我國民辦高校的信息公開問題

宋 俊

信陽師范學院，河南 信陽 464000

一、問題的提出

自2010年《高等學校信息公開辦法》（以下簡稱《辦法》）頒布實施以來，絕大多數(shù)高校均制定了高校信息公開細則或者章程，并采取了各項措施來完善高校信息公開制度。然而，由于該《辦法》尚未注意到我國民辦高校自身的特殊性，而僅僅作出了一般性的概括條款，繼而導致該《辦法》難以有效地規(guī)范民辦高校的信息公開法律關(guān)系，民辦高校在信息公開領(lǐng)域還保留著較大的自由裁量權(quán)。

通過對2021年教育部公布的《全國高等學校名單》的統(tǒng)計可知，當前我國共有民辦高校771所，占我國普通高?？倲?shù)的28．16%。然而，與公辦高校相比，民辦高校的信息公開，無論是在理論領(lǐng)域還是在實踐層面，都未得到應(yīng)有的重視。一方面，國內(nèi)學者主要是以公立高校作為研究對象來探討我國高校的信息公開制度，民辦高校在信息公開中所扮演的角色極少有人關(guān)注；另一方面，近些年，實踐中也出現(xiàn)了較多因民辦高校信息不透明而損害利益相關(guān)者權(quán)益的事件。因此，本文擬以民辦高校為研究主體，深入探討民辦高校信息公開的必要性以及存在的問題，繼而提出具有可操作性的建議。

二、民辦高校信息公開的必要性

（一）保障公眾對高等教育知情權(quán)的現(xiàn)實需要

知情權(quán)（right to know），是指自然人、法人及其他社會組織依法享有的知悉、獲取與法律賦予該主體的權(quán)利相關(guān)的各種信息的自由和權(quán)利。[1]目前，知情權(quán)觀念已經(jīng)發(fā)展為一個范圍頗廣的概念。就其內(nèi)容而言，有廣義和狹義兩種理解：廣義的知情權(quán)，是指尋求、接受和傳遞與自身利益相關(guān)的官方和非官方信息的自由和權(quán)利。[2]而狹義的知情權(quán)則僅指公民知悉、獲取國家機關(guān)所掌握的各種信息，特別是政務(wù)信息的自由與權(quán)利。[3]

伴隨著行政權(quán)力的社會化趨勢，廣義的知情權(quán)概念已經(jīng)獲得了較多社會公眾的認可，政府不再成為信息資源的唯一擁有者，越來越多的公權(quán)力被授權(quán)或委托給企業(yè)、社會團體和事業(yè)組織等非政府組織，因而，知情權(quán)義務(wù)主體的范圍也應(yīng)當隨之擴大。民辦高校提供教育服務(wù)產(chǎn)品的公共性和舉辦主體的私人性導致其兼具公益性和市場性的雙重屬性。從公益性角度出發(fā)，民辦高校信息公開是滿足公眾知情權(quán)的必然要求。雖然民辦高校是基于國家的委托而代表國家行使教育公共服務(wù)職權(quán)，但是由于我國民辦高校主要由民間社會力量舉辦而來，舉辦主體的私人化導致其很難在私人利益和公共利益之間保持平衡。為了確保高等教育事業(yè)的公益屬性，防止其濫用教育行政權(quán)，必須通過信息公開實現(xiàn)公眾的監(jiān)督權(quán)。從市場性角度出發(fā)，民辦高校信息公開是實現(xiàn)其他利益相關(guān)者知情權(quán)的必然要求。當前，民辦高校的資金來源渠道呈現(xiàn)多樣化趨勢，包括學費繳納、個體投資、校友資助、社會捐助、銀行貸款、政府基金等方式，政府等相關(guān)出資人有權(quán)對所投資或者捐贈財產(chǎn)的使用情況進行必要的監(jiān)督。

（二）推進民辦高校依法治校的內(nèi)在要求

依法治校是黨的十八屆四中全會提出的全面推進依法治國的下位概念和具體實踐。與公辦高校實行黨委領(lǐng)導下的校長負責制不同，民辦高校實行的是董事會領(lǐng)導下的校長負責制，其擁有更多的辦學自主權(quán)，學校內(nèi)部師生很難參與到學校的治理之中，無法對決策的制定和執(zhí)行進行科學評估和有效監(jiān)督。由于缺乏有效的公眾參與機制，民辦高校極容易成為滋生腐敗的溫床，繼而損害社會公眾的利益。法治的本質(zhì)屬性之一就是公開透明，而信息公開正是導入社會參與機制、形成民辦高校自我約束機制、推進其他利益相關(guān)者共同治理、促進民辦高校依法治校的必要手段。

此外，信息公開還是民辦高校開展法治教育的鮮活載體。民辦高校通過信息公開的方式將師生的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)落到實處，進一步強化了師生員工的法治觀念、提升了其法治素養(yǎng)。與此同時，師生員工運用法治思維解決糾紛的實踐又成為法治教育的鮮活素材。

（三）順應(yīng)高等教育現(xiàn)代化改革的必然趨勢

高等教育改革的目標之一就是培養(yǎng)與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的人才。2021年10月12日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推動現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》，提出到2025年職業(yè)本科教育招生規(guī)模要達到高等職業(yè)教育招生規(guī)模的10%以上。筆者通過對2021年教育部公布的大學名單統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，當前我國職業(yè)本科大學共計32所，其中22所均為民辦高校。就當前職業(yè)本科的辦學主體而言，其大多數(shù)是由民辦高校轉(zhuǎn)設(shè)而來，民辦高校在發(fā)展職業(yè)本科教育事業(yè)過程中扮演著重要的角色。因此，通過信息公開，能讓社會公眾更加清晰、準確、全面地了解民辦高校的辦學條件，使其摒除以往的偏見，提高其對學生和家長的吸引力，激發(fā)學生的報考熱情，從而加快推進我國職業(yè)教育的發(fā)展和實現(xiàn)現(xiàn)代化教育改革的目標。

教育的國際化也是教育改革的重要目標之一。伴隨著教育的全球化趨勢，為了更好地促進國際交流與合作，越來越多的民辦高校選擇與國外高校聯(lián)合辦學，信息公開能夠削弱信息不對稱帶來的溝通障礙，節(jié)約雙方溝通成本，使留學生們能夠及時、充分獲取教育服務(wù)信息，從而作出最符合自身發(fā)展需求的選擇。

三、民辦高校信息公開存在的問題

（一）民辦高校信息公開主體的意識不強

民辦高校信息公開的主體包括信息公開的權(quán)利主體和義務(wù)主體，前者主要指民辦高校內(nèi)部師生以及出資人、政府等一系列外部利益相關(guān)者，后者指的是民辦高校自身。

從民辦高校信息公開的權(quán)利主體角度而言，由于信息自由的觀念傳入我國較晚，且《辦法》并未明確指出其適用范圍包括民辦高校，導致社會公眾認為信息公開僅僅是政府和公辦高校的義務(wù)，與民辦高校并無關(guān)聯(lián)。此外，鑒于我國法律對信息公開的救濟渠道不足，僅包括教育行政部門的監(jiān)督和民眾舉報，繼而導致利益相關(guān)者維權(quán)相當困難，先天認識不足加上后天保障不充分共同造成了信息公開權(quán)利主體意識薄弱的現(xiàn)象。

從民辦高校信息公開的義務(wù)主體角度而言，民辦高校公開意識不強不僅與我國長久以來的經(jīng)濟體制有關(guān)，而且與民辦高校私人辦學屬性有關(guān)。一方面，我國長期以來實行計劃經(jīng)濟體制，國家各層面包括領(lǐng)導干部的信息保密意識都較強，自改革開放逐步引進市場經(jīng)濟后，整個社會的封閉思想才得到一定程度的解放，但是改革開放短短幾十年光景，尚無法從根源上削弱人民群眾和領(lǐng)導干部的保密傾向。另一方面，民辦高校舉辦主體的私人性導致其董事會作為最高決策機構(gòu)，不可避免地為了追求私人利益而選擇不公開相關(guān)信息。因為一旦選擇公開，不僅自己的權(quán)力會受到束縛，同時也會增加信息公開的運營投入成本。

（二）民辦高校信息公開的法律制度體系不完善

第一，《高等教育法》中有關(guān)民辦教育的特別法尚未提及信息公開制度。我國《民辦教育促進法》和《民辦教育促進法實施條例》均未直接規(guī)定民辦高校有信息公開的義務(wù)。作為專門指引和規(guī)范民辦高?；顒拥幕痉?，其信息公開條款的缺失既不利于民辦高校樹立主動公開信息的意識，也不利于民辦教育特別法與《高校信息公開辦法》在法律制度體系上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

第二，高校信息公開法律制度在整個法律體系中的位階偏低。當前，與高校信息公開相關(guān)的法律文件主要包括《政府信息公開條例》（行政法規(guī)）和《高校信息公開辦法》（部門規(guī)章），而且只有《高校信息公開事項清單》一部細化信息公開制度的立法文件作為支撐。由于該三部立法文件的法律效力等級過低，繼而可能會導致其與其他規(guī)范性法律文件產(chǎn)生適用上的沖突。

第三，高校信息公開制度的設(shè)計缺乏精細化考量，即未考慮到民辦高校自身的特殊性，將民辦高校與公辦高校一視同仁。一方面，根據(jù)體系解釋，學界普遍認為高校信息公開是政府信息公開在教育領(lǐng)域的延伸。但是，由于《辦法》第二十九條并未明確此處高校也包括民辦高校。因此，公眾便認為該《辦法》僅規(guī)制公辦高校，而不適用于民辦高校。另一方面，基于民辦高校與公辦高校在辦學主體、內(nèi)部管理體制以及外部監(jiān)管形式等方面存在較大不同，進而決定了二者開展信息公開工作差異的必然性。

（三）民辦高校信息公開的網(wǎng)站建設(shè)水平不高

信息屏蔽的真正化解在于制度與技術(shù)的良性互動。從形式上來說，目前大多數(shù)高校尚未設(shè)立信息公開專欄，或者雖設(shè)立信息公開專欄，但是卻與校務(wù)公開混為一談，僅在校務(wù)公開的基礎(chǔ)上增加了清單上的部分內(nèi)容。此外，筆者通過檢索部分民辦高校官方網(wǎng)站發(fā)現(xiàn)，對于涉及高校財務(wù)、基建等方面的信息，往往存在人為設(shè)置的技術(shù)障礙，例如鏈接錯誤、鏈接空白、延時斷開等問題。

從內(nèi)容上來說，民辦高校網(wǎng)站存在信息公布不系統(tǒng)、不準確、不及時的問題。以招生為例，部分民辦高校僅僅在招生期到來時才突然重視信息公開平臺的網(wǎng)站建設(shè)工作，倉促地將在系統(tǒng)性和邏輯性上均存在矛盾的信息掛上官網(wǎng)，同時為了獲得較高的招生率其往往美化師資力量來誤導考生家長。此外，民辦高校也很少及時地在網(wǎng)站上公布《高校畢業(yè)生就業(yè)質(zhì)量報告》，導致公眾難以對民辦高校的辦學質(zhì)量作出準確的評估以及對畢業(yè)生的就業(yè)情況形成清晰的認知。

四、民辦高校信息公開法律制度的完善措施

（一）轉(zhuǎn)變民辦高校信息公開主體的傳統(tǒng)觀念

首先，民辦高校師生以及社會公眾要培養(yǎng)積極的權(quán)利意識。這既包括主動學習信息公開相關(guān)法律知識，增強信息公開的認同感，又包括在權(quán)利受到侵犯時，積極行使法律賦予的權(quán)利。

其次，民辦高校自身要充分認識到信息公開的重要性。高校要培養(yǎng)開放性辦學思維，積極完成從“要我公開”變成“我要公開”思維轉(zhuǎn)變，把信息公開作為常態(tài)化工作進行開展。

最后，政府等教育行政部門要高度重視民辦高校的信息公開工作?！敖逃鞴懿块T應(yīng)將民辦高校信息公開納入教育改革發(fā)展的總體規(guī)劃以及日常教育行政管理的重要內(nèi)容，有效發(fā)揮宏觀指導與積極促進的作用?！盵4]

（二）健全民辦高校信息公開的法律制度體系

一是要在民辦教育特別法中增加信息公開條款。通過在《民辦教育促進法》和《民辦教育促進法實施條例》中補充信息公開條款，因民辦教育特別法具有較《辦法》更高的法律效力，進而能夠?qū)γ褶k高校的行為形成更強的約束力。此外，在當前《高校信息公開辦法》仍可適用民辦高校的情況下，并不需要制定專門的民辦高校信息公開法律，僅通過在特別法中增加信息公開的內(nèi)容即可達到節(jié)約立法資源和避免重復性立法的目的。

二是要提高《辦法》的法律位階。由于教育部制定的《辦法》屬于部門規(guī)章，其法律位階低于法律、行政法規(guī)，基于上位法優(yōu)于下位法的一般原理，《辦法》在運用過程中會受制于《政府信息公開條例》《保密法》《檔案法》等法律法規(guī)，為了保證《辦法》適用的獨立性，可以考慮將《辦法》上升到法律或者行政法規(guī)的效力層級，從國家立法層面凸顯信息公開工作對民辦和公辦高校的重要性。

三是要區(qū)分高校的性質(zhì)并將民辦高校明確地納入《辦法》規(guī)定的高校之列。由于《辦法》第二十九條并未區(qū)分高校的性質(zhì)，法律文本的模糊性使得部分民辦高校利用該法律漏洞從而達到逃避信息公開的目的。因此，筆者建議明確《辦法》第二十九條所指的高校范圍，即指出本法所稱高校也包括民辦高校。此外，在目前尚不具備制定專門的民辦高校信息公開辦法的條件下，考慮到民辦高校自身的特殊性，《辦法》也應(yīng)當對信息公開的原則、范圍以及救濟途徑等部分內(nèi)容進行相應(yīng)的補充或者修訂以增強其普適性。

（三）提升民辦高校信息公開的網(wǎng)站建設(shè)水平

首先，要建立物質(zhì)保障機制。網(wǎng)站的日常營運以及維護需要耗費大量的資金，民辦高校領(lǐng)導人應(yīng)當對學校資金的使用做出合理的規(guī)劃，增加對信息平臺的資金投入力度，通過聘請高級信息技術(shù)人員對網(wǎng)站的硬件和軟件設(shè)備進行不定時的檢查和維護，來減少網(wǎng)頁鏈接空白或者鏈接錯誤情況的發(fā)生。

其次，要建立信息反饋機制。通過設(shè)立網(wǎng)上信息公開意見箱、提供在線咨詢或者開通網(wǎng)上熱線電話等信息反饋機制，既有利于平臺及時認識到信息公開工作存在的問題，又便于平臺整合公眾關(guān)注的熱點問題，進行主動公開，從而節(jié)約更多的時間成本。

最后，要建立人才培養(yǎng)機制。信息公開平臺的建設(shè)離不開專業(yè)的計算機技術(shù)人才。一方面，民辦高校應(yīng)當對高等學校中從事信息公開工作的技術(shù)人員進行定期培訓，增強其信息公開意識和專業(yè)技能；另一方面，為了保證技術(shù)人員工作的獨立性，必要時，可以考慮給予其編制待遇，使其能不受上級領(lǐng)導意志的干預，專心于學校網(wǎng)站建設(shè)工作，提高信息公開的網(wǎng)站建設(shè)水平。