唐 旭

(重慶工商大學 馬克思主義學院，重慶 400067)

國有企業(yè)改革的呼聲從未停歇，理論與實務(wù)界對國有企業(yè)改革舉措的探討亦從未停止。2016年習近平總書記針對國企改革精辟指出，“堅持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是重大政治原則，必須一以貫之；建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向，也必須一以貫之?！?021年11月11日發(fā)布的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》指出：“黨加強對經(jīng)濟工作的戰(zhàn)略謀劃和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，完善黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟工作體制機制?！С謬匈Y本和國有企業(yè)做強做優(yōu)做大，建立中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度，增強國有經(jīng)濟競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力和抗風險能力。”黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)實際上是將國企治理的政治邏輯與經(jīng)濟邏輯巧妙結(jié)合起來，一定程度突破了傳統(tǒng)國有企業(yè)將治理目光全盤求諸于股東會、董事會、監(jiān)事會、高級管理人員制度革新以及完善企業(yè)社會責任之上。(1)全局層面通過優(yōu)化委托代理關(guān)系，重構(gòu)國企內(nèi)部治理體系。參見楊紅英,童露：國有企業(yè)混合所有制改革中的內(nèi)部治理.《技術(shù)與經(jīng)濟管理研究》,2015(5)：50-54；王炳文：從委托代理理論視角論繼續(xù)深化國有企業(yè)改革.《求實》,2014(6):45-49。局部層面則主要圍繞股東會成員結(jié)構(gòu)優(yōu)化、提高董事會決策質(zhì)效、強化監(jiān)事會監(jiān)督職權(quán)、科學運用國有企業(yè)人力資源以及完善國有企業(yè)社會責任5個方面進行展開。參見馮璐,張泠然,段志明.混合所有制改革下的非國有股東治理與國企創(chuàng)新.《中國軟科學》,2021(3):124-140;王懷勇,王鶴翔.描述與重構(gòu):國有資本投資運營公司外部董事獨立性研究.《商業(yè)研究》,2021(3):102-113；周澤將,王怡晨.國有企業(yè)紀委與監(jiān)事會的職能定位及協(xié)同問題研究.《學術(shù)界》,2020(6):101-109；張東明,秦海林.中國國有企業(yè)經(jīng)營者選拔制度創(chuàng)新原則與機制選擇研究.《經(jīng)濟體制改革》,2018(6):177-182;張永,李釗,孫永波.國有企業(yè)政策性負擔與社會責任承擔.《華東經(jīng)濟管理》,2021(4):109-117。此時，黨組織引領(lǐng)國有企業(yè)治理亟需從宏觀層面的頂層政策設(shè)計轉(zhuǎn)到中觀層面的理論證成與經(jīng)驗總結(jié)、微觀層面的制度細化。中觀層面的理論證成與經(jīng)驗總結(jié)主要是指將頂層政策設(shè)計與國有企業(yè)治理實踐密切結(jié)合起來，系統(tǒng)深入闡述黨組織引領(lǐng)國有企業(yè)治理的重大意義、核心功能以及黨組織具體治理經(jīng)驗。微觀層面的制度細化則是優(yōu)化黨組織引領(lǐng)國有企業(yè)治理的系列規(guī)則，防止黨組織治理作用弱化，確保國有企業(yè)各項目標功能穩(wěn)定發(fā)揮。

一、國有企業(yè)治理現(xiàn)狀之評析

(一)國有企業(yè)治理的歷史嬗變

提升公司治理能力一直是國有企業(yè)改革的核心。公司治理結(jié)構(gòu)包括支配企業(yè)重大利害關(guān)系的不同團體之間的關(guān)系，如控制權(quán)的確定與行使、監(jiān)督與評價指標的構(gòu)建、激勵機制的建立等等。[1]國有企業(yè)治理與普通企業(yè)治理的重大不同在于治理國有企業(yè)的核心是正確處理“國有企業(yè)治理中的界權(quán)混淆”問題。[2]

我國國有企業(yè)治理制度變遷從“行政權(quán)力參與公司治理的程度”“行政組織私法化”的角度[3]，可以劃分為四個階段。

第一階段是行政權(quán)力與公司治理完全重合階段。政府行政控制企業(yè)肇始于特殊的時代。剛成立的新中國面臨戰(zhàn)爭的威脅和西方國家的經(jīng)濟封鎖，發(fā)展耗資巨大的軍工業(yè)和重工業(yè)只能由國家統(tǒng)一部署，以行政強制性手段進行管理。新中國成立后，這些大型國有企業(yè)內(nèi)嵌于政府部門，性質(zhì)上屬于行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，所提供的服務(wù)具有鮮明的政治功能以及社會公共服務(wù)功能。國有企業(yè)并不具備作為市場經(jīng)濟主體獨立決策、投資運營的能力。企業(yè)運營各個環(huán)節(jié)皆由國家決定，一切行動皆以行政機關(guān)的意志為根本遵循。此時的國有企業(yè)只是國家分散在全國各地的生產(chǎn)車間。[4]

第二階段是行政權(quán)力與國有企業(yè)治理適當分離嘗試階段。國家逐漸認識到用行政權(quán)力直接控制企業(yè)所帶來的種種弊端，開始思考如何將政府從國有企業(yè)中剝離出來。1988年國有資產(chǎn)管理局就是通過運用產(chǎn)權(quán)這一概念來管理國有企業(yè)，這是政府與國有企業(yè)治理分離的第一次嘗試。因為機構(gòu)定位不明、職責不清，其職能受到很大的體制約束，國有資產(chǎn)管理局最終被撤銷。[5]從國有資產(chǎn)管理局的設(shè)立與撤銷可推知國家釋放企業(yè)營利屬性之根本意圖。只是受當時的行政體制、經(jīng)濟發(fā)展程度、社會文化等諸多因素的限制，致使改革舉措未能達到預(yù)期，國企改革未能完全踏上市場化的征程。

第三階段是行政權(quán)力與國有企業(yè)治理進一步分離階段。2003年國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會(以下簡稱國資委)正式成立，標志著國有企業(yè)治理進入了一個新的階段。此時，行政機關(guān)不再直接干預(yù)國有企業(yè)的日常運行，而是履行出資人職責，依照《中華人民共和國公司法》(以下簡稱《公司法》)的相關(guān)規(guī)定行使股東的相關(guān)權(quán)利和義務(wù)。以國資委為核心的體制機制突出對國有企業(yè)資產(chǎn)的管理，通過法律人格擬制，把管資產(chǎn)放置在核心地位，[6]將行政權(quán)力大范圍從國有企業(yè)中撤出，企業(yè)作為市場經(jīng)濟主體相對獨立地參與市場競爭。

第四階段是行政權(quán)力與國有企業(yè)治理深化改革階段。國資委作為出資人將國有資產(chǎn)保值增值列為核心目標。但是實踐探索發(fā)現(xiàn)，管理國有資產(chǎn)并不能徹底解決“政企分開”的問題，甚至會擾亂國有資產(chǎn)保值增值的目標。一方面國資委欲達到管理資產(chǎn)的目的，“管人”與“管事”是主要的舉措，“政企合一”仍對國有企業(yè)運行產(chǎn)生較大影響；另一方面基于資產(chǎn)流通性的局限，意圖通過高頻交易實現(xiàn)保值增值之目標較為困難。對此，中央下發(fā)文件，強調(diào)國資委從“管資產(chǎn)”逐漸轉(zhuǎn)移到“管資本”(2)2017年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國務(wù)院國資委以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變方案的通知》指出，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，以提高國有資本效率、增強國有企業(yè)活力為中心，明確監(jiān)管重點，精簡監(jiān)管事項，優(yōu)化部門職能，改進監(jiān)管方式，全面加強黨的建設(shè)，進一步提高監(jiān)管的科學性、針對性和有效性，加快實現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉(zhuǎn)變。。國資委需要通過企業(yè)資本行使自身的法定權(quán)利，行政機關(guān)與國有企業(yè)的距離進一步拉開。同時基于資本的逐利性與交易的便利性，國有企業(yè)的營利屬性得以強化，國家的市場經(jīng)濟基礎(chǔ)得到最大程度的穩(wěn)固。實踐中，為了設(shè)計“管資本”的整體戰(zhàn)略制度，國家還催生出一批國有資本投資、運營公司。[7]

(二)國有企業(yè)治理制度嬗變之評析

國有企業(yè)治理制度四個階段的歷史嬗變展示了政府權(quán)力與市場功能之間的角力。實踐反復(fù)證明：市場化因素理應(yīng)在國有企業(yè)治理過程中凸顯其重要作用，而行政權(quán)力因素則需從國有企業(yè)治理過程中進行剝離。國有企業(yè)應(yīng)當將現(xiàn)代企業(yè)運行理論與先進制度不斷優(yōu)化重構(gòu)，股東會、董事會、監(jiān)事會以及高管制度應(yīng)當進行再優(yōu)化。毫無疑問，國有企業(yè)內(nèi)部體制機制經(jīng)過一系列市場化、現(xiàn)代化改造，運營效率、運營能力獲得突破性進展。然而需要進一步厘清并回答的是，削弱行政權(quán)力在國有企業(yè)治理中的影響，建構(gòu)精致的股東會、董事會、監(jiān)事會、高管制度，國有企業(yè)真能如同我們預(yù)先設(shè)想的一樣實現(xiàn)良性發(fā)展之目標嗎？事實上，目前國有企業(yè)治理還存在以下幾方面的問題亟待解決，而這些問題似乎尚無法完全通過市場化的安排得到充分疏解。

首先，國有企業(yè)在行業(yè)領(lǐng)域“一枝獨秀”。國有企業(yè)依靠國資背景占據(jù)著顯性和隱性的市場“福利”和市場機會，這促使國有企業(yè)逐漸成為行業(yè)寡頭、“企業(yè)帝國”，國有企業(yè)內(nèi)部治理日益成為一個密不透風的體系。國有企業(yè)內(nèi)部治理體系越封閉、市場資源越集中，國有企業(yè)越有足夠的能力裹挾著龐大的經(jīng)濟利益、強大的社會功能與政府監(jiān)管進行對沖，此時政府監(jiān)管成本以及監(jiān)管難度就會相應(yīng)提高。政府不得不運用行政執(zhí)法權(quán)強行破除企業(yè)屏障，實施高強度高成本的監(jiān)管方式。但此種監(jiān)管舉措可能形成兩種消極影響：其一，高強度高成本的行政監(jiān)管會在一定程度上干擾企業(yè)的正常運營。一方面行政機關(guān)“強監(jiān)測”與“強審查”無疑會大幅度提升國有企業(yè)合規(guī)成本，國有企業(yè)會調(diào)用較多的資源應(yīng)對行政機構(gòu)的監(jiān)管審查。另一方面行政監(jiān)管本就是外部力量，企圖用外部力量徹底克服企業(yè)內(nèi)生問題不符合科學治理的基本規(guī)律。有學者就直接指出單純靠監(jiān)管本身是無法解決改革過程中制約國有企業(yè)發(fā)展的產(chǎn)權(quán)問題及其激勵問題的；[8]其二，外部行政監(jiān)管往往屬于事后監(jiān)管，無法從根源上遏制企業(yè)實施違法違規(guī)行為，沒有形成事前事中事后完整的規(guī)制閉環(huán)。此外，國有企業(yè)治理體系越封閉，信息不對稱的情形越嚴重，產(chǎn)生的腐敗(包括司法腐敗)、裙帶關(guān)系(包括非法政商支持網(wǎng)絡(luò))、恩佑[9]現(xiàn)象越是加劇。

其次，國有企業(yè)內(nèi)部人控制問題“層出不窮”。內(nèi)部人控制是企業(yè)較為常見的現(xiàn)象。通常，控制人基于企業(yè)規(guī)模、行業(yè)性質(zhì)、控制協(xié)議內(nèi)容等因素對企業(yè)、社會產(chǎn)生不同程度的影響。企業(yè)實際控制人的誕生與演變是市場經(jīng)濟催生的產(chǎn)物。人是自利的，不斷追求自身利益是人行動的根本驅(qū)動力，“如果不是自利在我們之中起了決定性作用，正常的經(jīng)濟交易活動就會停止”；[10]人是理性的，“有理性的人能夠辨識一般性原則并能夠把握事物內(nèi)部、人與事物之間以及人與人之間的某種基本關(guān)系。有理性的人有可能以客觀的和超然的方式看待整個世界和判斷他人?！盵11]在利益與利益發(fā)生激烈沖突時，自利理性的實際控制人會基于自身的強勢地位，作出利于自身而不利于企業(yè)及企業(yè)利益相關(guān)人之行為。對于國有企業(yè)而言，企業(yè)內(nèi)部人控制所造成的不良反應(yīng)甚至比普通公司更為劇烈與嚴重。尤其是國有企業(yè)成為行業(yè)寡頭之后，實際控制人在公司內(nèi)部筑起強有力的控制權(quán)，把企業(yè)變成獨立王國。[12]實際控制人在企業(yè)內(nèi)部獲得極大的自由意志，容易引發(fā)國有企業(yè)實際控制人濫用職權(quán)的亂象，形成國有企業(yè)重復(fù)競爭、過度投資以及全面生產(chǎn)過剩等實際運營問題，國有企業(yè)債臺高筑。[13]內(nèi)部控制人濫用控制權(quán)，還會進一步弱化國有企業(yè)股東會、董事會、監(jiān)事會預(yù)設(shè)的基本功能，“三會”自主決策等基本功能日漸失靈。

最后，國有企業(yè)功能紊亂“日甚一日”。國有企業(yè)既追求非經(jīng)濟類目標，同時也追求經(jīng)濟類的目標。[14]不同之處在于不同類型的國有企業(yè)在目標設(shè)定上會存在差異，目標與目標之間存在先后順序。但即使如此，公益與營利兩大目標仍是國有企業(yè)目標體系中的重要內(nèi)容，公益性與營利性目標的協(xié)調(diào)關(guān)系也應(yīng)被重點關(guān)注。實踐中，股東會、董事會、監(jiān)事會以及高級管理人員實施的行為與決策皆蘊含著本團體特殊利益，而利益與利益之間常存在沖突與矛盾并且難以化解，由此導(dǎo)致國有企業(yè)目標實施與實現(xiàn)過程中容易出現(xiàn)“目標倒錯”現(xiàn)象。例如在公益性目標為主的國有企業(yè)中，因為企業(yè)內(nèi)部利益沖突導(dǎo)致企業(yè)總體目標的實際順序發(fā)生異化，大量營利性運營行為得以產(chǎn)生，偏離此類國有企業(yè)預(yù)設(shè)初衷。

二、黨組織引領(lǐng)國有企業(yè)治理之理論證成

國有企業(yè)是中國特色社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物，帶有濃厚的政治、經(jīng)濟等本土化因素。強行將西方企業(yè)治理理念、治理制度全盤植入我國國有企業(yè)治理體系之中，容易造成“水土不服”?；诖?，應(yīng)當“通過在普適化理論和中國情境之間進行反復(fù)地相互驗證，將中國的情境化知識與普適化理論進行有機融合”[15]。筆者認為將黨組織治理與現(xiàn)代公司治理高效結(jié)合是可行的路徑。黨組織引領(lǐng)國有企業(yè)治理存在充分的理論與實踐支撐。

(一)雙重賦能：政治融入企業(yè)的客觀事實

黨組織引領(lǐng)國有企業(yè)內(nèi)部治理能否直接提高企業(yè)的運轉(zhuǎn)效率，是否符合政企分開的趨勢，一直是人們疑惑的問題。政企分開的核心目的是分離國家行政權(quán)與企業(yè)經(jīng)營權(quán)，既防止行政權(quán)力不當干預(yù)企業(yè)，也防止企業(yè)不當利用行政權(quán)力壟斷市場，同時盡可能促進國有企業(yè)資本保值增值?？梢姡@種分離并非否定國有企業(yè)政治治理的可能性與合理性。政治治理與利用行政權(quán)力掠奪市場資源存在根本不同。從某種角度而言，國有企業(yè)與政治之間的聯(lián)系是加強了而非減弱了，政治聯(lián)系對國有企業(yè)發(fā)展實現(xiàn)了雙重賦能。一方面，從企業(yè)形成視角，政治聯(lián)系企業(yè)是既定事實。David Ciepley[16]認為，企業(yè)在其權(quán)力中是“類政治”的實體(government-like in their powers)，政府授予其“外部人格”(external personhood)和“內(nèi)部治理權(quán)”(internal governing authority)。因此，企業(yè)雖是私人組織投資而成故非簡單公共之物，但企業(yè)也不僅僅是私的。例如國有企業(yè)“從生到死”皆與政治緊密相關(guān)。工商登記賦予國有企業(yè)法律擬制人格；國家法律政策適度引導(dǎo)、規(guī)管企業(yè)具體運營行為；企業(yè)運營不暢亟需退出市場時，需按照相關(guān)規(guī)定進行注銷登記。政治/政黨與國有企業(yè)經(jīng)營互相“纏繞”。政治因素并非企業(yè)的阻礙因素，反而為經(jīng)濟社會的穩(wěn)定、企業(yè)內(nèi)部有序運行提供了正向助力。另一方面，黨組織引領(lǐng)國有企業(yè)內(nèi)部治理利于提升運營效能，高效抑制內(nèi)部人控制產(chǎn)生的負面效應(yīng)。國企黨組織能較好地與上級黨組織溝通對接，是高質(zhì)量信息溝通平臺，有效降低監(jiān)管成本以及企業(yè)應(yīng)對監(jiān)管的成本，抑制內(nèi)部控制人可能產(chǎn)生的濫用職權(quán)、違規(guī)運營等行為。黨組織從不同維度支持股東會、董事會、監(jiān)事會以及高級管理人員合理行使權(quán)力、依法履行職責，確保股東會多方利益需求的協(xié)調(diào)實現(xiàn)，有力提升董事會、管理層的決策效率和決策質(zhì)量，推進監(jiān)事會實現(xiàn)監(jiān)管范圍全覆蓋。政治關(guān)聯(lián)關(guān)系能夠使政治治理對國有企業(yè)的監(jiān)督效應(yīng)更加明顯。[17]

(二)目標導(dǎo)向：調(diào)和功能的充分彰顯

利益是否協(xié)調(diào)成為決定社會有序或失序的關(guān)鍵因素。[18]進一步說，協(xié)調(diào)理論本質(zhì)上欲通過各方利益之協(xié)調(diào)，以達到各方工作效率、產(chǎn)出效率的最大化，從而實現(xiàn)目標之間的納什均衡(3)即每個參與者各自選擇的策略，一旦實現(xiàn)納什均衡，任何參與者都不再企圖改變策略。參見戴維·M.克雷普斯.《博弈論與經(jīng)濟模型》.鄧方.譯,北京:商務(wù)印書館,2018:22。或卡爾多—?？怂垢倪M(4)如果一種變革使受益者所得足以補償受損者的損失，這種變革就叫作卡爾多—?？怂垢倪M。。將黨組織作為新型協(xié)調(diào)主體引領(lǐng)國有企業(yè)治理具有重大的理論與實踐意義。原因在于：首先，黨組織具有很強的利益統(tǒng)合協(xié)調(diào)能力。國有企業(yè)與非國有企業(yè)存在顯著差異，無論是在企業(yè)人員構(gòu)成上，還是企業(yè)目標的追求上，皆有本質(zhì)的不同，目前采用代理理論建構(gòu)國有企業(yè)內(nèi)部治理機制效果并不顯著。因為委托代理理論很好地揭示了委托人與代理人之間的利益沖突或道德風險，[19]但無法從根源上解決這個沖突?，F(xiàn)代政黨理論把政黨的功能作簡單的兩分，一為行政性功能，二為社會性功能。[20]中國共產(chǎn)黨作為無產(chǎn)階級的先鋒隊，具備宏大的全局觀、超強的政治自覺和利益調(diào)和能力，在引領(lǐng)公司治理的過程中能有效歸納統(tǒng)合股東會等利益團體的分歧與矛盾，這是黨組織社會功能的深刻寫照之一。其次，黨組織的動態(tài)協(xié)調(diào)治理與制度的靜態(tài)規(guī)制形成良性互補。學界和實務(wù)界對國有企業(yè)治理機制改良都是在國企性質(zhì)定位之基礎(chǔ)上設(shè)計相應(yīng)的治理制度，以此平衡國有企業(yè)內(nèi)部復(fù)雜的利益需求。但制度是以靜態(tài)的形式予以呈現(xiàn)，具有天然的“滯后性”，無法確保制度與企業(yè)目標、企業(yè)內(nèi)部利益團體需求之間形成動態(tài)平衡。黨組織所具備的強大協(xié)調(diào)能力恰好彌補制度的不足，促進靜態(tài)制度與動態(tài)現(xiàn)實深度耦合，推動國企治理從剛性轉(zhuǎn)向柔性、從封閉轉(zhuǎn)向開放、從靜態(tài)轉(zhuǎn)向動態(tài)。[21]最后，黨組織有能力協(xié)調(diào)國有企業(yè)治理機關(guān)、治理人員的具體行為。國有企業(yè)治理實質(zhì)是內(nèi)部治理主體按照預(yù)設(shè)的權(quán)利義務(wù)分工合作，在“動態(tài)博弈”的過程中實現(xiàn)效率最大化，獲得國有企業(yè)發(fā)展的最優(yōu)解。但“動態(tài)博弈”充滿了利益之間的沖突，傳統(tǒng)的企業(yè)治理機構(gòu)、人員難以調(diào)和這種沖突，需要新類型調(diào)和主體介入進行有效調(diào)和。黨組織則被賦予此種使命，即確保企業(yè)內(nèi)部利益團體需求能夠與企業(yè)目標總體一致。

(三)制度銜接：黨內(nèi)法規(guī)與公司法律的無縫轉(zhuǎn)介

黨組織引領(lǐng)國有企業(yè)治理有豐富的制度依據(jù)。黨組織引領(lǐng)國有企業(yè)治理首先獲得了法律制度層面的支持?！豆痉ā返?9條規(guī)定了公司應(yīng)當為黨組織活動提供必要條件之義務(wù)，而公司黨組織則依照《中國共產(chǎn)黨章程》進行活動。當然，我們不能僅以《公司法》規(guī)定了公司黨組織活動就等同于黨組織擁有治理權(quán)。但既然《公司法》將公司黨組織具體活動轉(zhuǎn)介到《中國共產(chǎn)黨章程》之中，我們則應(yīng)當看到黨內(nèi)法規(guī)與法律之間的“動態(tài)聯(lián)結(jié)”，以及通過“動態(tài)聯(lián)結(jié)”真正廓清公司黨組織治理權(quán)限的有無和具體范圍。

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律具有同質(zhì)性、同構(gòu)性，在根本目標、本質(zhì)屬性、價值取向、外在形式、邏輯結(jié)構(gòu)等方面具有一致性，二者不可避免地交織在一起。[22]基于此，黨內(nèi)規(guī)章、政策性文件與法律存在互動關(guān)系，這種互動體現(xiàn)為兩個方面；其一，黨內(nèi)規(guī)章、政策性文件的制定不得違反法律規(guī)定，法律制定會大量吸收黨內(nèi)規(guī)章、政策性文件的相關(guān)內(nèi)容，增強黨內(nèi)法規(guī)、政策性文件的執(zhí)行力；其二，法律制定并不將黨內(nèi)規(guī)章、政策性文件的內(nèi)容納入其中，而是通過轉(zhuǎn)介條款將法條欲表達的內(nèi)容轉(zhuǎn)介到黨內(nèi)規(guī)章、政策性文件的相關(guān)部分，以此間接厘清法條適用的具體范圍。顯然公司黨組織活動內(nèi)容屬于后者。

《中國共產(chǎn)黨章程》第33條以及《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例(試行)》第11條規(guī)定，國有企業(yè)黨組織的活動具體范圍主要可以概括為以下幾個方面：加強黨的政治建設(shè)；精準落實黨和國家的政策方針；研究討論重大經(jīng)營管理事項；支持股東會、董事會、監(jiān)事會以及高級管理人員依法行使職權(quán)；加強人才隊伍建設(shè)；加強黨風廉政建設(shè)；強化企業(yè)思想政治工作、群團工作等等。由此可見，國有企業(yè)黨組織治理權(quán)并非與企業(yè)內(nèi)部其他治理主體治理權(quán)在內(nèi)涵上完全一致，而是既存在區(qū)別又有聯(lián)系。核心區(qū)別在于黨組織更加注重企業(yè)運行宏觀層面的把握，利益沖突的化解和協(xié)調(diào)，確保國有企業(yè)始終擁有明確具體協(xié)調(diào)的目標體系。而企業(yè)內(nèi)部其他治理機構(gòu)則主要立足“理性經(jīng)濟人”的角色，盡可能地做到團體利益最大化。當然，企業(yè)黨組織與其他治理主體在治理權(quán)界域存在交叉，尤其是企業(yè)黨組織在事項表決“討論前置”、決策管理人員交叉任職等領(lǐng)域上充分展現(xiàn)了治理的核心地位與引領(lǐng)作用。

三、黨組織引領(lǐng)國有企業(yè)治理經(jīng)驗之觀照

對我國國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)與黨組織領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系相結(jié)合的實踐現(xiàn)狀進行檢視可以發(fā)現(xiàn)，黨組織引領(lǐng)國有企業(yè)治理模式呈現(xiàn)不斷發(fā)展變化的趨勢，黨組織與國有企業(yè)治理之間的關(guān)系總體從粗放型直接領(lǐng)導(dǎo)到政治核心指引再到引領(lǐng)企業(yè)治理，深刻體現(xiàn)了黨組織引領(lǐng)國有企業(yè)治理始終在探索符合中國發(fā)展階段和企業(yè)運行規(guī)律、市場經(jīng)濟建設(shè)規(guī)律的道路。始終堅定擁護“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強黨的建設(shè)是國有企業(yè)的‘根’和‘魂’，是國有企業(yè)不斷做大做強的組織保證”[23]。但同時，黨組織引領(lǐng)國有企業(yè)治理仍存在待完善之處。其一，黨組織引領(lǐng)國有企業(yè)治理的具體路徑并未與科學合理的理論指引充分銜接，進而導(dǎo)致黨組織無法在企業(yè)內(nèi)部充分發(fā)揮預(yù)設(shè)功能，使國有企業(yè)黨組織存在定位不清、角色尷尬的現(xiàn)象。其二，黨組織引領(lǐng)國有企業(yè)治理的具體路徑本身還存在一些制度規(guī)則抵牾之情形。例如多數(shù)行政領(lǐng)導(dǎo)班子與黨委成員重合度較高，黨組織與企業(yè)其他治理主體容易發(fā)生“角色混同”，黨組織功能被虛化、弱化以及個人化。基于此，目前急需對黨組織引領(lǐng)國有企業(yè)治理路徑進行體系性構(gòu)建，最大限度突破黨組織引領(lǐng)國有企業(yè)治理的現(xiàn)實桎梏，最大可能提升國有企業(yè)運營效益。

四、黨組織引領(lǐng)國有企業(yè)治理實施路徑之完善

我國國有企業(yè)突破西方現(xiàn)代企業(yè)的基本治理邏輯，探索建構(gòu)具有中國特色、中國氣派的國企發(fā)展路徑，是新時代高質(zhì)量發(fā)展的本質(zhì)要求。黨組織全面引領(lǐng)國有企業(yè)治理路徑應(yīng)當緊緊圍繞治理目標、治理主體、治理行為、治理責任四方面布局和展開。

(一)治理目標之協(xié)調(diào)

國有企業(yè)傳統(tǒng)改革路徑重點關(guān)注公益性與營利性，但通過國有企業(yè)治理體制發(fā)展變化可知，政治性伴隨著國有企業(yè)每一階段的發(fā)展，因而政治性目標應(yīng)當與公益性目標、經(jīng)濟性目標一起作為國有企業(yè)發(fā)展的核心目標。甚至有學者指出要把國有企業(yè)政治目標與社會目標界定清楚，針對不同行業(yè)與領(lǐng)域賦予不同的職能。[24]政治性目標本質(zhì)要求是為人民服務(wù)，站穩(wěn)人民立場是黨執(zhí)政的根本政治立場，這為國有企業(yè)公益性、營利性最終得以實現(xiàn)提供了基本前提。國有企業(yè)的公益性、營利性之實現(xiàn)離不開黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)，“黨政軍民學、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。公益性肇始于國有企業(yè)的資產(chǎn)、資本屬于國家所有或者全體人民共有這一基本邏輯，在實踐中主要表現(xiàn)為社會公共利益的實現(xiàn)，既包括促進國家宏觀層面政治經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展，也囊括了微觀層面各類別國有企業(yè)的社會責任，這為政治性與營利性雙重目標之實現(xiàn)提供了重要保障。營利性主要是指讓國有資本、國有資產(chǎn)保值增值。國有資產(chǎn)、資本愈雄厚，人民當家作主的政治制度愈堅實，這為國有企業(yè)政治性、公益性提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。

黨組織引領(lǐng)國有企業(yè)治理的過程中，應(yīng)當注重政治性、經(jīng)濟性、公益性目標之協(xié)調(diào)。國有企業(yè)目標之協(xié)調(diào)主要包含以下三重核心考量。

其一，政治性目標居于最高位置，統(tǒng)攝國有企業(yè)經(jīng)濟性、公益性目標。在所有國有企業(yè)中，政治性目標是企業(yè)存在、發(fā)展的根本遵循。國企的一切行動必須利于人民、利于黨、利于國家。國企發(fā)展必須以人民根本利益為導(dǎo)向，緊緊跟從黨和國家的方針指引，堅決維護黨和國家的決策權(quán)威，堅決擁護中國特色社會主義制度。國有企業(yè)內(nèi)的所有治理文件、治理主體必須以政治目標為根本遵循，在政治目標的指引下尋求國有資本公益性以及營利性目標之協(xié)同。當然，政治目標的設(shè)定亦要充分尊重營利性目標與公益性目標的實際需求，政治目標不能與經(jīng)濟目標、公益性目標相脫離。

其二，經(jīng)濟性目標與公益性目標之動態(tài)協(xié)調(diào)。處于不同領(lǐng)域不同類型的國有企業(yè)對經(jīng)濟性與公益性目標之需求并不相同，因而需要根據(jù)各個國企實際情況調(diào)整國有企業(yè)兩類目標的比重。同時伴隨國有企業(yè)不斷發(fā)展壯大，業(yè)務(wù)性質(zhì)亦會發(fā)生變化，這要求目標之間形成動態(tài)平衡，推動企業(yè)目標結(jié)構(gòu)趨于合理。當然這兩類目標仍需各自設(shè)立底線性要求，在底線要求之基礎(chǔ)上進行協(xié)調(diào)搭配，避免國企在實現(xiàn)目標過程中跌破營利性與公益性目標底線，從根本上改變國有企業(yè)的性質(zhì)。

其三，總目標與子目標之間有效協(xié)調(diào)。三重目標是國有企業(yè)之總體目標，國有企業(yè)內(nèi)部各個治理主體還有子目標，這些子目標誕生于企業(yè)各治理主體不同職責分工以及作為“理性經(jīng)濟人”本質(zhì)欲望的交相混雜。黨組織在協(xié)調(diào)總目標之時，還應(yīng)當將各子目標與總目標進行對比契合，使總目標與子目標的協(xié)調(diào)過程呈現(xiàn)全面性、體系性、邏輯性、科學性等特征，盡可能避免總目標與子目標之間產(chǎn)生不合理的沖突，產(chǎn)生資源內(nèi)耗，最大可能推進國有企業(yè)各目標之間協(xié)同共進。

(二)治理主體地位之法定

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例(試行)》第13條和《國有企業(yè)公司章程制定管理辦法》第9條之規(guī)定，目前黨組織是通過國有企業(yè)章程明確其地位、行為以及責任，(5)《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例(試行)》第13條規(guī)定，國有企業(yè)應(yīng)當將黨建工作要求寫入公司章程，寫明黨組織的職責權(quán)限、機構(gòu)設(shè)置、運行機制、基礎(chǔ)保障等重要事項，明確黨組織研究討論是董事會、經(jīng)理層決策重大問題的前置程序，落實黨組織在公司治理結(jié)構(gòu)中的法定地位。《國有企業(yè)公司章程制定管理辦法》第9條規(guī)定，公司黨組織條款應(yīng)當按照《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例(試行)》等有關(guān)規(guī)定，寫明黨委(黨組)或黨支部(黨總支)的職責權(quán)限、機構(gòu)設(shè)置、運行機制等重要事項。明確黨組織研究討論是董事會、經(jīng)理層決策重大問題的前置程序。章程作為企業(yè)自治的“憲章”，其作用猶如憲法對國家的作用。[25]但正是基于章程的自治性，容易造成黨組織在企業(yè)中的地位缺乏法律層面的強制標準，引發(fā)黨組織的地位不明。理性做法是將黨組織地位從“章定”轉(zhuǎn)變到“法定”。理由主要有以下幾個方面：首先，強化黨組織在國有企業(yè)中的地位與功能。無疑，通過企業(yè)章程約定黨組織之地位可以從技術(shù)層面把黨組織轉(zhuǎn)化為治理主體，但這種轉(zhuǎn)化是企業(yè)意思自治的體現(xiàn)。一旦將黨組織的地位上升為法定治理機構(gòu)，國有企業(yè)針對關(guān)涉黨組織相關(guān)事宜的意思自治將會受到限制，這有利于國有企業(yè)黨組織依法行使權(quán)利和履行義務(wù)，也有利于為各行各業(yè)國有企業(yè)黨組織治理行為劃定底線，設(shè)置統(tǒng)一強制性標準。其次，形成國有企業(yè)內(nèi)部對稱性法定治理格局。目前國有企業(yè)中法律明確規(guī)定的治理機構(gòu)主要是股東會、董事會、監(jiān)事會、高級管理人員，黨組織并沒有被囊括在法定治理主體之中。在治理層面，黨組織治理功能存在弱化傾向。將黨組織設(shè)定為法定治理主體，國有企業(yè)內(nèi)部治理權(quán)將再次分配，內(nèi)部治理格局將進行重構(gòu)，國有企業(yè)黨組織實施治理行為將更為順暢。最后，有助于明晰黨組織治理權(quán)力的基本性質(zhì)。黨組織主體法定化，將黨組織治理行為放諸于法學視野，是明確黨組織治理權(quán)力性質(zhì)的重要手段，而厘清治理權(quán)力性質(zhì)又是廓清黨組織權(quán)義責的前提和基礎(chǔ)。例如準確界定黨組織“討論前置”事項表決行為的性質(zhì)，才可能引導(dǎo)黨組織科學準確地行使治理權(quán)能。因此，黨組織的地位通過法律予以直接規(guī)定是國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)改革的核心任務(wù)。黨組織的法定地位可以在未來國有企業(yè)單獨立法中，也可以在《公司法》國有企業(yè)專章中予以規(guī)定。自此，國有企業(yè)黨組織的法定地位通過法律、部門規(guī)范、企業(yè)章程予以充分體現(xiàn)，并獲得協(xié)同規(guī)制。

此外，在主體法定視閾下，也要注重黨組織成員“雙向進入，交叉任職”的制度設(shè)計，即在政治性、公益性、營利性協(xié)調(diào)之指引下，發(fā)揮黨組織對其他治理主體形成不同的治理牽引力。其一，明確黨組織成員在董事會、高級管理人員等營利性隊伍中的人數(shù)。黨組織成員在董事會、管理層中設(shè)置人數(shù)的下限與上限，設(shè)置人數(shù)上限是為確保國有企業(yè)正常營利性商業(yè)決策不被政治、行政因素過多影響，設(shè)置人數(shù)下限則是為了對正常的商業(yè)決策起到較好的監(jiān)督效果，從外力層面深層次督促董事、高管做實做細忠實與勤勉義務(wù)。具體而言，董事長與黨委書記由一人兼任，總經(jīng)理兼任黨委副書記?；诖耍聲?、管理層黨組織成員至少2人以上，針對不同類型的國企黨組成員具體人數(shù)上限則可特殊處理，但不宜超過董事會與管理層的半數(shù)；其二要盡可能保證監(jiān)事會黨組織成員的人數(shù)，只設(shè)定監(jiān)事會人數(shù)的下限，而沒有上限，輔助形成事前、事中、事后全方位的監(jiān)督與規(guī)管。具體而言，黨委紀檢機構(gòu)負責人應(yīng)由監(jiān)事會主席兼任。監(jiān)事會中的黨組成員人數(shù)至少超過半數(shù)，但對人數(shù)不設(shè)上限，鼓勵監(jiān)事會所有成員盡可能都為黨組織成員。

(三)治理行為主要內(nèi)容之設(shè)計

在黨組織法定主體地位、“雙向進入、交叉任職”制度進一步明確之后，如何開展具體活動成為當務(wù)之急。黨組織引領(lǐng)國有企業(yè)治理主要體現(xiàn)在對特定事項的“討論前置”上，“討論前置”主要通過以下四個階段予以實現(xiàn)[26-27]：(1)對于重大問題、重要經(jīng)營管理事項，在提交董事會、管理層之前，需要黨委會或常委會預(yù)先進行研判。如果研判不通過，則不進入董事會、管理層決策環(huán)節(jié)；(2)黨組織通過的議案，在進入董事會、管理層決策之前，董事會、管理層的黨組織成員會將結(jié)果同其他成員進行預(yù)溝通；(3)在正式召開董事會、監(jiān)事會時，黨組成員會將黨組織的意見以及決策結(jié)果充分向董事會、管理層進行披露，并將決策的結(jié)果及時反饋至黨組織；(4)若發(fā)現(xiàn)董事會、管理層作出的決議可能違反法律、行政法規(guī)、政策性文件的要求，可能有損國家、社會以及企業(yè)、職工合法權(quán)益時，應(yīng)當通過個人提出撤銷或暫緩決議的意見、向黨組織反饋意見和向上級黨組織報告等方式進行糾正。從這個流程可知，黨組織參與治理有兩個特點：其一，黨組織對企業(yè)重大事項有決定權(quán)；其二，黨組織對企業(yè)重大事項的討論處于決策前端。基于此，需進一步厘清和確定黨組織決定權(quán)的性質(zhì)以及前置決策事項的范圍。對某事項的決策放諸于結(jié)果視域進行考察，主要存在肯定性決策、否定性決策、部分肯定性或否定性決策等類型。例如董事會、管理層對某議案既可以積極肯認，亦可以消極否定，也可以部分肯定或否定。黨組織的決策也主要分為這幾種類型。但筆者認為黨組織參與國有企業(yè)治理，決定權(quán)的權(quán)能需要限縮，應(yīng)落腳到否定權(quán)能之上。原因在于：首先“負面清單”的做法更具備實踐可操作性。國有企業(yè)的事項性質(zhì)大多為要素的復(fù)合體，包括營利因素、政治因素、公益因素等。賦予黨組織對這些事項的否決權(quán)，而非黨組織肯定與否定的混合權(quán)能，有利于降低黨組織引領(lǐng)國有企業(yè)治理的難度，有助于黨組織在企業(yè)內(nèi)部精準決策。其次，將黨組織治理權(quán)限定在否決權(quán)能之上，有利于企業(yè)目標的協(xié)調(diào)融合。黨組織治理權(quán)相對封閉，將黨組織的決定權(quán)限縮在否定權(quán)既保證黨組織在國有企業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，同時也防止黨組織過多參與企業(yè)的經(jīng)濟決策，防止政治因素、行政權(quán)力不當抑制營利因素，從而引領(lǐng)國有企業(yè)在平衡穩(wěn)定的狀態(tài)下不斷發(fā)展。最后，將黨組織治理權(quán)限定在否決權(quán)能上，也有助于避免黨組織陷入商業(yè)判斷的“泥淖”之中。商業(yè)判斷規(guī)則是指董事秉承善意，基于合理的信息、理性作出經(jīng)營判斷，即使這個決定從公司角度來看是糟糕的，董事也可以免于法律的責難。[28]當然，并不是說黨組織對關(guān)涉商業(yè)判斷的事項沒有絲毫權(quán)利，黨組織仍然可以對商業(yè)判斷事項提出建議權(quán)(非決策性質(zhì)的權(quán)利)，但最終的經(jīng)營決策仍由董事會、管理層作出。另外，黨組織針對企業(yè)重大事項“討論前置”范圍需要再優(yōu)化，形成以法律、黨內(nèi)法規(guī)、企業(yè)章程為基點的多維復(fù)合規(guī)制體系，確?！坝懻撉爸谩笔马椃秶鞔_清晰且被嚴格落實。具體而言，首先考慮到國企之間業(yè)務(wù)范圍存在不同，建議對需要“討論前置”的事項在法律規(guī)定上采用概括性表述，對需要“討論前置”的事項進行性質(zhì)界定描述，提出設(shè)定“討論前置”事項的具體標準，并將“討論前置”事項的具體類型引入《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例(試行)》中。其次，在政治性、公益性與營利性目標相協(xié)調(diào)指導(dǎo)下，對《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例(試行)》“討論前置”事項具體類型做進一步細化與調(diào)整，著重“討論前置”事項對國有企業(yè)適用的強制性。最后，國有企業(yè)應(yīng)當根據(jù)“討論前置”事項類型的列舉，依照特定國有企業(yè)的實際，形成“討論前置”事項清單，列入國有企業(yè)章程。

(四)治理責任范圍之厘定

享有權(quán)力勢必就應(yīng)當賦予相應(yīng)的責任，使權(quán)責相統(tǒng)一。此種理論既強調(diào)權(quán)力主體不恰當行使權(quán)力造成他人、集體、國家損失應(yīng)當承擔責任，接受懲罰；還強調(diào)權(quán)力主體行使權(quán)力過程中，相對方不遵從權(quán)力主體的意愿、意志，也應(yīng)承受相應(yīng)的懲處。[29]黨組織引領(lǐng)國有企業(yè)治理過程中，也應(yīng)針對其行為設(shè)計出相應(yīng)的責任體系，這是提高黨組織治理效率、規(guī)范黨組織治理行為的有力舉措。黨組織治理責任的設(shè)計應(yīng)當貼合黨組織實施治理行為的基本邏輯。基于黨組織的任何決策皆為組織中個人決策的集合，故而黨組織的治理責任應(yīng)從主體角度限定在黨組織成員的個體責任之上。責任性質(zhì)類型則可以細化分為政治責任、法律責任以及意定責任。具體而言，若國有企業(yè)黨組織在“討論前置”事項決策中濫用否決權(quán)、黨組織超越權(quán)限對國有企業(yè)重大問題、重大經(jīng)營管理事項作出“經(jīng)濟實質(zhì)”決策的、黨組織不當治理行為造成國有企業(yè)其他損害的，黨組織成員需要承擔政治責任、法定責任以及意定責任。政治責任就是上級黨組織按照黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)規(guī)定對企業(yè)黨組織成員予以警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、開除黨籍等黨內(nèi)處分，這主要是對黨組織成員“組織身份資格”的處置。結(jié)合國有企業(yè)治理人員晉升的現(xiàn)實狀況，政治責任對黨組織成員的硬性約束效果較為顯著。法律責任主要強調(diào)黨組織治理行為違反法律禁止性規(guī)定所產(chǎn)生的否定后果，而這種后果主要偏向經(jīng)濟賠償方面。而意定責任則是針對黨組成員實施的違規(guī)行為按照企業(yè)章程事先約定的懲處方式進行處理。相較于政治責任、法律責任而言，章程可規(guī)定的責任類型以及責任后果更加廣泛。國有企業(yè)可以結(jié)合自身行業(yè)特性、特殊的組織架構(gòu)，設(shè)計符合自身實際情況的章定責任。需要提及的是，黨組織三種治理責任都應(yīng)當呈現(xiàn)協(xié)調(diào)狀態(tài)。政治責任、法律責任、章定責任在內(nèi)容設(shè)定上不應(yīng)矛盾沖突，且政治責任、章定責任應(yīng)以法律作為底線。

五、結(jié) 語

充分發(fā)揮黨組織在國有企業(yè)中的治理作用，是中國特色社會主義市場經(jīng)濟的現(xiàn)實需求。黨組織引領(lǐng)國企治理的過程中，要突出主體定位，強化領(lǐng)導(dǎo)核心作用。未來，國企深化改革要徹底打通黨組織引領(lǐng)國企治理的全方位通道，從法律、黨內(nèi)法規(guī)、企業(yè)自治層面強化黨組織的治理權(quán)能，真正意義上實現(xiàn)黨組織的引領(lǐng)治理作用。