曹治國 楊曉慧

華北電力大學(xué)，北京 102206

引言

根據(jù)我國《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民小組是由村委會(huì)根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等因素設(shè)立的村民自治組織。2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)方案》，強(qiáng)調(diào)要“充分發(fā)揮村民小組在群眾自治中的作用”。2018年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，規(guī)定要繼續(xù)開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)工作。這表明，我國日益重視發(fā)揮村民小組在鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理中的重要作用。

根據(jù)我國法律規(guī)定，村民小組具有管理組集體財(cái)產(chǎn)和組集體公共事務(wù)的重要職責(zé)。村民小組在履職過程中，常常與其他民事主體發(fā)生民事法律關(guān)系，但我國現(xiàn)行法未明確村民小組的民事法律地位從而在實(shí)踐中引發(fā)許多問題，如村民小組是否可以成為民事法律關(guān)系中的當(dāng)事人？其責(zé)任能力如何？這不僅給司法實(shí)踐帶來困擾，也嚴(yán)重影響村民小組參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的積極性，降低公共事務(wù)治理效能。因此，明確村民小組民事法律地位對(duì)于我國進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理具有重大意義。

本文結(jié)合村民小組的歷史沿革和發(fā)展現(xiàn)狀，在梳理村民小組現(xiàn)存立法和既有學(xué)說的基礎(chǔ)上，通過分析村民小組與村委會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系，探究村民小組的民事法律地位，并進(jìn)一步探討是否應(yīng)根據(jù)有無組集體財(cái)產(chǎn)，賦予村民小組不同的民事法律地位等問題。

一、村民小組的歷史沿革與發(fā)展

村民小組的前身是人民公社時(shí)期的生產(chǎn)小隊(duì)。1960年11月，中共中央印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村人民公社當(dāng)前政策問題的緊急指示信》，明確指出“以公社、生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)小隊(duì)三級(jí)所有，以生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位是現(xiàn)階段農(nóng)村人民公社的根本制度”[1]。1962年2月，中共中央印發(fā)的《關(guān)于改變農(nóng)村人民公社基本核算單位的指示》（以下簡(jiǎn)稱《指示》）規(guī)定，“將生產(chǎn)小隊(duì)改為生產(chǎn)隊(duì)，生產(chǎn)隊(duì)改為生產(chǎn)大隊(duì)”，并將基本核算單位由原生產(chǎn)隊(duì)（《指示》改為生產(chǎn)大隊(duì)）下移至原生產(chǎn)小隊(duì)（《指示》改為生產(chǎn)隊(duì)），從而確立了人民公社時(shí)期“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村生產(chǎn)和社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。隨著1978年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，原有“政社合一”的三級(jí)治理模式不再適應(yīng)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求。1983年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，明確指出現(xiàn)行農(nóng)村“政社合一”的體制不適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革要求?！叭?jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社制度被“政社分開”的基層政治體制取代。在實(shí)行村民自治過程中，一般是在原生產(chǎn)大隊(duì)基礎(chǔ)上建立村委會(huì)，在原生產(chǎn)隊(duì)基礎(chǔ)上建立村民小組[2]。村民小組取代了原有生產(chǎn)隊(duì)成為農(nóng)村集體土地主要所有權(quán)單位及生產(chǎn)經(jīng)營組織單位[3]。1988年全國人大常委會(huì)通過的《村委會(huì)組織法（試行）》第15條規(guī)定，村民小組由村委會(huì)分設(shè)，村民小組會(huì)議推選村民小組組長(zhǎng)；2010年修訂的《村委會(huì)組織法》第3條規(guī)定，村委會(huì)可以根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等因素分設(shè)村民小組，2018年新修訂的《村委會(huì)組織法》沿襲了上述規(guī)定。自此，我國通過立法方式逐步確立了“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）-村委會(huì)-村民小組”的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)。村委會(huì)和村民小組不是行政單位，而是承擔(dān)公共事務(wù)治理職責(zé)的村民自治組織，這在歷次修訂的《村委會(huì)組織法》中均有明確規(guī)定。

關(guān)于村民小組組集體財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營管理職責(zé)，我國1986年制定的《土地管理法》第8條第2款規(guī)定，村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)組集體土地享有所有權(quán)，但并未規(guī)定村民小組是否可以代管村內(nèi)本應(yīng)歸組集體所有的土地。該條款既是對(duì)我國當(dāng)時(shí)“政社分開”改革的法律確認(rèn)，同時(shí)也因《村委會(huì)組織法》尚未出臺(tái)，無法設(shè)定村民小組對(duì)組集體資產(chǎn)的管理權(quán)限。在1988年《村委會(huì)組織法》已經(jīng)對(duì)村民小組作出相關(guān)規(guī)定的情況下，1998年修訂的《土地管理法》第10條第一次從法律上明確規(guī)定了村民小組可以經(jīng)營管理組集體所有的土地。2007年《物權(quán)法》第60條再次予以確認(rèn)。2010年和2018年修訂的《村委會(huì)組織法》均明確規(guī)定，由村民小組會(huì)議討論決定組集體所有財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營管理以及公益事項(xiàng)的辦理。通過上述立法的確認(rèn)，村民小組具有了組集體財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營管理職責(zé)。

與人民公社時(shí)期的生產(chǎn)隊(duì)相比，現(xiàn)在村民小組的職責(zé)在很大程度上被弱化[4]，有學(xué)者建議廢除村民小組[5]，本文認(rèn)為該觀點(diǎn)不符合我國現(xiàn)實(shí)情況。第一，根據(jù)民政部發(fā)布的《民政事業(yè)發(fā)展（社會(huì)服務(wù)）統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2000—2020年村民小組數(shù)量從553.4萬減至376.1萬，村委會(huì)數(shù)量從73.2萬減至50.2萬。盡管受城鎮(zhèn)化進(jìn)程影響，村民小組數(shù)量呈減少趨勢(shì)，但其仍是目前分布最廣、數(shù)量最多的村民自治組織。不僅如此，部分農(nóng)村地區(qū)“組強(qiáng)村弱”的治理結(jié)構(gòu)也表明，村民小組在農(nóng)村社會(huì)治理中發(fā)揮了重要治理功能[6]；第二，村民小組大多建立在自然村基礎(chǔ)上[7]，自然村一級(jí)的村民自治相比于行政村一級(jí)的村民自治，不僅未改變自治的性質(zhì)，而且自然村內(nèi)部地域相近、利益相關(guān)、文化相連，村民自治更能落到實(shí)處[8]。因此，有學(xué)者主張?jiān)卩l(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，建構(gòu)“自治、法治、德治”相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，注重發(fā)揮村民小組自治的價(jià)值與功能[9]。更有學(xué)者主張為充分發(fā)揮村民自治組織的功能，應(yīng)該變“鄉(xiāng)政村治”為“村政組治”[10]，這也與我國當(dāng)前推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移的政策相適應(yīng)。

盡管村民小組是村民自治組織，但在我國集體經(jīng)濟(jì)組織尚未普遍設(shè)立的情況下，經(jīng)營管理包括土地在內(nèi)的組集體財(cái)產(chǎn)成為村民小組的重要職責(zé)。1983年撤銷人民公社時(shí)，生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)一般由村委會(huì)和村民小組代替，雖然在規(guī)模和范圍上作出部分調(diào)整，但總體上保持了原體制下的土地占有關(guān)系[11]。1999年國土資源部對(duì)河南等9省的調(diào)研結(jié)果顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組明確土地界限實(shí)際比例為1%、9%、90%①該數(shù)據(jù)摘自國土資源部發(fā)布的《農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)調(diào)研報(bào)告》。，2015年華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院對(duì)548個(gè)村的調(diào)查結(jié)果顯示，80.47%的村莊以村民小組為單位分田到戶[12]，結(jié)合我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)再延長(zhǎng)30年不變的政策②1997年8月27日發(fā)布的《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》，明確指出：“在第一輪土地承包到期后，土地承包期再延長(zhǎng)30年?！?，表明當(dāng)前我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)大多屬于組集體，村民小組在經(jīng)營管理農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)方面發(fā)揮著不可替代的作用。

二、我國村民小組制度立法現(xiàn)狀

我國自20世紀(jì)80年代推行“政社分開”改革以來，《村民委員會(huì)組織法》《農(nóng)村土地承包法》《民法典》等相關(guān)法律相繼對(duì)村民小組的設(shè)置、職責(zé)等問題作出規(guī)定。這為村民小組有效履行村民自治和集體資產(chǎn)管理職責(zé)奠定了法律基礎(chǔ)。

（一）相關(guān)法律法規(guī)梳理

1.《村民委員會(huì)組織法》?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第3條第3款規(guī)定了村民小組的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，即村民小組由村民委員會(huì)根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等分設(shè)。結(jié)合該法第1條、第12條第2款、第25條第2款的規(guī)定，村民代表由村民小組推選，并對(duì)村民小組負(fù)責(zé)；村委會(huì)成員由村民會(huì)議、村民代表會(huì)議或者各村民小組會(huì)議推選產(chǎn)生，村委會(huì)執(zhí)行村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的決定和決議。第28條規(guī)定了村民小組會(huì)議的議事規(guī)則與職權(quán)、村民小組組長(zhǎng)的產(chǎn)生與任期，根據(jù)該條規(guī)定，組集體成員通過村民小組會(huì)議按照民主議事規(guī)則形成代表組集體共同意思的決議，共同決定組集體財(cái)產(chǎn)和組集體公共事務(wù)的經(jīng)營管理。同時(shí)，該法第28條第3款也明確了組集體是土地、企業(yè)和其他財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)主體，村民小組的主要職責(zé)是組集體財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營管理和公共事務(wù)的治理。這與該法第7、8、9條關(guān)于村委會(huì)主要職責(zé)的規(guī)定基本相同。

2.《民法典》和《農(nóng)村土地承包法》。我國《民法典》第262條規(guī)定了農(nóng)村自然資源所有權(quán)歸屬及所有權(quán)代表行使制度，即農(nóng)村自然資源在沒有分產(chǎn)到組集體的情況下，屬于村集體所有，并由村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織代行所有權(quán)；在分產(chǎn)到組集體的情況下，屬于組集體所有，并由村民小組或組集體經(jīng)濟(jì)組織代行所有權(quán)。我國現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》第13條是對(duì)《民法典》第262條的細(xì)化，根據(jù)該條規(guī)定，在土地所有權(quán)已歸屬于組集體的前提下，若該組集體未設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，則由村民小組行使土地發(fā)包權(quán)。2020年最高人民法院出臺(tái)的《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第22條規(guī)定了村民小組有權(quán)依法獨(dú)立分配土地補(bǔ)償費(fèi)。

3.《民事訴訟法》及相關(guān)司法文件。雖然我國現(xiàn)行《民事訴訟法》并未對(duì)村民小組的訴訟主體地位作出明確規(guī)定，但1991年最高人民法院致廣西省高院《關(guān)于村委會(huì)與所屬村民小組的土地糾紛案應(yīng)如何適用政策法律問題的復(fù)函》中，對(duì)于廣西省高院在“安懷村公所與三家二隊(duì)土地糾紛”案中，將三家二隊(duì)（村民小組）作為獨(dú)立訴訟主體，最高人民法院并未予以否定。這表明最高人民法院確認(rèn)了村民小組可以作為獨(dú)立的訴訟主體參與民事訴訟，具有民事訴訟權(quán)利能力。2006年最高人民法院在致河北省高院《關(guān)于村民小組訴訟權(quán)利如何行使的復(fù)函》中再次肯定了上述觀點(diǎn)。該復(fù)函不僅明確村民小組可以成為民事訴訟當(dāng)事人，還對(duì)村民小組如何行使訴訟權(quán)利作出較為具體的說明。2015年最高人民法院印發(fā)的《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《民訴法司法解釋》）第68條規(guī)定，村民小組與他人發(fā)生民事糾紛的，有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)的村民小組為當(dāng)事人。2020年修訂的《民訴法司法解釋》沿襲了上述規(guī)定。但以上條款條僅規(guī)定有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)的村民小組具有訴訟主體資格，那么沒有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)的村民小組的訴訟主體資格如何，組集體財(cái)產(chǎn)的有無是否會(huì)影響村民小組的民事法律地位值得進(jìn)一步探討。

（二）現(xiàn)行立法分析

第一，村民小組與村委會(huì)的關(guān)系模糊。在財(cái)產(chǎn)管理方面，依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》及《民法典》《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，村民委員會(huì)依法管理本村屬于村集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，組集體財(cái)產(chǎn)則由村民小組在未設(shè)立組集體經(jīng)濟(jì)組織的情況下進(jìn)行管理。在公共事務(wù)治理職責(zé)方面，該法第28條第3款規(guī)定由村民小組辦理屬于組集體的公益事項(xiàng)，但并未明確村民小組在管理組集體財(cái)產(chǎn)和公共事務(wù)方面與村民委員會(huì)的關(guān)系。導(dǎo)致實(shí)踐中在土地征收補(bǔ)償款分配、民事責(zé)任承擔(dān)等方面，村民小組與村委會(huì)時(shí)常發(fā)生糾紛。村民小組民事法律地位的缺失是導(dǎo)致村民小組與村委會(huì)關(guān)系不明的重要原因，同時(shí)，探析村民小組與村委會(huì)之間的關(guān)系有助于明確村民小組民事法律地位。

第二，現(xiàn)行法關(guān)于村民小組的規(guī)定較為籠統(tǒng)，對(duì)村民小組的機(jī)構(gòu)設(shè)置、村民小組會(huì)議職責(zé)和權(quán)限、召開形式等均無具體規(guī)定[13]。實(shí)踐中很多村民小組沒有代表組身份的公章，工作人員只有小組長(zhǎng)一人，沒有專門的辦公場(chǎng)所；部分村民小組未定期舉行村民小組會(huì)議，或者缺少會(huì)議紀(jì)要，而有會(huì)議紀(jì)要的也有部分未要求參會(huì)人員在會(huì)議記錄上簽名或蓋章，這就導(dǎo)致在民事訴訟中，村民小組因無法證明該項(xiàng)決議通過了民事議事程序而承擔(dān)敗訴風(fēng)險(xiǎn)。如在崔寨街道老洼村第一小組與老洼村委會(huì)等恢復(fù)原狀糾紛一案中，二審法院以“老洼村第一小組提交的證據(jù)不足以證明召開的村民會(huì)議符合法定程序，也不足以證明村民會(huì)議就本案訴訟履行了民主議定程序，故不符合起訴條件”為由，駁回了老洼村第一小組的上訴請(qǐng)求③山東省濟(jì)南市中級(jí)人民法院（2020）魯01民終11592號(hào)判決書。。因此，明確村民小組的民事法律地位有助于完善村民小組的組織機(jī)構(gòu)。

三、村民小組民事法律地位的主要學(xué)術(shù)觀點(diǎn)及其評(píng)析

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017—2021年審結(jié)的以村民小組作為訴訟當(dāng)事人的一審民事案件至少有24 292件④數(shù)據(jù)來源：北大法寶，檢索條件為當(dāng)事人：村民小組；案件類型：民事案例；審結(jié)年份：2017—2021年；審理程序：一審。。民事法律地位缺失不利于村民小組依法維護(hù)組集體合法權(quán)益。通過對(duì)我國現(xiàn)有理論研究成果的梳理，目前，就村民小組民事法律地位主要存在以下三種學(xué)說觀點(diǎn)。

（一）非法人組織說

有學(xué)者主張村民小組具有非法人組織的民事法律地位。《民事訴訟法》第51條第1款規(guī)定了“其他組織”的民事訴訟當(dāng)事人資格。根據(jù)《民訴法司法解釋》第52條規(guī)定，其他組織需具備合法成立、有一定的組織機(jī)構(gòu)和財(cái)產(chǎn)、不具備法人資格三個(gè)構(gòu)成要件。主張非法人組織說的學(xué)者認(rèn)為，村民小組依法設(shè)立，代表組集體行使集體土地所有權(quán)，村民小組會(huì)議和村民小組長(zhǎng)可以視為意思和代表機(jī)構(gòu)，符合《民訴法司法解釋》對(duì)其他組織的要求[14]?！睹穹ǖ洹酚谩胺欠ㄈ私M織”取代了《民法通則》中的“其他組織”。關(guān)于非法人組織與其他組織的關(guān)系，理論上出現(xiàn)了“同一論”與“區(qū)分論”的觀點(diǎn)爭(zhēng)議[15]。主張“同一論”的學(xué)者認(rèn)為非法人組織與其他組織在法律上具有相同內(nèi)涵[16]，村民小組若具有其他組織的民事法律地位，也可具有非法人組織的民事法律地位；主張“區(qū)分論”的學(xué)者認(rèn)為，非法人組織與其他組織在目的與范圍方面有所區(qū)別[17]。在非法人組織范圍方面，“區(qū)分論”也有兩種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為非法人組織的外延比其他組織更廣[18]，即村民小組若具有其他組織的民事法律地位，自然具有非法人組織的民事法律地位；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，目前法律中其他組織的范圍比非法人組織更廣，現(xiàn)行法中的其他組織包括非法人組織及其他組織[19]，按此觀點(diǎn)則需進(jìn)一步分析村民小組屬于非法人組織還是非法人以外的其他組織。在湖北惠佳信房地產(chǎn)開發(fā)有限公司與羅田縣鳳山鎮(zhèn)河?xùn)|街村村委會(huì)合同糾紛一案中，黃岡市中級(jí)人民法院認(rèn)為：“村民小組作為民事主體中的其他非法人組織，有權(quán)以自己的名義從事民事活動(dòng)，合法取得相應(yīng)財(cái)產(chǎn)。”⑤湖北省黃岡市中級(jí)人民法院（2020）鄂11民終2 938號(hào)判決書。因此，非法人組織說得到了部分學(xué)者和司法實(shí)務(wù)人員的支持。

是否具有獨(dú)立的組織、財(cái)產(chǎn)和民事責(zé)任能力是法人與非法人組織的根本區(qū)別[20]。首先，村民小組是一個(gè)獨(dú)立的組織體。對(duì)內(nèi)，村民小組的主體資格和組集體成員的主體資格彼此獨(dú)立，村民小組不會(huì)因某個(gè)成員的加入或退出而設(shè)立或撤銷；對(duì)外，村民小組與村委會(huì)在財(cái)產(chǎn)上相互獨(dú)立，職責(zé)上相對(duì)獨(dú)立。第二，在組集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利由村民小組代為行使的情況下可以在一定程度上認(rèn)為村民小組有自己獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)。第三，除資源型集體財(cái)產(chǎn)的處分權(quán)外，村民小組可以在一定范圍以組集體財(cái)產(chǎn)承擔(dān)獨(dú)立的民事法律責(zé)任。更重要的是，設(shè)立組集體和村民小組的根本目的是為組集體成員提供社會(huì)保障，若因村民小組的民事法律行為，而讓集體成員承擔(dān)無限連帶責(zé)任，則與村民小組設(shè)立目的相違背。因此，賦予村民小組非法人組織的民事法律地位并不恰當(dāng)。

（二）公法人說

有學(xué)者主張應(yīng)賦予村民小組公法人之主體地位。其認(rèn)為，對(duì)村民小組進(jìn)行法人化改造具有集體財(cái)產(chǎn)私有化的可能，組集體成員資格的取得和喪失是基于公法上的依據(jù)而非私法上的資本規(guī)則。對(duì)村民小組進(jìn)行公有化改造，有利于保護(hù)集體財(cái)產(chǎn)公有制，預(yù)防以權(quán)謀私[21]。本文認(rèn)為這種觀點(diǎn)并不恰當(dāng)。第一，公法人的范圍并不十分清晰，易引起實(shí)務(wù)界和理論界的爭(zhēng)議；第二，賦予村民小組以民事法律地位是為了方便村民小組參與民事法律活動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公法人地位削弱了村民小組參與民事法律活動(dòng)的動(dòng)力和優(yōu)勢(shì)；第三，從體系上講，《民法典》未采用公法人和私法人的法人劃分標(biāo)準(zhǔn)，若將村民小組劃分成公法人，與我國現(xiàn)行立法體系不相適應(yīng)。

（三）特別法人說

有學(xué)者基于當(dāng)前村民小組的法律規(guī)定缺失和我國農(nóng)村集體組織所有權(quán)地位相對(duì)虛化的現(xiàn)實(shí)情況，認(rèn)為村民小組是民事權(quán)利能力、行為能力和責(zé)任能力都受到限制的不完全的“準(zhǔn)法人”[14]；也有學(xué)者進(jìn)一步指出，應(yīng)賦予有集體財(cái)產(chǎn)的村民小組特別法人的民事法律地位，在“村政組治”模式下，村民小組可以代行集體經(jīng)濟(jì)組織職責(zé)，對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營、管理，充分發(fā)揮“政經(jīng)一體”模式在經(jīng)濟(jì)組織建立初期的優(yōu)勢(shì)，在村民小組成熟后，逐步實(shí)現(xiàn)“政經(jīng)分離”[22]。賦予有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)的組集體的村民小組以特別法人地位，避免村民小組集體成員在非法人組織框架之下陷入連帶責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，這是值得肯定的。但該觀點(diǎn)主要針對(duì)有集體財(cái)產(chǎn)且未設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織的組集體，沒有解釋無組集體財(cái)產(chǎn)或已設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織的村民小組的民事法律地位如何，以及村民小組與村委會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系。

四、村民小組特別法人地位探析

（一）村民小組特別法人地位之設(shè)想

1.《民法典》關(guān)于特別法人的規(guī)定。特別法人是我國民法關(guān)于法人分類之獨(dú)創(chuàng)?！睹穹倓t》按照設(shè)立目的和功能不同，將法人分為營利法人、非營利法人和特別法人，《民法典》沿襲了這一分類方法，但《民法典》第96條并未對(duì)特別法人的內(nèi)涵作出規(guī)定，而是對(duì)特別法人的外延進(jìn)行了不周延列舉⑥根據(jù)《民法典》第96條規(guī)定，我國特別法人有且僅有機(jī)關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人和基層群眾性自治組織法人四類。。關(guān)于特別法人的概念，學(xué)者從不同角度進(jìn)行了解讀。有學(xué)者認(rèn)為，特別法人作為兜底性規(guī)定，可以將現(xiàn)實(shí)存在但又無法歸類于營利法人或非營利法人的法人類型全部歸于其中，但四類特別法人之間并不存在共性[23]。有學(xué)者認(rèn)為特別法人更著重于公共性、管理職責(zé)的實(shí)現(xiàn)[24]；也有學(xué)者認(rèn)為這四類法人均“對(duì)內(nèi)具有公益性或互益性”，在一定程度上承擔(dān)社會(huì)互助管理功能[25]；根據(jù)屬加種差定義法，特別法人既要滿足法人的一般構(gòu)成要件，又要不同于營利法人和非營利法人，即特別法人是營利法人和非營利法人以外的，承擔(dān)一定公共管理職責(zé)的其他法人。

從特別法人制度價(jià)值上解讀，立法者在構(gòu)建和完善我國法人制度時(shí)，始終將發(fā)揮法人制度對(duì)社會(huì)的調(diào)整功能放在首位，突破法律形式邏輯限制，通過賦予這些承載公共職責(zé)的組織體以私法身份，提高其履職效力和履職能力。尤其是對(duì)于基層群眾性自治組織法人和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人，通過賦予其特別法人民事主體資格，更有利于明晰財(cái)產(chǎn)和責(zé)任范圍[26]，兼顧農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)所有制要求與所有權(quán)需求，有利于解決農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)所有制落地難、所有權(quán)行使難[27]，以及具有公權(quán)力性質(zhì)的自治組織難以介入民事法律活動(dòng)而導(dǎo)致的履職難等問題。

2.村民小組特別法人地位之可行性。我國《民法典》第57條規(guī)定，法人具有以下基本特征：第一，法人是社會(huì)組織，具有明確的活動(dòng)目的、內(nèi)容和組織機(jī)構(gòu)；第二，法人具有民事權(quán)利能力和民事行為能力；第三，法人依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)[22]。村民小組作為村民自治組織，有自己的名稱，村民小組會(huì)議和村民小組組長(zhǎng)也在一定程度上具有意思機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)的職能。村民小組在履職過程中，以自己的名義參加民事法律活動(dòng)，具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，并在組集體財(cái)產(chǎn)范圍內(nèi)獨(dú)立承擔(dān)民事法律責(zé)任，符合一般法人的構(gòu)成要件。

從性質(zhì)和職責(zé)上看，村民小組是村民自治組織，主要職責(zé)是管理組集體財(cái)產(chǎn)和組集體公共事務(wù)，對(duì)內(nèi)具有公益性，對(duì)外具有一定營利性，因此，村民小組既不屬于營利法人也不屬于非營利法人。因此，賦予村民小組特別法人的民事法律地位，符合特別法人“對(duì)內(nèi)具有公益性或互益性”的法人特性。村民小組不是機(jī)關(guān)法人或城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人，自不言待。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不同于村民自治組織，其本質(zhì)上是由集體經(jīng)濟(jì)組織成員所組成的“經(jīng)濟(jì)性”組織[28]，職責(zé)是管理組集體財(cái)產(chǎn)，不具有公共事務(wù)治理職責(zé)。性質(zhì)和職責(zé)不同決定了村民小組不能成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人。

（二）村民小組與村委會(huì)的關(guān)系

村民自治組織包括村民小組與村委會(huì)[29]，二者都承擔(dān)著農(nóng)村基層社會(huì)治理的職責(zé)。關(guān)于二者的關(guān)系，主要有以下三種觀點(diǎn)。

1.村民小組隸屬于村委會(huì)。第一，村委會(huì)與村民小組從人民公社時(shí)期的生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)演變而來，而生產(chǎn)隊(duì)隸屬于生產(chǎn)大隊(duì)；第二，在自治管理、公益建設(shè)等公共事務(wù)管理職責(zé)上，村民小組隸屬于村委會(huì)[14]。第三，在2000年最高人民法院致山東省高級(jí)人民法院《關(guān)于追加村委會(huì)為被執(zhí)行人后可以執(zhí)行各村民小組的財(cái)產(chǎn)等有關(guān)問題的答復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱《答復(fù)》）中，明確指出：“村民小組不具備法人地位，各村民小組的財(cái)產(chǎn)是村委會(huì)法人的財(cái)產(chǎn)?！?/p>

本文認(rèn)為，村民小組與村委會(huì)不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系。第一，與生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)是隸屬于人民公社體制之下的政治經(jīng)濟(jì)組織不同，村委會(huì)和村民小組的性質(zhì)是基層自治組織[30]，因此生產(chǎn)隊(duì)隸屬于生產(chǎn)大隊(duì)不等于村民小組隸屬于村委會(huì)；第二，根據(jù)自治組織的性質(zhì)，村民小組只需要對(duì)組集體負(fù)責(zé)，而不需要對(duì)村委會(huì)負(fù)責(zé)；第三，最高人民法院雖未明確表示《答復(fù)》已失效，但法律規(guī)定，組集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)屬于組集體，村委會(huì)無權(quán)處分組集體財(cái)產(chǎn)?！洞饛?fù)》與法律相沖突，且《答復(fù)》不是正式法律淵源，不具有法律效力；第四，通過整理在“北大法寶”中檢索到的2021年審結(jié)的當(dāng)事人為村民小組的50份二審民事判決書發(fā)現(xiàn)，村民小組為被告的共31份，其中村委會(huì)作為共同被告的只有9份。而在這9個(gè)案例中，有5件村民小組最終承擔(dān)了賠償責(zé)任，其中只有1個(gè)案例，法院認(rèn)定村委會(huì)與村民小組共同承擔(dān)責(zé)任。這表明在司法實(shí)務(wù)中，大部分法院認(rèn)為村民小組具有獨(dú)立的民事主體資格和民事責(zé)任能力。

2.村民小組與村委會(huì)是獨(dú)立主體。持此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為立法者劃分村民小組的主要依據(jù)是農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)的歸屬關(guān)系，因村民小組具有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)，故村民小組與村委會(huì)之間不存在隸屬關(guān)系，村民小組是一個(gè)獨(dú)立的自治組織，不應(yīng)被視為村委會(huì)的組成部分或者附屬機(jī)構(gòu)[31]。在農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)分產(chǎn)到組集體的情況下，組集體財(cái)產(chǎn)獨(dú)立于村集體財(cái)產(chǎn)毋庸置疑，但是在公共事務(wù)管理職責(zé)上，村民小組受村委會(huì)的指導(dǎo)、監(jiān)督，甚至領(lǐng)導(dǎo)，如《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國村委會(huì)組織法〉辦法》第15條規(guī)定，村民小組在村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，貫徹執(zhí)行村委會(huì)的決定，經(jīng)營管理屬于本組集體所有的財(cái)產(chǎn)，并協(xié)助村委會(huì)辦理本組的公共事務(wù)和公益事業(yè)。因此，認(rèn)為村民小組與村委會(huì)是完全獨(dú)立的兩個(gè)主體的觀點(diǎn)也有失偏頗。

3.村民小組與村委會(huì)相對(duì)獨(dú)立。村民小組在經(jīng)濟(jì)上獨(dú)立于村委會(huì)，而在公共事務(wù)治理等職責(zé)上，村民小組是村委會(huì)下一級(jí)自治組織，不能將二者簡(jiǎn)單定義為隸屬關(guān)系，而應(yīng)視為“輔助合作”關(guān)系[32]。本文認(rèn)為該觀點(diǎn)是比較恰當(dāng)?shù)?。第一，組集體財(cái)產(chǎn)獨(dú)立于村集體，若對(duì)組集體財(cái)產(chǎn)享有經(jīng)營管理職責(zé)的村民小組隸屬于村委會(huì)，則會(huì)產(chǎn)生村集體侵害組集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)；第二，村民小組雖然在集體財(cái)產(chǎn)管理職責(zé)上獨(dú)立于村委會(huì)，但在公共事務(wù)治理職責(zé)上，組集體公共事務(wù)也包括在村集體公共事務(wù)范圍內(nèi)，因此村民小組受村委會(huì)的指導(dǎo)與監(jiān)管，村民小組的公共事務(wù)治理職責(zé)是對(duì)村委會(huì)公共事務(wù)治理職責(zé)的細(xì)化，此時(shí)，村民小組不能獨(dú)立于村委會(huì)。因此，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為村民小組與村委會(huì)是相對(duì)獨(dú)立的兩個(gè)民事主體。該觀點(diǎn)也得到了司法實(shí)務(wù)支持。例如，在長(zhǎng)沙市天心區(qū)暮云街道蓮華村上蓮河村民小組、蓮華村村委會(huì)侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛一案中，長(zhǎng)沙市天心區(qū)人民法院⑦湖南省長(zhǎng)沙市天心區(qū)人民法院（2019）湘0103民初7 987號(hào)判決書。和長(zhǎng)沙市中級(jí)人民法院⑧湖南省長(zhǎng)沙市中級(jí)人民法院（2020）湘01民終1 866號(hào)判決書。均認(rèn)為：“村民小組由村委會(huì)決定設(shè)立，村委會(huì)對(duì)關(guān)系全體村民重大利益的事項(xiàng)上具有監(jiān)督、管理、指導(dǎo)職責(zé)?！弊罱K，長(zhǎng)沙市天心區(qū)人民法院判決，村委會(huì)在未對(duì)村民小組盡到監(jiān)督職責(zé)的范圍內(nèi)承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任，長(zhǎng)沙市中級(jí)人民法院二審判決維持原判。

村民小組與村委會(huì)同為基層群眾性自治組織，均具有集體經(jīng)濟(jì)管理和公共事務(wù)治理職責(zé)。在公共事務(wù)治理職責(zé)方面，村民小組受村委會(huì)的指導(dǎo)和監(jiān)管。村民小組與村委會(huì)性質(zhì)相同、職責(zé)相似，并非隸屬關(guān)系，而是相對(duì)獨(dú)立的兩個(gè)主體，因此二者應(yīng)具有相同的民事法律地位。根據(jù)我國《民法典》的規(guī)定，村委會(huì)是基層群眾性自治組織法人，因此村民小組也應(yīng)具有基層群眾性自治組織法人這一民事法律地位。

（三）組集體財(cái)產(chǎn)對(duì)村民小組特別法人地位的影響

《民訴法司法解釋》僅承認(rèn)了有財(cái)產(chǎn)的村民小組的訴訟主體地位，對(duì)沒有財(cái)產(chǎn)的村民小組的訴訟主體地位未予以規(guī)定，這主要由農(nóng)村集體土地性質(zhì)決定。農(nóng)村集體土地不僅具有財(cái)產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能，而且具有為集體成員提供社會(huì)保障的功能[33]。失去組集體財(cái)產(chǎn)尤其是資源型集體財(cái)產(chǎn)，意味著農(nóng)民失去了集體財(cái)產(chǎn)保障。理論上，此時(shí)農(nóng)民將轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，集體財(cái)產(chǎn)對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能由城鎮(zhèn)社會(huì)保障取代，該村民小組依法予以撤銷。但是實(shí)踐中，由于我國當(dāng)前社會(huì)保障體系不夠完善和國家的傾斜保護(hù)等因素，部分組集體雖已沒有集體財(cái)產(chǎn)，但是村民小組仍存在。因此，本文認(rèn)為應(yīng)賦予沒有集體財(cái)產(chǎn)的村民小組與有財(cái)產(chǎn)的村民小組相同的民事法律地位。

第一，村民小組是依法設(shè)立的自治組織，在未依法撤銷之前，其存在具有法律依據(jù)。在實(shí)踐中，組集體財(cái)產(chǎn)的喪失并不當(dāng)然導(dǎo)致村民小組被撤銷，承認(rèn)二者具有相同的民事法律地位是程序正義要求；第二，沒有集體財(cái)產(chǎn)的村民小組也具有公共事務(wù)管理職責(zé)，在職責(zé)履行過程中，也會(huì)與第三人發(fā)生法律關(guān)系，否定其民事法律地位，不利于保護(hù)交易安全；第三，賦予村民小組以特別法人地位，一個(gè)重要原因是以此提高村民小組參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力。如果因財(cái)產(chǎn)不同而對(duì)村民小組的民事法律地位區(qū)別對(duì)待，不僅會(huì)加大相對(duì)方事前審查成本，還會(huì)降低村民小組的市場(chǎng)信譽(yù)度，阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展；第四，是否有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)直接影響的是村民小組的責(zé)任能力，如果村民小組沒有集體財(cái)產(chǎn)，相對(duì)方仍可通過“刺破法人面紗”制度、要求“村委會(huì)在過錯(cuò)范圍內(nèi)承擔(dān)監(jiān)督失職責(zé)任”等方式得到救濟(jì)。綜上，本文認(rèn)為，無論組集體是否具有集體財(cái)產(chǎn)，村民小組在未依法被撤銷之前，都應(yīng)具有特別法人——基層群眾性自治組織法人的民事法律地位。

五、結(jié)論

村民小組與村委會(huì)在財(cái)產(chǎn)上相互獨(dú)立，但在公共事務(wù)治理職責(zé)上，村民小組在一定程度上受村委會(huì)指導(dǎo)和監(jiān)督，二者是相對(duì)獨(dú)立的兩個(gè)主體。應(yīng)賦予村民小組與村委會(huì)相同的民事法律地位——基層群眾性自治組織法人，而且不應(yīng)以組集體是否有集體財(cái)產(chǎn)為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)村民小組的民事法律地位予以區(qū)別對(duì)待。村民小組發(fā)生糾紛需要承擔(dān)民事責(zé)任時(shí)，可通過其他方式得到救濟(jì)。需要注意的是，村民小組的組織機(jī)構(gòu)和相關(guān)配套制度尚不健全，這不僅是明確村民小組民事法律地位的阻力，也降低了村民小組參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公信力。因此，在賦予村民小組特別法人民事法律地位的前提下，還應(yīng)同步完善村民小組的組織機(jī)構(gòu)和相關(guān)制度，以保障村民小組能夠有效履行管理組集體財(cái)產(chǎn)和組集體公共事務(wù)的職責(zé)。