王晉川 戴永紅

黨的十九大報(bào)告提出：“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全?！盵1]中尼邊境吉隆口岸由于其特殊的區(qū)位重要性，作為我國(guó)建設(shè)南亞陸路大通道的窗口，提升該區(qū)域的治理能力和發(fā)展水平，成為亟待解決的問(wèn)題。有關(guān)吉隆口岸的研究，大部分學(xué)者聚焦“一帶一路”背景下南亞貿(mào)易大通道建設(shè)，西藏對(duì)南亞貿(mào)易及地方經(jīng)濟(jì)相關(guān)性研究，中尼互聯(lián)互通與邊貿(mào)發(fā)展，西藏對(duì)外開(kāi)放與口岸邊貿(mào)等領(lǐng)域。針對(duì)邊境口岸發(fā)展研究較少，主要有劉妤基于地緣經(jīng)濟(jì)視角下西藏邊境陸路口岸空間布局、發(fā)展效力及對(duì)策研究，提出以邊境口岸為紐帶,“以點(diǎn)帶面”拓寬對(duì)外經(jīng)貿(mào)合作,促進(jìn)南亞大通道建設(shè)。[2]張偉以西藏吉隆口岸為例，進(jìn)行了中尼邊境貿(mào)易發(fā)展政策研究，認(rèn)為中尼邊境貿(mào)易實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展,日益成為提振西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長(zhǎng)極。[3]楊明洪基于邊界效應(yīng)視角，對(duì)“環(huán)喜馬拉雅經(jīng)濟(jì)合作帶”進(jìn)行研究，提出從增長(zhǎng)的“邊緣區(qū)”到增長(zhǎng)的“中心邊界區(qū)”，進(jìn)而形成跨境邊疆經(jīng)濟(jì)合作帶。[4]趙娟、毛陽(yáng)海研究了“一帶一路”背景下吉隆口岸面臨的新機(jī)遇。[5]何愛(ài)云對(duì)吉隆口岸的點(diǎn)輻射功能進(jìn)行解析，從旅游業(yè)、對(duì)外貿(mào)易、勞動(dòng)力就業(yè)和對(duì)外形象四個(gè)方面說(shuō)明以吉隆口岸為點(diǎn),對(duì)吉隆縣當(dāng)?shù)亍⑽鞑厝珔^(qū)乃至整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的點(diǎn)輻射功能。[6]周曉陽(yáng)對(duì)促進(jìn)吉隆縣跨越式發(fā)展進(jìn)行探索，提出加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),發(fā)展口岸外向型經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)新邊境地區(qū)管理模式的發(fā)展措施。[7]徐君、薄輝龍對(duì)“一帶一路”背景下吉隆口岸社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究，從路學(xué)研究視角,聚焦道路影響下吉隆口岸社會(huì)變遷帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及邊境口岸社會(huì)治理問(wèn)題，提出應(yīng)完善以政府主導(dǎo)的社會(huì)治理體系、平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利分配、加強(qiáng)邊域合作等解決邊疆社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)邊境地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定治理辦法。[8]

綜上可見(jiàn)，邊境口岸治理的相關(guān)研究還非常有限，多圍繞傳統(tǒng)的雙邊聯(lián)通、邊境貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等領(lǐng)域，沒(méi)有形成圍繞口岸內(nèi)涵外延、功能視角、跨域協(xié)同的系統(tǒng)理論建構(gòu)和實(shí)證支撐，還需從全球治理的廣角切入中國(guó)治理與協(xié)同治理的聚焦，進(jìn)行口岸特性塑造、發(fā)展模式選擇的論證分析。通過(guò)中尼邊境吉隆口岸協(xié)同治理案例分析，從驅(qū)動(dòng)力和過(guò)程兩大視角，探究不同情境下協(xié)同治理的模式選擇。中尼邊境吉隆口岸的發(fā)展模式即采用引領(lǐng)跟進(jìn)模式，以區(qū)域協(xié)同、多元治理主體協(xié)同的方式，構(gòu)建“中方先行”由“邊合”到“跨合”的發(fā)展框架，并緊扣口岸現(xiàn)狀和中尼兩國(guó)國(guó)情實(shí)際，提升治理能力，示范起步，跨越發(fā)展。

一、吉隆口岸發(fā)展現(xiàn)狀——基于SWOT矩陣分析

吉隆口岸是中尼雙邊政治經(jīng)濟(jì)文化交往的重要通道，也是中國(guó)面向南亞開(kāi)放的陸路窗口。準(zhǔn)確把握吉隆口岸現(xiàn)狀，全面明晰口岸優(yōu)勢(shì)劣勢(shì)和機(jī)遇挑戰(zhàn)，對(duì)于確定新時(shí)期吉隆口岸開(kāi)放發(fā)展模式意義重大。運(yùn)用SWOT分析法，確定研究對(duì)象所面臨的內(nèi)外部環(huán)境，為吉隆口岸制定新時(shí)期發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治，提供正確的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐依據(jù)。

(一)優(yōu)勢(shì)分析

一是區(qū)位優(yōu)勢(shì)。隨著世界經(jīng)濟(jì)中心向亞太地區(qū)東移，中國(guó)和南亞次大陸地緣關(guān)系日趨突出，西藏作為連接?xùn)|亞與南亞唯一的陸路口岸有著不可替代的戰(zhàn)略地位，是國(guó)家確定的沿邊地區(qū)開(kāi)放開(kāi)發(fā)重點(diǎn)區(qū)域和面向南亞開(kāi)放的重要通道。[9]吉隆縣幅員面積9300平方公里，轄有4鄉(xiāng)2鎮(zhèn)41個(gè)村(居)，其中29個(gè)邊境村(居)，全縣總?cè)丝?.8萬(wàn)人，邊境線長(zhǎng)162公里。吉隆口岸位于日喀則市西南部，距離吉隆縣城25公里，距離日喀則市585公里，距離拉薩市855公里。吉隆口岸與博卡拉、東郎等尼泊爾經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)縣市距離較近，距離尼泊爾首都加德滿都85公里。此外，正在積極規(guī)劃建設(shè)的中尼鐵路，成為吉隆口岸貫通中尼雙邊融合發(fā)展的有力支撐。日喀則至吉隆口岸段全長(zhǎng)443.8公里，預(yù)留向加德滿都延伸條件，成為打通“一帶一路”南向通道的重要鏈接。建成后將極大改善吉隆口岸的交通條件，具備建設(shè)南亞陸路大通道和中尼邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的天然優(yōu)勢(shì)和有利條件?；陲@著的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，當(dāng)前吉隆開(kāi)發(fā)、開(kāi)放的機(jī)遇前所未有，吉隆邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)應(yīng)運(yùn)而生，為實(shí)現(xiàn)高水平發(fā)展提供了重要平臺(tái)。按照“先邊合，后跨合”的工作思路，完善口岸設(shè)施，提升貿(mào)易功能，助推吉隆對(duì)外開(kāi)放成效提升。

二是政策優(yōu)勢(shì)?！耙粠б宦贰背h下，建設(shè)南亞陸路大通道的戰(zhàn)略機(jī)遇期凸顯，國(guó)家對(duì)吉隆口岸持續(xù)政策傾斜和開(kāi)放力度的增強(qiáng)，為吉隆口岸擴(kuò)大開(kāi)放、加速發(fā)展提供了有力的政策保障。吉隆口岸是中尼雙方政治、經(jīng)濟(jì)、文化交流的主要通道和邊境地區(qū)傳統(tǒng)的邊貿(mào)市場(chǎng)。吉隆口岸1961年獲準(zhǔn)開(kāi)放，1972 年被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為國(guó)家二類陸路口岸，1978 年升級(jí)為國(guó)家一類陸路口岸。后因樟木口岸的繁榮，吉隆口岸進(jìn)出口貿(mào)易基本停滯，2007年為緩解樟木口岸通關(guān)壓力，優(yōu)化西藏對(duì)外貿(mào)易發(fā)展格局，吉隆口岸重新開(kāi)關(guān)。2009年申報(bào)建設(shè)“中尼吉隆跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)”，享受國(guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)雙重政策優(yōu)惠。2010年，中央第五次西藏工作座談會(huì)提出“開(kāi)展吉隆口岸跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)前期工作”的戰(zhàn)略部署。2011年9月，西藏自治區(qū)與商務(wù)部正式簽訂《關(guān)于推動(dòng)建設(shè)吉隆口岸跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)備忘錄》，商務(wù)部正式啟動(dòng)援助建設(shè)中尼吉隆口岸跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)的課題論證和規(guī)劃編制，定于2020 年進(jìn)入全面建設(shè)吉隆口岸中尼跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)階段，把吉隆建成西藏全面深化與南亞區(qū)域各國(guó)經(jīng)貿(mào)交流、深入?yún)⑴c南亞次區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作平臺(tái)。隨著“一帶一路”倡議的實(shí)施，西藏自治區(qū)提出建設(shè)南亞陸路大通道的發(fā)展戰(zhàn)略，重點(diǎn)建設(shè)吉隆口岸。2014年12月，吉隆口岸實(shí)現(xiàn)雙邊開(kāi)放。2015年5月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)吉隆口岸為國(guó)際性常年開(kāi)放口岸，標(biāo)志著吉隆口岸對(duì)外開(kāi)放進(jìn)一步擴(kuò)大。2015年8月，中央第六次西藏工作座談會(huì)提出“重點(diǎn)建設(shè)吉隆口岸、穩(wěn)步提升樟木口岸、積極恢復(fù)亞?wèn)|口岸、逐步發(fā)展普蘭、日吾口岸”的口岸整體發(fā)展思路。2017年4月，吉隆口岸擴(kuò)大開(kāi)放通過(guò)國(guó)家驗(yàn)收。2017年8月，吉隆口岸擴(kuò)大開(kāi)放為國(guó)際性口岸，正式對(duì)第三國(guó)開(kāi)放。2018年1月，被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)增設(shè)為藥材進(jìn)口邊境口岸，并于10月獲準(zhǔn)建立首批邊民互市貿(mào)易區(qū)。2020年，中央第七次西藏工作座談會(huì)對(duì)邊境口岸治理提出了更高要求，作為南亞開(kāi)放通道的吉隆口岸加強(qiáng)治理體系與能力建設(shè)刻不容緩。

三是特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。近年來(lái)吉隆基本形成了圍繞優(yōu)勢(shì)資源，有序發(fā)展邊境貿(mào)易、旅游、藏藥產(chǎn)業(yè)以及農(nóng)牧業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展思路，重點(diǎn)發(fā)展旅游、清潔能源、天然飲用水和礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)，統(tǒng)籌推進(jìn)民族手工業(yè)、高原特色食品生產(chǎn)，同時(shí)積極開(kāi)拓潔凈能源和生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)。特別是旅游業(yè)發(fā)展顯著，擁有豐富的旅游資源，如吉隆溝、吉普大峽谷、開(kāi)熱瀑布等自然景觀，以及帕巴寺、貢唐王朝遺址等人文景觀。第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，服務(wù)質(zhì)量和水平不斷提高，產(chǎn)值增長(zhǎng)明顯，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，吸引外來(lái)投資，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)注入活力，有效解決就業(yè)問(wèn)題。

四是生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)。中央第七次西藏工作座談會(huì)提出，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，鑄牢中華民族共同體意識(shí)，提升發(fā)展質(zhì)量，保障和改善民生，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，確保人民生活水平不斷提高，確保生態(tài)環(huán)境良好，努力建設(shè)團(tuán)結(jié)富裕文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化新西藏。[10]在全面開(kāi)展生態(tài)西藏建設(shè)過(guò)程中，吉隆優(yōu)越的地理位置和生態(tài)環(huán)境，愈加凸顯其重要性。吉隆山川秀美、動(dòng)物多樣、植物繁茂，成為名副其實(shí)的“香格里拉”，優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境成為吉隆區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不竭動(dòng)力和巨大財(cái)富。其一，歷史文化資源豐富。吉隆自古就是西藏與尼泊爾等南亞國(guó)家往來(lái)的重要通道，在人員、商品、文化等方面交流密切，南方絲綢之路通過(guò)吉隆進(jìn)入南亞，吐蕃時(shí)期松贊干布迎娶尼泊爾赤尊公主，蓮花生大師入藏傳法都曾途經(jīng)吉隆，留下眾多名勝古跡。其二，林下資源富饒。吉隆口岸所在地海拔較低，氣候條件溫和，42 萬(wàn)畝的原始森林蘊(yùn)藏著各種林下資源，包括竹筍、野生菌、天麻、靈芝、紅景天、貝母等。其三，自然景觀資源眾多。吉隆鎮(zhèn)地處珠峰生態(tài)保護(hù)區(qū)，平均海拔 2700 米，屬亞熱帶山地季風(fēng)氣候，自然景觀多樣，是環(huán)喜馬拉雅山精品旅游路線的重要旅游目的地。吉隆口岸對(duì)側(cè)的尼泊爾海拔較低、氣候宜人、風(fēng)光秀美，旅游資源豐富。吉隆口岸與尼泊爾最負(fù)盛名的風(fēng)景地博卡拉接壤，熱索村鄰近尼泊爾瑯塘國(guó)家森林公園，有利于開(kāi)展跨境旅游。吉隆是尼泊爾、印度等南亞香客前往阿里神山圣湖朝拜的重要中轉(zhuǎn)地，重要的區(qū)位優(yōu)勢(shì)為吉隆旅游業(yè)發(fā)展提供了便利。吉隆自古以來(lái)就是聯(lián)通西藏與南亞國(guó)家的重要樞紐，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交通改善、口岸擴(kuò)大開(kāi)放，吉隆成為山地度假、休閑觀光、宗教朝圣的知名邊境旅游目的地。

(二)劣勢(shì)分析

一是自然環(huán)境及基礎(chǔ)設(shè)施制約。西藏本身自然障區(qū)[11]面積較大，吉隆地處西藏的地理環(huán)境，決定了雖然當(dāng)?shù)睾０蜗鄬?duì)較低，但總體所處區(qū)位仍然地勢(shì)險(xiǎn)峻、交通不便，與腹地聯(lián)系不暢，生態(tài)環(huán)境脆弱，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展固定成本高，嚴(yán)重影響非國(guó)家投資的進(jìn)入。與印度、尼泊爾、不丹等國(guó)發(fā)展邊境貿(mào)易以公路為主要通道，數(shù)量少且均要跨越喜馬拉雅山，對(duì)融入新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和南亞陸路大通道以及環(huán)喜馬拉雅經(jīng)濟(jì)帶造成不利影響。吉隆口岸基礎(chǔ)設(shè)施較差，成為限制其發(fā)展的障礙。加之尼泊爾一側(cè)受發(fā)展水平限制，道路交通、邊境管理等基礎(chǔ)設(shè)施條件差，嚴(yán)重影響吉隆口岸通關(guān)能力和雙邊經(jīng)貿(mào)合作。

二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后。西藏自身特色支柱產(chǎn)業(yè)處于起步階段，發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。增長(zhǎng)方式主要依靠自然資源和國(guó)家資本投入，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初級(jí)化特征明顯。西藏的經(jīng)濟(jì)總量排在全國(guó)最末位，在西藏全區(qū)各市排名中，吉隆縣所在的日喀則市位列倒數(shù)第三，發(fā)展滯后。[12]吉隆口岸缺乏支持邊境合作區(qū)發(fā)展建設(shè)的具體、可操作性強(qiáng)的專項(xiàng)配套措施和政策指導(dǎo)支撐，招商引資落地困難。此外，尼泊爾是世界不發(fā)達(dá)國(guó)家之一，有28.6%的人口處于多維貧困，18.9%的人口生活在絕對(duì)貧困線以下。[13]由于官僚風(fēng)氣和政治不穩(wěn)定因素，尼泊爾難以吸引大量外國(guó)直接投資(FDI)。在世界銀行的《營(yíng)商環(huán)境指數(shù)》報(bào)告中，尼泊爾在190個(gè)國(guó)家中僅排在110位，許多在尼泊爾的企業(yè)不得不面對(duì)政治動(dòng)蕩，貪污腐敗，繳稅、合同執(zhí)行、許可證辦理困難等各種問(wèn)題。

三是反分裂形勢(shì)嚴(yán)峻。當(dāng)前西藏社會(huì)整體局勢(shì)穩(wěn)定，但仍存在較大風(fēng)險(xiǎn)。西方敵對(duì)勢(shì)力對(duì)我西化、分化力度空前，頻打“西藏牌”，通過(guò)《西藏政策及支持法案》，“藏獨(dú)”分裂勢(shì)力內(nèi)外勾結(jié)，破壞活動(dòng)頻發(fā)。西藏反分裂斗爭(zhēng)從“后達(dá)賴時(shí)期”進(jìn)入“達(dá)賴后時(shí)期”，“藏獨(dú)”活動(dòng)不時(shí)呈現(xiàn)激進(jìn)化傾向，導(dǎo)致眾多與內(nèi)地和國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流受到不同程度的影響遲滯，投資者對(duì)西藏營(yíng)商環(huán)境缺乏信心，直接影響吉隆口岸區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)。此外，吉隆由于與尼泊爾接壤，是傳統(tǒng)私逃出境通道，對(duì)非法出境人員的管控壓力較大。對(duì)中尼邊境口岸協(xié)同治理帶來(lái)較大不確定因素，制約雙邊合作項(xiàng)目的落地推進(jìn)。

四是軟實(shí)力欠缺。首先，人才缺乏是最突出的問(wèn)題。西藏人才總量不足、結(jié)構(gòu)單一，人才隊(duì)伍不穩(wěn)定，專業(yè)技術(shù)人才、高層次人才占比低，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)和機(jī)制嚴(yán)重缺乏，亟待制定特殊優(yōu)厚政策，吸引相關(guān)人才，助力吉隆經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其二，對(duì)人員往來(lái)限制較多。一方面，尼方經(jīng)商人員無(wú)法便利入境。另一方面，境內(nèi)外游客無(wú)法長(zhǎng)期停留。近年來(lái)雖然進(jìn)行了一些旅游開(kāi)發(fā)，但開(kāi)放層次低、服務(wù)水平有限等問(wèn)題突出，大部分游客將吉隆作為出入境旅游的“中轉(zhuǎn)站”，游客停留時(shí)間短，旅游經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用有限。

五是對(duì)外貿(mào)易水平低位徘徊。其一，西藏對(duì)外貿(mào)易整體發(fā)展程度低、不均衡，貿(mào)易順差過(guò)大，邊民互市貿(mào)易發(fā)展滯后，管理政策法規(guī)不健全、可操作性不強(qiáng)。進(jìn)出口貿(mào)易通道單一，邊境口岸交通、能源、金融、物流服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施落后，外貿(mào)企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。其二，邊貿(mào)開(kāi)放程度低。目前吉隆口岸邊貿(mào)以邊境小額貿(mào)易為主，出口貨物以水果、日用品、紡織品為主，進(jìn)口貨物以銅制品、手工藝品和少量中藥材為主，貿(mào)易順差大。2019年西藏自治區(qū)對(duì)尼泊爾進(jìn)出口總值31.65億元(出口30.39億元，進(jìn)口1.26億元)。邊境小額貿(mào)易成為西藏首要的貿(mào)易方式，邊民互市貿(mào)易成為拉動(dòng)雙邊貿(mào)易增長(zhǎng)的重要引擎。

(三)機(jī)遇分析

一是“一帶一路”倡議聯(lián)動(dòng)帶來(lái)的機(jī)遇。資本市場(chǎng)、財(cái)政政策重點(diǎn)扶植，PPP 模式推進(jìn)應(yīng)用，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接受益。2009年吉隆申報(bào)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，2018年建立邊民互市貿(mào)易區(qū)，2020年全面擴(kuò)大建設(shè)，邁出從“邊境經(jīng)濟(jì)合作”到“跨境經(jīng)濟(jì)合作”的重要步伐。有效整合區(qū)位優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)邊境城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，打造新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。豐富完善口岸功能，加大沿邊開(kāi)放力度，密切與尼泊爾的雙邊經(jīng)貿(mào)往來(lái)，增強(qiáng)邊境地區(qū)融合，深化合作與互信，維護(hù)中尼邊境社會(huì)安全穩(wěn)定，打造南亞陸路貿(mào)易大通道的窗口和橋頭堡。

二是區(qū)域地緣政治格局變化帶來(lái)的機(jī)遇?！耙粠б宦贰蓖七M(jìn)下，環(huán)喜馬拉雅地緣經(jīng)濟(jì)整合應(yīng)運(yùn)而生，推動(dòng)區(qū)域地緣政治格局的形成。西藏在此地緣聯(lián)動(dòng)下，實(shí)現(xiàn)了從邊疆內(nèi)陸省份向?qū)ν忾_(kāi)放前沿的轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動(dòng)下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善升級(jí)，為進(jìn)一步提速開(kāi)放發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。

三是構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制帶來(lái)新機(jī)遇。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革做出系統(tǒng)部署，強(qiáng)調(diào)“構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制”，加快沿邊開(kāi)放步伐，允許沿邊重點(diǎn)口岸、邊境城市、經(jīng)濟(jì)合作區(qū)在人員往來(lái)、加工物流、旅游等方面實(shí)行特殊政策，建立開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，加快同周邊國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通建設(shè)，形成全方位開(kāi)放新格局。為西藏融入全國(guó)發(fā)展大局，參與國(guó)家沿邊開(kāi)發(fā)開(kāi)放，在聯(lián)通南亞經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中起到橋頭堡作用提供重要機(jī)遇。

四是邊疆鞏固和社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)機(jī)遇。吉隆口岸的發(fā)展，中尼邊境經(jīng)濟(jì)合作建設(shè)，為尼泊爾帶來(lái)發(fā)展機(jī)遇和民生實(shí)惠，促進(jìn)中尼邊境地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。尼泊爾是我在南亞地區(qū)極其重要的友鄰伙伴，居于中印之間的特殊地理位置，決定了其對(duì)中國(guó)塑造周邊、進(jìn)取南亞的重大作用；從遏制境外“藏獨(dú)”勢(shì)力來(lái)看，獨(dú)立穩(wěn)定發(fā)展的尼泊爾有利于中國(guó)西藏的社會(huì)穩(wěn)定；從突破美國(guó)印太戰(zhàn)略對(duì)中國(guó)的遏制包圍和印度對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)看，盡管美、印加大對(duì)尼泊爾的掌控和介入，作為牽制中國(guó)的前沿，但中尼友好有著深厚的根基，以“中方先行”引領(lǐng)示范的模式，促進(jìn)中尼發(fā)展共贏，形成穩(wěn)固堅(jiān)實(shí)的周邊關(guān)系基礎(chǔ)和強(qiáng)大向心力，為我國(guó)聯(lián)通南亞提供強(qiáng)有力保障。

(四)挑戰(zhàn)分析

一是貿(mào)易保護(hù)主義加劇。西藏對(duì)外貿(mào)易受周邊國(guó)家外交關(guān)系、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，以及美國(guó)圍堵戰(zhàn)略等影響，貿(mào)易基礎(chǔ)不牢，出口不穩(wěn)定。尤其是與南亞國(guó)家貿(mào)易，由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力懸殊，南亞國(guó)家普遍擔(dān)心中國(guó)商品沖擊其民族產(chǎn)業(yè)，采取貿(mào)易保護(hù)主義政策。雖然近年來(lái)南亞與中國(guó)經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性增強(qiáng)，經(jīng)貿(mào)關(guān)系有所改善，但競(jìng)爭(zhēng)仍是主體。尤其是中印兩國(guó)經(jīng)濟(jì)的趨同和競(jìng)爭(zhēng)性，印度始終對(duì)中國(guó)采取貿(mào)易保護(hù)政策，制約了西藏與南亞雙邊貿(mào)易發(fā)展。

二是尼泊爾位于中印之間，受制于印度對(duì)華不信任的影響。印方“中國(guó)威脅”觀念長(zhǎng)期存在，中印競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系較為突出。中印邊界沖突不斷，繼2017年洞朗事件后，2020年6月爆發(fā)了烈度升級(jí)的加勒萬(wàn)河谷沖突。邊界沖突引發(fā)對(duì)抗情緒，為兩國(guó)關(guān)系和經(jīng)貿(mào)發(fā)展帶來(lái)阻礙。邊貿(mào)領(lǐng)域人為制造壁壘，致使中印邊境貿(mào)易長(zhǎng)期無(wú)實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。印度在南亞的霸權(quán)主義長(zhǎng)期存在，尼泊爾政治經(jīng)濟(jì)文化全面受制于印度的情況突出，中尼貿(mào)易受印度干擾遲滯，吉隆口岸作為中印轉(zhuǎn)口貿(mào)易口岸的作用發(fā)揮嚴(yán)重受限。

三是新一輪西部開(kāi)放格局下，相鄰省份對(duì)外開(kāi)放崛起的競(jìng)爭(zhēng)。內(nèi)蒙古成為向北開(kāi)放橋頭堡，新疆成為向西開(kāi)放門(mén)戶，廣西成為與東盟合作高地，云南成為向西南開(kāi)放的窗口。西藏由于特殊的歷史人文和自然地理環(huán)境影響，較之相鄰的云南、新疆，面臨更多先天不足和后天乏力。云南、新疆與鄰國(guó)合作開(kāi)放優(yōu)勢(shì)顯著，并由此戰(zhàn)略輻射尼泊爾、印度、不丹、孟加拉等南亞國(guó)家。西藏目前僅與尼泊爾有一定開(kāi)放基礎(chǔ)，與其他南亞國(guó)家合作薄弱，還沒(méi)有形成國(guó)家層面對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略，對(duì)西藏區(qū)內(nèi)對(duì)外經(jīng)濟(jì)交流與發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

二、新時(shí)期吉隆口岸發(fā)展路徑

吉隆口岸區(qū)域協(xié)同治理，在資源環(huán)境、政策環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境等方面，具備較好的基礎(chǔ)條件。依托獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和政策支持，以“先邊合，后跨合”的有效路徑，打造區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈，吸引優(yōu)勢(shì)資源聚集，打通聯(lián)結(jié)南亞國(guó)家的經(jīng)濟(jì)走廊。實(shí)現(xiàn)從貿(mào)易、投資、產(chǎn)業(yè)集群到區(qū)域生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò),從區(qū)域生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)到區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施一體化的動(dòng)態(tài)演進(jìn)。有利于要素資源稟賦的價(jià)值實(shí)現(xiàn)與增值,通過(guò)空間集聚的自我強(qiáng)化，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生和變化,為要素集聚和擴(kuò)散,以及向一體化超越提供穩(wěn)定的動(dòng)力機(jī)制。[14]

(一)吉隆口岸協(xié)同治理的兩種視角。一是驅(qū)動(dòng)力視角。吉隆口岸連接中尼，由于兩國(guó)國(guó)力的極大懸殊，中國(guó)對(duì)于尼泊爾有著天然的以經(jīng)濟(jì)為紐帶的合作向心力。尼泊爾利用與中國(guó)的邊貿(mào)以及基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)投資，改善本國(guó)經(jīng)濟(jì)民生的需求強(qiáng)烈。中國(guó)奉行積極進(jìn)取南亞政策，以世代友好的尼泊爾作為通往南亞的窗口，有著重要戰(zhàn)略意義。加之尼泊爾豐富的自然資源和需求市場(chǎng)，為中國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展提供廣泛支撐，為輻射印度及其他南亞國(guó)家轉(zhuǎn)口貿(mào)易打通渠道。中尼發(fā)展與需求的互補(bǔ)性，對(duì)于發(fā)展吉隆口岸區(qū)域協(xié)同治理有著積極的驅(qū)動(dòng)力。二是過(guò)程視角。吉隆口岸跨區(qū)域協(xié)同治理的實(shí)施、發(fā)展過(guò)程，主要是中尼雙方共識(shí)、信任和互惠的達(dá)成。中尼兩國(guó)雖然政治體制不同，但世代睦鄰友好關(guān)系成為兩國(guó)深化雙邊合作的堅(jiān)強(qiáng)基石。特別是尼共聯(lián)合執(zhí)政時(shí)期，奧利政府的內(nèi)政外交政策為中尼關(guān)系進(jìn)一步改善和發(fā)展創(chuàng)造了有利條件，兩國(guó)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化層面的交往互動(dòng)密切，中國(guó)在尼泊爾經(jīng)受2015年大地震后印度封鎖的困境中正義施援，為中國(guó)贏得了尼泊爾民心。吉隆口岸區(qū)域協(xié)同治理，無(wú)論在具體領(lǐng)域還是宏觀認(rèn)知上，均擁有廣泛的信任與共識(shí)。

(二)吉隆口岸一體化發(fā)展模式。吉隆口岸是連接中尼兩國(guó)互通的節(jié)點(diǎn)，是國(guó)家間經(jīng)濟(jì)交往的接觸面，在開(kāi)放市場(chǎng)和外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，成為雙邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展的熱點(diǎn)。通過(guò)雙邊經(jīng)濟(jì)勢(shì)能經(jīng)傳統(tǒng)邊境通道或互市貿(mào)易點(diǎn)進(jìn)行商品交換，互通有無(wú)、調(diào)劑余缺，形成互相開(kāi)放的口岸經(jīng)濟(jì)模式。基于尼泊爾的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，中尼吉隆口岸邊境經(jīng)濟(jì)合作，中方對(duì)尼方有著很強(qiáng)的吸引向心力，“中方先行”的責(zé)任擔(dān)當(dāng)下系列發(fā)展措施的迅速落地，吉隆口岸兩側(cè)具有區(qū)域經(jīng)濟(jì)交往的天然優(yōu)勢(shì)和便利，減弱邊界屏蔽效應(yīng)，擴(kuò)大市場(chǎng)，促進(jìn)雙邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展，呈現(xiàn)出融合通道效應(yīng)、口岸貿(mào)易和區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作三大功能的一體化發(fā)展模式。吉隆口岸通過(guò)建設(shè)集邊境貿(mào)易、商品市場(chǎng)、跨國(guó)投資于一體的邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。

(三)吉隆口岸跨越式發(fā)展目標(biāo)。一是提升邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的內(nèi)涵。邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)狹義上是指中國(guó)沿邊開(kāi)放城市發(fā)展邊境貿(mào)易和加工出口的區(qū)域。廣義上是指毗鄰國(guó)家或地區(qū)在雙邊邊境地區(qū)某一指定區(qū)域內(nèi)，充分利用國(guó)家賦予的特殊政策建立的雙邊經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，其實(shí)質(zhì)是跨國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，其目的是利用邊境地區(qū)獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，通過(guò)雙邊的共同協(xié)作與開(kāi)發(fā)，加強(qiáng)兩國(guó)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，帶動(dòng)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[15]進(jìn)而深化形成雙邊社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化的全面交流與合作。二是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展?！斑吘辰?jīng)濟(jì)合作區(qū)要努力建設(shè)成為集邊境貿(mào)易、加工制造、生產(chǎn)服務(wù)等功能于一體的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)；成為吸納周邊國(guó)家資源與開(kāi)發(fā)境內(nèi)資源相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)振興帶支撐點(diǎn)；成為貫徹睦鄰友好、務(wù)實(shí)合作、互利共贏的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作典范；成為提升沿邊開(kāi)放水平、促進(jìn)對(duì)外合作交流、推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重要載體平臺(tái)；成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、邊疆穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)和諧的開(kāi)放示范區(qū)”[16]。三是統(tǒng)籌當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展定位。根據(jù)赴吉隆縣政府調(diào)研，參閱《吉隆邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)總體規(guī)劃》，吉隆口岸近期(1-3年)目標(biāo)是構(gòu)建和發(fā)展中尼吉隆邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，享受國(guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)雙重優(yōu)惠政策；中期(3-5年)目標(biāo)是打造綜合保稅區(qū)；遠(yuǎn)期(5-8年)目標(biāo)為建設(shè)自由貿(mào)易區(qū)。吉隆口岸雖尚未具備申報(bào)國(guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的條件，但以邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)為載體，以“一帶一路”倡議為契機(jī)，享受經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策，吸引更多外來(lái)投資，加速發(fā)展。按照西藏自治區(qū)“重點(diǎn)建設(shè)吉隆口岸”的戰(zhàn)略目標(biāo)，將在資金、項(xiàng)目、政策等方面享受政府扶持，為口岸基礎(chǔ)功能完善提供有利契機(jī)。成為中尼能源儲(chǔ)備基地、電力投資基地、工程承包基地、特色產(chǎn)品加工基地、國(guó)際物流中轉(zhuǎn)基地、文化旅游商貿(mào)會(huì)展一體化基地①。在幫興居委會(huì)建設(shè)物流園區(qū)，申請(qǐng)保稅政策，待基礎(chǔ)設(shè)施全面完善，GDP總量、進(jìn)出口貿(mào)易額、管理機(jī)制等具備條件后，申報(bào)吉隆綜合保稅區(qū)，并在此基礎(chǔ)上推進(jìn)自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)。2016年3月21日，習(xí)近平總書(shū)記會(huì)見(jiàn)尼泊爾總理時(shí)指出：“希望雙方推動(dòng)將中國(guó)的‘一帶一路’倡議和‘十三五’規(guī)劃，同尼泊爾國(guó)家重建和發(fā)展規(guī)劃對(duì)接，加快構(gòu)建中尼自由貿(mào)易區(qū)，推進(jìn)災(zāi)后重建和產(chǎn)能合作”。隨后，中尼雙方在北京簽署《中華人民共和國(guó)商務(wù)部和尼泊爾商業(yè)部關(guān)于啟動(dòng)中國(guó)-尼泊爾自由貿(mào)易協(xié)定聯(lián)合可行性研究諒解備忘錄》，正式啟動(dòng)雙邊自貿(mào)協(xié)定聯(lián)合可行性研究。

(四)吉隆邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)。吉隆口岸按照“先邊合，后跨合”的發(fā)展思路，建設(shè)具備邊境貿(mào)易、倉(cāng)儲(chǔ)物流、文化旅游、商貿(mào)會(huì)展、免稅購(gòu)物、加工貿(mào)易功能以及各種專業(yè)中介服務(wù)(金融、報(bào)關(guān)、跨境電商)等功能的邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，建設(shè)中尼電力投資和國(guó)際工程承包基地，中尼小商品展示交易等中尼雙邊經(jīng)貿(mào)交流合作平臺(tái)。吉隆邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)規(guī)劃以吉隆鎮(zhèn)為核心，總面積約10平方公里。涵蓋邊境貿(mào)易、倉(cāng)儲(chǔ)物流、文化旅游、商貿(mào)會(huì)展、免稅購(gòu)物、貿(mào)易加工、中介服務(wù)(金融、報(bào)關(guān)、跨境電商)等兩國(guó)經(jīng)濟(jì)交流合作平臺(tái)功能。包括六大功能區(qū)域：一是以熱索村為中心的一線聯(lián)檢區(qū)。規(guī)劃面積43畝，主要功能為人員管控和貨物進(jìn)出口放行。二是以新江村為中心的產(chǎn)業(yè)基地。規(guī)劃面積700畝，主要包括能源儲(chǔ)備、電力保障、活牛隔離等功能；三是以母拉山、薩勒村為中心的休閑度假區(qū)，輻射邊合區(qū)內(nèi)旅游景點(diǎn)；四是以吉隆鎮(zhèn)為中心的商貿(mào)居住中心、會(huì)展中心和行政服務(wù)中心；五是以幫興規(guī)劃區(qū)為中心的核心產(chǎn)業(yè)區(qū)和保稅園區(qū)，規(guī)劃面積3200畝，主要功能為物流倉(cāng)儲(chǔ)、交通場(chǎng)站、口岸進(jìn)出口貨物查驗(yàn)、貿(mào)易加工和商貿(mào)會(huì)展等，打造邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的核心產(chǎn)業(yè)區(qū)和保稅園區(qū)；六是以卓當(dāng)村為中心的二線聯(lián)檢區(qū)。規(guī)劃面積430畝，作為邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的境內(nèi)管控區(qū)。②同時(shí)，隨著援尼沙拉公路、定日支線機(jī)場(chǎng)、口岸環(huán)線公路、孔塘拉山隧道、藏中電網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)等重大項(xiàng)目的相繼實(shí)施以及日喀則至吉隆鐵路、日喀則至吉隆高等級(jí)公路的規(guī)劃，為吉隆口岸發(fā)展和邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、中尼跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)提供強(qiáng)大助力，吉隆邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)總體功能布局雛形初現(xiàn)。

三、吉隆口岸主要發(fā)展舉措及對(duì)策建議

基于區(qū)域協(xié)同和地緣經(jīng)濟(jì)視角，從跨境區(qū)域的經(jīng)貿(mào)合作入手，立足中尼邊境吉隆口岸經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)，通過(guò)對(duì)驅(qū)動(dòng)力、政策環(huán)境、結(jié)構(gòu)布局、多元主體、合作路徑、發(fā)展效力等治理要素內(nèi)涵的深度剖析，探尋西藏陸路邊境吉隆口岸特色發(fā)展之路。以此為紐帶，不斷提升中尼貿(mào)易往來(lái)和文化交流，以點(diǎn)帶面地推進(jìn)南亞大通道建設(shè)。

(一)培植內(nèi)外動(dòng)力，科學(xué)驅(qū)動(dòng)引領(lǐng)。協(xié)同治理的動(dòng)力機(jī)制，從其產(chǎn)生來(lái)源可分為內(nèi)生和外生型; 從其表現(xiàn)形態(tài)可分為利益驅(qū)動(dòng)、命令驅(qū)動(dòng)和心理驅(qū)動(dòng)型; 從其演化過(guò)程可視為“理念—結(jié)構(gòu)—制度”相互建構(gòu)的過(guò)程。[17]解決治理問(wèn)題并讓治理到位的框架，首先要考慮國(guó)家與空間之間的關(guān)系；其次，要對(duì)國(guó)家通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其治理進(jìn)行干預(yù)的歷史具體特性、趨勢(shì)和反趨勢(shì)進(jìn)行長(zhǎng)期的階段性分析。[18]借力“一帶一路”倡議和西藏自治區(qū)重點(diǎn)建設(shè)吉隆口岸發(fā)展定位的驅(qū)動(dòng)，在空間、結(jié)構(gòu)和趨勢(shì)上精準(zhǔn)謀劃設(shè)計(jì)，推進(jìn)中尼跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)，將吉隆口岸建設(shè)成為對(duì)外開(kāi)放的新高地，管理制度創(chuàng)新的試驗(yàn)區(qū)，沿邊開(kāi)發(fā)開(kāi)放的重要經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，綠色發(fā)展的重要示范區(qū)?？茖W(xué)編制吉隆口岸發(fā)展規(guī)劃，并根據(jù)尼泊爾向我方提供的熱索瓦、潘克哈爾、努瓦庫(kù)特等跨合區(qū)選址意向，進(jìn)一步論證選址方向和區(qū)域，為跨合區(qū)建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

(二)彰顯制度優(yōu)勢(shì)，用好政策紅利?！爸贫饶軌虺掷m(xù)地和穩(wěn)定地提供社會(huì)秩序，而穩(wěn)定的秩序又為行動(dòng)的確定性提供保證?！盵19]推進(jìn)協(xié)同治理的實(shí)踐既是政府因應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)性變化的反饋，更是重建國(guó)家治理秩序的現(xiàn)實(shí)途徑。治理秩序與行動(dòng)者間的互賴性需要政府的積極作為，“擁有規(guī)則、制定規(guī)則的國(guó)家是秩序創(chuàng)造的正式過(guò)程”[20]。有效的治理即為政府、社會(huì)組織、社區(qū)單位、企業(yè)、個(gè)人等所有利益攸關(guān)者共同參與、協(xié)同行動(dòng)的過(guò)程，“善治”意味著國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)、協(xié)同治理，因此要加強(qiáng)公共選擇和公共博弈，實(shí)現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)，利益分享，權(quán)力協(xié)同。[21]在所有的行動(dòng)者構(gòu)成主體中，任何其他權(quán)力主體均不足以與政府相提并論，政府對(duì)人類實(shí)現(xiàn)善治仍然有著決定性作用，善政是通向善治的關(guān)鍵; 欲達(dá)到善治(協(xié)同治理)，首先必須實(shí)現(xiàn)善政。[22]因此，為實(shí)現(xiàn)邊境區(qū)域治理跨越式發(fā)展，政策制定、執(zhí)行主體、執(zhí)行過(guò)程以及政策環(huán)境和政策目標(biāo)等因素至關(guān)重要，缺一不可。國(guó)家推動(dòng)“一帶一路”倡議實(shí)施過(guò)程中的重點(diǎn)環(huán)節(jié)是促進(jìn)區(qū)域及區(qū)域間合作,作為一個(gè)整體平臺(tái),在該平臺(tái)下的諸多跨國(guó)活動(dòng)具有區(qū)域性或區(qū)域間公共產(chǎn)品屬性。2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái), “一帶一路”沿線地區(qū)逐漸形成了區(qū)域性或區(qū)域間公共產(chǎn)品供應(yīng)的新格局。中國(guó)通過(guò)主導(dǎo)“一帶一路”沿線地區(qū)公共產(chǎn)品的提供,可改善因美日歐經(jīng)濟(jì)停滯所導(dǎo)致的公共產(chǎn)品供應(yīng)能力的不足,推動(dòng)沿線各國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略的對(duì)接與耦合,形成一個(gè)以中國(guó)為中心節(jié)點(diǎn)的合作體系網(wǎng)。[23]制定出臺(tái)了系列助推吉隆口岸發(fā)展的政策措施，如何在政策執(zhí)行過(guò)程中確保精準(zhǔn)有效、落地落實(shí)，需要基層一線的政策執(zhí)行者，具備敏銳的意識(shí)和有力的貫徹，學(xué)好用好政策，做政策的堅(jiān)定運(yùn)用者和維護(hù)者，同時(shí)改善目標(biāo)群體的行為認(rèn)知和政策執(zhí)行環(huán)境，事關(guān)邊境地區(qū)治理能力的發(fā)展，決定相應(yīng)社會(huì)效果的取得。

(三)推進(jìn)新形勢(shì)下中尼雙邊跨政府、跨部門(mén)治理協(xié)同。2019年10月13日，習(xí)近平總書(shū)記在加德滿都同奧利總理會(huì)談時(shí)，表示將建立中尼面向發(fā)展與繁榮的世代友好戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。并致力于從支持尼方發(fā)展經(jīng)濟(jì)改善民生，加強(qiáng)政策溝通開(kāi)展治理能力交流合作；加快提升聯(lián)通水平，將共建“一帶一路”同尼泊爾打造“陸聯(lián)國(guó)”國(guó)策對(duì)接，加快構(gòu)建跨喜馬拉雅立體互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)；促進(jìn)貿(mào)易和投資，推進(jìn)中尼跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)，推動(dòng)產(chǎn)能和投資合作；增進(jìn)民心相通，促進(jìn)教育、旅游等領(lǐng)域交往，做好供水水質(zhì)改善項(xiàng)目，加強(qiáng)珠穆朗瑪峰保護(hù)合作；加強(qiáng)執(zhí)法合作，共同打擊恐怖主義和跨國(guó)犯罪，維護(hù)共同安全；加強(qiáng)多邊協(xié)調(diào)，共同支持多邊主義和自由貿(mào)易體制，維護(hù)兩國(guó)發(fā)展權(quán)利六方面深化中尼合作共治。跨部門(mén)合作被界定為兩個(gè)或兩個(gè)以上的機(jī)構(gòu)從事的任何共同活動(dòng)，通過(guò)一起工作而非獨(dú)立行事來(lái)增加公共價(jià)值。[24]吉隆口岸連接的中尼兩國(guó)，擁有良好的雙邊合作共識(shí)與基礎(chǔ)，展開(kāi)國(guó)家層面的協(xié)同治理具備相應(yīng)機(jī)制保障。“一帶一路”發(fā)展框架、跨喜馬拉雅區(qū)域合作等體系、機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)中尼雙邊協(xié)同發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。協(xié)同機(jī)制的建立，目的在于通過(guò)將外部市場(chǎng)環(huán)境與國(guó)家、社會(huì)內(nèi)在諸要素及其之間的關(guān)系模式化和制度化，保證多方主體協(xié)同關(guān)系處于穩(wěn)定的狀態(tài)，能夠健康運(yùn)行，并且在最佳狀態(tài)中充分發(fā)揮作用。[25]特別是我國(guó)根據(jù)兩國(guó)不同發(fā)展階段所確定的“中方先行”協(xié)同治理模式，有效帶動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，強(qiáng)化雙邊互利共贏。尼泊爾位于中印兩個(gè)大國(guó)之間，以及自身發(fā)展落后的客觀現(xiàn)狀，決定了其在與中國(guó)的雙邊合作中，存在更多的獲取式訴求和利益考慮，尤其在中美博弈背景下，美國(guó)將尼泊爾視為其對(duì)沖中國(guó)“一帶一路”的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)，在尼泊爾大力推行“千禧年挑戰(zhàn)計(jì)劃”，中尼合作的外部環(huán)境對(duì)協(xié)同治理的實(shí)施產(chǎn)生影響。基于地緣空間和政治格局，推進(jìn)中尼文化交流，促進(jìn)民心相通，借助經(jīng)濟(jì)外交工作推動(dòng)口岸連通，為兩國(guó)在邊境口岸經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的協(xié)同合作奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)至關(guān)重要。

(四)加強(qiáng)互聯(lián)互通建設(shè)，完善公共服務(wù)體系，推動(dòng)區(qū)域治理水平提升，實(shí)現(xiàn)共建共治共享。口岸是 “一帶一路”的重要節(jié)點(diǎn),其發(fā)展態(tài)勢(shì)也決定著“一帶一路”建設(shè)的成效。[26]將邊境打造成為務(wù)實(shí)合作的平臺(tái)、互鑒互助的紐帶，并通過(guò)邊界把“和平、發(fā)展、合作、共贏”的理念分享和傳播到世界各地。[27]從雙邊關(guān)系的角度去理解和推動(dòng)全球治理，同廣大“一帶一路”沿線國(guó)家在互聯(lián)互通項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，注重挖掘雙邊治理共識(shí)。[28]強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)綜合交通運(yùn)輸體系、信息基礎(chǔ)設(shè)施、能源基礎(chǔ)設(shè)施、水利基礎(chǔ)設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。立足于“一帶一路”硬件和“一帶一路”軟件的連通推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善群眾生產(chǎn)生活條件，提高便捷度和幸福指數(shù)，推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。目前吉隆口岸功能框架已經(jīng)基本完備，二線聯(lián)檢區(qū)、幫興物流倉(cāng)儲(chǔ)、海關(guān)應(yīng)急保障中心、邊貿(mào)市場(chǎng)一站式辦公服務(wù)平臺(tái)、熱索邊檢綜合保障樓、吉隆智慧口岸、吉隆口岸貿(mào)易加工區(qū)、綜合保稅區(qū)項(xiàng)目、日喀則至吉隆鐵路建設(shè)等進(jìn)一步加快推進(jìn)，吉隆邊(跨)合區(qū)投資促進(jìn)服務(wù)中心、吉隆口岸國(guó)際貨運(yùn)中轉(zhuǎn)保稅物流倉(cāng)儲(chǔ)項(xiàng)目等60個(gè)邊合區(qū)項(xiàng)目計(jì)劃申請(qǐng)列入“十四五”規(guī)劃。系列基礎(chǔ)建設(shè)規(guī)劃的落地實(shí)施，將為下步吉隆口岸經(jīng)貿(mào)一體化發(fā)展帶來(lái)重要支撐，推動(dòng)吉隆口岸區(qū)域治理新發(fā)展。與此同時(shí)，大力完善教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、文化、體育、社保、就業(yè)等不同領(lǐng)域的公共服務(wù)體系，發(fā)揮對(duì)口支援制度優(yōu)勢(shì)，從資源、人才、技術(shù)等方面加大幫扶，創(chuàng)造宜居宜業(yè)的發(fā)展環(huán)境。

(五)不斷豐富完善合作路徑，推動(dòng)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。協(xié)同治理行動(dòng)者的位置、角色是由其情境與互動(dòng)過(guò)程所決定的，行動(dòng)者在行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)中的位置與結(jié)構(gòu)又影響著其行為的合作化程度，其部門(mén)合作、公私合作的治理實(shí)踐亦是“理念-結(jié)構(gòu)-制度”相互建構(gòu)的歷史過(guò)程，其民主化、網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)則內(nèi)化的追尋，亦將逐步勾繪出復(fù)雜社會(huì)系統(tǒng)的合作路徑，推進(jìn)協(xié)同治理的進(jìn)程。[28]在社會(huì)治理復(fù)雜性與日俱增的情境之下，必須形成社會(huì)各方良性互動(dòng)、理性制衡、有序參與、有力監(jiān)督的社會(huì)協(xié)同治理格局，唯有如此方能不斷鞏固國(guó)家治理的微觀主體基礎(chǔ)和社會(huì)環(huán)境基礎(chǔ)，推進(jìn)治理的現(xiàn)代化。[17]提升邊貿(mào)水平，完善貿(mào)易結(jié)構(gòu)。深化提效降費(fèi)改革，推進(jìn)跨境貿(mào)易便利化，立足于行政效率和經(jīng)濟(jì)效率完善并推動(dòng)“大通關(guān)”戰(zhàn)略。優(yōu)化口岸通關(guān)營(yíng)商環(huán)境，充分發(fā)揮海關(guān)智能查驗(yàn)功能，鞏固普及國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”申報(bào)系統(tǒng)，提升口岸整體通關(guān)效率。立足地區(qū)特色和產(chǎn)能優(yōu)勢(shì)推動(dòng)口岸發(fā)展，增強(qiáng)綜合服務(wù)管理水平，保持邊貿(mào)穩(wěn)中向好。2018年吉隆口岸進(jìn)出口貿(mào)易額34.05億元，2019年增長(zhǎng)至37.52億元，邊民互市貿(mào)易總值1807萬(wàn)元，出入境人員達(dá)15.2萬(wàn)人次。②此外，吉隆口岸邊貿(mào)市場(chǎng)于2019年10月1日開(kāi)始試運(yùn)營(yíng)，通過(guò)引進(jìn)尼泊爾商戶、邊民與區(qū)內(nèi)外企業(yè)合作在口岸國(guó)際邊貿(mào)市場(chǎng)落戶等方式，采取邊民+合作社+基地+外貿(mào)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)模式，強(qiáng)化引導(dǎo)邊民從事邊境互市貿(mào)易，增強(qiáng)市場(chǎng)活躍度，有效發(fā)揮經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。截至2019年底，共發(fā)放邊民互市貿(mào)易資格證7000余本，基本覆蓋所轄邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)。吉隆口岸管委會(huì)篩選確定60名預(yù)發(fā)放邊民證對(duì)象，同時(shí)鼓勵(lì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)以行政村居為單位組織成立邊貿(mào)專業(yè)合作社，依托邊貿(mào)協(xié)會(huì)、外貿(mào)企業(yè)著力推進(jìn)“萬(wàn)千百十”③工程，助推邊貿(mào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，促進(jìn)全縣群眾增收，真正使邊貿(mào)惠及于民。②完善制度協(xié)作, 建設(shè)現(xiàn)代物流中心。以口岸為主,形成交通對(duì)接和規(guī)則對(duì)接,實(shí)現(xiàn)與鄰國(guó)口岸之間、通道和節(jié)點(diǎn)之間以及與腹地中心城市的物流暢通,建設(shè)國(guó)際物流園區(qū)或物流中心,實(shí)現(xiàn)人流、物流、資金流、信息流的快速“通關(guān)”。[29]

(六)豐富治理主體的內(nèi)涵外延、領(lǐng)域形式，實(shí)現(xiàn)邊境區(qū)域治理多元互動(dòng)，社會(huì)協(xié)同。黨的十七大、十八大明確了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的治理格局，社會(huì)協(xié)同成為治理的重要突破。其內(nèi)涵是國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)之間的合作。加強(qiáng)協(xié)同治理，根本在于加強(qiáng)社會(huì)組織同政府、企業(yè)、社區(qū)以及社會(huì)組織自身的協(xié)同，實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)。[25]區(qū)域治理的主要載體，包括政府機(jī)構(gòu)、地區(qū)會(huì)議、區(qū)域開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)，還有目前的地方企業(yè)伙伴關(guān)系。[20]在區(qū)域治理層面，統(tǒng)籌縣政府、口岸管委會(huì)、工商、稅務(wù)、交通、海關(guān)、出入境、公安、國(guó)安等部門(mén)，以法律為框架，文化為支撐，激發(fā)更多社會(huì)資源的投入?yún)⑴c，打破條塊分割和部門(mén)壁壘，提高政策實(shí)施的成效，加強(qiáng)口岸邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)。積極優(yōu)化營(yíng)商投資環(huán)境，吸引金融、商貿(mào)等各類機(jī)構(gòu)進(jìn)駐口岸，擴(kuò)大市場(chǎng)、社會(huì)要素的參與共治。加強(qiáng)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)支撐，全面深化“放管服”改革,擴(kuò)大對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放，破除思想觀念因素和體制機(jī)制束縛，打造良好的營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)邊境城鎮(zhèn)化建設(shè)。培育科學(xué)可行的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，加快發(fā)展地域性特色農(nóng)牧業(yè)開(kāi)發(fā)、邊境旅游開(kāi)發(fā)、邊境貿(mào)易開(kāi)發(fā)、自然資源開(kāi)發(fā)。

2019年吉隆邊合區(qū)招商引資意向、協(xié)議合作項(xiàng)目共15個(gè)，落地建設(shè)項(xiàng)目9個(gè)，到位資金4.03億元。按照日喀則市委部署，日喀則市珠峰城市發(fā)展投資有限公司與吉隆縣日吾班巴口岸有限責(zé)任公司注冊(cè)成立吉隆珠吾城市投資開(kāi)發(fā)有限公司，開(kāi)展邊合區(qū)整體開(kāi)發(fā)合作，擬定21項(xiàng)涉及基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等合作項(xiàng)目。借此創(chuàng)新發(fā)展的良機(jī)，加強(qiáng)洽談對(duì)接，積極促成項(xiàng)目落地，助推口岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得實(shí)效。

結(jié)語(yǔ)

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略下，中尼邊境吉隆口岸協(xié)同治理采取“中方先行”引領(lǐng)跟進(jìn)模式，有效用好口岸優(yōu)勢(shì)，轉(zhuǎn)化劣勢(shì)，變挑戰(zhàn)為機(jī)遇，培植內(nèi)外驅(qū)動(dòng)力，建構(gòu)從“邊合”到“跨合”一體化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，打造綜合保稅區(qū)和自由貿(mào)易區(qū)，建設(shè)南亞陸路大通道，提升區(qū)域治理能力與發(fā)展水平?？茖W(xué)驅(qū)動(dòng)引領(lǐng)，用好制度優(yōu)勢(shì)與政策紅利，推進(jìn)中尼雙邊跨政府、跨部門(mén)治理協(xié)同，不斷豐富完善合作路徑，推動(dòng)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，豐富治理主體的內(nèi)涵外延，促進(jìn)邊境區(qū)域治理多元互動(dòng)，社會(huì)協(xié)同，實(shí)現(xiàn)共建共治共享，打造睦鄰友好、務(wù)實(shí)合作、互利共贏的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作典范。

注釋：

①吉隆縣政府.吉隆邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)總體規(guī)劃,2019年。

②吉隆口岸管委會(huì).吉隆口岸管委會(huì)2019年度工作總結(jié)暨2020年度工作計(jì)劃,2019年。

③“萬(wàn)”指具有一萬(wàn)名持有邊境貿(mào)易資格證的邊民基數(shù)，“千”指一千名具有邊民證的邊民，“百”指利用3至5年時(shí)間培養(yǎng)百名致富帶頭人，“十”指建成十家邊貿(mào)專業(yè)合作社。