張創(chuàng)偉 陳 悅 吳雪萍

“提高低技能成年人的技能水平，增加他們的就業(yè)機會，使他們不被甩在后面”，這一點已被歐盟視為能否實現(xiàn)歐洲經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的一項重大挑戰(zhàn)。歐洲有6400萬低技能成年人，他們還在為解決識字、算術(shù)或數(shù)字技能欠缺而掙扎。為支持這批龐大的群體提升技能水平，避免其因不適應(yīng)產(chǎn)業(yè)綠色化、數(shù)字化發(fā)展而導(dǎo)致失業(yè)，歐洲理事會于2016年發(fā)布《技能提升路徑建議》（the Council Recommendation on Upskilling Pathways: New Opportunities for Adults）（以下簡稱《建議》），以履行實現(xiàn)充分就業(yè)和社會進步的使命[1]。盡管成員國的實施方案將持續(xù)至2022年[2]，但各國貫徹《建議》所采用的方法舉措已初顯深遠的理論價值與豐富的實踐內(nèi)涵：建立全面的方法、以協(xié)調(diào)一致的方式來提高低技能成年人的技能，確保每個成年人都有終身學(xué)習(xí)機會不斷更新和獲得新技能，以應(yīng)對不確定的時代，并在其生活和職業(yè)生涯中實現(xiàn)成長。

一、歐洲開啟技能提升路徑的背景

在瞬息萬變的全球化經(jīng)濟浪潮中，技能是通往充分就業(yè)和社會繁榮的途徑[3]，將在很大程度上決定國家或地區(qū)的競爭力和創(chuàng)新力。有了合適的技能，人們就能勝任高質(zhì)量的工作，充分發(fā)揮自身潛力，成為自信、積極的公民。技能是投資的拉動因素，是創(chuàng)造就業(yè)和推動經(jīng)濟良性循環(huán)的催化劑，也是促進社會團結(jié)的凝聚力。低技能人群除在就業(yè)方面處于劣勢外，也更易于被社會排斥，出現(xiàn)貧困和犯罪現(xiàn)象，他們的收入往往較低，對現(xiàn)實生活滿意度也不高。歐盟清晰地認識到除經(jīng)濟利益外，進行技能投資可以在更廣泛的社會利益方面取得進展[4]，因此在政策層面，致力于把享有高質(zhì)量和包容性的教育、培訓(xùn)和終身學(xué)習(xí)權(quán)利作為社會權(quán)利的第一原理。

（一）經(jīng)濟背景

數(shù)字化、綠色化和全球化趨勢伴隨新技術(shù)迭代促使歐洲正在經(jīng)歷快速的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)型又加速了對技能的需求，并使高技能人才日益受益，越來越多的職位空缺要求更高層次和更廣泛的技能。在未來，即使是傳統(tǒng)上要求低水平資格或根本不要求資格的工作，對從業(yè)者技能的要求也會越來越高。絕大多數(shù)工作都需要一定程度的數(shù)字競爭力，越來越多的基礎(chǔ)工作需要從業(yè)者掌握一些核心或通用技能，如溝通、解決問題和團隊合作能力。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）開展的成人技能調(diào)查（PIAAC）表明，在技術(shù)豐富的環(huán)境中（in technology-rich environments），識字、計算和解決問題能力較高的成年人在勞動力市場上往往更容易取得成功[5]。然而，歐洲有20%～25%的年齡在16～65歲之間成年人的技能熟練程度較低，不太可能參與學(xué)習(xí)或充分參與數(shù)字化驅(qū)動的經(jīng)濟社會[6]。在未就業(yè)人員（特別是長期失業(yè)者）和其他弱勢群體中，在基本技能方面具有根本性缺陷的低素質(zhì)人員占很大比例，這些缺陷使他們更難進入或重返勞動力市場。盡管活躍的勞動力市場需要失業(yè)人員盡快找到工作，但卻并不總是能提供靈活的個性化技能提升機會，也很少有公共政策能夠切實解決就業(yè)人員的技能需求問題，這使他們面臨技能過時和失業(yè)的風(fēng)險有增無減。為此，2016年，歐洲理事會發(fā)布《關(guān)于長期失業(yè)者融入勞動力市場的建議》（The Council Recommendation on the Integration of the Long Term Unemployed into the Labour Market）要求對失業(yè)時間達到18個月的人員實施點對點的個性化服務(wù)，并對其開展深入的評估、指導(dǎo)和工作整合（job-integration）[7]。顯然，歐盟試圖通過（再）培訓(xùn)方案減少勞動力市場的摩擦，正如馬丁·費希爾（Martin Fischer）在21世紀初對歐洲經(jīng)濟政策的肯定：不是在需求和供給之間進行調(diào)節(jié)，而是通過把失業(yè)者分配到“合適”的培訓(xùn)計劃之中進行調(diào)節(jié)[8]。

（二）社會背景

聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)以及歐盟基本權(quán)利憲章所引領(lǐng)的社會風(fēng)尚是歐洲理事會出臺《建議》的社會底色。2015年聯(lián)合國提出可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，呼吁采取行動，確保所有青年和相當(dāng)大比例的成年人，無論男女，到2030年都具有識字和算術(shù)能力。作為響應(yīng)，歐盟于2019年發(fā)布了《2030年歐洲實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展》（Towards a Sustainable Europe by 2030）的反思文本，指出：“當(dāng)今社會一切都在改變。教育、科學(xué)、技術(shù)、研究和創(chuàng)新是實現(xiàn)符合聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的可持續(xù)歐洲的先決條件”[9]。換言之，為適應(yīng)快速的變化，每個人都需要具備廣泛的技能、知識和能力，包括足夠的識字、計算和數(shù)字能力，以便充分發(fā)揮自身的潛力，承擔(dān)社會和公民責(zé)任。這些技能、知識和能力對于進入勞動力市場和在勞動力市場取得進展以及參與進一步的教育和培訓(xùn)也至關(guān)重要。在2015年，歐洲有6400萬人口只有初中以下文化程度，超過25～64歲總?cè)丝诘?/4。OECD的成人技能調(diào)查測試了在技術(shù)豐富的環(huán)境中識字、計算和解決問題的水平，表明在20個成員國的16～65歲成年人中也有相似比例的極低技能者。他們面臨更高的失業(yè)風(fēng)險、更高的失業(yè)率和社會排斥、更高的健康風(fēng)險和更低的壽命預(yù)期，而他們的子女面臨更高的教育成就低下的風(fēng)險。同時，為了使移民和難民快速進入勞動力市場并順利融入新社區(qū)，也需要準確評估和確認他們的原有技術(shù)和能力并對之提升和更新。2000年發(fā)布的《歐洲聯(lián)盟基本權(quán)利憲章》（The Charter of Fundamental Rights of the European Union）承諾人人都有受教育及接受職業(yè)和繼續(xù)培訓(xùn)的權(quán)利，教育和培訓(xùn)權(quán)利是公民權(quán)利的核心。作為《歐洲聯(lián)盟基本權(quán)利憲章》的具體化舉措之一，歐洲理事會于2013年發(fā)布的《關(guān)于建立青年保障的建議》（on establishing a Youth Guarantee）提出，成員國為25歲以下的年輕人在失業(yè)或離開正規(guī)教育的4個月內(nèi)提供高質(zhì)量就業(yè)、繼續(xù)教育、學(xué)徒或?qū)嵙?xí)的機會；同時也能為早期離校者和低技能年輕人提供重新進入教育和培訓(xùn)或二次機會教育的因地制宜方案，方案需要符合他們具體的學(xué)習(xí)環(huán)境，使他們能夠獲得相應(yīng)的資格。

（三）教育背景

終身學(xué)習(xí)已被歐洲奉為“社會權(quán)利的支柱”（Pillar of Social Rights）：每個人都有權(quán)接受高質(zhì)量的教育和培訓(xùn)，以保持和獲得技能來適應(yīng)勞動力市場的新要求，實現(xiàn)充分參與社會活動的理想；人人都有權(quán)獲得及時和量身定制的援助，包括獲得求職、培訓(xùn)和資格再認證，以改善就業(yè)或創(chuàng)業(yè)前景[10]。這樣的理念在諸多歐盟教育政策中都得到充分體現(xiàn)，這為技能提升路徑的開拓鋪平了道路。歐盟2018年發(fā)布的《關(guān)于終身學(xué)習(xí)關(guān)鍵能力的建議》（Recommendation on key competences for lifelong learning）提供了一個參考框架，支持成員國確保在初級教育和培訓(xùn)結(jié)束時，青年人可以具備終身學(xué)習(xí)的關(guān)鍵能力，使他們能夠適應(yīng)成人的工作、生活和學(xué)習(xí)。該框架還支持成員國確保成年人能夠在一生中發(fā)展和更新自身的關(guān)鍵能力。歐盟2008年發(fā)布的《關(guān)于建立歐洲終身學(xué)習(xí)資格框架的建議》（Recommendation on the establishment of the European Qualifications Framework for lifelong learning）主張創(chuàng)建了一個共同的資格參考框架，學(xué)習(xí)成果以八個級別的資格形式表示，可以通過各種形式的正規(guī)（formal）、非正規(guī)（non-formal）和非正式（informal）學(xué)習(xí)來實現(xiàn)。2016年歐盟發(fā)布的《歐洲公民數(shù)字能力框架》（The European Digital Competence Framework for Citizens）為當(dāng)今社會的數(shù)字技術(shù)提供了一個共同的歐洲參考，并定義了五個關(guān)鍵領(lǐng)域的能力和水平。2020年歐盟發(fā)布《歐洲教育和培訓(xùn)合作戰(zhàn)略框架》（The Joint Report of the Council and the Commission on the implementation of the strategic framework for European cooperation in education and training ），要求盡量使那些沒有達到4級資格（相當(dāng)于高中學(xué)歷）的人獲得4級資格。歐洲理事會于2012年發(fā)布的《歐洲理事會關(guān)于驗證非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)的建議》（The Council Recommendation of 20 December 2012 on the validation of non-formal and informal learning）要求成員國建立非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)的評估和認證的國家安排，包括對失業(yè)人員或有失業(yè)風(fēng)險的人進行技能評價，旨在確定他們的知識、技能和能力[11]。此外，2016年歐盟發(fā)布的《歐洲新技能議程》（A New Skills Agenda For Europe）提案的成員國政府代表達成共識：完成高中或同等學(xué)歷往往是確保從教育成功過渡到勞動力市場和獲得進一步學(xué)習(xí)機會的最低要求。

二、歐洲技能提升路徑的政策架構(gòu)

“開發(fā)技能提升路徑護航社會繁榮”已成為歐洲最高級別的政治承諾。由于政策目標(biāo)群體的多樣性，包括就業(yè)、失業(yè)和邊緣等許多不同的群體，他們的技能提升需求具有特定性，而且這一政策領(lǐng)域的措施也比較分散和復(fù)雜，難以形成普遍的系統(tǒng)方法，公民對技能提升所帶來的社會經(jīng)濟效益也缺乏普遍共識。因此，《建議》沒有采取一刀切的辦法，而是要求成員國基于有效協(xié)調(diào)和跨領(lǐng)域政策整合的方式，探索科學(xué)的實施路徑，確保政策行動具有彈性，以最大可能地滿足社會各方的技能提升需求。

（一）決策層面的協(xié)調(diào)與連貫方法

歐盟運用綜合方法擘畫了一個共同的愿景，嵌入最高級別的政治承諾，以整體方式協(xié)調(diào)多個相關(guān)政策領(lǐng)域，彰顯了技能提升路徑的戰(zhàn)略特質(zhì)。

成員國為人們提供提高技能的平等機會?！督ㄗh》所涵蓋的群體主要包括：未接受教育（包括早退學(xué)）、就業(yè)或培訓(xùn)的年輕人；公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)提供的低學(xué)歷失業(yè)人員；低學(xué)歷或無學(xué)歷、面臨失業(yè)風(fēng)險或在衰退行業(yè)工作的從業(yè)人員；就業(yè)或失業(yè)的老年工人——為了延長他們的工作壽命，以50歲以上的工人為目標(biāo)；包括難民在內(nèi)的非歐盟移民，特別是在最近一波移民潮中抵達歐盟的移民；45歲以上的自營職業(yè)者，或來自特定職業(yè)部門的殘疾或裁員員工；普通的不積極尋求就業(yè)的人；囚犯；殘疾人；成人教育工作人員；繼續(xù)教育部門的導(dǎo)師、協(xié)調(diào)員和管理人員。

為增加實現(xiàn)高度多樣化目標(biāo)群體滿足提升技能需求的機會，必須提高政策的一致性和有效性，“提升技能路徑是關(guān)于調(diào)整和利用現(xiàn)有結(jié)構(gòu)和資源，以釋放和利用協(xié)同效應(yīng)”[12]。因此，采取跨領(lǐng)域的綜合協(xié)調(diào)方法，在政策層面為促進和維持低技能成年人的技能提升創(chuàng)設(shè)最佳條件?；诳沙掷m(xù)和包容性終身學(xué)習(xí)的共同愿景，提供靈活、適應(yīng)和定制的學(xué)習(xí)與個性化支持，確保所有橫向相關(guān)政策領(lǐng)域（如教育和培訓(xùn)、就業(yè)、社會、經(jīng)濟、福利、司法、移民、家庭、衛(wèi)生）和縱向領(lǐng)域（連接決策和執(zhí)行、國家、區(qū)域和地方實體）的協(xié)調(diào)與連貫。盡管目標(biāo)群體、技能需求和政府隨著時間的推移會不斷變化，但該方法為以可持續(xù)方式鞏固、發(fā)展和實施技能提升路徑創(chuàng)造條件。

（二）支持層面的財政與非財政工具

歐盟不僅要求成員國使用“當(dāng)前和未來的歐洲融資方案支持技能發(fā)展領(lǐng)域”[13]，還要求成員國發(fā)揮非財政方面支持，制定職業(yè)指導(dǎo)戰(zhàn)略，實施推廣、信息和指導(dǎo)措施，通過財政和非財政手段的協(xié)同支持更多人參加教育和培訓(xùn)。

根據(jù)歐盟統(tǒng)計局開展的成人教育調(diào)查（AES），財務(wù)成本是成人參與教育和培訓(xùn)的重要障礙之一，“2016年歐盟28%的成年人由于成本原因沒有參加教育和培訓(xùn)，同樣，高昂的財務(wù)成本也阻礙了公司提供培訓(xùn)”[14]。目標(biāo)明確的財政支持有助于減少這一障礙，激勵低技能成年人參加教育和培訓(xùn)，并鼓勵雇主在培訓(xùn)（低技能）員工方面投入更多資金?！督ㄗh》要求成員國從國家資助基金中列出項目，支持低技能成年人提升技能；地方當(dāng)局推出一些金融工具以刺激受教育水平較低的人參與學(xué)習(xí)，尤其是弱勢群體、殘疾人及非歐盟出生的女性，這些金融工具包括助學(xué)金、代金券/學(xué)習(xí)賬戶、補貼、貸款收入以及足夠長的帶薪培訓(xùn)假；并通過立法改善失業(yè)人員福利條件，使他們能夠在技能提升途徑的第一步（技能審計）和第二步（定制學(xué)習(xí)機會）中獲得經(jīng)費支持；通過立法允許為面臨技能過時風(fēng)險的人提供培訓(xùn)活動的公司予以稅收抵免；針對公司的金融工具包括稅收補貼機制、稅收激勵、補貼和回報條款。

財政支持的成敗取決于更廣泛的社會和教育背景，如果沒有一種更全面的辦法來解決參與方面的其他障礙，它們可能不會成功，因此需要通過向雇主和個人提供有針對性的非財政措施來加以配合。宣傳措施包括：地方當(dāng)局組織開展關(guān)于資格和成人參與學(xué)習(xí)重要性的動員活動，制作視頻推廣數(shù)字技術(shù)，并向潛在的學(xué)習(xí)者宣傳提高技能的好處；通過傳統(tǒng)媒體和社交媒體網(wǎng)絡(luò)、學(xué)校和地方社區(qū)進行外展活動（outreach），激勵目標(biāo)群體促進終身學(xué)習(xí)；推進普及終身學(xué)習(xí)運動，建立“成人學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)”吸引低技能成年人重新學(xué)習(xí)。指導(dǎo)措施包括：由職業(yè)學(xué)院等教育培訓(xùn)機構(gòu)建立全國性的、全年齡段的、公正的、完全雙語的職業(yè)信息庫，為個人接受技能培訓(xùn)提供建議和指導(dǎo)，支持個人在教育、培訓(xùn)和工作方面作出正確的選擇，鼓勵職業(yè)院校和培訓(xùn)提供者推出自己的宣傳和指導(dǎo)流程。

（三）實施層面的三步法技能提升路徑

由于目標(biāo)群體側(cè)重于技能不合格的成年人、失業(yè)者和未接受教育、就業(yè)或培訓(xùn)的年輕人，所以識別和驗證他們的先前學(xué)習(xí)信息顯得尤為重要。在此基礎(chǔ)上，培訓(xùn)機構(gòu)才能有針對性地指導(dǎo)個人進行技能學(xué)習(xí)、開展培訓(xùn)成果認定以及選擇合適的技能進階路徑。為此，《建議》運用系統(tǒng)思維的方法提煉了邏輯嚴密的三步法實施路徑（the upskilling pathways on three steps），包括對培訓(xùn)對象的基本技能進行全面評估、提供個性化培訓(xùn)、加強獲得技能的驗證。

第一步，對目標(biāo)群體成員進行技能評價，以確定現(xiàn)有技能和提高技能的需求。目標(biāo)群體主要為“低資格成年人”（low-qualified adults）——沒有完成高中或同等學(xué)力教育就離開初始教育或培訓(xùn)的人以及沒有資格獲得“青年保障”（the Youth Guarantee）的人。對“低資格成年人”開展技能評估，以確定現(xiàn)有技能水平并分析技能提升的具體需求。必要時，將根據(jù)《歐洲理事會關(guān)于驗證非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)的建議》對“低資格成年人”先前的非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)進行識別、記錄和評估，以作為提供培訓(xùn)機會的依據(jù)。

第二步，提供量身定制且靈活的學(xué)習(xí)機會，使他們能夠更新技能并填補不足。教育和培訓(xùn)的內(nèi)容為：最低水平的識字、算術(shù)和數(shù)字能力；根據(jù)《2006年歐盟關(guān)于終身學(xué)習(xí)關(guān)鍵能力建議》（Recommendation 2006/962/EC on key competences for lifelong learning）的規(guī)定取得歐洲資格框架（EQF）3級或4級的資格認證；獲得與勞動力市場和積極參與社會相關(guān)的更廣泛技能、知識和能力。對于來自第三國的移民，酌情增加語言學(xué)習(xí)和培訓(xùn)機會。為了更好地滿足當(dāng)?shù)貏趧恿κ袌龅膶嶋H需要，在提供學(xué)習(xí)機會時需要與地方利益相關(guān)者（relevant stakeholders）、特定的社會合作伙伴以及經(jīng)濟實體開展緊密合作。

第三步，使其獲得的知識和技能得到驗證與認可，從而獲得相應(yīng)資格或就業(yè)機會。根據(jù)歐洲理事會關(guān)于驗證非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)的建議，對接受學(xué)習(xí)和培訓(xùn)（包括在工作中學(xué)習(xí)）后習(xí)得的知識、技能進行認定，并鼓勵他們根據(jù)國家資格框架和體系獲得資格認證，為個人獲得新的資格提供路徑指導(dǎo)。要求成員國建立與歐洲職業(yè)教育學(xué)分體系（the European Credit system for VET）一致的國家學(xué)分體系，并用于將經(jīng)過驗證的非正規(guī)或非正式技能學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)化為資格證書學(xué)分，這有助于確保學(xué)習(xí)者能夠在他們原有基礎(chǔ)上選擇靈活的技能提升路徑。

三、歐洲技能提升路徑的實踐特色

歐盟委員會從可持續(xù)競爭力、社會責(zé)任感和未來適應(yīng)力的高度確立了公民技能提升的重要性。各成員國結(jié)合國情，創(chuàng)造性地實施了技能提升路徑，在實踐中展示了高度的一致性，那就是以數(shù)字技能為優(yōu)先、以職業(yè)教育和培訓(xùn)改革為動力、以技能評價為紐帶，支持全體公民提高和重新提高技能。

（一）以數(shù)字技能為優(yōu)先

歐洲人生活在一個日益復(fù)雜的數(shù)字世界中，這個世界正在徹底改變他們在工作、商務(wù)和學(xué)習(xí)中的行為方式，缺乏數(shù)字技能會對他們的生活能力和就業(yè)機會產(chǎn)生深遠的負面影響。目前，歐盟大約有40%的人口數(shù)字技能水平不足，其中22%的人口根本沒有掌握數(shù)字技能[15]，為應(yīng)對數(shù)字化帶來的挑戰(zhàn)，歐盟開發(fā)了《歐洲公民數(shù)字能力框架》（以下簡稱“框架”）作為執(zhí)行標(biāo)準[16]?！皵?shù)字成員聯(lián)合體”（a consortium of All-Digital members）依據(jù)《框架》開發(fā)了“數(shù)字能力開發(fā)系統(tǒng)”（Digital Competences Development System），對員工和求職者的數(shù)字技能水平進行評估，然后開展針對性的培訓(xùn)以提高技能水平[17]。

《框架》作為標(biāo)準解決了“什么是數(shù)字技能以及如何評估數(shù)字技能”的問題?！犊蚣堋分赋?，為了實現(xiàn)與工作、就業(yè)、學(xué)習(xí)、休閑和參與社會的相關(guān)目標(biāo)，人們需要具備相應(yīng)數(shù)字領(lǐng)域的能力，共有五個關(guān)鍵領(lǐng)域的21項能力[18]。關(guān)鍵領(lǐng)域一信息和數(shù)據(jù)素養(yǎng)具體為：闡明信息需求，定位和檢索數(shù)字數(shù)據(jù)、信息和內(nèi)容；判斷來源及其內(nèi)容的相關(guān)性；存儲、管理和組織數(shù)字數(shù)據(jù)、信息和內(nèi)容。關(guān)鍵領(lǐng)域二交流與合作具體為：通過數(shù)字技術(shù)進行互動、交流與合作，同時了解文化和代際多樣性；通過公共和私人數(shù)字服務(wù)以公民身份參與社會；管理個人的數(shù)字身份和聲譽。關(guān)鍵領(lǐng)域三數(shù)字內(nèi)容創(chuàng)建具體為：創(chuàng)建和編輯數(shù)字內(nèi)容，改進信息和內(nèi)容并將其集成到現(xiàn)有知識體系中，同時了解如何應(yīng)用版權(quán)和許可證；了解如何為計算機系統(tǒng)提供可理解的指令。關(guān)鍵領(lǐng)域四安全性具體為：在數(shù)字環(huán)境中保護設(shè)備、內(nèi)容、個人數(shù)據(jù)和隱私；保護身體和心理健康，并了解促進社會福祉和社會包容的數(shù)字技術(shù)；了解數(shù)字技術(shù)及其使用對環(huán)境的影響。關(guān)鍵領(lǐng)域五問題解決具體為：確定需求和問題，解決數(shù)字環(huán)境中的概念問題；使用數(shù)字工具創(chuàng)新流程和產(chǎn)品；跟上數(shù)字發(fā)展的步伐。

為提高國民的數(shù)字技能，保加利亞、塞浦路斯、捷克、德國、丹麥、愛沙尼亞、西班牙、芬蘭、法國、立陶宛、拉脫維亞、波蘭、英國等許多國家把執(zhí)行《框架》作為實施《建議》的優(yōu)先事項，啟動“數(shù)字教育行動計劃”（a Digital Education Action Plan），以應(yīng)對技術(shù)變革或數(shù)字化進程。捷克在2015-2020年數(shù)字掃盲框架內(nèi)，啟動了在線系統(tǒng)開發(fā)，以提升員工和求職者的數(shù)字能力，目的是使他們能夠根據(jù)歐洲數(shù)字能力框架自我評估數(shù)字技能水平。完成評估后，他們將會接受定制培訓(xùn)，以提高技能，該項目還旨在規(guī)劃相關(guān)培訓(xùn)機會、創(chuàng)建區(qū)域培訓(xùn)計劃，以提高勞動力的數(shù)字能力。截至2021年，已有數(shù)千名捷克公民從這項計劃中獲益。德國還通過了一項新的法律，旨在為因數(shù)字化而可能導(dǎo)致失業(yè)的低技能人員提供支持。英國從2020年起規(guī)定，缺乏或不具有基本數(shù)字技能的成年人（19歲以上）有權(quán)接受數(shù)字技能評估，并有權(quán)獲得公共資金資助的數(shù)字技能提升課程。在芬蘭，由非政府組織為缺乏基本數(shù)字技能的成年人提供培訓(xùn)方案。AllDigital是為歐洲缺乏數(shù)字技能者提供培訓(xùn)服務(wù)的重要組織，該組織通過由25000個數(shù)字能力中心連接成的網(wǎng)絡(luò)每年培訓(xùn)300萬人[19]。

（二）以職業(yè)教育和培訓(xùn)改革為動力

職業(yè)教育和培訓(xùn)（VET）在技能提升中扮演著主體性角色，《建議》的實施倒逼著職業(yè)教育和培訓(xùn)進行系統(tǒng)化的改革。2020年歐盟結(jié)合《建議》實施情況發(fā)布了《關(guān)于職業(yè)教育和培訓(xùn)理事會建議的提案》（European Union.Proposal for a COUNCIL RECOMMENDATION on vocational education and training）（以下簡稱《提案》），為歐盟的職業(yè)教育和培訓(xùn)設(shè)計了新藍圖：加快歐盟職業(yè)教育和培訓(xùn)的現(xiàn)代化進程，使其更好地適應(yīng)數(shù)字化、綠色化經(jīng)濟；確保職業(yè)教育和培訓(xùn)更靈活、迅速地滿足勞動力市場需要，為年輕人和成年人提供優(yōu)質(zhì)就業(yè)機會；加強工作場所學(xué)習(xí)和學(xué)徒培訓(xùn)；增強職業(yè)教育和培訓(xùn)的靈活性，包括鼓勵模塊化和非正規(guī)學(xué)習(xí)方法；加強職業(yè)教育和培訓(xùn)的質(zhì)量保證，促進“卓越職業(yè)中心”（Centres of Vocational Excellence）建設(shè)；畢業(yè)生就業(yè)率至少為82%；60%的職業(yè)教育畢業(yè)生受益于工作場所學(xué)習(xí)；8%的職業(yè)教育學(xué)生受益于海外交流學(xué)習(xí)[20]。

在《提案》的引導(dǎo)下，歐盟成員國與社會伙伴、教育和培訓(xùn)機構(gòu)、學(xué)習(xí)者代表、企業(yè)和部門組織以及其他利益相關(guān)者一道努力，正在或?qū)⒁扇∫韵滦袆樱簽槁殬I(yè)教育和培訓(xùn)機構(gòu)提供一定程度的自主權(quán)，使其能夠?qū)寄芴魬?zhàn)做出及時反應(yīng)，提供快速再培訓(xùn)方案，并與公共和私營部門的雇主密切合作；制訂職業(yè)教育和培訓(xùn)方案，并將其擴大到更高的資格和“微證書”（micro-credentials）水平；將職業(yè)教育和培訓(xùn)與前瞻性經(jīng)濟戰(zhàn)略和創(chuàng)新體系聯(lián)系起來；將環(huán)境和社會可持續(xù)性納入職業(yè)教育和培訓(xùn)課程以及組織管理；確保職業(yè)教育和培訓(xùn)各部門之間有更好的滲透性；提高職業(yè)教育和培訓(xùn)機構(gòu)的數(shù)字化準備；為學(xué)習(xí)者和員工提供更多的流動機會和其他融資機會；克服性別歧視，支持多樣性和包容性；確定評價指標(biāo)體系，以便對職業(yè)教育和培訓(xùn)系統(tǒng)的績效進行定量和定性監(jiān)測[21]。

技能是歐洲在確保社會公平的同時保持競爭力的底色，職業(yè)教育和培訓(xùn)是加固社會權(quán)利支柱的重要組成部分，是獲得技能的主要途徑，其改革和創(chuàng)新是技能提升的主要動力。保加利亞、捷克、愛沙尼亞、意大利、斯洛伐克、馬耳他、波蘭、立陶宛將技能提升路徑的實施方案置于終身學(xué)習(xí)戰(zhàn)略之中；在芬蘭、愛爾蘭、拉脫維亞、斯洛文尼亞，這些實施計劃也是職業(yè)教育和培訓(xùn)戰(zhàn)略的一個部分。瑞典把技能提升與職業(yè)教育和培訓(xùn)整合為一個體系，允許成年人將各種方案中的優(yōu)勢資源結(jié)合起來，失業(yè)的成年人可以將職業(yè)培訓(xùn)機會與完成高中教育的權(quán)利結(jié)合起來；移民可以將語言學(xué)習(xí)與職業(yè)教育和培訓(xùn)結(jié)合起來；那些需要額外預(yù)備學(xué)習(xí)或掌握基本技能的人可以在預(yù)備勞動力市場培訓(xùn)或民辦高中（Folk high schools）學(xué)習(xí)；兼職工作也要與職業(yè)教育和培訓(xùn)相結(jié)合；民辦高中可以靈活地（通過個人學(xué)習(xí)計劃）根據(jù)個人需求定制學(xué)習(xí)計劃；長期失業(yè)者和參加相關(guān)“公共就業(yè)服務(wù)”（PES）項目的人員可以獲得量身定制的職業(yè)教育和培訓(xùn)[22]。

葡萄牙為支持技能不足的成年人、失業(yè)者及未接受職業(yè)教育和培訓(xùn)的年輕人提升技能，建設(shè)了300個“資格中心”（The Qualifica centres）。這些資格中心大多設(shè)在學(xué)校等現(xiàn)有的公共或私人機構(gòu)，提供信息、建議和推薦，以識別和驗證之前的學(xué)習(xí)，然后引導(dǎo)個人接受培訓(xùn)?！百Y格中心”開發(fā)了資格護照（Qualifica passport），這是一個在線工具，可以記錄獲得的資格和技能信息；該在線系統(tǒng)還為個人提供獲得新資格所需渠道的指引，與國家信用體系保持一致，并用于將經(jīng)過驗證的非正規(guī)或非正式學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化為資格證書學(xué)分，這有助于學(xué)習(xí)者靈活地選擇學(xué)習(xí)路徑。借此，葡萄牙將技能提升路徑實踐納入了作為社會主流的職業(yè)教育和培訓(xùn)系統(tǒng)。

比利時通過承認成人先前學(xué)習(xí)獲得的能力證書與職業(yè)教育和培訓(xùn)系統(tǒng)聯(lián)系起來；制定驗證程序，使能力證書與國家資格框架（NQF）對接，從而在正式體系中取得進一步進展。在保加利亞，國家職業(yè)教育考試局（National Agency for VET）開發(fā)靈活、個性化的課程，以更新國家資格框架及歐洲資格框架（NQF/EQF）中的2～4級專業(yè)資格。技能提升路徑實踐活動加速了成人課程模塊化進程：模塊廣泛應(yīng)用于愛爾蘭的職業(yè)教育和培訓(xùn)；拉脫維亞為未完成職業(yè)教育和培訓(xùn)的失業(yè)者實施了單元式職業(yè)培訓(xùn)和專業(yè)發(fā)展方案；克羅地亞實施了單元式基本技能方案；羅馬尼亞實施了單元式職業(yè)教育和培訓(xùn)的二次機會方案。

（三）以技能評價為樞紐

運用系統(tǒng)方法且注重評價的反饋作用歷來是歐盟創(chuàng)新行動的傳統(tǒng)，《意見》的實施自然也不例外?！皞€人知識、技能和能力——以及對它們的評價——對于進入勞動力市場并取得進步、發(fā)揮個人潛力和在社會中發(fā)揮積極作用都至關(guān)重要?！盵23]個人只有通過技能評價才能使之前未記錄的學(xué)習(xí)成果變得可見并加以利用[24]。技能評價（也稱為“技能評估”或“技能評測”）是根據(jù)特定參考點或標(biāo)準檢查個人學(xué)習(xí)成果的過程，是反思、展示、發(fā)展、需求分析等諸多行動展開的依據(jù)，可在以下方面發(fā)揮重要作用：幫助個人反思并意識到自己的實際能力；為個人提供展示和營銷其技能的手段；幫助發(fā)展職業(yè)和提高就業(yè)能力，特別是失業(yè)者和其他弱勢群體；分析個人技能與勞動力市場需求之間的匹配程度，預(yù)測進一步的培訓(xùn)需求。

評價在技能提升行動中具有樞紐功能，技能評價聯(lián)結(jié)了“技能提升路徑”的起點和終點，使“三步法技能提升路徑”形成閉環(huán)。起點的技能評價是對個人先前學(xué)習(xí)成果的陳述，是規(guī)劃下一步培訓(xùn)的基礎(chǔ)，終點階段的技能評價直接將經(jīng)過驗證的非正規(guī)或非正式學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化為資格證書或?qū)W分，為學(xué)習(xí)者今后的就業(yè)和繼續(xù)學(xué)習(xí)提供依據(jù)，起點和終點都以《歐洲理事會關(guān)于驗證非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)的建議》為技能評價的根本遵循?！稓W洲理事會關(guān)于驗證非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)的建議》與作為終身學(xué)習(xí)導(dǎo)航圖的國家資格框架和歐洲資格框架緊密關(guān)聯(lián)[25]，確保評價的有效性和可靠性，使不同背景下的技能評價（教育和培訓(xùn)、就業(yè)和民間社會）標(biāo)準趨向一致，允許不同背景的學(xué)習(xí)成果之間建立聯(lián)系。由此，技能評價不僅是技能提升路徑的樞紐，也是貫通整個終身學(xué)習(xí)體系的樞紐，許多技能提升實踐行動的核心就是技能評價。

奧地利、希臘、克羅地亞、意大利、斯洛文尼亞和斯洛伐克等國明確提出要對所有三種基本技能（識字、算術(shù)和數(shù)字）開展評估，政府、各地區(qū)和自治省聯(lián)合采取“積極的勞工政策措施”（active labour policy measures）[26]，把對三種基本技能的評估作為就業(yè)的必要前提。在測試階段，公共就業(yè)機構(gòu)使用OECD的教育和培訓(xùn)在線評估工具——成人技能調(diào)查測試崗位候選人。比利時和塞浦路斯將發(fā)展評估作為驗證非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)的必要環(huán)節(jié)。在希臘，基本技能評估作為獲得歐盟資助項目的要求之一，通過國家成人學(xué)習(xí)協(xié)調(diào)委員會來推進該項工作。在丹麥和芬蘭，技能評估是獲得普通和職業(yè)課程的前提條件。捷克開展“歐洲技能提升路徑”項目試點，內(nèi)容包括識字、算術(shù)和數(shù)字技能的在線評估、能力分析和后續(xù)培訓(xùn)課程，從而獲得歐洲資格框架的3級或4級職業(yè)資格證書。