劉珊珊 深圳市南山區(qū)國(guó)庫(kù)支付中心

財(cái)政暫付性款項(xiàng)，指的是各地財(cái)政部門(mén)在原預(yù)算計(jì)劃安排范圍以外，向本級(jí)部門(mén)預(yù)算單位及其他單位暫時(shí)急需的應(yīng)支付款，并原則上不得跨年歸還。政府財(cái)政之所以設(shè)立該項(xiàng)核算項(xiàng)目，主要賦予財(cái)政資金的靈活性和應(yīng)急性，可臨時(shí)解決國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中部分緊急事務(wù)和突發(fā)事件的資金需求，但也因?yàn)檫@樣的性質(zhì)，導(dǎo)致部分暫付款無(wú)法按時(shí)有效償還或無(wú)法按時(shí)合理地按程序轉(zhuǎn)列支付，造成了歷史掛賬或已經(jīng)成為事實(shí)的呆貨、壞賬。現(xiàn)階段，由于中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，各級(jí)財(cái)政部門(mén)在運(yùn)作過(guò)程中存在一系列困難，導(dǎo)致各地財(cái)政的運(yùn)作遭受很大影響。暫付款項(xiàng)的存在，讓財(cái)政資金無(wú)法及時(shí)得到盤(pán)活，同時(shí)也產(chǎn)生一定的資金成本和機(jī)會(huì)成本?；诖耍瑢?duì)各地財(cái)政暫付情況加以研究，并提出減少和消化財(cái)政暫付款意見(jiàn)，以便保證各地財(cái)政部門(mén)能夠良好的運(yùn)轉(zhuǎn)。

一、暫付款項(xiàng)管理中存在的問(wèn)題及其原因

(一)存在問(wèn)題

1.領(lǐng)導(dǎo)層理財(cái)觀念有待提高

財(cái)政部門(mén)作為政府的錢(qián)管家，理應(yīng)作為資金管理領(lǐng)域的領(lǐng)頭羊，把財(cái)政資金的每一筆資金都用在刀刃上，充分發(fā)揮它的作用和效能。但隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷加強(qiáng)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者的經(jīng)濟(jì)管理水平的要求越來(lái)越高。即便國(guó)家已經(jīng)推行預(yù)算管理一體化，對(duì)預(yù)算編制的要求更科學(xué)、更精細(xì)、更全面，但會(huì)讓出現(xiàn)突發(fā)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)需要緊急使用資金，在未安排預(yù)算的前提下，決策者通常對(duì)暫付款項(xiàng)管理存在理財(cái)觀念薄弱的問(wèn)題，不充分考慮成本和資金風(fēng)險(xiǎn)先投入資金，忽略暫付款的管理和后續(xù)的追繳風(fēng)險(xiǎn)，這與政府性投資的定位有關(guān)，政府資金更多的是追求社會(huì)效益大于經(jīng)濟(jì)效益。此外，財(cái)政管理人員因自身具有專業(yè)性，極易受到經(jīng)濟(jì)社會(huì)工作大環(huán)境的干擾而產(chǎn)生另謀高就的現(xiàn)象，崗位人員的頻繁調(diào)整也會(huì)導(dǎo)致管理者疲于應(yīng)對(duì)、消極松懈的不良操作情況，從而造成管理思想和能力無(wú)法與其他操作環(huán)節(jié)合理搭配，不利于提高暫付賬款管理的質(zhì)量。

2.內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制尚不健全

目前，財(cái)政暫付款掛賬存在兩種類型，一種是因歷史原因?qū)е碌拈L(zhǎng)期掛賬，這類暫付款的發(fā)生年代久遠(yuǎn)，借款原因錯(cuò)綜復(fù)雜，會(huì)計(jì)核算人員更新迭代，交接次數(shù)過(guò)多，子賬和總賬直接勾稽關(guān)系不清晰、資料丟失等問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮。當(dāng)年的內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制的缺失和不健全，對(duì)暫付性款項(xiàng)審批缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性和合規(guī)性，其中是否存在一支筆、一言堂等情況無(wú)法判斷，對(duì)于現(xiàn)在的管理者而言，這無(wú)非是個(gè)燙手的山芋，清理難度極高。另一種是迎合現(xiàn)在民生需求，需臨時(shí)性借款投入開(kāi)展項(xiàng)目，助力民生等領(lǐng)域工程的類型。鑒于上級(jí)和本級(jí)政府財(cái)政預(yù)算草案經(jīng)人大審議批復(fù)的時(shí)間存在差異，導(dǎo)致有些上下兩級(jí)聯(lián)動(dòng)的項(xiàng)目資金無(wú)法及時(shí)到位，或者上級(jí)資金未籌集到位，項(xiàng)目進(jìn)度比資金撥付進(jìn)度快的情況，一般需要承接項(xiàng)目的本級(jí)政府調(diào)度國(guó)庫(kù)資金預(yù)付，從而產(chǎn)生暫付性款項(xiàng)掛賬。這種類型的特性是緊急、突發(fā)、臨時(shí)。內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制如未對(duì)借款門(mén)檻、條件、對(duì)象、期限、還款條件、違約責(zé)任等內(nèi)容完善建設(shè)，將存在短期借款演變成長(zhǎng)期借款，借款單位會(huì)將借款原因歸咎于客觀原因，導(dǎo)致財(cái)政資金長(zhǎng)期被占用。這不符合現(xiàn)代審計(jì)要求，容易出現(xiàn)資金風(fēng)險(xiǎn)。

3.借款單位責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)

現(xiàn)階段，許多政府行政事業(yè)單位在暫付性款項(xiàng)的具體管理工作中責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，這也是制約目前政府暫付賬款管理狀況的主要問(wèn)題所在。從暫付款產(chǎn)生的流程環(huán)節(jié)中發(fā)現(xiàn)，主要負(fù)責(zé)開(kāi)展業(yè)務(wù)的部門(mén)往往僅僅充當(dāng)對(duì)項(xiàng)目資金需求的申請(qǐng)角色，而后續(xù)一系列向本級(jí)政府申請(qǐng)預(yù)付報(bào)告、辦理借款手續(xù)、資金到位監(jiān)管等環(huán)節(jié)一般都?xì)w集在財(cái)務(wù)人員，這導(dǎo)致業(yè)務(wù)直接發(fā)生經(jīng)辦人員與暫付性款項(xiàng)管理脫鉤。他們沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到財(cái)政暫付賬款管理工作的重要性，在對(duì)暫付賬款的具體管理及其資金處置的實(shí)際工作流程中，也還無(wú)法合理高效地充當(dāng)協(xié)調(diào)跟蹤的角色，更為重要的是，在對(duì)具體管理職能劃分上的理解偏差，將習(xí)慣性地把大多數(shù)職能和實(shí)際過(guò)程功能都分配給了財(cái)務(wù)人員所有，忽視了暫付性款項(xiàng)實(shí)質(zhì)管理職能的關(guān)鍵意義，這樣會(huì)降低政府對(duì)暫付款管理的實(shí)效性，不利于財(cái)政部門(mén)開(kāi)展政府財(cái)務(wù)狀況管理工作。

4.暫付款過(guò)大存在風(fēng)險(xiǎn)

財(cái)政暫付款的增加，影響著金融的健康運(yùn)轉(zhuǎn)，直接造成了擠占、調(diào)用和借用巨大的財(cái)政專項(xiàng)資金，造成了資金運(yùn)轉(zhuǎn)障礙，進(jìn)而加大了資金風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)生了新的資金問(wèn)題。一是擠占了各種財(cái)政資金。暫付款數(shù)量持續(xù)地增長(zhǎng)，最直接的影響就是擠占了政府大量預(yù)算結(jié)余、本年度計(jì)劃以及上級(jí)政府下發(fā)的各項(xiàng)財(cái)政資金，從而使得這些資金無(wú)法按時(shí)劃撥到政府機(jī)關(guān)日常運(yùn)行、項(xiàng)目，在很大程度上影響了政府財(cái)政資金的正常使用效果[6]。二是資金調(diào)度困難。經(jīng)費(fèi)狀況一旦緊張，既不能有更多的國(guó)家公共財(cái)政機(jī)動(dòng)經(jīng)費(fèi)來(lái)進(jìn)行臨時(shí)性轉(zhuǎn)移和緊急運(yùn)用，也就無(wú)法保障國(guó)家應(yīng)對(duì)嚴(yán)重的自然災(zāi)害、疫病以及其他突發(fā)性事故的需款，有的地區(qū)財(cái)政甚至以調(diào)專戶資金的方式進(jìn)行拆東墻補(bǔ)西墻工程。而長(zhǎng)此以往，我國(guó)的公庫(kù)財(cái)政也將無(wú)法切實(shí)保障企業(yè)職工工資和基本生活補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)、社會(huì)保障資金以及其他基本生活保障資金的正常投入到位。三是產(chǎn)生了資金使用的安全隱患。部分借貸給公司的資金因?yàn)榻杩钊四芰Σ患?、公司利?rùn)減少等問(wèn)題，無(wú)法按時(shí)收回，久而遠(yuǎn)之會(huì)產(chǎn)生壞賬、死帳，增加了財(cái)政投入風(fēng)險(xiǎn)，影響了財(cái)政投入良性運(yùn)轉(zhuǎn)，從而降低了的財(cái)政公信力。由于當(dāng)?shù)刎?cái)力的空殼、資金問(wèn)題，降低了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力。資金無(wú)法按時(shí)、足額劃撥到項(xiàng)目，影響到當(dāng)?shù)卣块T(mén)的公信力，無(wú)形中降低了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的軟能力[7]。

(二)原因分析

1.收支不平衡

近年來(lái)，由于疫情影響，國(guó)家推出一系列減稅降費(fèi)的幫扶企業(yè)的措施。同時(shí)，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的日益擴(kuò)大，不同行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)逐步加劇，企業(yè)的利潤(rùn)也逐步發(fā)生減少，導(dǎo)致國(guó)家稅收收入減少，財(cái)政壓力倍增。與此同時(shí)，我國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人民日益美好生活的需求促進(jìn)政府必須加大民生工程的投入，加大基礎(chǔ)建設(shè)的投入，收入和支出的不平衡導(dǎo)致了財(cái)政暫付性款項(xiàng)發(fā)生增多的情況。同時(shí)，也存在部分落后地區(qū)的財(cái)政收支發(fā)展速度較慢，為完成上級(jí)交辦的收入任務(wù)，往往會(huì)采用虛收空轉(zhuǎn)的方式，導(dǎo)致財(cái)政短期暫付款量增加的情況。

2.政府投入逐年增加

就如前文所述，暫付性款項(xiàng)大多數(shù)是因?yàn)樨?cái)政對(duì)社會(huì)投入過(guò)大，主要是針對(duì)八大民生工程投入較多，項(xiàng)目跨期長(zhǎng)，而且大多數(shù)經(jīng)濟(jì)效益角度看是零回報(bào)率。首先，根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)政策，各級(jí)財(cái)政需要“穩(wěn)增長(zhǎng)、保民生、促發(fā)展”，保證人民生活水平實(shí)現(xiàn)逐年遞增，地方財(cái)政每年要加大對(duì)民生項(xiàng)目的投入，如學(xué)校、醫(yī)院的建設(shè)，養(yǎng)老育幼項(xiàng)目的建設(shè)，人民文化體育事業(yè)的發(fā)展。其次，當(dāng)前我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，對(duì)城市化建設(shè)也提出了新的需求和更高的要求，財(cái)政在城市化建設(shè)領(lǐng)域加大投入，如老舊小區(qū)的改造和棚戶區(qū)改造，如道路、水利等工程建設(shè)，且由于城市化建設(shè)周期長(zhǎng)，導(dǎo)致部分建設(shè)項(xiàng)目在尚未按期完成決算或竣工驗(yàn)收，部分工程款項(xiàng)只能按財(cái)政暫付款。

3.發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)良好，全國(guó)各地處在你追我趕、積極發(fā)展的狀況，部分經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城市思想超前，思路創(chuàng)新，加大扶持中小企業(yè)、企業(yè)孵化等平臺(tái)建設(shè)投入，以政府資金預(yù)付相應(yīng)的注冊(cè)資本金或者參股基金，或以各種形式給予企業(yè)一定比例的資金加快，作為企業(yè)發(fā)展的啟動(dòng)資金，幫助企業(yè)做大做強(qiáng)，從發(fā)展獨(dú)立經(jīng)濟(jì)到促進(jìn)整個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

二、暫付款項(xiàng)管理工作的建議

(一)地方政府應(yīng)重視暫付款的管理

為確保財(cái)政暫付款的有效清理，地方政府必須對(duì)本級(jí)財(cái)政暫付款的重大問(wèn)題加以關(guān)注，具體工作可從如下幾個(gè)角度進(jìn)行：首先，縣級(jí)以上各級(jí)政府應(yīng)在社會(huì)認(rèn)識(shí)的最高點(diǎn)上把財(cái)政暫付款化解情況并納入財(cái)政發(fā)展規(guī)劃，要求有關(guān)單位及時(shí)化解財(cái)政暫付款。其次，各級(jí)政府應(yīng)認(rèn)真摸清暫付款基數(shù)，對(duì)財(cái)政暫付款金額過(guò)大、借款期限過(guò)長(zhǎng)的情況進(jìn)行詳細(xì)分析，積極提出具體解決辦法。最后，通過(guò)建章立制等手段加強(qiáng)財(cái)政暫付款管理，讓有關(guān)單位、企業(yè)等充分認(rèn)識(shí)到財(cái)政暫支付消化的緊迫感、必要性。

(二)多手段結(jié)合開(kāi)展借款追繳

對(duì)于歷史悠久、借款原因錯(cuò)綜復(fù)雜的項(xiàng)目，尤其借款對(duì)象為私有企業(yè)或個(gè)人的暫付款，應(yīng)采取行政手段和司法手段相結(jié)合的方式，開(kāi)展追繳工作。首先，相關(guān)職能部門(mén)要提高借款訴訟有效期的法律意識(shí)，要在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)對(duì)借款人發(fā)出催收通知書(shū)，履行被借款人的法律權(quán)利，保證借款訴訟有效期持續(xù)有效，可得到法律的保護(hù)。其次，采取行政手段通過(guò)各行業(yè)主管部門(mén)與其協(xié)調(diào)、溝通等方式催收，盡可能降低消耗司法資源。最后，通過(guò)向人民法院提請(qǐng)?jiān)V訟，用法律手段保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)。

(三)堅(jiān)持從嚴(yán)管控原則

目前，提高暫付賬款管理的能力，已并非一項(xiàng)一蹴而就的任務(wù)，而是有關(guān)單位必須要開(kāi)展堅(jiān)持不懈的調(diào)查研究和大數(shù)據(jù)挖掘，而在此過(guò)程中，關(guān)于如何充分保證暫收、暫付賬款管理的質(zhì)量與效果，則必須貫徹從嚴(yán)控制的管理策略。有效防范財(cái)政支付風(fēng)險(xiǎn)，提高財(cái)政資金使用效益，建議各地方政府要明確責(zé)任單位，遵循“誰(shuí)借出，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，落實(shí)主體責(zé)任，細(xì)化清理任務(wù)和計(jì)劃，定時(shí)完成清理工作。同時(shí)，要做到嚴(yán)格控制新增暫付款數(shù)量，要采取措施加強(qiáng)管理，嚴(yán)格控制暫付性款項(xiàng)新增規(guī)模，同時(shí)財(cái)政部門(mén)要建立新增暫付性款項(xiàng)審批或備案機(jī)制，對(duì)無(wú)審批或無(wú)備案就增加暫付款的單位要嚴(yán)肅處理。預(yù)算執(zhí)行中如新增支出事項(xiàng)，也不可隨意以暫付款形式開(kāi)支，應(yīng)通過(guò)預(yù)算調(diào)劑、動(dòng)用支出預(yù)備費(fèi)、調(diào)整預(yù)算或者盤(pán)活財(cái)政存量資金等方式規(guī)范解決。此外，對(duì)新增的暫付款要建立臺(tái)賬記錄，真實(shí)完整地反映新增信息，并對(duì)即將到期的暫付款要建立預(yù)警提醒，及時(shí)進(jìn)行催繳。

(四)定期清算的管理原則

根據(jù)目前暫付賬款管理中存在的困難和暫付賬款管理得到長(zhǎng)期、科學(xué)、平穩(wěn)開(kāi)展的要求，財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)一貫貫徹進(jìn)行清理的政策方針。首先，要在月末、年終等周期前，對(duì)各種暫付賬款進(jìn)行充分、全面的盤(pán)點(diǎn)與分析，確保有關(guān)賬款在定額期限內(nèi)全部結(jié)算。第二，對(duì)出現(xiàn)困難的賬款，要及時(shí)采取相應(yīng)的合理化解，避免跨年度的掛賬發(fā)生，最大程度的確保單位固定資產(chǎn)不發(fā)生損毀。第三，建立通報(bào)機(jī)制，對(duì)于逾期未還的暫付款責(zé)任單位要進(jìn)行通報(bào)，財(cái)政部門(mén)應(yīng)代表本級(jí)政府對(duì)其進(jìn)行重點(diǎn)督導(dǎo)和檢查，并發(fā)送提醒函，做好催收工作，及時(shí)做好問(wèn)題整改。

(五)提高財(cái)務(wù)信息化管理水平

暫付款管理應(yīng)充分運(yùn)用計(jì)算機(jī)技術(shù)。為了實(shí)現(xiàn)暫支付精細(xì)化監(jiān)管，首先，應(yīng)在金融一體化系統(tǒng)添加臨時(shí)支付控制功能，利用計(jì)算機(jī)技術(shù)完成資金的申報(bào)、審批、數(shù)據(jù)錄入、監(jiān)控、歸還的閉環(huán)管理，便于完善資金業(yè)務(wù)流程和履行職責(zé)分工，同時(shí)，也可以避免借款資料檔案丟失，造成后續(xù)催收無(wú)果時(shí)，向法院訴訟提交的證據(jù)不足的情況。其次，要建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系。強(qiáng)化監(jiān)管能力，根據(jù)財(cái)務(wù)大數(shù)據(jù)分析設(shè)定若干項(xiàng)預(yù)警原則，具體內(nèi)容有：提交的申請(qǐng)信息不完整，無(wú)錄入責(zé)任人，到期不償還，處理時(shí)間不達(dá)標(biāo)，累積暫支付數(shù)量占庫(kù)款比重過(guò)大，新增暫支付數(shù)量占支出比重超標(biāo)準(zhǔn)等。若干預(yù)警原則的制定能有力推動(dòng)各級(jí)財(cái)政部門(mén)和相關(guān)單位的資金臨時(shí)支付管理，在風(fēng)險(xiǎn)控制中必將起到關(guān)鍵作用。

三、結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)，由于中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不斷提高，中國(guó)金融和金融工作的改革、創(chuàng)新和發(fā)展進(jìn)程引起了各界的廣泛關(guān)注。處于主要加強(qiáng)政府的財(cái)政管理和發(fā)展的現(xiàn)階段，政府應(yīng)積極推動(dòng)不斷創(chuàng)新和發(fā)展的階梯暫存賬戶管理，切實(shí)提高工作質(zhì)量和工作效率的所有環(huán)節(jié)中財(cái)務(wù)管理工作。