決策，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的科學(xué)性和精細化水平；第三，利用互聯(lián)網(wǎng)與云計算技術(shù)整合各部門的辦公平臺和業(yè)務(wù)系統(tǒng)，關(guān)照和統(tǒng)籌各個行政環(huán)節(jié)，構(gòu)建權(quán)力監(jiān)督的技術(shù)化體系，改善權(quán)力的運行模式，確保治理過程執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力。

質(zhì)言之，只有充分發(fā)揮了人的智慧和技術(shù)智能作用的政府，才是智慧的政府，才能夠以更為靈活、理性的思維指導(dǎo)實踐，從而紓解社會問題，形成智能長效的服務(wù)模式，充分發(fā)揮智慧政府的治理效能。

(二)在工具層面上，要技術(shù)性與社會性并重

信息與通信技術(shù)賦予了智慧政府更強的信息獲取能力、問題分析能力和社會治理能力，但公共政策的科學(xué)性和有效性不能僅僅依靠技術(shù)和數(shù)據(jù)。智慧政府應(yīng)當(dāng)更強調(diào)技術(shù)與社會的深度融合，結(jié)合微觀的社會數(shù)據(jù)和宏觀的社會狀態(tài)來綜合分析社會的運行和發(fā)展。

一方面，智慧政府強調(diào)發(fā)揮技術(shù)在信息收集和數(shù)據(jù)處理方面的優(yōu)勢。為此，智慧政府應(yīng)該做到，首先，將技術(shù)資源向匱乏的地區(qū)傾斜，填補城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的技術(shù)鴻溝，將由于設(shè)施設(shè)備原因未能進入數(shù)字化社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的個體納入觀察視野，彌補數(shù)據(jù)缺失，提升數(shù)據(jù)的完備性。其次，不斷完善和升級信息基礎(chǔ)設(shè)施，形成全域覆蓋的數(shù)字網(wǎng)絡(luò)，從而實時、動態(tài)、全方位地獲取。諸如人口、環(huán)境、交通、住房、醫(yī)療、教育等社會各領(lǐng)域的運行數(shù)據(jù)，提高社會能見度和社會治理的清晰度。最后，借助人工智能和機器學(xué)習(xí)技術(shù)自主優(yōu)化技術(shù)標準，減少數(shù)據(jù)偏差，同時不斷改進算法模型，實現(xiàn)對社會更加真實的描繪和模擬，提高數(shù)據(jù)收集的有效性。

另一方面，智慧政府更加注重治理的社會性。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮技術(shù)工具聯(lián)系政策與社會的功能，讓通過技術(shù)手段獲取的數(shù)據(jù)與常規(guī)手段收集的信息相互印證，讓在此基礎(chǔ)制定的公共政策更能反映社會問題、引導(dǎo)社會發(fā)展。智慧政府首先應(yīng)當(dāng)充分考慮技術(shù)應(yīng)用的情境，因人因地因時制宜。智慧政府的治理過程不是僵化地執(zhí)行既定的技術(shù)路線或者規(guī)范程序，而是因時因地選擇適宜不同情景的技術(shù)手段和治理方式，如在發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)，面對年輕人和老年人、高級知識分子和缺乏信息素養(yǎng)的弱勢群體、中等收入以上群體和低收入群體等不同的人群，進行信息采集、政策宣傳、意見征詢的時候，不能一味采用信息化手段，而是應(yīng)當(dāng)基于具體的社會情境和主客觀條件靈活變通，有所區(qū)分。其次要顧及技術(shù)應(yīng)用的現(xiàn)實性。智慧政府的技術(shù)應(yīng)用旨在促進人與社會的發(fā)展，這種發(fā)展應(yīng)當(dāng)基于社會現(xiàn)實。智慧政府不是簡單地通過技術(shù)手段將社會問題和公眾訴求轉(zhuǎn)化成看似精確的數(shù)字，而是將技術(shù)應(yīng)用作為政社間廣泛互動和深入交流的工具，實現(xiàn)對公眾的思想觀念、價值偏好、政治態(tài)度、利益訴求等社會信息的清晰了解，使得技術(shù)手段的數(shù)據(jù)獲取廣度同社會化工具的信息獲取深度有機結(jié)合，讓看似冷冰冰的技術(shù)更有溫度，彌補單一治理工具在信息獲取方面的缺漏，為公共政策的科學(xué)性提供重要支撐。

(三)在過程層面上，強調(diào)實質(zhì)效果與價值關(guān)懷

大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等技術(shù)的應(yīng)用，催生了諸如“一網(wǎng)通辦”“無接觸式服務(wù)”等服務(wù)模式，一定程度上實現(xiàn)了治理的智能化和精細化，使得公共生活更加公開、透明、民主。這種技術(shù)化的治理過程將人與社會描繪成數(shù)字圖景，將政府與公民的互動轉(zhuǎn)換為代碼的交互，將治理的過程細化為可視可感的環(huán)節(jié)。這樣一來，盡管治理過程不斷規(guī)范，但人存在的價值和意義在這種規(guī)范的過程中不斷“異化”和“物化”。為了避免人的異化與物化，新技術(shù)和新時代背景下誕生的智慧政府，在強調(diào)治理過程合法合規(guī)的基礎(chǔ)上，應(yīng)更加注重治理的實質(zhì)性效果。因此，智慧政府的治理過程不是“留痕主義”的“走過場”，而是充分踐行其代表公共利益、行使公共權(quán)利、管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)、承擔(dān)公共責(zé)任、維護公共秩序等職能，(10)汪玉凱:《智能化治理與智慧化服務(wù)：打造政務(wù)服務(wù)新模式》，《信息化建設(shè)》2017年第1期。切實深入社會現(xiàn)場，識別并化解真實社會問題，維護群眾切身利益，塑造積極有為的政府形象。

同時，智慧政府也強調(diào)公共價值關(guān)懷。首先，智慧政府始終以公眾的需求為導(dǎo)向，以社會滿意為目標，以公平性、參與性、回應(yīng)性、靈活性為表征，致力于公民的直接參與、自主創(chuàng)制和民主治理的自覺性與主動性，保障公民和社會的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)，主動糾正實踐中存在的民主赤字、數(shù)字鴻溝、“信息黑箱”等問題，推動政府治理從以政府為中心到以人民為中心的轉(zhuǎn)變。其次，智慧政府通過有序推進政府公共服務(wù)的智慧化，從智慧交通、智慧醫(yī)療、智慧養(yǎng)老、智慧社區(qū)等公眾能夠看得見與摸得著的領(lǐng)域出發(fā)，提供個性化、優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，逐步實現(xiàn)智慧政務(wù)，打造智慧社會，讓公眾安享智慧生活。最后，智慧政府將圍繞公共服務(wù)和公共政策定期開展公民認知與滿意度調(diào)查，綜合考量政策的經(jīng)濟效益和社會效益，及時作出反饋與調(diào)適，致力于實現(xiàn)治理的全面覆蓋、科學(xué)有效和治理成果的全民受益全民共享。

統(tǒng)而觀之，智慧政府主體、工具和過程三個層面的意涵實則均突出一個核心內(nèi)容：治理的人文性。以人文性為導(dǎo)向的智慧政府，能夠真正發(fā)揮人的智慧和技術(shù)的智能作用，將工具的技術(shù)性和治理的社會性有機結(jié)合，凸顯治理的實質(zhì)效果，創(chuàng)造普惠的公共價值，最終彰顯政府治理之“智慧”。

三、智慧政府的建設(shè)進路

既然智慧政府不是技術(shù)中心主義的政府，也不是簡單的“智能”+“政府”，而是追求技術(shù)性與人文性、工具性與價值性統(tǒng)一的政府，那么智慧政府的建設(shè)便不能僅僅考慮既有設(shè)施設(shè)備和治理工具的數(shù)字化、智能化改造，而應(yīng)當(dāng)基于政府之智慧，充分考量內(nèi)外環(huán)境變化，以政府目標的達成和需求的滿足為建設(shè)起點，推動技術(shù)與組織的相互建構(gòu)，培育高素質(zhì)的內(nèi)部管理者和外部參與者，建立健全相關(guān)制度，確保智慧政府建設(shè)富有成效。

(一)邏輯起點：政府的目標和需求

歷史經(jīng)驗證明，每一次重大的政府改革，都以構(gòu)建更為適應(yīng)時代和人們需求的、更具靈活性的治理結(jié)構(gòu)為核心內(nèi)容，傳統(tǒng)政府向智慧政府的轉(zhuǎn)型也不例外。在智慧政府的建設(shè)過程中，信息與通信技術(shù)被認為是智慧政府建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是實際上，技術(shù)本身并不能決定變革的進程和結(jié)果，驅(qū)動政府利用信息與通信技術(shù)開展治理變革的是政府的目標和需求，這是智慧政府建設(shè)的邏輯起點。智慧政府的目標和需求可總結(jié)為以下三點。

一是滿足公共參與的要求。當(dāng)代公共參與的渠道和途徑日益多元，公眾和社會不再是公共信息的被動接受者，轉(zhuǎn)而成為政治生活的主動參與者。這一轉(zhuǎn)變提升了公眾和社會的政治參與需求，政府也承受了更大壓力。(11)Kyu-Nahm Jun,Christopher Weare,“Institutional Motivations in the Adoption of Innovations: The Case of E-Government”,Journal of Public Administration Research and Theory,2011,21(3),pp.495-519.這種自下而上的訴求隨著信息與通信技術(shù)的快速發(fā)展和應(yīng)用而“水到渠成”。政府借助技術(shù)進一步推動數(shù)據(jù)共享與信息開放，提升公共服務(wù)和治理的透明度，打造多元共治的治理格局，則是應(yīng)公共參與需求而“順水推舟”。

二是適應(yīng)社會發(fā)展的要求。一方面，當(dāng)前經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大調(diào)整，人們的生活水平不斷提升，社會利益格局日漸多樣化，公眾對美好生活訴求與日俱增，對政府治理與公共服務(wù)提出了更高的要求。另一方面，虛擬空間不斷擴張并與現(xiàn)實社會相交織，社會環(huán)境和社會問題開始以數(shù)字化的形式呈現(xiàn)出來。同時，虛擬空間的匿名性和個體表達的相對自由，又使得數(shù)字化社會的失序風(fēng)險潛滋暗長，政府面臨的治理形勢日趨復(fù)雜。這種新的社會形態(tài)和社會問題已超出傳統(tǒng)治理工具的作用范疇，迫使政府不得不優(yōu)化治理技術(shù)，借助信息與通信技術(shù)手段挖掘社會利益關(guān)系、社會問題和社會現(xiàn)象之間的關(guān)聯(lián)，分析其蘊含的邏輯，形成科學(xué)有效的公共政策，從而精準、高效地解決社會問題，促進社會發(fā)展。

三是符合績效考核的要求。在科層邏輯下，政府績效是地方官員的內(nèi)部要求和施政目標之一，提高公共參與度、政府工作的滿意度和社會經(jīng)濟發(fā)展水平，則是實現(xiàn)目標的必然要求。傳統(tǒng)的政府治理理念和模式已難以達成上述目標。地方政府如要在新一輪改革和經(jīng)濟社會發(fā)展浪潮中穩(wěn)站潮頭，就必須樹立新的治理觀念，主動擁抱新的技術(shù)，不斷完善體制機制，才能實現(xiàn)預(yù)期的治理績效。而政府預(yù)期績效的實現(xiàn)，又在客觀上滿足了公眾參與和社會發(fā)展要求，可謂相輔相成，相得益彰。

(二)運轉(zhuǎn)關(guān)鍵：組織與技術(shù)的互構(gòu)

進一步發(fā)揮技術(shù)在提升治理效能方面的優(yōu)勢，政府需要明確組織行動者應(yīng)用技術(shù)產(chǎn)品的能力和邊界，梳理各部門的職責(zé)與權(quán)限，將信息技術(shù)與部門業(yè)務(wù)深度融合，促發(fā)政府內(nèi)部行動者的能動性，推動政府作出適應(yīng)性變革以重構(gòu)運轉(zhuǎn)秩序。這種促發(fā)作用是通過組織網(wǎng)絡(luò)作為中介變量來實現(xiàn)的。(12)Stephen R.Barley,“The Alignment of Technology and Structure through Roles and Networks”,Administrative Science Quarterly,1990,35(1),pp.61-103.因此，智慧政府實現(xiàn)有序運轉(zhuǎn)的核心是政府組織運行方式的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于技術(shù)與組織的相互建構(gòu)。而技術(shù)與組織之間的相互建構(gòu)有以下兩個方面的表現(xiàn)。

一方面，政府在技術(shù)采納的前提下，變革或重塑原有的行動者關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。(13)王磊、趙金旭：《我國政府電子治理的演化邏輯——基于政治系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)功能理論視角》，《探索》2019年第6期。在新技術(shù)的塑造下，開放、透明、精細化、高效率成為政府的新特征，原本的政府組織結(jié)構(gòu)、工作任務(wù)、成員角色、功能屬性被重新規(guī)劃：組織層級被壓縮，管理幅度拓寬，各部門的信息、資源也實現(xiàn)了互通共享；在此基礎(chǔ)上，不同層級和部門聯(lián)結(jié)在一起，不同的事項和服務(wù)內(nèi)容被整合到一個平臺，日常的工作任務(wù)得到拓展、工作流程實現(xiàn)了優(yōu)化，政務(wù)服務(wù)能夠更優(yōu)質(zhì)高效地滿足多維度、多層面和多樣化的社會需求，最終形成協(xié)調(diào)互動、運轉(zhuǎn)高效的組織結(jié)構(gòu)。

另一方面，技術(shù)需要服務(wù)于新的組織結(jié)構(gòu)，并在應(yīng)用過程中不斷根據(jù)場景和對象調(diào)整技術(shù)手段，尋找最為合乎組織發(fā)展和效率提升的技術(shù)產(chǎn)品和治理工具。此時，組織需要將先進的技術(shù)手段、科學(xué)的管理方法、高效的工作機制等智慧元素源源不斷地注入政府，以適應(yīng)不同場景下的不同治理需求，促使組織不斷進行自我優(yōu)化，將組織的智慧與技術(shù)的智能充分結(jié)合，充分發(fā)揮組織功能。

智慧政府在分析社會問題、提出應(yīng)對方略的方面頗具優(yōu)勢，但切不可迷信技術(shù)，而應(yīng)當(dāng)明確技術(shù)的輔助地位，高揚人的主體地位，采取智慧化的治理方式。這既要求公共政策制定者不為宏觀的經(jīng)濟社會發(fā)展數(shù)據(jù)所蒙蔽，更加關(guān)注數(shù)據(jù)背后反映的微觀社會問題，借助技術(shù)手段瞄準經(jīng)濟社會發(fā)展和人民幸福生活中遇到的“真問題”，做到“靶向治理”；又要求公共政策執(zhí)行者在關(guān)注政策落實與否的同時，更要考量政策執(zhí)行的過程與方式，以人為本、柔性治理、統(tǒng)籌全局、兼顧各方，真正實現(xiàn)公共政策的社會效益。

(三)效能源泉：人的素質(zhì)提升

智能化、數(shù)字化是智慧政府建設(shè)的應(yīng)有之義，也是智慧政府最為突出的外在表現(xiàn)。然而智慧政府的本質(zhì)卻在于新的治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理模式和治理方法，需要其內(nèi)部行動者和外部參與者主動去理解、把握、闡釋、運用。因此，智慧政府的內(nèi)部行動者和外部參與者的信息素質(zhì)和參與能力的提升，對于智慧政府能否實現(xiàn)治理效能十分重要。

對于智慧政府的內(nèi)部行動者來說，在信息與通信技術(shù)飛速發(fā)展與廣泛應(yīng)用的今天，智慧政府的內(nèi)容將會極速擴展，面臨的問題也更為復(fù)雜，僅僅依靠技術(shù)升級，容易導(dǎo)致治理“缺位”“越位”“不到位”等現(xiàn)象，引發(fā)治理危機。對于智慧政府的外部參與者來說，當(dāng)前政府信息公開、智慧政務(wù)平臺建設(shè)和多元主體參與治理等雖已頗具成效，但數(shù)字鴻溝、信息孤島、數(shù)字分化等問題仍然廣泛存在，弱化了其在社會治理中的作用。這些內(nèi)外治理風(fēng)險背后的關(guān)鍵致因既包括領(lǐng)導(dǎo)的觀念、組織的理念、管理的能力和宏觀的規(guī)劃等政府內(nèi)部因素，也涉及公眾的思維培育、能力建設(shè)和參與度提升等外部要素，這一切都指向人的綜合素質(zhì)。為此，智慧政府應(yīng)當(dāng)在提升公共管理者和公眾的技術(shù)素養(yǎng)和政治素養(yǎng)方面加大投入，增強發(fā)展動能。

對公共管理者而言，必須進行全方位的自我改造與提升，既要秉持以人民為中心的行政價值觀，正確理解新的治理理念和治理模式，不單一地追求經(jīng)濟效益，而是強調(diào)效率與公平、穩(wěn)定與發(fā)展、自由與進步等多元價值的統(tǒng)一；又要熟練掌握和運用新的治理技術(shù)，簡化治理流程，優(yōu)化治理方式，提升服務(wù)質(zhì)量，實現(xiàn)預(yù)期目標，推動智慧政府的建設(shè)與效能發(fā)揮。對公眾而言，智慧政府應(yīng)當(dāng)搭建更為開放和透明的智慧政務(wù)平臺，吸納和引導(dǎo)公眾參與數(shù)據(jù)收集、決策輸出到信息反饋等治理的全過程，綜合多元的主體利益，進而培育更具信息素養(yǎng)和政治素養(yǎng)的現(xiàn)代公民，約束智慧政府中“技術(shù)官僚”的治理行為，最終推動更為平權(quán)化、多元化和開放的治理結(jié)構(gòu)的形成。

(四)結(jié)果實現(xiàn)：制度機制的優(yōu)化

在信息化和數(shù)字化時代，技術(shù)在社會中的基礎(chǔ)性作用，造成了當(dāng)代公共生活對技術(shù)的高度依賴。人們對技術(shù)的高度依附性，是技術(shù)權(quán)力產(chǎn)生的源泉，而這種權(quán)力更多地掌握在知識精英和“技術(shù)官僚”的手中，被越來越多地用于推動、引導(dǎo)、刺激、控制、操縱和約束人類行為。(14)段哲哲:《控制算法官僚：困境與路徑》，《電子政務(wù)》2021年第11期。這種技術(shù)權(quán)力天然有著被濫用的傾向，而技術(shù)應(yīng)用的過程又具有較強的隱蔽性，若不能有效規(guī)制，將導(dǎo)致治理的責(zé)任迷失。因此，智慧政府還需要完善相關(guān)的制度機制，以制度約束個體和技術(shù)工具的自主性擴張，確保形成與智慧政府的目標要求和運轉(zhuǎn)過程同構(gòu)的技術(shù)運行框架，規(guī)避工具理性對組織流程和行動規(guī)則的沖擊，消解技術(shù)應(yīng)用的負面效應(yīng)，最終實現(xiàn)智慧政府建設(shè)的預(yù)期結(jié)果。具體而言，智慧政府應(yīng)該著力解決如下四個方面的問題。

一要制定規(guī)范技術(shù)應(yīng)用的制度。制定技術(shù)標準規(guī)范體系，糾正數(shù)字化和智能化嵌入政務(wù)服務(wù)可能帶來的信息偏差、缺失和扭曲；設(shè)置技術(shù)應(yīng)用邊界，消除信息安全風(fēng)險和因“技術(shù)黑箱”、技術(shù)越界、技術(shù)壟斷導(dǎo)致的政治風(fēng)險；倡導(dǎo)技術(shù)應(yīng)用的道德準則，引導(dǎo)全社會在網(wǎng)絡(luò)空間開展有序的意見表達和公共參與，營造清朗的網(wǎng)絡(luò)風(fēng)氣。

二要優(yōu)化智慧政府的監(jiān)督機制。一方面推動技術(shù)應(yīng)用監(jiān)督制度化、法治化，通過法定程序，明確監(jiān)督的主體、權(quán)限、范圍和程序，使監(jiān)督過程有法可依，確保監(jiān)督落到實處；另一方面借助技術(shù)所具有的嚴密的治理邏輯與理性的運行規(guī)則，開展自主的、無縫隙的和即時的技術(shù)監(jiān)督，落實對“技術(shù)官僚”和知識精英的常態(tài)化和全過程的監(jiān)督，約束其技術(shù)濫用行為。

三是強化治理效能的評價體系。既要形成智慧政府的內(nèi)部評估機制，對治理行為“回頭看”，站在政治的高度，利用專業(yè)的視角去審視其行為中可能存在的問題；又要推廣第三方評估機制，避免政府既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員，讓監(jiān)督更加客觀、獨立、公正；還要引入大眾評價機制，讓政府治理效能評價從客觀標準化走向公眾參與，(15)石晶:《如何評價政府治理績效——基于公眾參與的視角》，《國家治理》2014年第6期。打造人民滿意的智慧政府。

四是完善技術(shù)風(fēng)險的責(zé)任追究制度。應(yīng)建立健全投訴制度、信息公開制度、行政復(fù)議制度、行政申訴制度、司法救濟制度等，讓公眾和社會在遭受公共服務(wù)中的算法歧視、技術(shù)侵權(quán)等不公待遇時，能夠通過以上渠道維護自己的合法權(quán)益。因智慧政府的技術(shù)行為造成重大社會損害的，監(jiān)察部門和利益相關(guān)方能夠依法啟動問責(zé)程序，追究相關(guān)主體的責(zé)任，從而確保智慧政府運作中的技術(shù)責(zé)任可追溯、技術(shù)損害可救濟。

四、結(jié) 語

智慧政府不是簡單的“智能化”+“政府”，其建設(shè)進程和運作過程也并非由信息與通信技術(shù)主導(dǎo)和驅(qū)動，而是政府的目標和需求、技術(shù)與組織、內(nèi)部行動者與外部參與者、個體行為與制度規(guī)范等多重要素相互作用的結(jié)果。智慧政府以技術(shù)為物質(zhì)基礎(chǔ)，卻實現(xiàn)了對技術(shù)的超越。智慧政府不再僅僅關(guān)注技術(shù)導(dǎo)向的工作效率和經(jīng)濟效益，而是更多地將治理的人文屬性作為自身的價值追求，并在實踐中規(guī)避技術(shù)對人和組織的“異化”風(fēng)險。

當(dāng)然，智慧政府揚棄技術(shù)至上論，反思技術(shù)風(fēng)險，并不是反對技術(shù)甚至放棄技術(shù)，而是始終將技術(shù)作為推動經(jīng)濟社會高速穩(wěn)步發(fā)展、滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)需求、實現(xiàn)既定政治目標的重要手段，并在此基礎(chǔ)上更注重協(xié)調(diào)和規(guī)范政府的行為，更好地平衡技術(shù)工具和治理價值的關(guān)系，將技術(shù)轉(zhuǎn)化為維護人類民主、安全、責(zé)任等價值的工具，實現(xiàn)技術(shù)與價值的統(tǒng)一。

因此，未來智慧政府一則需要引導(dǎo)自身觀念和行為的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)從技術(shù)導(dǎo)向、過程導(dǎo)向到價值導(dǎo)向、問題導(dǎo)向的轉(zhuǎn)型，致力于公民的直接參與、主體性發(fā)揮和獲得感提升，把解決關(guān)乎公民切身利益的現(xiàn)實問題作為治理的最直接目標；二則應(yīng)當(dāng)理性分析治理過程中技術(shù)應(yīng)用的限度，在實踐中探索規(guī)避技術(shù)風(fēng)險、規(guī)范技術(shù)應(yīng)用的方式方法，創(chuàng)造公眾和社會認同的、可持續(xù)的制度環(huán)境與社會生態(tài)，阻斷價值悖論集聚與擴散的內(nèi)外部條件；三則要以發(fā)展的眼光看待社會和技術(shù)的進步，既要適度吸取技術(shù)的前瞻性特質(zhì)，從而不斷豐富技術(shù)應(yīng)用的價值內(nèi)涵，又要認同為人與社會發(fā)展的目標而進行的、始終在智慧政府的價值規(guī)約之下的技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用，讓技術(shù)工具在實踐中與價值創(chuàng)造行為相互配合，共同致力于人類終極“善”的實現(xiàn)。