丁祖年 徐新星

一、問題的提出：地方性法規(guī)被糾錯(cuò)的法律效果亟需理論指導(dǎo)破題

正確適用法律規(guī)范依據(jù)是行政行為的合法性要件之一，否則行政行為可被撤銷。地方性法規(guī)是行政行為的一類法律規(guī)范依據(jù)，但是行政行為所依據(jù)的地方性法規(guī)本身可能在制定伊始就直接抵觸上位法，或者因更新不及時(shí)而與上位法不一致，而且現(xiàn)實(shí)中這兩種違法情形并不鮮見，(1)有學(xué)者專門統(tǒng)計(jì)了1985年至2018年6月《最高人民法院公報(bào)》所登載的27個(gè)“適用錯(cuò)誤”類案件，其中5件涉及依據(jù)的效力問題，即任建國(guó)不服勞動(dòng)教養(yǎng)復(fù)查決定案(1993年第3期)，田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證案(1999年第4期)，吉德仁等訴鹽城市人民政府行政決定案(2003年第4期)，陳愛華訴南京市江寧區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局不履行房屋登記法定職責(zé)案(2014年第8期)，丹陽市珥陵鎮(zhèn)鴻潤(rùn)超市訴丹陽市市場(chǎng)監(jiān)督管理局不予變更經(jīng)營(yíng)范圍登記案(2018年第6期)，但這些只是經(jīng)過提煉的部分典型案例，充其量是法律依據(jù)效力存在問題的冰山一角。參見邵亞萍：《類型化視野下行政行為“適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤”的再認(rèn)識(shí)》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2019年第5期。所幸立法和法律實(shí)施已經(jīng)有所應(yīng)對(duì)。實(shí)際上，早在《行政訴訟法》通過的1989年，全國(guó)人大常委會(huì)就同意了最高人民法院的意見，認(rèn)為“法院在審理行政案件的過程中，如果發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)與國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律相抵觸，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律”。(2)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于地方性法規(guī)與國(guó)家法律相抵觸應(yīng)如何執(zhí)行的答復(fù)》，1989年11月17日。2000年，全國(guó)人大常委會(huì)就“地方性法規(guī)與法律相抵觸的法律適用問題”作出答復(fù)，認(rèn)為“地方性法規(guī)不能因?yàn)椴话匆?guī)定繳納公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，而規(guī)定由交通主管部門暫扣運(yùn)輸車輛”。(3)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于地方性法規(guī)中交通部門暫扣運(yùn)輸車輛的規(guī)定是否與公路法有關(guān)規(guī)定不一致的答復(fù)》，2000年12月26日。2003年“洛陽種子案”曝出《河南省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》第36條與《種子法》的規(guī)定相抵觸，引發(fā)廣泛關(guān)注和討論。近年來，全國(guó)人大常委會(huì)啟動(dòng)了多項(xiàng)備案審查，例如有的地方性法規(guī)規(guī)定人大常委會(huì)閉會(huì)期間可以由主任會(huì)議許可對(duì)人大代表進(jìn)行逮捕，與關(guān)于縣級(jí)以上人大代表在本級(jí)人大閉會(huì)期間非經(jīng)本級(jí)人大常委會(huì)許可不受逮捕的規(guī)定存在抵觸情形。(4)參見《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2019年備案審查工作情況的報(bào)告》，2019年12月25日?？梢姡c上位法相抵觸的地方性法規(guī)并非只在理論上可能，它隨時(shí)可能出現(xiàn)并被行政機(jī)關(guān)作為行政行為的依據(jù)而得到實(shí)際執(zhí)行。

德國(guó)著名公法學(xué)家施米特嚴(yán)正告誡：如果把當(dāng)權(quán)者的每一指令都理解為“法”，那么“依法”便淪為了“專制”。(5)[德]奧托·邁耶：《德國(guó)行政法》，劉飛譯，商務(wù)印書館2013年版，“代中文版序”第9頁?！兜胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》、《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》和各地方的“制定地方性法規(guī)條例”出于此等憂慮，對(duì)制定和審查地方性法規(guī)的合法性作出了比較具體的規(guī)定。習(xí)近平總書記更是一再?gòu)?qiáng)調(diào)維護(hù)憲法法律權(quán)威，指出“要完善憲法監(jiān)督制度，積極穩(wěn)妥推進(jìn)合憲性審查工作，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”，(6)袁曙宏：《習(xí)近平總書記關(guān)于憲法的重要論述和我國(guó)憲法的修改》(憲法學(xué)習(xí)宣傳報(bào)告摘編)，載《人民日?qǐng)?bào)》2018年5月26日第07版。黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)此又作了莊嚴(yán)闡述。地方性法規(guī)是規(guī)范性文件的一個(gè)具體類型，當(dāng)然應(yīng)受備案審查。第23次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)專門提出“有件必備”、“有備必審”和“有錯(cuò)必糾”的明確要求。規(guī)范性文件的備案審查已經(jīng)被提升到憲法性制度的高度，成為科學(xué)立法的一個(gè)重要補(bǔ)充，對(duì)于推動(dòng)良法之治具有重要作用。因此，通過備案審查發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)中存在的違法性規(guī)定并進(jìn)行改變或撤銷(以下統(tǒng)稱“糾錯(cuò)”)的做法近些年已經(jīng)常態(tài)化。改革與發(fā)展任務(wù)日益繁重，地方立法的領(lǐng)域不斷擴(kuò)大、地位進(jìn)一步提升，規(guī)模龐大的地方性法規(guī)體系(7)現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)共計(jì)12599件：省級(jí)地方性法規(guī)6391件，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)4708件，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)380件，自治條例和單行條例1120件。參見“全國(guó)立法動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)統(tǒng)計(jì)播報(bào)”，來源于法集網(wǎng)：http://www.chinalawindex.cn/lawdb/，最后訪問時(shí)間：2021年12月3日。儼然已經(jīng)成為行政機(jī)關(guān)作出行政行為的一類主要依據(jù)。在這種背景下，抵觸上位法或更新不及時(shí)的地方性法規(guī)被糾錯(cuò)的法律效果這一問題就顯得更加深刻。

地方性法規(guī)被糾錯(cuò)標(biāo)志著重新回到正常的法治狀態(tài)，概括性地論斷被糾錯(cuò)之后原條款乃至整部地方性法規(guī)將不再適用是意義不大的，關(guān)鍵是需要回答糾錯(cuò)行為及其結(jié)果對(duì)行政行為的影響：作為行政行為依據(jù)的地方性法規(guī)被糾錯(cuò)之后，是否意味著既已作出的全部行政行為因沒有依據(jù)而隨之當(dāng)然無效或因法規(guī)適用錯(cuò)誤而可撤銷呢？抑或全部行政行為都可依國(guó)家主權(quán)豁免原則而概不糾正呢？又或存在某種折衷方案？具體問題的處理應(yīng)當(dāng)基于何種方式——通過訴訟與復(fù)議的方式進(jìn)行被動(dòng)型個(gè)案救濟(jì)還是由立法機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾正系列案件呢？這些問題的處理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持何種理念、遵循什么原則、建立哪些規(guī)則？等等有待體系化的問題。一言以蔽之，就此進(jìn)行系統(tǒng)研究和科學(xué)回應(yīng)是一項(xiàng)重大課題，這涉及到對(duì)地方立法機(jī)關(guān)的威懾力，倒逼地方立法機(jī)關(guān)科學(xué)立法、依法立法，為良法之治奠定前提，對(duì)受侵害相對(duì)人提供救濟(jì)。學(xué)界目前對(duì)這些問題的研究遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于實(shí)踐，亟需理論研究指導(dǎo)破題。

二、地方性法規(guī)的違法類型、區(qū)分原理及意義

厘清地方性法規(guī)違法性的形成及其類型有助于推進(jìn)深入分析，因?yàn)橥ǔＨ菀谆煜齼深惒煌再|(zhì)的違法性問題——原始抵觸和更新不及時(shí)。這是以地方性法規(guī)違法性的成因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的劃分，前者是立法行為違法，后者是立法成果因上位法變遷而違法。從結(jié)果論的視角來看，這兩種違法情形對(duì)行政行為帶來的實(shí)體法效果均是一致的，即行政行為無效或被撤銷。從過程論的視角來看，處理這兩種違法情形的思路、方法、程序和價(jià)值取向等則大有不同。學(xué)界目前對(duì)行政行為所依據(jù)的地方性法規(guī)更新不及時(shí)的后續(xù)處理已經(jīng)掌握較好，因?yàn)檫@種違法情形較為簡(jiǎn)單，而對(duì)另一種違法情形的后續(xù)處理則研究尚淺。

(一)原始抵觸：制定伊始就抵觸上位法

對(duì)于一個(gè)主權(quán)國(guó)家而言，要使權(quán)力成為規(guī)制社會(huì)關(guān)系與社會(huì)秩序的手段，必然要求在權(quán)力的架構(gòu)上形成一個(gè)井然有序的層級(jí)結(jié)構(gòu)。(8)參見胡玉鴻：《試論法律位階劃分的標(biāo)準(zhǔn)——兼及行政法規(guī)與地方性法規(guī)之間的位階問題》，載《中國(guó)法學(xué)》2004年第3期?！暗钟|”一詞在審查語境之下已經(jīng)被特定化，專指下位法在制定之時(shí)即出現(xiàn)超越權(quán)限、違反法定程序或違反上位法內(nèi)容等破壞這一層級(jí)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)象。這是法規(guī)范之間以授權(quán)關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)確定效力地位的理論，是一種形式淵源理論，也就是并非根據(jù)規(guī)范內(nèi)容、而是根據(jù)規(guī)范的表現(xiàn)形式來確定效力高低，不同的表現(xiàn)形式對(duì)應(yīng)不同的授權(quán)關(guān)系與位階。(9)參見王旭：《合憲性審查中“相抵觸”標(biāo)準(zhǔn)之建構(gòu)》，載《中國(guó)法學(xué)》2021年第6期。這種情形的違法性在最初始的狀態(tài)就已出現(xiàn)，在制定程序中未被消除而保留下來，因此稱為“原始抵觸”更加確切。這種抵觸的產(chǎn)生，有多種可能的原因，有的是對(duì)上位法的錯(cuò)誤理解，有的是工作失誤，也有的是為了追求所謂的“地方特色”甚至地方利益而故意曲解上位法。在審查實(shí)踐的判斷上，下位法規(guī)范是否合法，是否與上位法相抵觸，要看其是否超越了由上位法設(shè)立的既定框架秩序，是否超出了上位法所允許的選擇空間——具體而言，即看下位法是否違反上位法為其設(shè)定的創(chuàng)制程序規(guī)范和是否違反上位法為其設(shè)定的內(nèi)容要求。(10)參見金自寧：《地方立法行政許可設(shè)定權(quán)之法律解釋：基于魯濰案的分析》，載《中國(guó)法學(xué)》2017年第1期。

即使抵觸上位法的地方性法規(guī)通常也會(huì)被行政機(jī)關(guān)作為依據(jù)執(zhí)行，因?yàn)橹贫ǖ胤叫苑ㄒ?guī)的是權(quán)力機(jī)關(guān)，地方政府對(duì)它負(fù)責(zé)，向它報(bào)告工作，并且它可對(duì)地方政府進(jìn)行問責(zé)。由于地方性法規(guī)是行政行為的“法定依據(jù)”，即使事后被證實(shí)確屬抵觸上位法，行政機(jī)關(guān)也可依此抗辯而被免責(zé)。加之在制度設(shè)計(jì)上，地方政府及其工作部門對(duì)地方性法規(guī)沒有審查權(quán)，行政機(jī)關(guān)如果發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)可能違反上位法，只可向立法機(jī)關(guān)請(qǐng)示咨詢能否適用或直接提出修改建議，不能直接拒絕適用；如果請(qǐng)示沒有得到不能適用的回復(fù)或者修改建議未被接受，行政機(jī)關(guān)不適用抵觸上位法的地方性法規(guī)反倒可能被問責(zé)。表面上看，一旦地方性法規(guī)被證實(shí)抵觸上位法，行政機(jī)關(guān)也可依“法定依據(jù)”抗辯而免責(zé)，立法機(jī)關(guān)也因集體決策而無法承擔(dān)責(zé)任，受損最大的當(dāng)屬行政相對(duì)人。深入分析可知后果更加嚴(yán)重，制定與適用抵觸上位法的地方性法規(guī)對(duì)于立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)大眾乃至整個(gè)國(guó)家皆是不利的。從微觀層面看，行政機(jī)關(guān)適用這些違法的地方性法規(guī)首先會(huì)對(duì)相對(duì)人利益造成損害，令相對(duì)人蒙受損失甚至冤屈。(11)誠(chéng)然存在特例，即少數(shù)授益行政行為可能使極少數(shù)相對(duì)人偶然受益，但是如果適用違反上位法的地方性法規(guī)成為一種常態(tài)時(shí)，這些相對(duì)人也必將因其他行政行為而受損，并且這種受損會(huì)常態(tài)化。綜合來看，相對(duì)人仍然受損。從宏觀層面看，制定違法的地方性法規(guī)的思維模式和行為方式不利于法治隊(duì)伍建設(shè)，有礙于我國(guó)推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略的進(jìn)程；違法的地方性法規(guī)本身破壞了法制的統(tǒng)一，如果恰巧適用這類地方性法規(guī)，甚或致公民蒙冤，公民極有可能會(huì)藐視法律、不信任政府甚至對(duì)抗政府，不利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。如果是出于“地方特色”甚至地方利益故意曲解上位法而造成的違法，那么造成的影響會(huì)更加惡劣，如果地方都為了自己局部的利益而無視國(guó)家整體利益，超越上位法，隨意擴(kuò)大地方的職權(quán)、隨意創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)規(guī)范等，使得地方與地方之間逐漸形成壁壘，不僅不利于維護(hù)中央對(duì)地方的有效管制，還將導(dǎo)致國(guó)家整體利益受損，而這種對(duì)全國(guó)性利益的侵害必將削弱中央對(duì)地方的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，甚至威脅到國(guó)家的統(tǒng)一。(12)參見梁鷹：《備案審查視角下地方立法“放水”問題探討》，載《地方立法研究》2021年第6期。這些是與完善國(guó)家治理體系和推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程完全不相容的。

(二)更新不及時(shí)：因新的上位法而出現(xiàn)不一致

地方性法規(guī)的另一種違法類型是更新不及時(shí)，即下位法出臺(tái)之時(shí)并沒有違反依法立法原則，其內(nèi)容遵循當(dāng)時(shí)的上位法規(guī)定，不存在超越權(quán)限、違反制定程序與內(nèi)容違法的情況，只因新的上位法出臺(tái)或原條款發(fā)生實(shí)質(zhì)變更而地方性法規(guī)沒能及時(shí)更新，導(dǎo)致地方性法規(guī)與上位法出現(xiàn)不一致。成文法具有不可回避的滯后性，如果社會(huì)生活的變化極大地撼動(dòng)了原有規(guī)定的合理性，那便會(huì)出臺(tái)新的上位法或修改既有條款。如果地方性法規(guī)未隨之及時(shí)更新，那么就會(huì)出現(xiàn)這類違法情形，這主要是規(guī)則的更新與銜接問題。從時(shí)間節(jié)點(diǎn)看，這種違法性問題需要在新的上位法正式通過或?qū)嵤┲蟛拍芙鉀Q。

有限理性的地方立法機(jī)關(guān)對(duì)地方性法規(guī)更新不及時(shí)同樣會(huì)導(dǎo)致合法性瑕疵。雖然中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本建成，但是處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)日新月異，上位法需要經(jīng)常修改完善，地方性法規(guī)應(yīng)隨之作出調(diào)整，但這兩項(xiàng)立法活動(dòng)之間存在一定的時(shí)間差，下位法調(diào)整也就表現(xiàn)出一定的滯后性。在這段時(shí)間差之內(nèi)，整部地方性法規(guī)或其中某些條款違反上位法的情形就可能出現(xiàn)。例如《人口與計(jì)劃生育法》已經(jīng)進(jìn)行了修改，《北京市人口與計(jì)劃生育條例》和獨(dú)生子女傷殘死亡家庭特別扶助等相關(guān)配套政策還未及時(shí)更新，行政機(jī)關(guān)因缺少切實(shí)可執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)而怠于履行職責(zé)，于是滿廣杰起訴北京市大興區(qū)衛(wèi)生健康委員會(huì)不履行法定職責(zé)。(13)參見(2020)京0115行初287號(hào)。在遇到“百年未有之大變局”而急速轉(zhuǎn)型的中國(guó)必然要求法律轉(zhuǎn)型，(14)參見付子堂：《轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)的法律與社會(huì)論綱》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2003年第2期。十三屆全國(guó)人大常委會(huì)截止到2021年10月就已經(jīng)修改法律96件，(15)參見朱寧寧：《十三屆全國(guó)人大及其常委會(huì)立法工作縱覽》，載《法治日?qǐng)?bào)》2021年10月8日第01版。法律的頻繁修改必然引起部分地方性法規(guī)和配套政策更新不及時(shí)，通過即生效的情況下更是常見。

正因如此，備案審查實(shí)踐中通常將更新不及時(shí)誤當(dāng)適當(dāng)性問題進(jìn)行審查，而非當(dāng)作合法性問題審查，例如王全興、王文珍、葉靜漪、錢葉芳等學(xué)者建議對(duì)“超生即辭退”的地方性法規(guī)的合法性進(jìn)行審查，認(rèn)為違反《勞動(dòng)合同法》第39條關(guān)于即時(shí)單方解除勞動(dòng)合同的規(guī)定，全國(guó)人大法工委法規(guī)備案審查室明確指出：“這些地方性法規(guī)在制定之初是貫徹落實(shí)國(guó)家的計(jì)劃生育政策和上位法的規(guī)定，但后來形勢(shì)發(fā)生了重大變化，地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)及時(shí)跟進(jìn)，適時(shí)作出調(diào)整。這里所進(jìn)行的就是適當(dāng)性審查，而不是合法性審查?！?16)梁鷹：《備案審查制度若干問題探討》，載《地方立法研究》2019年第6期。將更新不及時(shí)刻意列為適當(dāng)性問題審查的原因在于：第一，更新不及時(shí)的產(chǎn)生原因和危害性不如原始抵觸嚴(yán)重，將更新不及時(shí)納入合理性審查范圍不至于使備案審查效果大打折扣，在上位法已經(jīng)有明確規(guī)定的情況下，通過溝通、協(xié)調(diào)、詢問、約談等柔性方式基本能夠?qū)崿F(xiàn)審查效果，違反上位法的該地方性法規(guī)再度被強(qiáng)行適用的可能性較低；第二，備案審查機(jī)制初步建立，從工作推進(jìn)角度來看不宜將合法性審查的覆蓋面鋪得過大，如果超越審查能力，備案審查的權(quán)威性和威懾力可能反倒會(huì)被削弱，所以將更新不及時(shí)當(dāng)作適當(dāng)性問題處理是一種權(quán)宜之計(jì)。然而，這種做法有?；痉ɡ?，地方性法規(guī)因更新不及時(shí)而違反上位法顯然屬于合法性問題，否則依據(jù)此種地方性法規(guī)所作出的行政行為將變成適當(dāng)性問題而不再被列入受案范圍，因?yàn)樾姓V訟一般審查行政行為的合法性而非適當(dāng)性。此外，刻意將更新不及時(shí)與原始抵觸的性質(zhì)進(jìn)行二分，卻又將更新不及時(shí)這種“適當(dāng)性審查”與原始抵觸這種“合法性審查”并列對(duì)待，這種做法自身就有邏輯不通之處。這種錯(cuò)誤認(rèn)知和做法有損法律尊嚴(yán)和法治權(quán)威。從備案審查的健康發(fā)展及其與相關(guān)制度的銜接來看，地方性法規(guī)內(nèi)容的適當(dāng)性不應(yīng)列為審查標(biāo)準(zhǔn)，(17)參見陳道英：《全國(guó)人大常委會(huì)法規(guī)備案審查制度研究》，載《政治與法律》2012年第7期。更新不及時(shí)應(yīng)當(dāng)被劃入合法性審查范圍，實(shí)踐中的錯(cuò)誤認(rèn)知和做法也應(yīng)當(dāng)盡快回歸正道，只不過在處理方式上可以從權(quán)采取柔性措施。

(三)區(qū)分兩種違法類型的原理與意義

地方性法規(guī)可能出現(xiàn)的這兩種違法類型的性質(zhì)大不相同。原始抵觸情形無論是出于故意或者失誤，對(duì)社會(huì)主義法律體系的破壞極大，應(yīng)予高度重視；更新不及時(shí)一般通過立法程序修改即可解決。就其對(duì)行政行為產(chǎn)生的影響而言，對(duì)這兩種違法類型進(jìn)行區(qū)分的一個(gè)重要原理就在于：更新不及時(shí)一般不影響實(shí)際的行政執(zhí)法，這種情形中的行政機(jī)關(guān)一般不會(huì)援引與新的上位法不一致的地方性法規(guī)進(jìn)行執(zhí)法，如果故意援引則會(huì)被判定為惡意；這是法律保留原則的要求，即使行政執(zhí)法人員未受培訓(xùn)或未加研習(xí)新法也應(yīng)被推定為惡意，因?yàn)椴粚W(xué)習(xí)不免除錯(cuò)誤援引法律規(guī)范依據(jù)的責(zé)任。更進(jìn)一步講，在更新不及時(shí)的情形中，錯(cuò)誤援引違反上位法的地方性法規(guī)，不是立法機(jī)關(guān)的責(zé)任，而是行政機(jī)關(guān)的責(zé)任。實(shí)踐中，上位法頒行之后，相關(guān)下位法一般會(huì)作出及時(shí)更新。即便沒有及時(shí)更新，影響也并不那么重大，實(shí)踐中可以通過法規(guī)清理或者法律編纂的方式更新違法的條款和不符合時(shí)代發(fā)展的內(nèi)容，并使重復(fù)立法和不一致條款系統(tǒng)化、協(xié)調(diào)化和精煉化，以此解決法律規(guī)范的適應(yīng)性問題。法律編纂的任務(wù)不是去創(chuàng)造新的法律規(guī)范，而是彌補(bǔ)既有的瑕疵，這在發(fā)達(dá)國(guó)家是較為常見的一類立法工作。對(duì)下位法的編纂而言，還包括與上位法的銜接和適應(yīng)。法規(guī)清理、法律編纂當(dāng)然應(yīng)該及時(shí)，但是一般沒有統(tǒng)一的時(shí)間性要求。

原始抵觸反映的是立法者立法行為的不規(guī)范或者對(duì)上位法的不尊重，是對(duì)法制統(tǒng)一的漠視，屬于完全應(yīng)當(dāng)避免的惡意行為；更新不及時(shí)反映的是立法者清理法規(guī)或者法規(guī)編纂的積極性、主動(dòng)性不足，屬于不作為。如果把兩者混為一談，不加區(qū)分地按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)處理，在理論上會(huì)招致混亂，在實(shí)踐中也會(huì)引起誤導(dǎo)。同時(shí)，如果把地方性法規(guī)的原始抵觸等同于更新不及時(shí)，那么會(huì)降低對(duì)立法行為審查的功能定位，也容易削弱對(duì)原始抵觸嚴(yán)重性的認(rèn)識(shí)，有礙立法主體糾錯(cuò)的主動(dòng)性和及時(shí)性。

三、地方性法規(guī)被糾錯(cuò)法律效果的理論誤區(qū)及澄清

地方性法規(guī)被糾錯(cuò)的法律效果及其后續(xù)處理牽涉法律安定性和實(shí)質(zhì)正義兩種價(jià)值的平衡這一宏大理論命題。地方性法規(guī)被糾錯(cuò)之后，具有法律規(guī)范作用的原條款乃至整部地方性法規(guī)不再具有法律效力，原先依據(jù)該條款所作出的行政行為是否應(yīng)當(dāng)隨之糾正就必然牽出與法律安定性、國(guó)家主權(quán)豁免等的沖突與平衡問題。學(xué)界以往對(duì)此問題的研究陷入了一些誤區(qū)，有必要進(jìn)行梳理和澄清。

(一)糾錯(cuò)的法律效果與法律安定性的關(guān)系辨正

正義、合目的性和法律安定性是法理念的三大要素。(18)參見[德]拉德布魯赫：《法學(xué)導(dǎo)論》，米健等譯，中國(guó)大百科全書出版社1997年版，第7頁。既已作出的行政行為對(duì)行政相對(duì)人乃至整個(gè)社會(huì)已經(jīng)形成某種秩序，而在此秩序約束下的社會(huì)關(guān)系又會(huì)達(dá)成新的平衡。如果地方性法規(guī)被糾錯(cuò)的法律效果將導(dǎo)致全部行政行為也被糾正，那么這可能影響到既已建立的公共秩序和已經(jīng)形成的社會(huì)穩(wěn)定性。這種憂慮不無道理：第一，依據(jù)違法的地方性法規(guī)作出的行政行為在一定時(shí)期內(nèi)已經(jīng)確立了一種非法的秩序，無可避免地產(chǎn)生了相應(yīng)的法律效果和社會(huì)效果，并成為部分人的行為指引。一旦宣告違法的地方性法規(guī)被糾錯(cuò)并歸于無效，依之錯(cuò)誤作出的行政行為的糾正程序迅速啟動(dòng)，那么這種切實(shí)的操作意味著社會(huì)大眾先前所適應(yīng)的秩序?qū)⒁杆僮儎?dòng)，這就必須付出新代價(jià)，因此部分人會(huì)不情愿、無動(dòng)力甚至阻撓后續(xù)的處理活動(dòng)。第二，我國(guó)人民對(duì)政府權(quán)威的崇拜和依賴遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于泛自由主義國(guó)家的公民，如果公開宣告所制定的地方性法規(guī)違法并糾正所有依之作出的行政行為，那么部分國(guó)人不僅會(huì)對(duì)政府能力產(chǎn)生懷疑甚至不信任，更可怕的是可能影響政府未來在許多領(lǐng)域的權(quán)威和公信力。盡管這種擔(dān)憂超出了法治思維和法治方式指導(dǎo)辦事的范圍，甚或愚民思想與封建大家長(zhǎng)作風(fēng)，不利于培養(yǎng)公民的法治素養(yǎng)，但是行政機(jī)關(guān)仍不免往此方面著想并會(huì)反映在實(shí)際行動(dòng)上。第三，立法機(jī)關(guān)及其工作人員可能擔(dān)心因違法的地方性法規(guī)被糾錯(cuò)而導(dǎo)致被問責(zé)，行政機(jī)關(guān)及其工作人員也可能擔(dān)心因行政行為的糾正會(huì)招致國(guó)家賠償并被問責(zé)。因此需要整體改革現(xiàn)有的立法體制、執(zhí)法制度和相關(guān)責(zé)任制度，這對(duì)整個(gè)地方立法系統(tǒng)和行政系統(tǒng)習(xí)以為常的秩序無疑將產(chǎn)生巨大沖擊，而這種沖擊又將波及整個(gè)社會(huì)。

法學(xué)理論認(rèn)為，法律安定性包含兩方面內(nèi)容，即法律規(guī)范本身的安定性和建立在法律規(guī)范之上的法律秩序的安定性，旨在實(shí)現(xiàn)法律的可預(yù)測(cè)性和對(duì)公權(quán)力特別是裁量權(quán)的約束。(19)參見雷磊：《法律方法、法的安定性與法治》，載《東方法學(xué)》2015年第4期。在地方性法規(guī)被糾錯(cuò)的情形中，法律規(guī)范已經(jīng)被改變，建立在原法律規(guī)范之上的對(duì)公權(quán)力具有約束力的法律秩序的安定性也便失去基礎(chǔ)。從立法學(xué)以及法律實(shí)施角度來看，自始抵觸上位法的地方性法規(guī)是否應(yīng)被糾錯(cuò)，這是是與非的價(jià)值判斷問題，不存在兩可的回答，并且在討論由此引起的法律效果及其后續(xù)處理問題之前應(yīng)切實(shí)解決。行政機(jī)關(guān)(國(guó)務(wù)院除外)和司法機(jī)關(guān)對(duì)地方性法規(guī)無審查權(quán)，(20)例如2003年的“洛陽種子案”中，地方性法規(guī)《河南省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》第36條關(guān)于種子經(jīng)營(yíng)價(jià)格的規(guī)定與《種子法》相抵觸，李慧娟法官在提交審委會(huì)討論后作出判決：《河南省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》與《種子法》相沖突的條款自然無效，依據(jù)該條例制定的一般性規(guī)范性文件與《種子法》相沖突的條款也為無效條款。然而河南省人大常委會(huì)稱：《河南省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》與《種子法》沒有抵觸，應(yīng)繼續(xù)適用；洛陽中院宣告地方性法規(guī)有關(guān)內(nèi)容無效的行為實(shí)質(zhì)上是違法審查，違背了我國(guó)的人民代表大會(huì)制度，侵犯了權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)。最終導(dǎo)致相關(guān)副庭長(zhǎng)的職務(wù)和李慧娟的審判長(zhǎng)職務(wù)被撤銷，李慧娟的助理審判員資格被免去。是否違反上位法的判斷權(quán)和糾錯(cuò)權(quán)屬于權(quán)力機(jī)關(guān)。即使國(guó)務(wù)院認(rèn)為地方性法規(guī)與行政法規(guī)相抵觸也不能自行直接撤銷。經(jīng)過審查之后，如果權(quán)力機(jī)關(guān)認(rèn)為地方性法規(guī)確屬抵觸上位法，那么則應(yīng)當(dāng)行使糾錯(cuò)權(quán)，以維護(hù)法制統(tǒng)一。權(quán)力機(jī)關(guān)行使糾錯(cuò)權(quán)意味著消解了局部的非法秩序，恢復(fù)了更高層級(jí)的法律秩序，使得原先受到非法秩序干涉的局部地區(qū)形成更加符合目的性的法制安排，這正是為了更全面地保障法律的安定性。我國(guó)這種模式與德國(guó)等國(guó)家以法律形式規(guī)定被審查之規(guī)范的無效情形或由法院宣告無效的做法是不同的。例如德國(guó)的通說以及聯(lián)邦憲法法院的判例認(rèn)為，違憲的法規(guī)自始無效，無需等待任何的創(chuàng)設(shè)性行為即自動(dòng)地?zé)o法律效力；無效的法規(guī)被認(rèn)為自始不存在，法官不須、也不得適用該項(xiàng)法規(guī)。(21)參見朱武獻(xiàn)：《公法專題研究》(一)，輔仁大學(xué)法學(xué)叢書編輯委員會(huì)1986年版，第85頁。雖然《德國(guó)基本法》中沒有明文規(guī)定，但是《德國(guó)聯(lián)邦憲法法院法》第78條卻有詳細(xì)規(guī)定：“聯(lián)邦憲法法院確信聯(lián)邦法與基本法，或邦法與基本法或其他聯(lián)邦法抵觸時(shí)，應(yīng)在裁判中宣告其無效。同一法律中之其他規(guī)定如基于相同理由，與基本法或其他聯(lián)邦法抵觸時(shí)，聯(lián)邦憲法法院亦得將此等規(guī)定宣告無效?！痹诘胤叫苑ㄒ?guī)需要被糾錯(cuò)的情形下，我國(guó)主要依靠立法機(jī)關(guān)來維護(hù)法律安定性，而多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家則依靠司法審查。

傳統(tǒng)中國(guó)是一種超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，“穩(wěn)定壓倒一切”又長(zhǎng)期作為一種執(zhí)政理念，在這種環(huán)境下自然會(huì)有部分人認(rèn)為法律安定性甚至需要放在優(yōu)先的位置上，因?yàn)樗馕吨鴩?guó)家安定、政治穩(wěn)定、社會(huì)生活有序、國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)能夠順利進(jìn)行和發(fā)展。(22)參見劉一純：《美國(guó)憲法穩(wěn)定性的反思》，載《湖北大學(xué)學(xué)報(bào)》2002年第6期。因此，法律安定性在我國(guó)就更常被用來作為對(duì)行政行為被撤銷或確認(rèn)無效的限制。按照行政行為理論，法律安定性體現(xiàn)為確定力，要求行政行為本身不受任意改變，并要求其所設(shè)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系得到維持；如果非要改變，則是因?yàn)楦蟮睦妗?23)參見譚劍：《論行政行為撤銷的限制》，載《湖北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2010年第1期。不過，行政行為確定力的前提是行政行為的公定力。通說認(rèn)為行政行為公定力是基于合法性推定而產(chǎn)生的一種臨時(shí)性約束力，主要是為了保障行政機(jī)關(guān)的權(quán)威、行政目的的實(shí)現(xiàn)和行政效率。這一概念最早由美濃部達(dá)吉明確提出：“國(guó)家行為受合法之推定，除了有權(quán)機(jī)關(guān)撤銷或認(rèn)定其無效，人民不能否定國(guó)家行為之效力。”(24)吳庚：《行政法之理論與實(shí)用》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第236頁。理論上，在地方性法規(guī)被糾錯(cuò)的語境中，一眼可見的效果是對(duì)行政行為作合法性推定的基礎(chǔ)不存在了，行政行為公定力這種臨時(shí)性的約束力就此終止，行政行為的確定力也應(yīng)被解除，因?yàn)樾姓袨樗m用的法律規(guī)范以及依此形成的法律秩序的安定性率先崩潰了。因此，通過訴訟與復(fù)議進(jìn)行個(gè)案救濟(jì)或權(quán)力機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)主動(dòng)進(jìn)行糾正，非但沒有破壞法律的安定性，反而是在形成一種維護(hù)法律安定性的機(jī)制：第一，地方利益、部門利益和個(gè)人利益中的非法成分失去了國(guó)家權(quán)力背書，不再被執(zhí)行，也就意味著最大的隱患被消除；第二，蒙受損失的公民、法人或其他組織的合法行為能夠得到有權(quán)機(jī)關(guān)的事后承認(rèn)，有利于提升社會(huì)評(píng)價(jià)和法律權(quán)威；第三，有利于增強(qiáng)立法者對(duì)依法立法和提升立法質(zhì)量的責(zé)任感，也就有利于促進(jìn)制定地方性法規(guī)的集體決策機(jī)制和行政決策機(jī)制的完善。如果非要勉強(qiáng)說既有的非法秩序也代表了某種程度的安定性，那么就價(jià)值權(quán)衡而言，行政行為被撤銷或確認(rèn)無效則是為了更大的利益，因?yàn)閱我恢萍軜?gòu)下，上位法規(guī)定的利益大于基于該上位法制定的下位法所規(guī)定的利益。綜上，在地方性法規(guī)違反上位法的情形中，不存在法律安定性這一限制，不會(huì)影響正常的公共秩序和不特定多數(shù)人的利益，拒絕推動(dòng)地方性法規(guī)被糾錯(cuò)的后續(xù)處理也就失去了理論和現(xiàn)實(shí)兩方面的論證基礎(chǔ)。

(二)國(guó)家主權(quán)豁免原則的泛化及其回應(yīng)

通說認(rèn)為，國(guó)家主權(quán)豁免又稱國(guó)家豁免、主權(quán)豁免、國(guó)家及其財(cái)產(chǎn)豁免，是國(guó)家在領(lǐng)土內(nèi)實(shí)施法律的一種例外，同時(shí)也是國(guó)家責(zé)任的一種免除，具體包括管轄豁免和執(zhí)行豁免，廣義上指國(guó)家的行為和財(cái)產(chǎn)不受(或免受)他國(guó)立法、司法及行政的管轄，但通常僅指不受他國(guó)的司法管轄。(25)參見Leo J．Bouchez，The Nature and Scope of State Immunity from Jurisdiction and Execution，10 Netherlands Yearbook of International Law，3，pp.32 ( 1979) ；Rosalyn Higgins，Problems&Process: International Law and How We Use It，Oxford University Press，pp.78( 1994) ；William Slomanson，F(xiàn)undamental Perspectives on International Law，6th ed. ，Wadsworth，pp.75—76( 2011)．轉(zhuǎn)引自何志鵬：《主權(quán)豁免的中國(guó)立場(chǎng)》，載《政法論壇》2015年第3期。它是國(guó)家主權(quán)平等原則引申出來的國(guó)際法原則。(26)參見林欣、李晾英：《國(guó)家對(duì)外商業(yè)活動(dòng)中的主權(quán)豁免問題》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1991年第2期。我國(guó)是單一制國(guó)家，地方立法權(quán)是從國(guó)家最高權(quán)力派生出來的一種權(quán)力，有些人據(jù)此認(rèn)為地方立法是主權(quán)行為，因此國(guó)家主權(quán)豁免原則經(jīng)常被用來抗辯制定地方性法規(guī)等立法行為應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。實(shí)際上，主權(quán)理論肇始于博丹，其間又經(jīng)歷了盧梭等人的批判和大發(fā)展，至今已歷500余年，“國(guó)家不能為非”的觀念的確廣為傳播。但是，隨著國(guó)家頻繁地參與國(guó)際商事活動(dòng)，絕對(duì)豁免遭到越來越多的質(zhì)疑，限制豁免逐步興起并得到廣泛認(rèn)可和接受。(27)同前注，何志鵬文。幾經(jīng)演變，國(guó)家主權(quán)豁免原則在極其嚴(yán)格限制條件下也會(huì)被適用于國(guó)內(nèi)法，不過需要特別指出的是，該原則主要對(duì)國(guó)家行為或主權(quán)行為才適用。因?yàn)橹贫ǖ胤叫苑ㄒ?guī)通常被界定為主權(quán)行為，地方性法規(guī)違反上位法的法律效果及其所引發(fā)的后續(xù)處理問題便經(jīng)常被界定為政治問題，所以排除了司法機(jī)關(guān)的管轄權(quán)。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第13條，法院不受理對(duì)國(guó)防、外交等國(guó)家行為提起的訴訟，也不受理對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章等具有普遍約束力的規(guī)范提起的訴訟。不過，1962年美國(guó)聯(lián)邦最高法院通過“貝克訴卡爾案”(Baker v. Carr)對(duì)《議席分配法》的審查確立了政治問題可訴性的標(biāo)準(zhǔn)，即立法行為是否違反美國(guó)聯(lián)邦憲法第14修正案所保證的平等權(quán)，由此開啟了政治問題法律化的大討論。(28)參見Phil C. Neal，Baker v. Carr: Politics in Search of Law，Supreme Court Review, vol.1962，pp. 252-257(1962).但是，由于特朗普?qǐng)?zhí)政下的黨派操縱，最高法院廢除了貝克訴卡爾案的判決，旨在改變選區(qū)劃分規(guī)則。幸運(yùn)的是政治問題可訴性基準(zhǔn)的討論仍在繼續(xù)，政治問題法律化的處理方式并沒有被否認(rèn)。此外，一些國(guó)家明確將國(guó)家賠償作為立法責(zé)任的一種形式?？梢?，政治問題和法律問題的界限被進(jìn)一步厘清，立法行為的限制豁免被更廣泛地接受和發(fā)展。

地方性法規(guī)被糾錯(cuò)之后需要對(duì)相應(yīng)的行政行為進(jìn)行處理，原因在于錯(cuò)誤評(píng)價(jià)了行政相對(duì)人，需要在法律規(guī)范依據(jù)變更之后對(duì)其進(jìn)行平反，立法賠償?shù)榷喾N途徑是落實(shí)立法責(zé)任的一個(gè)重要保障。美國(guó)行政法將國(guó)家主權(quán)豁免原則作為抗辯議會(huì)立法應(yīng)受賠償?shù)闹匾危涓驹蛟谟趪?guó)家財(cái)政可能不足以承擔(dān)立法行為引起的巨量賠償。(29)參見王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法(下)》，中國(guó)法制出版社2015年版，第781頁。然而，地方性法規(guī)確有可能因抵觸上位法而被糾錯(cuò)，依據(jù)該地方性法規(guī)作出的行政行為是否應(yīng)當(dāng)被撤銷或確認(rèn)無效，與國(guó)家是否足以承受巨額賠償，這是兩個(gè)層面上的問題。前一問題是定性問題，即是非問題，涉及的是應(yīng)然層面的價(jià)值追求；后一問題是后果的處理，即主要在實(shí)然層面如何更好地解決行政行為的效力，更多地反映為方法論問題。以國(guó)家主權(quán)豁免原則否認(rèn)后續(xù)處理方式，其實(shí)陷入了一個(gè)認(rèn)知誤區(qū)，即用手段的匱乏來否認(rèn)目的的崇高性和應(yīng)然價(jià)值。這個(gè)認(rèn)知誤區(qū)導(dǎo)致國(guó)家主權(quán)豁免原則在我國(guó)過度泛化和濫用。實(shí)際上一些國(guó)家已經(jīng)建立起恰當(dāng)?shù)牧⒎ㄙr償制度，有效化解了賠償能力不足的問題。例如法國(guó)作為世界上最早承認(rèn)國(guó)家立法賠償責(zé)任的國(guó)家，通過“小花公司案”(La Fleurette)將立法賠償判例體系化，明確提出了即使法律沒有規(guī)定，國(guó)家也可能為立法行為所造成的嚴(yán)重?fù)p害承擔(dān)賠償責(zé)任，特別是法律所規(guī)定的行為不具有社會(huì)危害性時(shí)。(30)參見張莉：《法國(guó)立法賠償制度評(píng)析》，載《行政法學(xué)研究》2012年第4期。因立法不作為而引發(fā)的“麻風(fēng)病案”成為2001年日本輿論的焦點(diǎn)之一，該案表明了立法賠償?shù)闹贫刃枨蠛土⒎ㄙr償?shù)暮侠硇耘c可行性。(31)參見王元朋：《國(guó)家立法賠償?shù)倪壿嫛罚d《行政法學(xué)研究》2008年第2期。德國(guó)則是在《國(guó)家賠償法》第5條明確限定了立法賠償?shù)姆秶骸叭绻x務(wù)損害為立法者的違法行為所造成，只在法律有規(guī)定并在規(guī)定的范圍內(nèi)，發(fā)生賠償責(zé)任。本法不涉及完全基于立法者行為而發(fā)生的行政的或司法的權(quán)力違反義務(wù)的責(zé)任?！?32)《德意志聯(lián)邦共和國(guó)國(guó)家賠償法》，朱林、王曉凌譯，何意志、謝懷栻校，載《環(huán)球法律評(píng)論》1990年第3期。因此，我們應(yīng)當(dāng)秉持明確的是非觀，以有錯(cuò)必糾為原則，在理論上和實(shí)踐中都應(yīng)當(dāng)防止國(guó)家主權(quán)豁免原則的過度泛化和在國(guó)內(nèi)法上的濫用，并在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)更加完備的后續(xù)處理規(guī)則來對(duì)沖政府賠償能力不足帶來的擔(dān)憂和實(shí)際困擾。

四、地方性法規(guī)被糾錯(cuò)后續(xù)處理路徑的分殊

法律規(guī)范不同于其他社會(huì)規(guī)范的本質(zhì)特征在于它的“國(guó)家性”。(33)參見寧凱惠：《論法律規(guī)范的發(fā)生機(jī)制——基于社會(huì)認(rèn)知的視角》，載《法學(xué)評(píng)論》2021年第6期。在憲法的視野中，國(guó)家有三種面向：一是作為理念(價(jià)值體系)的國(guó)家；二是作為體制(制度體系)的國(guó)家；三是作為組織(機(jī)構(gòu)和職權(quán)體系)的國(guó)家。理念經(jīng)由體制而彰顯，體制經(jīng)由組織而運(yùn)轉(zhuǎn)。(34)參見秦小建：《中國(guó)憲法體制的規(guī)范結(jié)構(gòu)》，載《法學(xué)評(píng)論》2021年第2期。通過訴訟與復(fù)議的個(gè)案救濟(jì)方式或通過權(quán)力機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾正的方式，是地方性法規(guī)被糾錯(cuò)之后可選擇的兩類消除行政行為影響的路徑。這兩類路徑的分殊在于，訴訟和復(fù)議兩種個(gè)案救濟(jì)的方式更加側(cè)重行政責(zé)任，而權(quán)力機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)糾正更加強(qiáng)調(diào)立法責(zé)任。理論視角的不同，價(jià)值取向、遵循的原則和具體處理規(guī)則也會(huì)有所不同。

(一)通過行政責(zé)任理論的后續(xù)處理

個(gè)案救濟(jì)主要是通過行政行為撤銷制度和行政行為無效制度展開。實(shí)踐中，通常均按照適用法規(guī)錯(cuò)誤處理，即按照行政行為撤銷制度展開，但這存在一定問題。根據(jù)行政法學(xué)理論，所適用的法律規(guī)范依據(jù)必須是有效的，有效的法律規(guī)范依據(jù)必須被正確適用。因此，一個(gè)疑問便產(chǎn)生了：適用失效或抵觸上位法的法律規(guī)范依據(jù)，能否按照“沒有依據(jù)”處理，即按照行政行為無效制度展開？通過個(gè)案救濟(jì)路徑，這些問題都需要得到清晰的討論。此外，特定情況下行政機(jī)關(guān)也可依法自行糾正行政行為，這也是后續(xù)處理的方式之一。

1.適用法規(guī)錯(cuò)誤

法規(guī)適用錯(cuò)誤是行政行為可撤銷的一種情形。根據(jù)《行政復(fù)議法》第28條的規(guī)定，適用法規(guī)錯(cuò)誤的，復(fù)議機(jī)關(guān)決定撤銷、變更或確認(rèn)該具體行政行為違法?！缎姓V訟法》第70條規(guī)定，適用法規(guī)錯(cuò)誤的，法院判決撤銷或部分撤銷。此外，有學(xué)者還建議將“沒有依據(jù)”和“違反上位法”增列為行政行為的撤銷要件。(35)參見楊登峰：《行政行為撤銷要件的修訂》，載《法學(xué)研究》2011年第3期。但是這種觀點(diǎn)忽略了一個(gè)重要事實(shí)，我國(guó)的政權(quán)組織形式是人民代表大會(huì)制度，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)不可直接否定地方性法規(guī)的效力，依此撤銷行政行為也就缺少了必經(jīng)的通道。這點(diǎn)在“洛陽種子案”中已經(jīng)充分證明。因此，在有權(quán)機(jī)關(guān)認(rèn)定地方性法規(guī)抵觸上位法并進(jìn)行糾錯(cuò)之前，復(fù)議機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)均不能直接宣告地方性法規(guī)無效而行使撤銷權(quán)。

地方性法規(guī)被糾錯(cuò)之后，作為一般理性人的行政相對(duì)人才可能知曉行政行為適用法規(guī)錯(cuò)誤。但是，復(fù)議和訴訟兩種個(gè)案救濟(jì)方式受到期限的限制——如無其他法律規(guī)定，申請(qǐng)行政復(fù)議的期限一般為60日，提起行政訴訟的期限一般為6個(gè)月。如果在地方性法規(guī)被糾錯(cuò)之前就能夠從學(xué)理上解釋其違反上位法，那么這顯然屬于專業(yè)范疇，即便法律人士也未必儲(chǔ)備相當(dāng)?shù)闹R(shí)和技能，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一般理性人的能力，因此行政相對(duì)人在具有明確依據(jù)的前提下，容易錯(cuò)失復(fù)議、訴訟期限，很難在地方性法規(guī)被糾錯(cuò)之前就進(jìn)行救濟(jì)，因?yàn)槌鲆话憷硇匀说恼J(rèn)知結(jié)構(gòu)和知識(shí)儲(chǔ)備。以行政相對(duì)人不具有法學(xué)專業(yè)水平來否認(rèn)其本應(yīng)得到的救濟(jì)是不合適的，那么辦法何在？其中一個(gè)辦法是將地方性法規(guī)被糾錯(cuò)的結(jié)果作為新證據(jù)使用，進(jìn)而申請(qǐng)撤銷行政行為。不過嚴(yán)格來講，這是證據(jù)規(guī)則的運(yùn)用問題，并非法律規(guī)范依據(jù)適用問題。

2.沒有依據(jù)

實(shí)際上，如果按照行政行為因沒有依據(jù)而無效來進(jìn)行處理，則更加簡(jiǎn)單、直接。根據(jù)行政行為無效理論，“無效行為自始不產(chǎn)生預(yù)期的法律效果，沒有法律效果和拘束力，公民不必服從，行政機(jī)關(guān)不得執(zhí)行”(36)[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第253頁。根據(jù)《行政處罰法》第3條第2款規(guī)定，沒有法定依據(jù)的，行政處罰無效。《行政訴訟法》第75條，行政行為沒有依據(jù)的，判決確認(rèn)無效。《行政訴訟法解釋》第99條第2項(xiàng)將“行政行為沒有依據(jù)”細(xì)化表述為“減損權(quán)利或增加義務(wù)的行政行為沒有法律規(guī)范依據(jù)”，這與全國(guó)人大法工委行政法室關(guān)于行政行為是否需要依據(jù)這一點(diǎn)的解讀是基本一致的，即“行政行為沒有任何規(guī)范性文件依據(jù)便足以被確認(rèn)為無效行政行為”。(37)袁杰主編：《中華人民共和國(guó)行政訴訟法解讀》，中國(guó)法制出版社2014年版，第208頁。授益性行政行為也可能沒有法律規(guī)范依據(jù)，是否該類行政行為也無效？全國(guó)人大法工委行政法室未予明確。但從全國(guó)人大法工委行政法室的解讀并未采納《行政訴訟法解釋》第99條第2項(xiàng)的“減損權(quán)利或增加義務(wù)的行政行為”之表述，因此可以看到全國(guó)人大法工委行政法室并不完全認(rèn)可“減損權(quán)利或增加義務(wù)”對(duì)無效行政行為范圍的限定，這就為沒有依據(jù)的授益性行政行為是否無效預(yù)留了解釋空間。因此，“沒有依據(jù)”中的“依據(jù)”一詞在實(shí)定法層面應(yīng)理解為現(xiàn)行有效的法律規(guī)范依據(jù)，不可理解為事實(shí)依據(jù)和職權(quán)依據(jù)?！皼]有依據(jù)”中的“沒有”一詞可作三種解釋：第一，行政機(jī)關(guān)作出行政行為之時(shí)，在有效的法律體系中根本就不存在相應(yīng)的法律規(guī)范依據(jù)；第二，送達(dá)的行政決定文書沒有援引任何法律規(guī)范依據(jù)；第三，所援引的法律規(guī)范依據(jù)抵觸上位法或者更新不及時(shí)，本屬無效。適用錯(cuò)誤與沒有依據(jù)兩種情況下的后續(xù)處理不同，在沒有依據(jù)的情況下，行政行為是法律規(guī)范之外的，其對(duì)行政相對(duì)人的決定亦是法律規(guī)范之外的。(38)參見張淑芳：《行政主體適用法律法規(guī)錯(cuò)誤研究》，載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2013年第6期。雖然《行政訴訟法》和《行政訴訟法解釋》并沒有明確規(guī)定確認(rèn)無效判決是否受起訴期限的限制，但通說一般認(rèn)為確認(rèn)無效判決不受起訴期限的限制，《行政訴訟法解釋》第94條第2款(39)《行政訴訟法解釋》第94條第2款規(guī)定如下：公民、法人或者其他組織起訴請(qǐng)求確認(rèn)行政行為無效，人民法院審查認(rèn)為行政行為不屬于無效情形，經(jīng)釋明，原告請(qǐng)求撤銷行政行為的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)審理并依法作出相應(yīng)判決；原告請(qǐng)求撤銷行政行為但超過法定起訴期限的，裁定駁回起訴；原告拒絕變更訴訟請(qǐng)求的，判決駁回其訴訟請(qǐng)求。專門強(qiáng)調(diào)確認(rèn)無效判決轉(zhuǎn)換為撤銷判決之時(shí)需要特別審理是否超過起訴期限，基本也可得出確認(rèn)無效判決不受起訴期限限制的推論。此外，類案判決也申明無效行政行為自始、絕對(duì)無效，不因時(shí)間的推移而具有合法效力，不受起訴期限的限制，只是原告一方應(yīng)當(dāng)對(duì)行政行為符合無效的情形承擔(dān)舉證責(zé)任。(40)參見(2018)最高法行申2496號(hào)。因此，循“沒有依據(jù)”這種思路按照行政行為無效制度進(jìn)行處理不會(huì)受到救濟(jì)期限的限制，也不用將法律規(guī)范依據(jù)問題當(dāng)作證據(jù)問題來處理。

不過需要特別指出的是，行政行為無效理論的通說認(rèn)為“任何人任何時(shí)間都可以主張其無效”，(41)同前注，[德]哈特穆特·毛雷爾書，第253頁。但是根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法解釋》第162條的明文規(guī)定，對(duì)2015年5月1日之前作出的行政行為請(qǐng)求確認(rèn)無效的，法院不予立案。原理在于行政行為是否無效的判斷問題屬于實(shí)體問題，根據(jù)程序從新、實(shí)體從舊的法律適用規(guī)則，由于新《行政訴訟法》頒布實(shí)施之前不存在確認(rèn)無效的法律規(guī)定，因此法院不予立案。從法律效果上看，行政行為無效的制度光芒無法完全刺破時(shí)間的隔阻，即使地方性法規(guī)被證明確屬違反上位法而被糾錯(cuò)，在2015年5月1日之前，以各該地方性法規(guī)為依據(jù)作出的行政行為仍無法被確認(rèn)無效。

(二)通過立法責(zé)任理論的后續(xù)處理

中國(guó)俗語有言，解鈴還需系鈴人。通過行政責(zé)任的方式解決立法責(zé)任問題可能導(dǎo)致后續(xù)處理的目的落空或不能完全實(shí)現(xiàn)。直接通過立法責(zé)任的追究成為后續(xù)處理的可選路徑，而這又有按政治問題處理和按法律問題處理的區(qū)別，雖然政治問題和法律問題的界限有時(shí)非常模糊。

如果主要按照政治問題來處理，美國(guó)2012年通過道歉法案的做法可資借鑒。該法案承認(rèn)歧視性規(guī)則和排華的非正義性，但在“免責(zé)聲明”中明確地排除了華裔美國(guó)公民提出平等權(quán)保護(hù)、金錢賠償救濟(jì)等主張的權(quán)利。(42)參見韓春暉：《美國(guó)國(guó)會(huì)道歉法案之評(píng)析》，載《法商研究》2012年第5期。即在明辨是非的基礎(chǔ)上進(jìn)行莊嚴(yán)道歉，并排除了國(guó)家賠償責(zé)任，以此糾正立法中存在的非正義性和不公平性。道歉法案主要通過立法機(jī)關(guān)主動(dòng)解決人權(quán)緊密相關(guān)的政治問題化解了政治危機(jī)，實(shí)現(xiàn)了如下治理效能：第一，專門性地解決主權(quán)事項(xiàng)問題；第二，補(bǔ)充性地解決人權(quán)保障問題；第三，自主性地解決立法不當(dāng)問題；第四，統(tǒng)括性地解決事后補(bǔ)救問題。(43)同前注，第115—116頁。但是，道歉法案的適用范圍極其局限，主要適用于與人權(quán)相關(guān)的歷史重大遺留政治問題之解決，而非針對(duì)大部分立法的違法性問題。

立法賠償是通過法律方式解決立法責(zé)任問題的主要方式?？v觀國(guó)家(立法)賠償從無到有的歷史進(jìn)程，能清晰地感覺到近代以降國(guó)家神話的漸次消解以及公民主體性的不斷提升。(44)同前注，王元朋文。從我國(guó)的《國(guó)家賠償法》來看，國(guó)家賠償并非全額賠償：能夠返還財(cái)產(chǎn)或恢復(fù)原狀的，予以返還財(cái)產(chǎn)或恢復(fù)原狀；侵犯公民人身自由的，每日賠償金按照國(guó)家上年度職工日平均工資計(jì)算；侵犯公民生命健康權(quán)的，賠償金按照特定方式計(jì)算。國(guó)家賠償以支付賠償金為主要方式，從具體條款分析，國(guó)家賠償在數(shù)額計(jì)算上某種程度只具備補(bǔ)償性質(zhì)。從賠償范圍看，我國(guó)的《國(guó)家賠償法》排除了立法賠償，但是法國(guó)、德國(guó)、日本、美國(guó)等法治發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)形成相對(duì)比較成熟的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)賠償范圍(“立法”的范圍)、賠償依據(jù)、歸責(zé)原則、賠償程序和損害的認(rèn)定等做出了相對(duì)清晰的規(guī)定，給我國(guó)立法賠償制度的構(gòu)建提供了重要參考。立法賠償制度是基于立法侵權(quán)而為公民提供救濟(jì)的一種制度性保障，同時(shí)也是一種能夠最大限度地保障地方立法質(zhì)量的預(yù)防性機(jī)制，我國(guó)如果欲引入立法賠償制度，首先要堅(jiān)持有錯(cuò)必糾的原則，進(jìn)而通過行政訴訟或復(fù)議的方式進(jìn)行個(gè)案救濟(jì)，然后有必要設(shè)計(jì)較為符合實(shí)際的賠償標(biāo)準(zhǔn)，主要適用具有補(bǔ)償性質(zhì)的國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn)，較少適用具有對(duì)等性質(zhì)的民事賠償標(biāo)準(zhǔn)，與此同時(shí)由有權(quán)機(jī)關(guān)宣告地方性法規(guī)抵觸上位法的事實(shí)，就該地方性法規(guī)給人民群眾特別是因此遭受不公的相對(duì)人造成的損失道歉。此外，還可通過罷免相關(guān)代表和個(gè)案問責(zé)等方式實(shí)現(xiàn)立法責(zé)任。這種綜合性手段的運(yùn)用也可緩解國(guó)家賠償能力不足帶來的巨大壓力。

行政機(jī)關(guān)能否主動(dòng)糾正行政行為呢？這是后續(xù)處理實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的一個(gè)渠道。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)無權(quán)審查地方性法規(guī)，在地方性法規(guī)被糾錯(cuò)之前，受行政行為確定力的約束，行政機(jī)關(guān)不能隨意改變行政行為，不能主動(dòng)糾正。在地方性法規(guī)被糾錯(cuò)之后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)新的意志，那么除非權(quán)力機(jī)關(guān)明確排除了后續(xù)處理的要求，否則行政機(jī)關(guān)一般應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律規(guī)定主動(dòng)撤回以該地方性法規(guī)為依據(jù)的行政行為；如果權(quán)力機(jī)關(guān)有相應(yīng)的要求，則按照立法責(zé)任的相關(guān)要求操作。意大利《行政程序法草案》第45條第2款規(guī)定“撤回于情勢(shì)變更或新的公益上目的之情形時(shí)亦得為之”，(45)應(yīng)松年主編：《外國(guó)行政程序法匯編》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2011年版，第181頁。從比較法上給予了鏡鑒，作為行政行為依據(jù)的地方性法規(guī)被糾錯(cuò)是行政行為撤回的一項(xiàng)重要原因。德國(guó)法規(guī)定，期限屆滿之后即不能通過訴訟與復(fù)議等方式實(shí)現(xiàn)救濟(jì)，因而有學(xué)者強(qiáng)烈建議行政機(jī)關(guān)可以撤回有錯(cuò)誤或瑕疵的負(fù)擔(dān)行政行為，以便超過起訴期限的行政行為仍能被糾正。(46)參見[德]平特納：《德國(guó)普通行政法》，朱琳譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第129頁。我國(guó)《行政許可法》博采眾長(zhǎng)，在第8條第2款規(guī)定：“行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償”，在我國(guó)開啟了立法明文規(guī)定行政行為撤回制度的先河。相關(guān)案例也支持行政機(jī)關(guān)依法主動(dòng)糾正行政行為的權(quán)力。(47)參見(2018)最高法行申8769號(hào)。根據(jù)行政傳送帶理論，即行政機(jī)關(guān)須傳送立法機(jī)關(guān)的公共意志并執(zhí)行于公共社會(huì)，否則就違反法律。(48)參見孫兵：《公眾參與：服務(wù)行政的合法證成與動(dòng)力供給》，載《河北法學(xué)》2020年第7期。因此，所謂行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾正，更多是權(quán)力機(jī)關(guān)新的意志下的執(zhí)行行為，仍然屬于立法責(zé)任范疇。

五、地方性法規(guī)被糾錯(cuò)后續(xù)處理的層級(jí)結(jié)構(gòu)和類型化構(gòu)造

(一)第一層級(jí)：基于原始抵觸與更新不及時(shí)的類型化構(gòu)造

雖然從結(jié)果上看，原始抵觸與更新不及時(shí)都存在現(xiàn)有內(nèi)容上與上位法抵觸的現(xiàn)象，都需要及時(shí)糾正，但是二者性質(zhì)上具有顯著差異，法律后果也是不一樣。原始抵觸由于是違法制定地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)首先按照立法責(zé)任的途徑處理，即在宣告地方性法規(guī)無效之后，依之作出的行政行為也應(yīng)當(dāng)被撤銷或者確認(rèn)無效而自始無效。這種后續(xù)處理行為帶有懲罰性，嚴(yán)重的還有可能導(dǎo)致立法問責(zé)。出于法律規(guī)范完整性和易讀性，下位法照抄照搬上位法具體法條的情形極為常見，這就為違法性繼承提供了空間。處理的結(jié)果也應(yīng)是糾錯(cuò)或責(zé)令糾錯(cuò)，只不過在立法問責(zé)上應(yīng)當(dāng)從輕，在后續(xù)過程中處理行政行為效力的規(guī)則卻別無二致。更新不及時(shí)情形中，適用違反上位法的法律規(guī)范依據(jù)主要是行政責(zé)任，導(dǎo)致的結(jié)果一般是行政行為被撤銷。在時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，新法出臺(tái)之前依據(jù)原條款的行政行為是合法有效的，不應(yīng)當(dāng)被撤銷，這是法律安定性的要求。此外，兩者違法情形糾錯(cuò)后的法律效果也是不一樣的：因立法時(shí)違法導(dǎo)致的抵觸，法律效果一般而言應(yīng)當(dāng)溯及到該生效之時(shí)以及之后的所有行政行為；對(duì)更新不及時(shí)的地方性法規(guī)的糾錯(cuò)產(chǎn)生的法律效果一般而言只能溯及到相關(guān)上位法生效時(shí)間，(49)關(guān)于與上位法發(fā)生不一致的法規(guī)被修改后或廢止后，其原來的規(guī)定的法律效果終止于何時(shí)，實(shí)踐中有不同認(rèn)識(shí)和做法。有的認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從被修改或廢止后開始改變，這是不符合新法優(yōu)于舊法和下位法服從上位法規(guī)則的。在此之后作出的行政行為方才可被糾正。

(二)第二層級(jí)：基于不利益和授益性的類型化構(gòu)造

被糾錯(cuò)之后的地方性法規(guī)已經(jīng)是新的法律規(guī)范依據(jù)，其對(duì)行政行為的影響可以按照“從舊兼從利”原則處理。但是，地方性法規(guī)因與上位法抵觸而被糾錯(cuò)的，理論上來說，其抵觸部分內(nèi)容應(yīng)當(dāng)自發(fā)生抵觸之時(shí)起就沒有法律效力，這就不存在被糾錯(cuò)的地方性法規(guī)的溯及力問題，因?yàn)樗菁傲κ堑胤叫苑ㄒ?guī)法律效力的一種表現(xiàn)形態(tài)，但是對(duì)于授益性地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)有特別的處理規(guī)則。具體而言，地方性法規(guī)具有普遍約束力，地方立法行為的危害并沒有特定化為具體行政行為，從目的論上看溯及既往不具備目的性和意義，不能起到更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益的作用。對(duì)依據(jù)不合法的行政行為進(jìn)行處理本身就是宣告恢復(fù)更好的秩序，無需再通過溯及既往來解決。如果被糾正的行政行為具有不利益性質(zhì)，并且相對(duì)人的權(quán)益受到了損害，那么有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)進(jìn)行救濟(jì)，相對(duì)人出于效率等因素的考慮也可能主動(dòng)申請(qǐng)救濟(jì)。因抵觸條款具體化為行政行為而受到利益損害的當(dāng)事人有權(quán)要求救濟(jì)，所以糾正依據(jù)不合法的行政行為應(yīng)充分平衡法律效果與社會(huì)效果。但是，該問題不屬于溯及力問題范疇，而是法律適用錯(cuò)誤問題，系列相關(guān)個(gè)案的處理是地方性法規(guī)被糾錯(cuò)的法律效果的延伸。如果被糾錯(cuò)的地方性法規(guī)具有授益性，新的法律狀態(tài)就有可能產(chǎn)生普遍信賴?yán)?，相?duì)人基于被糾錯(cuò)之前的地方性法規(guī)所作的行政行為而享有的利益如果受到減損則應(yīng)得到補(bǔ)償。比較法研究給我們不少支持，例如《德國(guó)聯(lián)邦行政程序法》第48條對(duì)授益性行政行為因法律規(guī)范依據(jù)被宣告無效而可能被撤銷的情形專門設(shè)置了限制條件，對(duì)提供連續(xù)的金錢或財(cái)產(chǎn)給付的授益性行政行為，原則上只能向后撤銷，除非受益人有過錯(cuò)或者行政行為的違法性可以歸責(zé)于受益人。(50)參見[德]漢斯·J·沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·斯托貝爾：《行政法》(第2卷)，高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，第123頁。

(三)第三層級(jí)：基于利益增減的類型化構(gòu)造

不利益地方性法規(guī)在實(shí)踐中大多是涉及處罰、強(qiáng)制等內(nèi)容，大多屬于管理性規(guī)定及其延伸規(guī)定。如果對(duì)地方性法規(guī)的糾錯(cuò)行為導(dǎo)致相對(duì)人義務(wù)或責(zé)任被加重，且被具體化為行政行為，則可以進(jìn)行救濟(jì)，這一方面是維護(hù)法律公開承諾和國(guó)家信用，另一方面也是為了讓相關(guān)單位特別是行政機(jī)關(guān)注意避免公權(quán)行為帶來的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)椴焕娴胤叫苑ㄒ?guī)不是國(guó)家與個(gè)人協(xié)議的結(jié)果，而是國(guó)家的管理規(guī)范，即使是加重相對(duì)人義務(wù)或責(zé)任又或減少了利益，此后也應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定執(zhí)行。

如果地方性法規(guī)被糾錯(cuò)導(dǎo)致相對(duì)人義務(wù)或責(zé)任被減輕，那么一般認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用溯及既往原則，因?yàn)檫@樣更有利于保障相對(duì)人的權(quán)益。這與《立法法》第93條規(guī)定的“從舊兼從利”原則也是相符的。

如果地方性法規(guī)被糾錯(cuò)導(dǎo)致相對(duì)人今后能夠獲得更大利益，那么一般認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用溯及既往原則，理由與糾錯(cuò)行為導(dǎo)致責(zé)任減輕的情形是一樣的。如果糾錯(cuò)行為減少相對(duì)人今后能夠獲得的利益，因?yàn)閷?duì)相對(duì)人不利，一般也應(yīng)當(dāng)不溯及既往。但是，這一情況牽出另一個(gè)問題，還需要將如下條件納入考慮：(1)國(guó)家在糾錯(cuò)之前有無向相對(duì)人進(jìn)行承諾；(2)相對(duì)人先期是否因申請(qǐng)?jiān)S可、項(xiàng)目預(yù)備等支付了相關(guān)成本或承擔(dān)了相關(guān)責(zé)任。如果有證據(jù)證明符合這兩項(xiàng)條件之一的，則需要適當(dāng)考慮繼續(xù)按照之前的授益性規(guī)定，其目的在于平衡個(gè)案中相對(duì)人的利益，確保國(guó)家信用。