何艷玲, 王 錚

(中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院， 北京 100872)

1887年，威爾遜[1]218呼吁人們關(guān)注伴隨工業(yè)貿(mào)易發(fā)展而激增的行政負擔，并主張建立公共行政科學(xué)，“以明晰政府的道路，使其使命與商業(yè)區(qū)別開來”。但直到20世紀70年代，以繁文縟節(jié)(red tape)為代表的對官僚主義及其負擔的研究才開始出現(xiàn)。這類研究在新公共管理運動之后迅速升溫并積累了大量研究成果，但其大多聚焦于政府組織內(nèi)部的病態(tài)規(guī)則(rule pathology)以及政府官僚對這些規(guī)則的感知體驗。近年來，行政負擔 (administrative burden) 逐漸成為公共行政研究的一個重要議題。行政負擔指的是“個體對政策執(zhí)行的繁重體驗”[2]741-742。行政負擔的主體可以是民眾[3]56-72、非營利組織[4]55-56，也可以是政府官員。行政負擔研究打破了傳統(tǒng)的關(guān)注組織內(nèi)部規(guī)章制度成本，以及政府和官僚互動的內(nèi)部研究視角，將民眾對政策的感知及其與政府的互動體驗帶回到公共行政研究中。有鑒于行政負擔在現(xiàn)代行政中的重要角色，我們嘗試以行政負擔研究為主要對象，從概念緣起、發(fā)展現(xiàn)狀及其影響因素等維度觀察行政負擔的理論進展，并試圖透過行政負擔研究來從大時段上窺視公共行政理論發(fā)展的基本趨勢。(1)文章評述的對象主要來自于2012—2022年行政負擔相關(guān)的研究文獻(檢索時間截至2022年5月)，同時為了交代其理論淵源，選取20世紀70年代至20世紀90年代繁文縟節(jié)和官僚主義相關(guān)的經(jīng)典文獻；選樣標準為已公開發(fā)表的SSCI論文和CSSCI論文，以及該主題的經(jīng)典書籍。這將為開展基于中國場景的研究，特別是近年來諸多城市政務(wù)服務(wù)改革的研究提供基礎(chǔ)性思考。

一、 與政府打交道：行政負擔研究的理論演進及其內(nèi)涵

巴登最早將行政負擔概念引入到公共行政領(lǐng)域，并將行政負擔界定為“個人對政策執(zhí)行的繁重體驗”[2]741-751。在過去十多年間，來自公共管理、政治學(xué)和行為科學(xué)的諸多學(xué)者在各自的領(lǐng)域?qū)π姓摀隽舜罅垦芯浚a(chǎn)生了不同的概念闡釋和研究路徑。伴隨研究的逐步深入，該領(lǐng)域的研究進展也逐漸從最初的概念論證發(fā)展為對其產(chǎn)生根源的討論，并在近些年轉(zhuǎn)向?qū)ζ渲卫碇赖奶骄俊?/p>

圖1 行政負擔研究的理論進路

從研究起源來看，盡管行政負擔在2012年才首次作為新概念被正式提出，但對其的討論則可追溯至對現(xiàn)代官僚體制以及官僚主義的討論。20世紀70年代以來，伴隨科層制的發(fā)展以及現(xiàn)代政府職能的迅速膨脹，民眾和官員之間的頻繁互動成為公共行政不可回避的重要環(huán)節(jié)。基于對政府內(nèi)部運作過程及其官僚主義行為的觀察，學(xué)界發(fā)展出以“繁文縟節(jié)”為代表的一系列用以描述民眾和政府官員之間互動的概念。其中，行政負擔作為繼繁文縟節(jié)之后的新概念應(yīng)運而生。相比于繁文縟節(jié)，行政負擔的概念邊界較為清晰，其關(guān)注重點也從組織內(nèi)部的官僚行為轉(zhuǎn)向更廣泛的政府與民眾之間的互動?？梢詮闹黧w關(guān)系、客觀性(objectivity)及其來源等方面對這一概念的內(nèi)涵進行進一步解析和討論。

首先，行政負擔研究聚焦于民眾與政府組織之間的互動關(guān)系，強調(diào)民眾對那些復(fù)雜、冗余的辦事程序的繁重體驗。繁重的辦事程序會對民眾產(chǎn)生三種類型的行政負擔：一是學(xué)習(xí)成本，如為了獲得相關(guān)服務(wù)，民眾需要收集與服務(wù)申請相關(guān)的信息(是否有這項服務(wù)、申請資格、申請程序)；二是合規(guī)成本，如遵循政府正式的規(guī)章制度、排隊等候、填寫表格、提供申請文件等；三是心理成本，如申請社會福利項目可能會給申請者帶來社會污名化和社會壓力，弱勢群體在與政府互動中可能會產(chǎn)生喪失個人自主權(quán)的“被支配感”，以及行政程序所帶來的情緒壓力和挫敗感[5]。相比之下，繁文縟節(jié)更多關(guān)注政府官員的繁重體驗，忽視了對民眾與政府關(guān)系至關(guān)重要的政策反饋過程。

其次，行政負擔既可被主觀解釋，也可被客觀測量。例如，兩個人填寫同樣長度和格式的申請表格，客觀上經(jīng)歷相同的合規(guī)成本，但兩人的體驗可能是不同的。與此同時，行政負擔常常可以通過時間、成本和努力程度等客觀指標來測量，如“處理申請的時間或在辦公室等待的時間”“注冊所需文件、財務(wù)成本”均可用來測量合規(guī)成本。因此，雖然行政負擔的主觀體驗會有差異，但存在可客觀測量的行政負擔體驗指標。即，行政負擔能夠?qū)⒁?guī)則與民眾對這些規(guī)則的主觀體驗區(qū)分開來。

再次，行政負擔的來源是多元的，其既是組織發(fā)展的自然結(jié)果，也可能是組織有意為之的產(chǎn)物。在早期有關(guān)政府行為的研究中，研究者將繁文縟節(jié)的組織來源歸因于陳舊過時的組織規(guī)則、官僚制事事記錄和用畢歸檔的特性、為了保持內(nèi)部穩(wěn)定而普遍建立的正式規(guī)則等方面[6]，其潛在地認為，官僚組織固有產(chǎn)生繁文縟節(jié)的組織傾向。但行政負擔既可以是政治談判、復(fù)雜系統(tǒng)或組織變革的附屬品[7]，也可能是決策者主動創(chuàng)造出來的，如有意識地增加申請程序、設(shè)置身份審查并以此將特定群體排除在公共福利項目之外[8]。在此，行政負擔成為“一種決策類型”，被賦予政治意圖并服務(wù)于特定的政治目的。

整體而言，盡管行政負擔的類型多樣，但其主要的應(yīng)用場景聚焦在與公共服務(wù)項目相關(guān)的申請、分配環(huán)節(jié)，指向的是民眾在申請公共服務(wù)項目過程中對一系列繁重的行政程序的感知。其中，由于弱勢群體缺乏必要的社會資本，因而是行政負擔的主要承受者，并經(jīng)歷了比一般人更為沉重的負擔體驗[9]。正是在此意義上，行政負擔研究超越了傳統(tǒng)研究對組織規(guī)章、政府和官僚互動的內(nèi)部研究視角，將民眾對政策的感知及其與政府的互動體驗帶回到公共行政研究中。

二、 行政負擔的產(chǎn)生：從政策規(guī)訓(xùn)、政治環(huán)境到個體差異

在過去十多年間，學(xué)界圍繞行政負擔的來源進行了大量研究，也產(chǎn)生了不同的解釋路徑。整體來看，這些研究呈現(xiàn)出從政策規(guī)訓(xùn)、政治環(huán)境到個體差異的整體視角變遷。

(一)政策層面：街頭官僚、自由裁量權(quán)與行政負擔的產(chǎn)生

在行政負擔研究的早期階段，研究者聚焦于基層政策環(huán)境，將民眾的行政負擔視為街頭官僚行使自由裁量權(quán)的產(chǎn)物。

作為一線工作者，街頭官僚既要應(yīng)對復(fù)雜多樣的社會需求，還要執(zhí)行繁重冗雜的官僚規(guī)則和正式程序。這一特殊的任務(wù)和地位為基層官僚帶來自由裁量的空間，自由裁量權(quán)為增加(或減少)行政負擔提供了相當大的余地。街頭官僚對行政負擔的影響是雙向的。一方面，相比于正式的政府組織，自由裁量權(quán)可能導(dǎo)致街頭官僚對客戶采取更具同情心的服務(wù)行為，而且為民眾提供了使用非正式策略來減輕行政負擔的回旋空間。

但另一方面，街頭官僚及其自由裁量權(quán)的行使生產(chǎn)出大量的行政負擔。例如，自由裁量權(quán)往往導(dǎo)致街頭官僚的歧視態(tài)度、尋租和腐敗行為[10]，從而導(dǎo)致“官僚主義剝奪”。街頭官僚需要在相對匱乏的資源條件以及不確定的規(guī)則下盡可能提供公共服務(wù)。于是，其可能有意制造繁重的程序和規(guī)則，以規(guī)避上級因為程序而削減資源或者問責的潛在風(fēng)險。此外，研究表明，街頭官僚還會有意無意地依據(jù)種族、身份、性別等標準“評判”公民是否應(yīng)該得到該項服務(wù)[11]，這種主觀建構(gòu)的偏見會轉(zhuǎn)化為歧視態(tài)度或行為，從而強化行政負擔在不同群體中的不平等分配。最后，為了彰顯其正式權(quán)威，街頭官僚可能會有意將負擔強加給民眾。其可能利用權(quán)力和地位來“規(guī)訓(xùn)”民眾服從官僚規(guī)則和程序，如有意增加等待時長[12]7-8。

(二)政治層面：政府能力、組織結(jié)構(gòu)和意識形態(tài)對行政負擔的塑造

隨著研究的深入，研究者逐漸關(guān)注到更廣泛的政治因素對行政負擔的影響。行政負擔不是偶然產(chǎn)生的，而是深植于組織環(huán)境及政治行政系統(tǒng)的運作方式中[13]576-578。政府能力、組織的正式結(jié)構(gòu)、意識形態(tài)等因素均會產(chǎn)生行政負擔。

首先，政府能力是行政負擔產(chǎn)生的重要組織因素。與行政負擔相關(guān)的政府能力包括執(zhí)法能力、稅收能力和信息能力。一般而言，政府能力與行政負擔成反比，即政府能力越低，行政負擔越可能產(chǎn)生。在發(fā)展中國家，尤其是拉丁美洲國家，經(jīng)濟狀況是政府核定其福利項目目標人群的主要標準。但由于信息能力的限制，政府往往依賴集中的市政收入數(shù)據(jù)，而非精確的個人收入數(shù)據(jù)來判斷申請者的經(jīng)濟狀況。在缺乏收入信息的情況下，信息舉證的負擔便轉(zhuǎn)移至項目申請者身上，申請者不得不提供有關(guān)其家庭成員、婚姻狀況、出生證明等材料以證明其申請資質(zhì)[9]530-531。然而，那些單親家庭以及貧困人群缺乏填寫、籌備信息的意識和能力，而政府又無法完全鑒定信息的真?zhèn)?，于是“生產(chǎn)”出更多的材料，要求申請者證明其資質(zhì)。這些繁雜的材料加重了申請者的行政負擔，并導(dǎo)致福利資源向非目標人群流失，而真正符合資質(zhì)的人群卻被排斥在福利項目之外。

其次，正式的組織結(jié)構(gòu)及其標準化的運行程序是行政負擔的另一個重要來源?，F(xiàn)代政府組織是高度分工的，各部門之間缺乏協(xié)調(diào)機制或者面臨較高的協(xié)調(diào)成本，復(fù)雜的登記環(huán)節(jié)和獲得審批許可成為一種民眾與政府打交道時的繁重負擔。盡管程序和規(guī)章主要用于內(nèi)部控制，但當官員根據(jù)他們認為的“正?！毙袨檎照罗k事時，組織規(guī)則已經(jīng)溢出組織邊界而對民眾產(chǎn)生了繁重負擔。此外，確定性和可預(yù)測性建立在信息準確和程序穩(wěn)定的基礎(chǔ)上。但不精準的檔案信息或程序錯誤，如信息失準、重要文檔缺失、信息的錯誤闡釋、規(guī)則的濫用，可能會引發(fā)政策失敗，進而造成行政負擔。

再次，意識形態(tài)和黨派因素也會影響行政負擔的產(chǎn)生。研究表明，就醫(yī)療補助申請人面臨的行政負擔而言，美國歷史上由民主黨和共和黨主政的州的行政負擔水平也有所不同，這表明，不同的黨派將行政負擔作為政策工具來影響公共資源的分配[14]498。有的研究提出了“負擔容忍度”(burden tolerance)概念來進一步解釋意識形態(tài)在行政負擔產(chǎn)生中的角色[15]185?！柏摀萑潭取卑ū粍雍椭鲃觾蓚€維度。被動維度指的是政策執(zhí)行者接受那些被認為產(chǎn)生負擔經(jīng)驗的政策規(guī)定，而主動維度則表示政策執(zhí)行者具有積極執(zhí)行這些政策的意愿。相比左翼政策制定者，由于右翼政客支持減少福利制度補助，因此其傾向于設(shè)計更冗長、更復(fù)雜的行政程序來增加申請補助的成本，即右翼政客更加支持福利政策中的行政負擔。這些方法提供的證據(jù)表明,意識形態(tài)和黨派是行政負擔產(chǎn)生的重要組織淵源。

(三)個人層面：民眾因素對行政負擔的影響

如前所述，政府能力、正式組織結(jié)構(gòu)、政策設(shè)計等組織和政策層次的因素增加了民眾獲取權(quán)利和服務(wù)的負擔。但這些因素不能完全解釋，對于同樣的規(guī)則和程序要求，為什么一些人的行政負擔體驗較重，而另外一些人則較輕。這表明，在組織和政策層次之外，有必要考慮個體層面的差異及其對行政負擔的影響。近年來，行為公共管理學(xué)的學(xué)者開始關(guān)注到更微觀的民眾因素對行政負擔的影響。

行為公共管理的研究基于民眾個體層面的特征，其基本發(fā)現(xiàn)是，決定負擔體驗的因素不僅取決于政府項目和官僚程序等組織和政策因素，還取決于塑造人們與政府打交道和申請社會項目的能力的民眾因素，這些因素影響“符合申請項目資質(zhì)的公民從政府獲得服務(wù)和福利的可能性”。民眾因素指的是公共服務(wù)對象的特征，包括信息缺乏、健康狀況不佳、經(jīng)濟匱乏、年齡因素、認知能力等等[16]127，這些因素可能會導(dǎo)致弱勢群體在福利項目的申請中面臨更高的行政負擔和“行政排斥”。

首先，生活貧困增加了符合條件的人申請福利項目的負擔。貧困的成因和表現(xiàn)是多樣的，不同維度的貧困會導(dǎo)致不同的負擔來源。例如，貧困群體的家庭原因(如父母過世或者父母未成年)可能會導(dǎo)致申請者無法提交項目申請所需的各類材料證明，這增加了弱勢群體的合規(guī)成本。類似地，精神健康方面的問題會引發(fā)注意力缺陷、抑郁、焦慮和壓力，進而削弱其應(yīng)對行政負擔尤其是心理成本的能力?？傮w而言，生活在邊緣地區(qū)和基本物品缺乏的貧困群體克服合規(guī)、學(xué)習(xí)和心理成本的能力相對較弱。

其次，弱勢群體有著較低的認知資源(cognitive resources)和與官僚打交道的能力。弱勢群體缺乏對于福利項目重要性的認知能力和執(zhí)行力，會在日常決策中產(chǎn)生對福利項目的偏見，如對政府的污名化和恐懼、將政府視為問題成因而非解決方案，這種偏見會降低人們申請福利項目的意愿以及克服合規(guī)、學(xué)習(xí)和心理成本的能力。同時，弱勢群體缺乏對政府機構(gòu)的客觀認識，對政府影響能力的感知較為片面，缺乏對于官僚機構(gòu)運作的知識，這影響到民眾與政府進行有效互動的能力。

重要的是，那些認知資源稀缺的個體，在解決問題的能力、情緒控制、社會調(diào)節(jié)和抵制短視誘惑的能力方面更為薄弱，更傾向于做出短期決定，如因為復(fù)雜的申請程序而選擇安于現(xiàn)狀，這也影響人們申請社會項目的意愿(無論實際申請過程中的行政負擔是高還是低)。

三、 排斥還是篩選：行政負擔對公共資源分配的影響

行政負擔既是結(jié)果性的，也是分配性的。就行政負擔在公共服務(wù)領(lǐng)域的影響而言，存在兩種競爭性的觀點：一種認為行政負擔是一種排斥機制，繁重的負擔將政策目標群體排斥在項目申請之外，加劇了資源分配的不平等；另一種則將行政負擔視為篩選機制，認為行政負擔提高了項目申請者的成本，降低了不符合資質(zhì)者的申請意愿，提高了資源分配的精準性。兩種觀點的共性是聚焦于行政負擔的(不同)功能，分歧則在于其功能的不同后果。

(一)排斥機制：強化公共資源的不平等分配

持排斥機制觀點的研究主要集中于評估行政負擔如何限制民眾獲得公共服務(wù)，以及旨在減少此類負擔的政府改革如何增加公共服務(wù)的可及性。

一些研究直接將行政負擔與公共服務(wù)項目的排斥和剝奪聯(lián)系起來[17]。公共服務(wù)中的行政負擔會產(chǎn)生“棄真”(false positive)和“存?zhèn)巍?false negative)兩類錯誤風(fēng)險。“棄真”指的是向不符合條件的人提供服務(wù)，而“存?zhèn)巍敝傅氖菬o意或有意地將那些實際上應(yīng)該獲得服務(wù)的民眾排除在外。研究認為，當下的制度設(shè)計更傾向于防止“棄真”風(fēng)險(即防止欺詐行為)，但防止“棄真”的政策安排可能會產(chǎn)生更多的“存?zhèn)巍憋L(fēng)險——為防止欺詐而增加額外的行政負擔，其結(jié)果是將原本有資格享受福利的人排除在服務(wù)體系之外，從而影響社會資源的不平等分配[18]114-115。于是，弱勢群體往往會經(jīng)歷比一般人更為沉重的負擔體驗。

行政負擔作為一種排斥機制是如何發(fā)揮作用的？一般而言，個體對政策執(zhí)行的繁重體驗會產(chǎn)生學(xué)習(xí)、合規(guī)和心理成本，從而導(dǎo)致個體在獲得權(quán)利、公共服務(wù)時的“行政排斥”，這種排斥對社會和經(jīng)濟具有長期負面影響。但關(guān)鍵的問題是，行政負擔在不同群體中的分配并不均衡，相比于社會上層，弱勢群體在社會福利項目的申請上面臨更高的行政負擔，這導(dǎo)致本應(yīng)該獲得社會福利的群體被排斥在項目之外。一項基于美國社會福利項目的研究發(fā)現(xiàn)，公共服務(wù)中的弱勢群體，如教育程度較低和深度貧困的群體，因程序負擔而退出福利申請的比率較高[17]。這一現(xiàn)象的原因在于，弱勢群體所能利用的個人資源較少。與項目申請相關(guān)的正式組織規(guī)定和非正式創(chuàng)建的組織運作實踐可能會增加隱藏成本，使公共服務(wù)項目的申請程序變得復(fù)雜和繁瑣，而弱勢群體在處理行政負擔和應(yīng)對程序要求方面可以利用的個人資源更少，因此，那些無力承擔這些負擔的弱勢群體在公共福利中處于不利地位。

實際上，這種排擠和不公平分配不僅發(fā)生在項目申請環(huán)節(jié)，也并非只產(chǎn)生臨時性的不平等，而是具有深遠的社會影響和政治影響。一項對南非兒童資助項目的行政負擔如何對社會流動和代際貧窮產(chǎn)生影響的考察表明，項目申請要求相對復(fù)雜且苛刻，包括重大的“文件要求”(出生證明、身份證明、收入證明等)和繁瑣的申請程序[19]403。這導(dǎo)致60%的申請者由于行政負擔的原因而在項目過程中經(jīng)歷過項目中斷或終止，其中80%的中斷和終止是有偏差的。福利中斷或終止導(dǎo)致大量現(xiàn)金轉(zhuǎn)移損失，使青少年參與危險行為的比率增加，提高了女性從事犯罪活動以及男性飲酒的概率，而這些行為會對社會和個人產(chǎn)生長期的負面影響。

(二)篩選機制：提高公共服務(wù)的目標精度

將行政負擔視為“篩選機制”的研究者認為，行政負擔是決策者有意設(shè)計的政策工具。行政負擔能夠剔除掉那些“不負責任、不道德”的非政策目標群體，將資源真正分配至那些符合申請資質(zhì)的群體中，從而提高政策的精準度[20]。

公共資源的有限性要求其必須精準配置，而行政負擔是提高資源配置的有效政策工具。這一篩選功能是通過增加項目申請者的參與成本而實現(xiàn)的。例如，增加申請文件的數(shù)量和類型、設(shè)置更漫長的審核周期、增加繁瑣的程序要求、延長現(xiàn)場排隊時間以及其他需要申請者付出更多努力的方式[21]16-17。這些繁重的負擔使申請人經(jīng)歷艱苦的申請過程，以顯示和表明“他們真實需要該項服務(wù)”，即篩選出那些不太需要以及不符合申請資質(zhì)的人來提高政策的精準度，盡可能保證政策的目標群體優(yōu)先獲得資源。

這里的前提有二：一是申請者具有理性計算的能力；二是申請者尋求效用最大化。面對繁重的申請負擔，申請者在機會成本和收益之間做出理性權(quán)衡和成本效益分析，以評估一項福利或服務(wù)是否值得經(jīng)歷冗長復(fù)雜的“行政負擔”。那些對福利資源、社會救助具有更多需求并依賴這些資源維系生活的群體，有更高的意愿精心準備出生證明、居住證明、收入情況等各類申請文件，也往往能夠承擔漫長的等待時間并遵循各類標準。在權(quán)衡了項目收益和所要付出的成本之后，那些僅僅是為了“搭便車”或者謀取公共福利資源的中等階層，往往會因為過于復(fù)雜的申請程序而主動退出項目申請。這意味著一個人對福利資源的真實需求越高，也就越愿意承擔和忍受繁重的行政負擔。根據(jù)這一假設(shè)，行政負擔往往被刻意設(shè)計以用作社會福利政策目標的篩選機制。即，行政負擔能夠確保人們只有在真正需要時才會申請福利，從而減少公共資源的錯誤分配。

需要注意的是，截然二分難以完整揭示行政負擔對資源分配的多樣性影響。一方面，行政負擔并非鐵板一塊，其包括學(xué)習(xí)成本、合規(guī)成本和心理成本三類，不同的政策改革影響到的可能只是其中某一類。另一方面，以減少某一類行政負擔為取向的改革，對于不同群體的影響可能不盡相同。例如，行政負擔的增加可能會減少申請者的整體數(shù)量，但并不會提高政策的精準度，因為那些符合申請資質(zhì)的弱勢群體同樣會被增加的負擔“勸退”。因此，決定行政負擔對申請者影響的不一定是行政負擔本身，而是它所施加的負擔類型及其對象。如果行政負擔增加的是符合資格的申請者的學(xué)習(xí)成本，那么便會產(chǎn)生不公平的排斥效應(yīng)，反之，則可能改善整體的社會福利分配。同樣，如果行政負擔增加了政策目標群體的心理成本，則可能會降低整體福利；但如果增加的是不符合申請資質(zhì)的群體的心理成本，便可能將其排除在申請之外，這樣便提高了政策的精準性。

四、 應(yīng)對行政負擔：政府和民眾的自主角色

行政負擔的廣泛存在并不意味著其不可改變，因此已有不少研究關(guān)注到政府和民眾個人在應(yīng)對行政負擔中的策略。

(一)數(shù)字化改革：科層組織的主動變革

政府在減輕負擔中承擔關(guān)鍵角色，其主要通過新興技術(shù)和信息化改革來精簡辦事流程，進而主動緩解行政負擔[22]92-93。在公共服務(wù)領(lǐng)域，電子系統(tǒng)是數(shù)字技術(shù)的典型代表。近年來，西方國家大量投資開發(fā)在線應(yīng)用程序，并試圖將服務(wù)的申請、審核、反饋集中在電子系統(tǒng)中。

電子系統(tǒng)的優(yōu)勢在于：一是自助查詢和實時資格認證。實時資格認證指的是個人通過在線申請能夠立即確定其是否符合申請資質(zhì)。例如，申請人在線輸入有關(guān)其家庭、收入和支出的信息后，電子系統(tǒng)會實時顯示其資質(zhì)情況，以及申請項目的流程信息。二是無接觸辦公。考慮到老年人并不擅長使用電子網(wǎng)絡(luò)，政府會力圖精簡網(wǎng)站界面，如簡化在線語言以增強可讀性、設(shè)置在線備忘錄、通過線下反饋優(yōu)化網(wǎng)站設(shè)計等。此外，政府還將在線程序與線下審查相結(jié)合，例如針對申請人提交的網(wǎng)上信息，指引申請人將其他材料寄送至線下辦公地點。如果材料均無問題，則申請人可以在不與政府面對面接觸的情況下完成整個申請過程，只有當申請信息不一致時，工作人員才會聯(lián)系其提供補充信息。三是簡潔透明的申請規(guī)則。在線申報能夠快速、清晰地傳達有關(guān)項目需求的信息，信息的清晰和簡化有助于減輕申請者的學(xué)習(xí)成本，也可以防止由于一線員工的轉(zhuǎn)譯而產(chǎn)生的額外成本。

電子系統(tǒng)的應(yīng)用將行政負擔從民眾轉(zhuǎn)移到國家，從而在保持政策精準性的同時提高項目的申請率。研究表明，政府利用網(wǎng)絡(luò)工具簡化申請程序、自動登記、在線信息和申請系統(tǒng)，將雇主保險和公民身份的主要核實責任由民眾轉(zhuǎn)移到州政府，減輕申請人和受益人的行政負擔，這大幅增加了威斯康星州醫(yī)療補助計劃的申請人數(shù)[23]77-78。另一項針對美國平價醫(yī)療法案(ACA)對醫(yī)療補助登記率的實證研究也有類似發(fā)現(xiàn)：簡化網(wǎng)上申請程序、開辟快速通道的那些州，其醫(yī)療補助計劃的申請率整體上得到了提高[18]104。

但也有研究表明，信息化、電子化并不總是會降低行政負擔。原因有二：一是信息技術(shù)將行政任務(wù)分解為不受外界影響的獨立標準化程序[24]，街頭官僚的自由裁量空間被壓縮，越來越需要遵循指令行事，這可能潛在增加民眾的合規(guī)成本。二是科層邏輯會加劇信息分割，進而掣肘信息效能的發(fā)揮。盡管組織間數(shù)據(jù)共享有利于提升組織運行效率，但不同的科層部門有其自身的利益取向，這會掣肘公民甚至是基層公務(wù)員共享信息，進而并不總是會降低其負擔體驗。故而，數(shù)字化改革的實效發(fā)揮不僅依托于數(shù)據(jù)本身，更需要完善與數(shù)字化相匹配的部門間協(xié)作和權(quán)責分配機制。

(二)能動的個人：民眾的調(diào)適與主動應(yīng)對

盡管行政負擔研究的焦點是民眾與政府，但民眾通常被描述為行政負擔的“被動受害者”或“弱勢方”。但實際上，民眾會積極運用各種方法減少行政負擔體驗。自我調(diào)適、資本調(diào)用和博弈是民眾應(yīng)對行政負擔的三類主要機制。

一是自我調(diào)適機制。在與政府打交道時，理性的人們會對行政負擔進行成本效益分析，以評估一項福利或服務(wù)是否值得經(jīng)歷繁重的負擔體驗。當民眾意識到申請某項服務(wù)的潛在成本遠遠超過其預(yù)期收益時，會采取回避(avoidance)策略。譬如，如果公民認為腐敗或其他形式的不公平在政府運行中普遍存在，那么即使他們認同該政策的目標，也不太愿意為該政策承擔集體責任。原因并非公民反對政府提供更多的公共產(chǎn)品，而是他們認為自己對制度的信任不會得到回報[25]1024。另一種形式的“回避”發(fā)生在收入相對較高的群體中，當某項公共服務(wù)對自己并非“剛需”時，這類群體會轉(zhuǎn)而選擇價格昂貴但更“可靠”的私人機構(gòu)或其他替代方案，從而規(guī)避繁雜的行政申請程序。由于正式程序具有強制性，而個人也難以完全避免與政府打交道，因此回避策略并非總是奏效。如果回避策略不可用或不現(xiàn)實，民眾則或者服從正式的程序規(guī)則，或者通過調(diào)整對與政府打交道的期望，使自己習(xí)慣和接受繁雜的辦事程序或者漫長的等待時間。

二是資本調(diào)用機制。除了上述較為正式的行為調(diào)適機制，當無法或者不愿遵守正式法規(guī)要求時，民眾會在形式上遵守正式規(guī)定，但積極尋求非正式的個人資本來緩解負擔。首先，運用社會資本。社會資本包括有類似經(jīng)歷的人、同事、上級以及街頭官僚。通過那些有類似辦事經(jīng)歷的個人，民眾可以獲得從項目本身無法獲取的有用信息。例如，申請者可能會和基層官僚建立私人關(guān)系，了解與項目相關(guān)的政策信息，減少申請過程中的合規(guī)成本[3]63-65。此外，申請者還可以借助與上級主管的關(guān)系，獲得工具性、情感性和信息支持，這些已經(jīng)被證明能夠有效緩解心理負擔和提高工作績效[26]。其次，利用經(jīng)濟資本。個人的經(jīng)濟狀況對民眾與政府打交道過程中的體驗具有重要影響，收入較高的民眾更能夠從與政府的互動中獲得有利的結(jié)果[27]625。已有研究區(qū)分了經(jīng)濟資本的兩種形式。一種形式是民眾利用行賄基層官員的方式加速行政過程(如縮短審批周期)或者省掉一些必要的程序。而且，一些基層官員也將行政負擔作為個人權(quán)力的來源，并借助行政負擔來換取財務(wù)和其他收益。另一種形式是付費購買第三方服務(wù)，委托第三方來代其完成文件籌備、申請備案和現(xiàn)場排隊等繁瑣程序，對于第三方服務(wù)的使用能夠減少申請者的學(xué)習(xí)和時間成本。再次，調(diào)用文化資本。文化資本包括具體化的(如接收的信息)、客體化的(儲存文化的載體，如圖書)和制度化的(文憑、職業(yè)資格證書)文化資本三類，一些文化資本如職業(yè)身份和教育水平是社會地位的標志，對于民眾與政府的互動具有重要影響。基層官員對待那些具有較高社會地位的申請者會更加積極和友好，于是，與官員接觸之前，民眾會深思熟慮地選擇能夠彰顯其身份的服裝以及言行舉止。類似的結(jié)果在行為舉止、職業(yè)裝、語言、性別方面都得到了實證檢驗。原因在于，衣著、舉止和語言能夠釋放受過良好教育及其職業(yè)地位、社會身份的信息，這些信息得到社會的廣泛認可和普遍期待，因而能夠獲得基層官員的尊重，官員會主動調(diào)整其態(tài)度和行為，而這能夠減輕民眾在與政府打交道時的行政負擔。

三是博弈機制。博弈是指民眾通過利用、操縱或繞過正式規(guī)則來減輕行政負擔[28]。一般而言，博弈機制并不會被輕易使用，只有當自我調(diào)適機制和資本運用機制失效時，民眾才會選擇博弈機制。博弈機制有兩種類型：一是申請人可能通過隱藏信息或提供虛假信息來獲得項目[29]1011。有研究者認為這種做法常常是不合法的，但也有研究者認為這是“弱者的武器”，因為其目的在于獲得本來就有權(quán)獲得的資源。例如，申請者在面臨供應(yīng)短缺的情況下，通過歪曲信息將自己描述為迫切需要獲得住房資格，以獲得政策傾斜[30]。二是利用集體力量如工會、商業(yè)精英、公民組織或個人網(wǎng)絡(luò)向地方政府施壓，從而獲得分配資格。

五、 “碎片化的繁榮”：行政負擔研究的學(xué)術(shù)反思

自從科層制誕生以來，圍繞科層制官僚主義的爭論便始終方興未艾。綜合以上維度的分析，可以勾勒出行政負擔研究的路徑圖(圖2)。但是，盡管行政負擔的研究在持續(xù)積累，既有研究呈現(xiàn)出的碎片化等問題仍然需要解決。

圖2 行政負擔研究圖譜

(一)多因素的歸因解釋缺乏有效的對話

從前述的研究主題來看，可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的行政負擔研究有兩個重要特征：一是該領(lǐng)域已經(jīng)形成相對自成一派的話語體系，從基礎(chǔ)概念、影響因素到應(yīng)對策略已經(jīng)建立起比較結(jié)構(gòu)化的研究框架。二是以公共管理學(xué)為主，多學(xué)科相互交叉。從某種程度上來說，無論是逐漸完善的研究體系，還是跨學(xué)科的交叉滲透，都有利于行政負擔研究的推進和發(fā)展。但整體而言，表面上日臻成熟的話語體系和多學(xué)科研究并未使行政負擔研究成為一個成熟的研究范式。

首先，多學(xué)科研究呈現(xiàn)出碎片化態(tài)勢，缺乏整體性的分析視角。多學(xué)科研究者多從自身學(xué)科的研究范式出發(fā)，試圖從不同維度來解釋行政負擔的產(chǎn)生根源。但學(xué)科之間的割裂框定了特定學(xué)科視角下的分析層次和研究聚焦，導(dǎo)致在某一分析層次下聚集大量重復(fù)性的討論。進一步地，在對行政負擔的影響因素研究中，多學(xué)科的研究大都聚焦于一個側(cè)面并基于特定學(xué)科的研究層次來“清點”可能產(chǎn)生行政負擔的某些因素，并據(jù)此建立這些因素與行政負擔感知之間程式化的因果關(guān)聯(lián)。但這些關(guān)聯(lián)往往由于缺乏學(xué)科間對話而難以揭示行政負擔的全貌。

其次，現(xiàn)有的多因素解釋缺乏系統(tǒng)性分析框架。因?qū)W科差異而產(chǎn)生的分析層次的不同，最終呈現(xiàn)在對行政負擔的歸因解釋上。既有研究雖然從政策、政治和個體三個層次揭示了行政負擔的成因，卻鮮見融合三種層次的分析。于是，從表面上看，有關(guān)行政負擔影響因素的研究已經(jīng)逐漸從宏觀的政治因素擴展至中微觀的政策和個體層次，但不同學(xué)科、不同領(lǐng)域內(nèi)部“碎片化的飽和”并未形成行政負擔研究的整體分析框架。行政負擔是各種個體特征維度與政治過程、政策環(huán)境等綜合作用的結(jié)果。只有打破各種解釋之間的藩籬，將多種解釋維度結(jié)合起來，才可能更為系統(tǒng)地揭示行政負擔的形成過程和機制。

表1 行政負擔研究的多學(xué)科視角

(二)靜態(tài)分析缺乏對結(jié)構(gòu)要素互動演化的關(guān)注

已有關(guān)于行政負擔的研究更多是塊塊分裂的研究。“塊”指的是每個關(guān)鍵節(jié)點及其核心問題的討論。目前每個“塊塊”都已形成較為完整的構(gòu)成要素，但對于要素與要素之間的關(guān)系則更多是一種靜態(tài)建構(gòu)，沒有關(guān)注到要素間可能的相互作用、這一作用得以發(fā)生的前提條件以及這一過程的后果。于是，當研究者直接套用基于特定政治社會條件下產(chǎn)生的理論框架去研究另一個地區(qū)/國家的行政負擔現(xiàn)象時，時常因為忽略其產(chǎn)生的前提條件而產(chǎn)生研究誤判。這突出體現(xiàn)在行政負擔的概念維度以及應(yīng)對策略兩個方面。

其一，在概念的構(gòu)成維度上，缺乏對不同負擔相互轉(zhuǎn)化的關(guān)注。在經(jīng)典的行政負擔研究中，研究者將行政負擔細分為學(xué)習(xí)成本、合規(guī)成本和心理成本，并以此建構(gòu)三類負擔的具體內(nèi)涵。后續(xù)研究則直接沿用該分類標準，并據(jù)此分析不同政治體制以及不同政策領(lǐng)域中行政負擔的具體表現(xiàn)。但實際上，至少兩個問題需要被關(guān)注：第一，是否存在其他類型的行政負擔？即，在不同的政治社會文化背景下，行政負擔的內(nèi)涵及其構(gòu)成是否存在擴展的可能？第二，三種類型之間在何種條件下會相互轉(zhuǎn)化和相互滲透？例如，學(xué)習(xí)成本是否也會產(chǎn)生對特定群體的心理成本，如果可能，其具體的作用條件和機制是什么？對這一基礎(chǔ)問題的回答，不僅關(guān)系到概念本身的嚴謹性，關(guān)系到其在不同環(huán)境下的延展性，更蘊含了基于特定場景的本土化知識生產(chǎn)的理論可能。

其二，在行政負擔的應(yīng)對維度上，對不同應(yīng)對要素之間如何相互依賴和轉(zhuǎn)化的討論不足。盡管研究者逐漸摒除對個體作為行政負擔被動承擔者的刻板印象，識別出個體在應(yīng)對行政負擔中的經(jīng)濟資本、社會資本和文化資本等能動策略，卻忽略了對這些機制相互轉(zhuǎn)化的動態(tài)分析。例如，豐富的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系等社會資本可能需要以特定的經(jīng)濟資本為前提，而文化資本也在一定條件下可以轉(zhuǎn)化為社會資本。如果對這些不同要素間的動態(tài)過程視而不見，則會削弱甚至限制對民眾個體主動化解行政負擔能力的理解。

(三)行為科學(xué)的解釋路徑應(yīng)用性有限

行為科學(xué)逐漸被引入行政負擔研究中并正在成為新的研究趨勢。這些研究關(guān)注的重點是人格、態(tài)度、責任心等個體因素如何形塑行政負擔。行為科學(xué)的引入在兩個方面促進了行政負擔的研究進展：一是行為科學(xué)的個體研究路徑為行政負擔的研究提供了在政治和政策之外的更為微觀的實證證據(jù)，加之較為實證的研究風(fēng)格，能夠為特定因素與結(jié)果之間的關(guān)系提供更為精確的因果解釋。二是將“人及其屬性”作為分析核心，關(guān)注到行政負擔在不同群體中的分配效應(yīng)，從而為弱勢群體為何比他人承擔更多的行政負擔提供了實證解釋。這也更加凸顯了行政負擔研究的理論關(guān)懷。

但問題在于，性格、人格、態(tài)度等行為科學(xué)要素往往內(nèi)生于個體，伴隨個人成長環(huán)境而逐漸固化，難以通過一時一地的政策改革而輕易改變。因此，盡管行為科學(xué)揭示了個人特質(zhì)與行政負擔之間潛在的因果關(guān)聯(lián)，但卻很難付諸政策設(shè)計予以改善，或者難以在短期內(nèi)達成較好的政策效果，這可能會限制其作為解釋變量及其實際應(yīng)用的價值。因此，未來的研究重點在于，如何清晰闡釋相對穩(wěn)定的個體特征與特定行政行為之間的精確關(guān)聯(lián)，并且加強研究發(fā)現(xiàn)對政治運作、行政設(shè)計的現(xiàn)實意義，這對于擴大現(xiàn)有的研究議程無疑具有重要意義。

六、 回歸民本性：行政負擔研究對城市政務(wù)服務(wù)改革的啟示

具有創(chuàng)新性和前沿性的學(xué)術(shù)概念的生產(chǎn)和更迭，無疑是特定場域知識積累和更新的真實反映，這也使得透過學(xué)術(shù)概念的發(fā)展來窺視長時段的理論變遷成為可能。整體而言，行政負擔研究的興起反映了百年公共行政學(xué)的“民本”轉(zhuǎn)向，這使得基于中國場景的理論建構(gòu)不僅變得更加迫切，而且更為可能。

首先，“人”的主體性正在重新受到公共行政學(xué)的重視。作為繼官僚主義、繁文縟節(jié)之后公共行政學(xué)界用來描述“與官僚打交道”的新概念，行政負擔與前者既有聯(lián)系又有區(qū)別。三個概念均是緊緊圍繞現(xiàn)代科層組織的建立和發(fā)展而逐步衍生，但其區(qū)別在于關(guān)注不同的“主體間關(guān)系”。在早期官僚主義的研究中，規(guī)章、程序和辦事規(guī)則等“組織內(nèi)部關(guān)系”是其研究焦點；繁文縟節(jié)則將研究視角延伸至“政治與行政關(guān)系”(公共管理者與組織)，這在一定程度上已然超越對規(guī)章制度的“物”的分析，轉(zhuǎn)而關(guān)注到公務(wù)員對規(guī)章制度的“個人體驗”，但這種體驗仍然局限在組織內(nèi)部。而行政負擔研究則進一步將研究范圍擴展至“政府與民眾關(guān)系”，關(guān)注到民眾對行政負擔的感知，并重點探討了行政負擔對弱勢群體可能產(chǎn)生的不平等分配效應(yīng)。簡言之，行政負擔研究為公共行政理論提供了基于民眾視角的研究，但正如傳統(tǒng)官僚主義基于科層政府關(guān)注自上而下的內(nèi)部控制機制一樣，這種自下而上的視角仍然是單向度的。即，在行政負擔研究文獻中，基于政府與民眾互動分析的研究尚未被有效關(guān)注，故而行政負擔概念的興起是否意味著公共行政研究范式已然從行政內(nèi)部轉(zhuǎn)換至行政外部，仍然有待進一步充實完善?？傮w來看，從官僚主義、繁文縟節(jié)到行政負擔的研究，表面上反映的是不同階段研究重點和學(xué)術(shù)概念的差異，但其本質(zhì)上則暗含了百年公共行政學(xué)的“民本”轉(zhuǎn)向，即“人”的主體性正在重新受到公共行政學(xué)的重視。

其次，中國場景的豐富性也使得基于行政負擔研究的城市政務(wù)服務(wù)改革研究成為迫切。其可能提供的新的理論增長點包括如下兩個方面：第一，城市化進程、城市風(fēng)險與回應(yīng)性制度設(shè)計。伴隨中國城市化進程的發(fā)展，城市成為政府聯(lián)結(jié)社會的重要支點。人口的集聚一方面在城市中產(chǎn)生更為多元、異質(zhì)和復(fù)雜的社會訴求，同時增加了政府公共服務(wù)供給的壓力。一旦現(xiàn)有的公共服務(wù)配套和政策設(shè)計無法有效回應(yīng)社會訴求，就會引發(fā)諸如交通擁堵、服務(wù)質(zhì)量下降等城市問題，甚至誘發(fā)溢出制度的各類維權(quán)行動。日益復(fù)雜的社會訴求和公共服務(wù)需求壓力既是城市發(fā)展的推動力，也是城市風(fēng)險的生產(chǎn)源。在此背景下，城市政府發(fā)展出各類制度化的訴求回應(yīng)機制和多元化的服務(wù)生產(chǎn)機制，以主動化解治理風(fēng)險。這些制度設(shè)計的潛在結(jié)果是建立了民眾直接與政府接觸的制度通道，民眾得以在與政府直接的、頻繁的互動中，基于辦事體驗而形成對政府信任、程序公平的更為直觀的感知和體驗。例如，“12345”城市熱線為民眾反映訴求提供了制度化通道，政府有關(guān)部門的應(yīng)訴水平、解決問題的效率也成為民眾判斷政府治理能力的直接標準。社會救濟、社會保障等公共服務(wù)職能的擴大，也增加了民眾與政府打交道的頻率，政府的辦事效率、回應(yīng)水平直接塑造了民眾對政府的信任和認同。簡言之，城市風(fēng)險重塑了政府職能，而化解城市風(fēng)險的制度設(shè)計則增加了民眾與政府互動的機會和頻率，從而使得基于辦事體驗的行政負擔成為影響政府信任、塑造政府認同的重要因素。這意味著，行政負擔在當下城市治理中有著更為廣泛和復(fù)雜的制度成因。對這些成因的系統(tǒng)考察，能夠為行政負擔研究提供新的經(jīng)驗證據(jù)。其次，機構(gòu)改革、技術(shù)治理與行政負擔的消解。中國近些年在 “以人民為中心”“共同富?！钡膬r值引領(lǐng)下，在多地發(fā)起了以“技術(shù)改善治理”為核心的智慧城市、電子政務(wù)建設(shè)，以及旨在優(yōu)化行政流程、提高行政效率的行政審批和政務(wù)服務(wù)改革。新技術(shù)的應(yīng)用以及各類改革在多大程度上影響了社會的行政負擔體驗，這之間的精確關(guān)聯(lián)是什么，這些問題仍然有待進一步的探索和檢驗。而且，相比于實踐層面如火如荼的改革，行政負擔在中國的研究尚未受到足夠關(guān)注。究其原因，部分是因為概念本身的情感預(yù)設(shè)，即“行政負擔”在詞義上看起來是一個飽含貶義的概念，這樣的預(yù)設(shè)讓部分研究者“望而卻步”。未來研究可考慮厘清“行政負擔”“行政負荷”“行政載重”三者之間的關(guān)系，盡可能在保持概念精準性的同時，規(guī)避由于概念本身的情感預(yù)設(shè)而產(chǎn)生的研究阻礙。另一方面則在于研究視角的遮蔽，即沒有充分認識到中國諸多改革與行政負擔之間復(fù)雜微妙的關(guān)聯(lián)。事實上，中國無論是在整體政策改革的方向、頻率還是力度上都更加有力，特別是在諸多城市中開展的此起彼伏的政務(wù)服務(wù)改革，已經(jīng)為開展行政負擔研究提供了廣闊的觀察窗口。

當前，已有學(xué)者關(guān)注到中國“放管服”改革、政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新領(lǐng)域中的行政負擔問題[31]，并嘗試將其與公共服務(wù)滿意度相關(guān)聯(lián)，“人”的主體性也正在被重新找回。未來行政負擔研究的方向可能在于關(guān)注大數(shù)據(jù)技術(shù)、政府數(shù)字化改革對行政負擔及其分配效應(yīng)的結(jié)構(gòu)化影響。我們期待有更多基于中國場景的研究！