陳少強 覃鳳琴

一、導(dǎo)言

研究生態(tài)補償財政問題，主要基于以下考量：

一是生態(tài)補償財政理論研究明顯滯后于生態(tài)補償財政實踐發(fā)展。生態(tài)補償是改革開放以來特別是黨的十八大以來我國在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的一項重要舉措，它作為生態(tài)文明體制的“四梁八柱”之一已引起了社會廣泛重視，我國也逐步確定了加快健全有效市場和有為政府更好結(jié)合、分類補償與綜合補償統(tǒng)籌兼顧的生態(tài)補償發(fā)展目標(biāo)。財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，在推進(jìn)生態(tài)補償方面采取了一系列舉措，但生態(tài)補償財政方面的理論文獻(xiàn)嚴(yán)重不足，理論研究明顯滯后于實踐發(fā)展。筆者在中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(CNKI)中以“生態(tài)補償”為主題進(jìn)行了搜索，發(fā)現(xiàn)生態(tài)補償相關(guān)文獻(xiàn)有2萬多篇，其中關(guān)于生態(tài)補償理論的研究僅有500多篇，與其相關(guān)的財政理論研究只有20篇左右，而關(guān)于生態(tài)補償財政職能研究的文獻(xiàn)則幾乎沒有。

二是西方的經(jīng)濟理論和公共財政理論對我國生態(tài)補償財政政策實踐解釋乏力。傳統(tǒng)的庇古稅和科斯定理理論難以解釋中國中央和地方財政共同應(yīng)對橫向流域生態(tài)補償實踐問題，特別是上下游區(qū)域政府間的對賭協(xié)議很難用西方財政理論來解釋，生態(tài)補償財政理論的研究應(yīng)結(jié)合中國社會主義公有制的基本國情，深入推進(jìn)基于所有者為基礎(chǔ)的生態(tài)補償財政理論研究成為必然。

三是由于市場發(fā)展階段等方面的差異，國內(nèi)外生態(tài)補償實踐有較大差別。國外生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費是基于買賣雙方自愿下的市場行為，中國生態(tài)補償雖然也是以市場化、多元化為重要目標(biāo)，但是在實踐層面，生態(tài)補償對財政政策的依賴度較高，相關(guān)生態(tài)補償財政職能邊界問題需要引起關(guān)注。

綜上，筆者認(rèn)為在借鑒國外生態(tài)補償經(jīng)驗及其財政實踐的基礎(chǔ)上，生態(tài)補償財政理論研究要更多地立足我國國情，以講好財政生態(tài)補償?shù)摹爸袊适隆?，推動我國生態(tài)文明建設(shè)財政理論建設(shè)向縱深發(fā)展，也為創(chuàng)新我國財政理論研究奠定基礎(chǔ)。

二、文獻(xiàn)綜述

(一)關(guān)于生態(tài)補償

我國生態(tài)補償?shù)母拍钤从趪獾纳鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(Payment for Ecosystem Services,PES)或生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費(Payment for Environmental Services,PES)。國外對PES概念表述不盡相同，較為典型的是Wunder(2005)[1]提出的觀點，即PES是一個自愿的、附條件的交易，至少有一個賣方，一個買方，并且具有明確定義的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。這一定義是基于科斯定理的市場私人交易，并且遵循使用者付費原則。在實踐中，除了私人參與外，還有比如哥斯達(dá)黎加國家生態(tài)補償項目(PSA)為代表的公共項目，以及津巴布韋本土資源公共區(qū)域管理項目(CAMPFIRE)為代表的公私混合生態(tài)補償(Ezzine-de-Blas D等,2016[2])。因此，Muradian等人將生態(tài)補償定義為社會參與者之間的資源(包括現(xiàn)金和非現(xiàn)金)轉(zhuǎn)移，這種資源轉(zhuǎn)移可以通過市場或者準(zhǔn)市場的方式進(jìn)行，也可以通過公共政策(如補貼)的方式進(jìn)行(張晏，2016[3])。

我國學(xué)者于20世紀(jì)80年代提出生態(tài)補償概念(張誠謙，1987[4])?！秶鴦?wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護(hù)的決定》(國發(fā)[2005]39號)提出盡快建立生態(tài)補償機制和開展生態(tài)補償試點，“生態(tài)補償”首次在政府文件出現(xiàn)，當(dāng)時這一概念與環(huán)境賠償關(guān)系較為緊密(1)該《決定》在加強環(huán)境監(jiān)管制度部分提出，“國家加強跨省界環(huán)境執(zhí)法及污染糾紛的協(xié)調(diào)，上游省份排污對下游省份造成污染事故的，上游省級人民政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠付補償責(zé)任，并依法追究相關(guān)單位和人員的責(zé)任。賠付補償?shù)木唧w辦法由環(huán)?？偩謺嘘P(guān)部門擬定?！?。目前，國內(nèi)對生態(tài)補償?shù)睦斫馍胁煌耆y(tǒng)一。較為流行的觀點認(rèn)為，生態(tài)補償機制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機會成本，運用政府和市場手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的制度安排(劉桂環(huán)等，2021[5])。這種觀點較好地借鑒了國外理論，但對于生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者到底是誰并沒有明確說明，結(jié)果可能導(dǎo)致在實踐中難以操作執(zhí)行。

(二)關(guān)于生態(tài)補償財政職能

生態(tài)補償概念在20世紀(jì)80年代后期才提出并于21世紀(jì)初才正式體現(xiàn)在國家政策中，在此期間幾乎沒有相關(guān)財政職能研究文獻(xiàn)，學(xué)術(shù)界關(guān)于財政職能的研究和討論集中在國家分配論和公共財政論方面。

在計劃經(jīng)濟時代，主流財政理論國家分配論(鄧子基，1962[6]；許廷星，1982[7]；許毅，1995[8])，將財政定義為一種特殊的分配關(guān)系，也就是社會主義財政分配理論。國家分配論繼承了馬克思的勞動價值論的理論思想，但是對自然資源或者生態(tài)環(huán)境的價值沒有提及。

在建立社會主義市場經(jīng)濟體制過程中，學(xué)術(shù)界陸續(xù)討論基于市場失靈基礎(chǔ)上的公共財政理論，到20世紀(jì)90年代關(guān)于國家分配論與公共財政論的討論非常熱烈，一大批專家學(xué)者都參與了關(guān)于財政職能的討論(賈康，1994[9]；郭慶旺等，1999[10]；鄧子基，2000[11])。伴隨著社會主義市場經(jīng)濟理論的逐步確立，學(xué)術(shù)界也就開始研究社會主義市場經(jīng)濟條件下的財政職能問題，樓繼偉(2006)[12]、張馨等(2000)[13]、高培勇(2012)[14]等將財政職能概括為：優(yōu)化資源配置、調(diào)節(jié)收入分配和促進(jìn)經(jīng)濟穩(wěn)定等。西方公共財政論中的“外部性”在一定程度上解釋了財政生態(tài)補償?shù)谋匾院痛嬖谝罁?jù)，但對于我國這樣一個以公有制為主體的國家而言，財政作為國家資源資產(chǎn)所有者代表如何履行生態(tài)補償職能卻并沒有引起重視。

當(dāng)然，在國家分配論和公共財政論之間也有一種折中的理論，就是既承認(rèn)財政的國家所有者代表的職能，又承認(rèn)公共財政相關(guān)職能，如葉振鵬(1998)[15]提出社會主義市場經(jīng)濟條件下的財政分為兩種:一是以政權(quán)組織的身份為主體，為滿足社會公共需要而進(jìn)行的財政分配，即公共財政；二是以全民所有制生產(chǎn)資料所有者身份為主體，為維護(hù)所有者的權(quán)益和進(jìn)行國有資產(chǎn)宏觀經(jīng)營而進(jìn)行的財政分配，即國有資產(chǎn)經(jīng)營財政。這種理論觀點認(rèn)為，公共財政和國有資產(chǎn)經(jīng)營財政都是以國家分配為主體，為實現(xiàn)國家的職能，依據(jù)國家的權(quán)力進(jìn)行的政府分配行為，是國家通過財政收支所進(jìn)行的計劃資源配置活動，因而本質(zhì)上歸屬于國家分配論。這種理論注意到財政發(fā)揮職能作用要以公有制為前提，但其缺陷在于，看到了國有企業(yè)和國有資產(chǎn)的經(jīng)濟價值，沒有關(guān)注自然資源的生態(tài)價值；看到了要處理好財政與國家企業(yè)的經(jīng)濟分配關(guān)系，但沒有看到財政與全民所有制自然資源的分配關(guān)系，對于財政如何維護(hù)、保護(hù)和分配自然資源價值，對于財政作為所有者如何對自然資源生態(tài)價值進(jìn)行補償則更是沒有提及。

黨的十八屆三中全會提出了“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的重要論斷，財政從經(jīng)濟管理范疇演變?yōu)閲抑卫矸懂牐斦毮芤簿陀辛诵碌谋硎觯簝?yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平和實現(xiàn)國家長治久安(高培勇，2018[16]；高培勇，2021[17])。我國提出從全面小康到共同富裕、生態(tài)文明建設(shè)向縱深推進(jìn)、碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)和美麗中國建設(shè)目標(biāo)以來，有關(guān)財政職能研究視野也逐步拓展，例如，陳詩一和祁毓(2022)[18]研究了應(yīng)對氣候變化的財政政策和財政職能，劉尚希(2018)[19]指出全球公共風(fēng)險條件下我國需要發(fā)揮大國財政職能。

隨著我國生態(tài)補償概念的正式引入，學(xué)術(shù)界也開始關(guān)注相關(guān)財政理論問題。孫亦軍(2006)[20]認(rèn)為當(dāng)前學(xué)術(shù)界都無一例外地把財政分配活動局限在了GDP或國民收入的再分配領(lǐng)域，但對于國家所有者的利益卻并沒有給予足夠的關(guān)注。鐘大能(2006)[21]以西部民族地區(qū)為例，提出建立一種兼容政府縱向和省區(qū)際間、流域間政府橫向的財政補償機制。

總體看來，我國有關(guān)生態(tài)補償財政職能的文獻(xiàn)較少，相關(guān)文獻(xiàn)主要集中在以下三個方面：一是介紹國外生態(tài)補償財政職責(zé)立法。徐麗媛(2017)[22]提出德國聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)政策制定以及協(xié)調(diào)跨界補償，州政府主要是立法責(zé)任(細(xì)化和完善相關(guān)法律)，地方主要履行評估、監(jiān)督管理以及出資責(zé)任。二是討論流域生態(tài)補償財政職責(zé)。鄭云辰等(2019)[23]提出中央政府負(fù)責(zé)生態(tài)補償頂層設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以及全國性生態(tài)補償?shù)某鲑Y，省級政府負(fù)責(zé)制定政策以及區(qū)域性生態(tài)補償出資，地方政府主要是執(zhí)行和落實。三是明確資源環(huán)境領(lǐng)域財政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》(國辦發(fā)〔2020〕13號)規(guī)定了生態(tài)環(huán)境規(guī)劃制度制定、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法、生態(tài)環(huán)境管理事務(wù)與能力建設(shè)、環(huán)境污染防治、生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域其他事項的事權(quán)和支出責(zé)任劃分?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)自然資源領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》(國辦發(fā)〔2020〕19號)規(guī)定了自然資源產(chǎn)權(quán)管理、自然資源有償使用和權(quán)益管理、國土空間規(guī)劃和用途管制、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、自然資源安全、自然資源領(lǐng)域災(zāi)害防治以及自然資源領(lǐng)域其他事項的事權(quán)和支出責(zé)任劃分。

生態(tài)補償是我國生態(tài)文明建設(shè)中的一項改革舉措，我國在推進(jìn)財政生態(tài)補償方面采取了一系列舉措，但相關(guān)財政職能理論研究明顯滯后于財政政策實踐，西方財政理論也難以有效解釋中國豐富的財政生態(tài)補償政策實踐。本文從國家所有者和公共管理者的視角進(jìn)行研究，為研究我國生態(tài)補償財政職能提供一個新的理論邏輯。

三、財政生態(tài)補償?shù)睦碚撨壿?/h2>

財政在生態(tài)補償中發(fā)揮職能作用的理論邏輯有兩個維度：一是所有者維度，財政作為所有者代表履行出資人職能；二是公共管理者維度，財政作為政府公共管理部門履行公共管理者職能。

(一)作為國家所有者代表的邏輯

財政作為國家資源資產(chǎn)所有者和出責(zé)者代表，在國有資產(chǎn)分配和生態(tài)補償中應(yīng)承擔(dān)起應(yīng)有的作用。馬克思在《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》(2)《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》在馬克思生前并沒有發(fā)表過，該文是恩格斯為了反擊德國黨內(nèi)日漸抬頭的機會主義思潮，根據(jù)馬克思的《德國工人黨綱領(lǐng)批注》和1875年5月5日給威廉·白拉克的信歸集而于1891年1月在《新時代》上發(fā)表的。中批判了拉薩爾所謂的“公平分配不折不扣的勞動所得”之類口號的虛偽性和荒謬性，并提出在生產(chǎn)資料公有制條件下社會總產(chǎn)品分配的“社會扣除理論”，這些用來被扣除的內(nèi)容包括：第一，用來補償消費掉的生產(chǎn)資料的部分；第二，用來擴大再生產(chǎn)的追加部分；第三，用來應(yīng)付不幸事故、自然災(zāi)害等的后備基金或保險基金；第四，和生產(chǎn)沒有直接關(guān)系的一般管理費用；第五，用來滿足共同需要的部分，如學(xué)校、保健設(shè)施等；第六，為喪失勞動能力的人等設(shè)立的基金。馬克思還指出，學(xué)校、保健設(shè)施等社會共同需要的部分一開始就會顯著增加，并將隨著新社會的發(fā)展而日益增加(馬克思，2012[24])。馬列主義經(jīng)典作家在很早就預(yù)測到，公有制國家要對學(xué)校、保健設(shè)施社會公共需要進(jìn)行保障，而優(yōu)美的自然環(huán)境顯然也是社會公共需要的一個組成部分，也應(yīng)是馬列主義經(jīng)典作家認(rèn)為應(yīng)當(dāng)扣除的一部分，這為社會主義國家財政支持包括生態(tài)補償在內(nèi)的社會共同消費提供了理論支撐。

在計劃經(jīng)濟時代，我國提出將國家分配論作為財政學(xué)基本理論的思想，但是自然資源或者生態(tài)環(huán)境的價值沒有被提及，這主要是源于國家作為所有者實施了統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制，當(dāng)時也沒有可以參與交換的市場主體，生態(tài)產(chǎn)品的交換價值無法得到體現(xiàn)。

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，特別是到了20世紀(jì)90年代，資源環(huán)境的補償問題逐步顯現(xiàn)。孫毅等(1990)[25]在《補償經(jīng)濟論》一書中提出造成自然資源危機和生態(tài)環(huán)境破壞的主要原因是價值補償不足，從根源上來說，就是絕大多數(shù)資源型初級產(chǎn)品價格在其形成中并沒有對資源開采和耗用進(jìn)行核算，資源等生產(chǎn)要素是游離于社會再生產(chǎn)價值之外的，資源不能以一般商品進(jìn)入市場，導(dǎo)致該類產(chǎn)品的價值難以計算，這種“忽略”和“游離”造成人們形成了自然資源等要素價值不高甚至沒有價值的意識，補償不足是導(dǎo)致經(jīng)濟社會發(fā)展失衡和生活環(huán)境惡化的重要原因之一。當(dāng)然，形成這樣認(rèn)識的原因很多，一個重要原因是在社會主義經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，國有資產(chǎn)的管理體制尚不健全，履行出資人的職責(zé)尚未到位。

黨的十八大以來生態(tài)文明建設(shè)不斷推進(jìn)，自然資源的作用和價值進(jìn)一步彰顯。習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平經(jīng)濟思想也都多次強調(diào)要發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱的作用，重視財政在生態(tài)補償領(lǐng)域的職能作用，在財政理論研究中重點關(guān)注其在生態(tài)補償領(lǐng)域的財政職能理論的研究，為生態(tài)補償實踐提供有力的理論支撐，也為生態(tài)文明建設(shè)奠定理論基礎(chǔ)。

全民資產(chǎn)所有者的身份賦予了政府財產(chǎn)權(quán)利。相應(yīng)地，財政所有者職能作用體現(xiàn)在：一是國家以自然資源所有者身份向國有企業(yè)征收部分紅利，彌補國有企業(yè)在資源開發(fā)利用過程中對資源環(huán)境造成的損害，并通過國有資本經(jīng)營預(yù)算支出等方式對生態(tài)產(chǎn)品價值進(jìn)行補償；二是國家以自然資源所有者身份，以探礦權(quán)、采礦權(quán)等非稅收入的形式，向部分開采企業(yè)征收探礦權(quán)、采礦權(quán)使用金，以彌補生態(tài)價值；三是國家以自然資源所有者身份，通過財政補助和轉(zhuǎn)移支付等方式支持國家生態(tài)安全區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)，以補償其為國家生態(tài)環(huán)境做出的貢獻(xiàn)。

(二)作為公共管理者的邏輯

在社會主義公有制國家，政府具有國有資產(chǎn)所有者和社會管理者的雙重身份(3)嚴(yán)格來講，政府僅僅是國家和人民的代表。如《民法典》第246條規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國家所有的財產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有。國有財產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)。法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！?。作為公共管理者，財政在生態(tài)補償中也發(fā)揮重要職能作用，特別是在市場經(jīng)濟條件下，財政生態(tài)補償?shù)穆毮茏饔酶嗟氖且怨藏斦男问斤@現(xiàn)出來。具體而言，生態(tài)補償公共財政的職能作用主要體現(xiàn)在：

1.資源配置職能。

資源配置職能即財政配置資源用于生態(tài)補償，具體職能實現(xiàn)方式有：

一是配置財政資源，實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)膬?nèi)部循環(huán)。政府資源的方式既有計劃配置資源，如通過預(yù)算撥款程序?qū)崿F(xiàn)生態(tài)補償，也有通過創(chuàng)造市場化的方式配置政府資源。

二是配置市場資源。政府通過政府采購、財政支出、政府補助、稅收優(yōu)惠、政府和社會資本合作(PPP) 模式等財政政策手段，支持和引導(dǎo)市場化主體進(jìn)入生態(tài)補償領(lǐng)域，實現(xiàn)自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的外溢價值的內(nèi)部化。中央和地方財政通過調(diào)動社會資本和資源共同配置資源，多元化市場化生態(tài)補償，進(jìn)而達(dá)到生態(tài)補償?shù)耐獠垦h(huán)。

2.公平分配職能。

生態(tài)補償?shù)呢斦椒峙渎毮荏w現(xiàn)為通過財政政策和資金的導(dǎo)向作用，實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)氖褂谜吆褪芤嬲咧g的成本收益公平分擔(dān)和分配。由于生態(tài)補償?shù)氖褂谜吆褪芤嬲呒瓤梢允堑貐^(qū)(區(qū)域)，也可以是政府和企業(yè)，因而生態(tài)補償財政分配職能又與區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展、社會階層和成員之間的社會公平等問題密切相關(guān)。

當(dāng)然，代際之間的公平也是生態(tài)補償財政職能需要考慮的重要方面。就生態(tài)補償而言，客觀上存在受益者和提供者可能不在同一時期或者同一時代，在生態(tài)補償保護(hù)方面，客觀上存在前人保護(hù)、后人受益的“前人栽樹、后人乘涼”問題，也存在前人破壞、后人遭殃的“吃子孫飯”問題。財政作為管理者身份的代表，其重要職責(zé)是通過預(yù)算政策等管理手段實現(xiàn)全生命周期生態(tài)補償?shù)目陀^公正，以平滑代際之間的成本受益公平負(fù)擔(dān)和分配。

3.監(jiān)督管理職能。

作為政府公共管理者，中央財政和地方各級財政在生態(tài)補償中也發(fā)揮其監(jiān)督管理職能，這些職能包括但不限于預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、政府采購、財政監(jiān)督和績效管理等。

四、財政生態(tài)補償?shù)膶嵺`探索

(一)所有者視角下的財政生態(tài)補償

財政以所有者身份進(jìn)行生態(tài)補償，既可以針對國有企業(yè)的開采利用而進(jìn)行生態(tài)補償，也可以針對特定國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)而進(jìn)行補償；既可以通過國有資本經(jīng)營預(yù)算而進(jìn)行補償，也可以通過一般公共預(yù)算而進(jìn)行補償。

1.通過國有資本經(jīng)營預(yù)算支出保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境。

國家以自然資源所有者身份向國有企業(yè)征收部分紅利，并通過國有資本經(jīng)營預(yù)算支出方式對生態(tài)產(chǎn)品價值進(jìn)行補償。例如，石油石化企業(yè)、煤炭企業(yè)等資源型企業(yè)向國家上繳利潤，并通過國有資本預(yù)算支出用于油氣管道建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等，以彌補國有企業(yè)在資源開發(fā)利用過程中對資源環(huán)境造成的損害。

2.通過征收資源類權(quán)益金保護(hù)國家所有的自然資源。

國家以自然資源所有者身份，以探礦權(quán)、采礦權(quán)等非稅收入的形式，向部分開采企業(yè)征收探礦權(quán)采礦權(quán)使用金，以彌補生態(tài)價值。

礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的稅費由來已久，也是自然資源中較早被作為有償使用的資源之一，自1986年立法以來，開采礦山資源的相關(guān)稅費備受關(guān)注，也在不斷地改革，礦產(chǎn)資源生態(tài)補償經(jīng)歷了征收生態(tài)補償費、繳存保證金到現(xiàn)在生態(tài)補償基金、資源稅、環(huán)保稅的多元補償階段(見表1)。

表1 礦產(chǎn)資源生態(tài)補償發(fā)展歷程

3.通過轉(zhuǎn)移支付等體現(xiàn)國家對重點生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)。

國家以自然資源所有者身份，通過財政補助和轉(zhuǎn)移支付等方式支持國家生態(tài)安全區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)等，以保護(hù)長江、黃河等關(guān)乎中華民族永續(xù)發(fā)展的生態(tài)資源，以補償其為國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)所做出的貢獻(xiàn)?？v向生態(tài)補償主要是通過一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付對重要生態(tài)系統(tǒng)和重點生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行補償。早期階段，生態(tài)補償主要是通過專項轉(zhuǎn)移支付對我國與生態(tài)建設(shè)工程相關(guān)的生態(tài)保護(hù)行動進(jìn)行補償。到2001年后，國家又陸續(xù)向森林生態(tài)效益、礦產(chǎn)資源、退耕還林還草等項目進(jìn)行資金支持和物資補償。之后，生態(tài)補償范圍也逐漸擴大到荒漠、海洋、水流、土地等領(lǐng)域。自2008年起，國家在一般轉(zhuǎn)移支付中設(shè)立重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，對主體功能區(qū)中的禁止開發(fā)區(qū)與部分限制開發(fā)區(qū)進(jìn)行補償，生態(tài)補償范圍已經(jīng)從當(dāng)初的221個縣擴大到818個縣。根據(jù)筆者匯總，重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償資金從2008年的60.51億元提高到2022年的984.02億元，主要是用于彌補生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給地區(qū)喪失的發(fā)展機會成本，同時也用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和民生的改善。

(二)公共管理者視角下的財政生態(tài)補償

1.財政配置各類資源進(jìn)行生態(tài)補償。

財政生態(tài)補償?shù)馁Y源配置職能體現(xiàn)在以下三個方面：

(1)預(yù)算計劃配置。政府通過預(yù)算計劃的方式配置生態(tài)補償資源，即政府在編制年度預(yù)算之后，根據(jù)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、支出結(jié)構(gòu)等方式支持生態(tài)補償。這是一種常見的財政生態(tài)補償方式。

(2)競爭性評審方式配置。這種方式仍然以預(yù)算計劃配置方式為主，但借鑒了國外新公共管理的部分特點，通過多個地方政府參與中央財政專項評審，地方政府之間作為“準(zhǔn)市場主體”參與競爭，中央政府最終讓有實力、有意愿、準(zhǔn)備充分的地方政府率先獲得中央財政資源。競爭性評審方式在資源環(huán)境和經(jīng)濟建設(shè)等領(lǐng)域得到較為廣泛的運用。例如，2016以來，財政部等國家部委通過競爭性評審方式在全國24個省(自治區(qū)、直轄市)共安排25個山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點，涉及 24 個省(直轄市、自治區(qū))，覆蓋約111萬平方公里的國土面積，第一批和第二批每個試點項目中央財政給予基礎(chǔ)獎補資金20億元，第三批每個試點10億元，從2016年開始合計安排補助資金360億元，對提升區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。

(3)引導(dǎo)市場配置。財政生態(tài)補償也可以通過政府引導(dǎo)市場方式配置資源，這種生態(tài)補償屬于政府市場共治類型的生態(tài)補償，也是通常所說的多元化市場化生態(tài)補償。這種類型的補償表現(xiàn)形式多樣，包括但不限于：水權(quán)交易試點、綠色基金、政府和社會資本合作、產(chǎn)業(yè)和人才補償、碳交易市場等，這類補償?shù)暮诵囊x是政府和市場形成各類契約關(guān)系，雙方或者多方共擔(dān)風(fēng)險和收益，與國外的PES方式有一定類似。

2.財政生態(tài)補償體現(xiàn)社會公平分配。

財政在生態(tài)補償中也體現(xiàn)公平分配職能，主要表現(xiàn)在：

(1)橫向公平分配。財政生態(tài)補償體現(xiàn)財政的公共分配職能，即促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)均衡發(fā)展，在實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)耐瑫r緩解和解決區(qū)域之間、地區(qū)之間、階層之間的發(fā)展不平衡、不充分的問題。例如，中央財政在“十三五”期間支持的山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點，主要保障了“兩屏三帶”(4)“兩屏三帶”是指青藏高原生態(tài)屏障、黃土高原-川滇生態(tài)屏障、東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵帶。國家生態(tài)安全戰(zhàn)略格局的任務(wù)，惠及65個國家級貧困縣，國家在保護(hù)生態(tài)資源的同時也促進(jìn)落后地區(qū)的發(fā)展。

(2)縱向公平分配。縱向公平主要是解決生態(tài)補償?shù)拇H公平問題。由于自然資源有限，可持續(xù)增長要求當(dāng)代人不能以損害后代人用于滿足所需要的自然資源和環(huán)境為條件，要還后代人公平地開發(fā)利用資源和環(huán)境的權(quán)利。通過生態(tài)補償可以限制當(dāng)代人對自然資源的揮霍，為后代人留下一個可持續(xù)的生態(tài)環(huán)境。

黨中央、國務(wù)院高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)，特別是黨的十八大以來，在全面加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)上，持續(xù)加大生態(tài)修復(fù)的力度，持續(xù)推進(jìn)國土綠化、山水林田湖草沙生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程、海洋生態(tài)修復(fù)等重點生態(tài)工程，主要用于解決生態(tài)環(huán)境破壞等歷史遺留問題，不僅是對上代人的環(huán)境破壞的彌補，也是為了后代人能夠享受美好的生態(tài)環(huán)境，在很大程度上實現(xiàn)了代際公平(見表2)。

表2 中央財政支持的部分生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程

3.財政監(jiān)督管理生態(tài)補償資金和政策。

政府作為公共管理者，對生態(tài)補償資金和政策運行情況進(jìn)行監(jiān)督，以提升財政治理能力和效果。生態(tài)補償財政監(jiān)管職能包括中央和地方財政出臺生態(tài)補償資金管理辦法(見表3)、財政監(jiān)督管理辦法以及績效評估管理辦法等。從財政部等部委的生態(tài)補償財政政策文件來看，財政監(jiān)督和績效考核成為幾乎每個政策文件不可或缺的內(nèi)容。例如，財政部出臺的《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》提出，對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的考核就直接決定了獎懲資金的情況，并對資金的用途進(jìn)行嚴(yán)格管理。

表3 部分財政生態(tài)補償監(jiān)督管理文件

政府對生態(tài)補償財政資金和財政政策的監(jiān)督，既有合規(guī)性的監(jiān)督，如監(jiān)督檢查程序是否到位，也有對財政政策和財政資金績效的監(jiān)督。近年來，各級財政通過大力實施預(yù)算績效管理和評估，對相關(guān)資金進(jìn)行監(jiān)督管理。例如，在跨省流域生態(tài)補償中，中央和地方財政對項目進(jìn)展進(jìn)行評估，主要以水質(zhì)考核為主，根據(jù)考核結(jié)果給予地方一定的扣繳或者獎勵資金。

(三)財政生態(tài)補償實踐具有混合性的特點

由于財政具有國家所有者和政府公共管理者的雙重身份，在財政生態(tài)補償實踐中也體現(xiàn)出混合性特征。

1.對象的混合性。

我國財政生態(tài)補償無論是針對重點生態(tài)功能區(qū)(如三江源重點生態(tài)功能區(qū))還是針對大江大河(如長江、黃河)，都體現(xiàn)出國家意志，體現(xiàn)出國家的生態(tài)安全戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。在這些戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)過程中，財政作為國家所有者和公共管理的雙重代表身份出現(xiàn)，財政生態(tài)補償?shù)膶ο蠛头秶霈F(xiàn)一定的交叉重疊。

2.手段的混合性。

財政生態(tài)補償都是通過預(yù)算的方式進(jìn)行調(diào)節(jié)的。財政作為所有者代表，更多通過國有資本經(jīng)營預(yù)算和一般公共預(yù)算方式參與生態(tài)補償，而作為政府公共管理代表的財政則是通過一般公共預(yù)算方式參與生態(tài)補償?shù)摹?/p>

3.方式的混合性。

財政生態(tài)補償越來越體現(xiàn)混合性。生態(tài)補償在早期以中央財政為主體，甚至在一定的時期比如退耕還林等生態(tài)建設(shè)工程只有中央財政參與；隨后地方政府開始參與，形成央地合力；當(dāng)前我國提出生態(tài)補償?shù)挠袨檎陀行袌鱿嘟Y(jié)合的目標(biāo)，財政生態(tài)補償方式的混合性特征更為突出。

五、財政生態(tài)補償應(yīng)著力解決的理論和實踐問題

我國在財政生態(tài)補償方面進(jìn)行了卓有成效的探索，但仍面臨著一些理論和實踐問題需要解決。在財政生態(tài)補償理論層面，要著力解決生態(tài)產(chǎn)品價值確認(rèn)和雙重身份下財政職能邊界問題。在財政生態(tài)補償實踐層面，要著力解決所有者代表的職能部門不清晰以及生態(tài)補償歷史遺留復(fù)雜的問題，以實現(xiàn)有效率的補償、體現(xiàn)公平的補償。

(一)應(yīng)著力解決的理論問題

1.生態(tài)產(chǎn)品價值確認(rèn)問題。

國內(nèi)對建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制已形成廣泛共識，它已成為實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)闹匾矫妗Ｉ鷳B(tài)產(chǎn)品的價值確認(rèn)是實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值的前置性條件，沒有對生態(tài)產(chǎn)品價值確認(rèn)，生態(tài)補償無從談起。遺憾的是，有關(guān)生態(tài)產(chǎn)品價值確認(rèn)卻面臨以下幾個理論難題，需要引起學(xué)術(shù)界的足夠重視。

一是生態(tài)產(chǎn)品的外延邊界。目前，國內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為生態(tài)產(chǎn)品是來自自然生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)與服務(wù)，但也有學(xué)者認(rèn)為我國對生態(tài)產(chǎn)品的外延范圍界定的研究還不夠(黃宇馳等，2022[26])。

二是生態(tài)產(chǎn)品價值的界定。當(dāng)前，國內(nèi)關(guān)于生態(tài)產(chǎn)品價值的討論比較熱烈，但國內(nèi)尚未形成完全統(tǒng)一的生態(tài)產(chǎn)品價值觀。國內(nèi)有學(xué)者提出生態(tài)產(chǎn)品價值可以分為市場價值(主要包括生態(tài)物質(zhì)產(chǎn)品供給、生態(tài)文化產(chǎn)品供給)和非市場價值(主要包括生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品供給)(李宏偉等，2020[27])，也有學(xué)者提出生態(tài)產(chǎn)品價值可以分為直接使用價值和間接使用價值(詹琉璐和楊建州，2022[28])。總之，國內(nèi)對生態(tài)產(chǎn)品價值的研究仍處于探索和試點階段。

三是生態(tài)產(chǎn)品價值的確認(rèn)。國內(nèi)即便就生態(tài)產(chǎn)品及其價值形成統(tǒng)一認(rèn)識，有關(guān)生態(tài)產(chǎn)品價值的確認(rèn)也需要理論上進(jìn)一步研究。首先，不同產(chǎn)權(quán)的生態(tài)產(chǎn)品的價值確認(rèn)帶來難度。Costanza(2008)[29]認(rèn)為，生態(tài)產(chǎn)品可以分為市場產(chǎn)品、俱樂部產(chǎn)品、公共池塘資源、擁擠公共產(chǎn)品以及純公共產(chǎn)品，Kemkes等(2010)[30]則指出，純粹的市場產(chǎn)品、俱樂部產(chǎn)品等產(chǎn)權(quán)屬性相對清晰，可以借助市場交易機制實現(xiàn)其價值；而對于公共池塘資源、擁擠產(chǎn)品以及純公共產(chǎn)品而言，由于其產(chǎn)權(quán)難以界定而容易導(dǎo)致相關(guān)主體“搭便車”現(xiàn)象，供給主體積極性不高而容易導(dǎo)致“公有地悲劇”的發(fā)生。換言之，Kemkes所說的公共產(chǎn)品(實際上是國有自然資源)的價值確認(rèn)在客觀上存在難度。其次，生態(tài)產(chǎn)品價值確定在方法論體系上還不完善。生態(tài)產(chǎn)品價值核算(GEP)總體上還處于試點階段，資源資產(chǎn)負(fù)債表尚未真正建立，尚未形成全國性的實體產(chǎn)品價值核算體系和標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)資源環(huán)境流域的投資成本收益和風(fēng)險的識別、確認(rèn)和計量等基礎(chǔ)工作還不能滿足生態(tài)補償實踐需要。高曉龍等(2022)[31]認(rèn)為我國現(xiàn)有有關(guān)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的概念、核算標(biāo)準(zhǔn)、市場分類、交易平臺等尚不完善，仍然只是停留在試點階段，未來還有很長的路要走。

2.財政職能邊界劃分問題。

明確財政作為國家所有者和公共管理者身份的代表，有利于明確財政職能作用的方向，但這樣也帶來另外一個理論問題就是，作為所有者代表的財政職能邊界與作為公共管理者代表的財政職能邊界如何劃分?？陀^說來，雙重身份下財政職能都有資源配置和公平分配等職能，但實現(xiàn)這些職能的方式是不同的。作為所有者的財政資源配置職能，更多的配置來自龐大的國有財產(chǎn)和國有企業(yè)的資源，資源配置方式更多的是“取之于國、用之于國”，其公平分配調(diào)節(jié)的對象是具有國家戰(zhàn)略意義的特定區(qū)域(如生態(tài)功能區(qū)等)，而基于公共管理者代表身份的財政職能的資源配置職能方式更多是通過配置來自公共管理管轄權(quán)內(nèi)的企業(yè)和其他主體的資源，是典型的“取之于民、用之于民”，其調(diào)節(jié)公平分配的方式也更加寬泛。這兩種財政職能履行的方式會產(chǎn)生不同影響，如何分割上述兩種生態(tài)補償財政職能的邊界，將是我國財政生態(tài)補償今后要解決的重要理論問題。

(二)應(yīng)著力解決的實踐問題

1.所有者身份代表主體問題。

財政的所有者代表職能在理論上是清晰的，即代表國家履行財政職能。在實踐中，作為全民所有制的自然資源代表的相關(guān)財政職能究竟應(yīng)由哪個部門具體代表卻并不很清晰。按照國務(wù)院的三定方案，自然資源部履行全民所有土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)和所有國土空間用途管制職責(zé)，承擔(dān)自然資源專項收入征管和專項資金、基金的管理工作[32]。國有資本經(jīng)營預(yù)算反映的是各級政府及其所屬部門和單位依法利用國家資源提供的特定的公共服務(wù)征收、收取、提取、募集的除稅收和政府債務(wù)收入外的財政收入，反映各級人民政府及其部門、機構(gòu)履行出資人職責(zé)的企業(yè)(即一級企業(yè))上繳的國有資本收益。根據(jù)國務(wù)院“三定”方案可以看出，自然資源部和財政部關(guān)于自然資源的所有者代表身份不夠清晰，自然資源部作為國家出資人代表有權(quán)負(fù)責(zé)資源性資產(chǎn)企業(yè)紅利上繳事宜，而財政部作為預(yù)算管理部門則有權(quán)根據(jù)《預(yù)算法》賦予的權(quán)利從事預(yù)算管理工作。建議通過全國人大立法或者國務(wù)院常務(wù)會議的形式，明確財政部和自然資源部在涉及自然資產(chǎn)財政專項資金所有者管理方面的權(quán)責(zé)，以更好地實現(xiàn)生態(tài)補償保護(hù)等職能。

2.妥善解決生態(tài)補償歷史遺留問題。

妥善處理生態(tài)補償歷史遺留問題是財政作為公共管理者履行代際公平調(diào)節(jié)職能的重要表現(xiàn)，中央財政也對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、資源枯竭型城市等特殊地區(qū)實施生態(tài)保護(hù)活動，以消化其生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟社會發(fā)展的歷史欠賬，促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，由于上述地區(qū)長期向國家和社會無償或低價提供了大量資源，為國家和經(jīng)濟社會發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，而隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展以及生態(tài)文明建設(shè)的要求不斷提高，這類地區(qū)面臨轉(zhuǎn)型問題，不少地區(qū)資源型城市轉(zhuǎn)型任務(wù)十分繁重，建議在我國每年的政府預(yù)算中都安排一定規(guī)模的特定地區(qū)生態(tài)補償規(guī)模，并通過績效評估等方式提升預(yù)算績效水平。