廖萌萌

廣西師范大學(xué)法學(xué)院，廣西 桂林 541006

隨著現(xiàn)代環(huán)保意識(shí)的覺(jué)醒，環(huán)境法治逐漸從事后侵害救濟(jì)轉(zhuǎn)向事前風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，我國(guó)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》初步體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念，在第五條進(jìn)行了原則性規(guī)定。隨后，最高人民法院在《環(huán)境民事公益訴訟案件解釋》中明確了預(yù)防性環(huán)境公益訴訟，“對(duì)已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟，符合民事訴訟法規(guī)定的，人民法院應(yīng)予受理”，打破了司法中“無(wú)侵害無(wú)救濟(jì)”的傳統(tǒng)視野。但在司法實(shí)踐中，“事后救濟(jì)型”環(huán)境公益訴訟仍然占大多數(shù)，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的案例屈指可數(shù)，原因之一就是重大風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定難題。由于法律規(guī)定過(guò)于抽象模糊，在內(nèi)涵、衡量要素、劃定程度上都難以給出具體的標(biāo)準(zhǔn)，大大降低了預(yù)防性環(huán)境公益訴訟在司法實(shí)踐中的可操作性。因此，優(yōu)化重大風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定是關(guān)鍵。

一、問(wèn)題的提出——基于典型案例的審視

“中石油云南煉油案”“云南綠孔雀棲息地保護(hù)案”“五小葉槭案”“回龍山水電站建設(shè)案”都是適格環(huán)保組織所提起的預(yù)防性環(huán)境公益訴訟，主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)為重大風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，即風(fēng)險(xiǎn)是否發(fā)生、發(fā)生概率、因果關(guān)系難以判定。

從訴訟進(jìn)程角度，“中石油云南煉油案”一審二審均不予受理，由于被告涉案項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件被批準(zhǔn)，法院以原告提交的證據(jù)材料不能說(shuō)明“被告的行為已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”［1］。由此引發(fā)思考：針對(duì)尚未造成現(xiàn)實(shí)損害或者現(xiàn)實(shí)損害無(wú)法明晰的情形，先前合法的行政批復(fù)文件能否一直作為是否有重大風(fēng)險(xiǎn)的根據(jù)，法院該如何參考行政批復(fù)？

從證據(jù)證明力角度，在“云南綠孔雀棲息地保護(hù)案”中，雙方在庭審中就“水電站淹沒(méi)區(qū)內(nèi)植被砍伐、水庫(kù)建設(shè)是否是生態(tài)破壞行為，對(duì)瀕危物種生存是否產(chǎn)生重大風(fēng)險(xiǎn)”產(chǎn)生爭(zhēng)議，雙方專(zhuān)家各執(zhí)己見(jiàn)，原告方認(rèn)定水電站建設(shè)后將淹沒(méi)大片區(qū)域，會(huì)對(duì)綠孔雀目前利用的沙浴地、河灘求偶場(chǎng)等適宜棲息地產(chǎn)生較大影響，還對(duì)陳氏蘇鐵等珍稀瀕危野生動(dòng)植物以及熱帶季雨林和熱帶雨林造成侵害的危險(xiǎn)，但被告辯稱(chēng)淹沒(méi)區(qū)只是綠孔雀越界活動(dòng)時(shí)會(huì)到達(dá)的區(qū)域，并以環(huán)境影響報(bào)告書(shū)予以反駁［2］。證明尚未發(fā)生損害結(jié)果的行為具有重大風(fēng)險(xiǎn)本就帶有假設(shè)、預(yù)想性，搜集證據(jù)困難，證據(jù)證明力的判定也有諸多不確定性。由此引發(fā)思考：哪一方專(zhuān)家的意見(jiàn)更具有科學(xué)性，需要哪些要素進(jìn)行衡量？

從保護(hù)對(duì)象的角度，目前預(yù)防性環(huán)境公益訴訟主要集中于生態(tài)破壞領(lǐng)域，不僅保護(hù)水、大氣等自然環(huán)境要素及人體健康，還涉及野生動(dòng)植物，例如“五小葉槭案”“回龍山水電站建設(shè)案”“云南綠孔雀棲息地保護(hù)案”均以瀕危野生動(dòng)植物為保護(hù)對(duì)象。由此引發(fā)思考：與環(huán)境管理相關(guān)的制度，如野生動(dòng)植物名錄制度、生態(tài)紅線保護(hù)制度能否為其提供依據(jù)呢？

以上諸多問(wèn)題，法律制度是否給予了相關(guān)的回應(yīng)呢？在《環(huán)境民事公益訴訟案件解釋》中規(guī)定了適格主體可僅針對(duì)“具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為”提起訴訟；“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的行為”，原告可要求被告承擔(dān)民事責(zé)任，但除此之外，針對(duì)何為重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，以具體程度標(biāo)準(zhǔn)等并未做進(jìn)一步說(shuō)明［3］。從重大風(fēng)險(xiǎn)角度分析，通過(guò)檢索，我國(guó)涉及“重大風(fēng)險(xiǎn)”的法律涵蓋網(wǎng)絡(luò)犯罪、突發(fā)事件、互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)、“一帶一路”等多個(gè)領(lǐng)域，但涉及環(huán)境法領(lǐng)域，僅在《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》中，針對(duì)“初步證明材料”進(jìn)行了說(shuō)明，這一規(guī)定其實(shí)是對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定提出了幾個(gè)必要條件，即涉及范圍限定于“社會(huì)公益領(lǐng)域”，時(shí)空維度需滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)性和緊迫性，但“現(xiàn)實(shí)”“緊迫”也是一種修飾限定，難以具象化。

二、問(wèn)題的聚焦

（一）重大風(fēng)險(xiǎn)語(yǔ)義模糊

事后救濟(jì)型環(huán)境公益訴訟以實(shí)際損害為訴訟的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，舉證責(zé)任、證明標(biāo)準(zhǔn)都可以量化，但預(yù)防性環(huán)境公益訴訟不同，風(fēng)險(xiǎn)具有未知的不確定性，因此更為需要明確的內(nèi)涵解釋和外延解釋?zhuān)约昂侠淼氖馨赶薅纫螅?］。但在現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)定解釋中，“重大風(fēng)險(xiǎn)”本身就是一個(gè)高度抽象的概括，作為規(guī)制對(duì)象，“風(fēng)險(xiǎn)”是未知的，“重大”作為一個(gè)程度形容詞，難以對(duì)其內(nèi)涵和外延進(jìn)行解釋?zhuān)葲](méi)有指明基礎(chǔ)對(duì)象，也無(wú)法在社會(huì)公益損害的程度上作規(guī)定，令預(yù)防性環(huán)境公益訴訟制度陷入僵局。

（二）重大風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)定主體權(quán)力模糊

行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、法院、專(zhuān)家在不同階段參與“重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定，在起訴階段，原告會(huì)以搜集相關(guān)證據(jù)、聽(tīng)取專(zhuān)家意見(jiàn)、科學(xué)鑒定等方式對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)行初步的認(rèn)定；在庭審階段，被告會(huì)提出反對(duì)意見(jiàn)，并出示己方的鑒定說(shuō)明等認(rèn)定結(jié)果，哪一方的認(rèn)定更具有科學(xué)性，法院應(yīng)該采信哪一方也是難題?！爸卮箫L(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定權(quán)理應(yīng)屬于法院，但實(shí)踐過(guò)程卻有所出入，在“中石油云南煉油案”中，法院未考慮風(fēng)險(xiǎn)的變化及實(shí)際狀況，以行政部門(mén)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告的批復(fù)為標(biāo)準(zhǔn)，看似是法院對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定的保守選擇，實(shí)質(zhì)上是對(duì)認(rèn)定權(quán)的委婉放棄，行政機(jī)關(guān)成為潛在的決定性認(rèn)定主體。在此之下，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟更會(huì)形同虛設(shè)，重大風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)定權(quán)變相歸屬于行政機(jī)關(guān)，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的司法價(jià)值。

（三）司法鑒定機(jī)制不健全

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)從潛在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展為難以修復(fù)的重大損害，其暴露周期較長(zhǎng)——“潛伏期—病狀期—顯露期—危險(xiǎn)期”，且具有復(fù)雜性，需要依賴(lài)環(huán)境科學(xué)的理論、實(shí)驗(yàn)、監(jiān)測(cè)、評(píng)估等專(zhuān)業(yè)技術(shù)，司法鑒定在重大風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)定中至關(guān)重要，但我國(guó)環(huán)境司法鑒定工作起步較晚，種類(lèi)繁多卻缺乏規(guī)范，對(duì)于同一案件，存在重復(fù)鑒定且鑒定結(jié)果截然相反的情況，而我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估領(lǐng)域尚未形成統(tǒng)一的完整的技術(shù)體系，如何評(píng)價(jià)不同鑒定結(jié)論的效力大小和強(qiáng)弱，實(shí)踐中往往以鑒定機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別高低為標(biāo)準(zhǔn)，忽視了被告行為與重大風(fēng)險(xiǎn)之間的科學(xué)論證，嚴(yán)重?fù)p害司法公正。再者，環(huán)境科學(xué)是生物、地理、化學(xué)等多學(xué)科的交叉融合，對(duì)鑒定人員的能力和專(zhuān)業(yè)化提出了更高的要求，我國(guó)缺乏嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度和從業(yè)人員失信制度，督促機(jī)構(gòu)少，難以滿(mǎn)足司法鑒定的需求。

三、重大風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)定的優(yōu)化建議

（一）明確“重大風(fēng)險(xiǎn)”的內(nèi)涵

重大風(fēng)險(xiǎn)在法律文件中的修飾詞是“損害社會(huì)公共利益性質(zhì)的重大風(fēng)險(xiǎn)”，因此，并非所有的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)都應(yīng)認(rèn)定為“重大風(fēng)險(xiǎn)”，否則就會(huì)導(dǎo)致濫訴。對(duì)“重大”的內(nèi)涵進(jìn)行解讀，空間上范圍廣泛，時(shí)間上呈現(xiàn)緊迫性的特點(diǎn)，在短時(shí)間內(nèi)即將發(fā)生，必須采取措施加以阻止。從發(fā)生的可能性角度分析，現(xiàn)實(shí)性是重要的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，不僅僅要有理論上的推演過(guò)程，而且很有可能轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)的后果［5］。因此，在“重大風(fēng)險(xiǎn)”的程度標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定中，要求損害結(jié)果是嚴(yán)重或者不可逆的，即并非不計(jì)成本地制止一切輕微的、嚴(yán)重的破壞行為，需要考慮預(yù)防措施所支付的成本與不作為時(shí)的收益，這也與我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)與科技能力、公眾環(huán)保意識(shí)相符合。

除此外，“重大風(fēng)險(xiǎn)”內(nèi)涵在具體情景下的解釋也應(yīng)當(dāng)具體分析，采取不同的衡量要素，綜合科學(xué)、社會(huì)資源、管理成本、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求等要素，在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施與避免損害之間尋求相對(duì)合理的平衡綜合判斷。其中科技是一個(gè)極為關(guān)鍵的要素，當(dāng)今是一個(gè)科技化、數(shù)據(jù)化的時(shí)代，一方面，生態(tài)環(huán)境的狀況通常以大數(shù)據(jù)作為分析要素，規(guī)模化的數(shù)據(jù)庫(kù)可為“重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定提供堅(jiān)實(shí)的科學(xué)基礎(chǔ)；另一方面，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域涉及各個(gè)方面的知識(shí)，其中自然科學(xué)占了很大比重，因此，“重大風(fēng)險(xiǎn)”的內(nèi)涵要以自然科學(xué)數(shù)據(jù)作為支撐。

（二）矯正各個(gè)認(rèn)定主體的權(quán)力角色

法院在預(yù)防性環(huán)境公益訴訟“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定中，是決定性主體，但并非否定其他參與主體的作用，行政機(jī)關(guān)和專(zhuān)家仍發(fā)揮著重要輔助作用。我國(guó)《憲法》規(guī)定法院獨(dú)立行使審判權(quán)，這是預(yù)防性環(huán)境公益訴訟進(jìn)行的前提，在此基礎(chǔ)上再分析行政認(rèn)可與“重大風(fēng)險(xiǎn)”的關(guān)系。風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程，“重大風(fēng)險(xiǎn)”會(huì)隨著環(huán)境的自然發(fā)展、政策的價(jià)值取向、國(guó)家治理能力的變化而變化，被告在某一階段獲取的行政批復(fù)同意，僅能表明其行為符合當(dāng)時(shí)的環(huán)境法律法規(guī)和價(jià)值取向，但不排除現(xiàn)階段構(gòu)成“重大風(fēng)險(xiǎn)”的可能，盲目以某時(shí)間點(diǎn)的行政認(rèn)可作為“不具有損害社會(huì)公共利益的重大風(fēng)險(xiǎn)”的依據(jù)過(guò)于絕對(duì)。因此，行政認(rèn)可并不代表沒(méi)有重大風(fēng)險(xiǎn)，而行政處罰也并非對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)的肯定，應(yīng)當(dāng)具體情況具體分析。在行政處罰中，通常是以實(shí)際損害的結(jié)果作為判斷的標(biāo)準(zhǔn)，但預(yù)防性環(huán)境公益訴訟是針對(duì)尚未發(fā)生的又有發(fā)生可能的重大風(fēng)險(xiǎn)行為，若以行政處罰為“重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)則是張冠李戴，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟形同虛設(shè)。行政機(jī)關(guān)所做的決定僅僅只能作為“重大風(fēng)險(xiǎn)”的參考素材，而不能成為決定性要件。

此外，行政機(jī)關(guān)也在認(rèn)定體系中發(fā)揮作用，相對(duì)于司法系統(tǒng)，行政機(jī)關(guān)在某些環(huán)境科學(xué)領(lǐng)域擁有更專(zhuān)業(yè)的資源，其工作人員在專(zhuān)業(yè)知識(shí)和職業(yè)技能水平上優(yōu)于司法工作者。例如對(duì)某些材料的取樣、測(cè)量、數(shù)據(jù)的分析，行政部門(mén)在認(rèn)定中更為精確，因此，環(huán)保行政機(jī)關(guān)仍然發(fā)揮重要的輔助作用。除此之外，專(zhuān)家意見(jiàn)在重大風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定中也是不可或缺的，但也僅僅是參考作用，專(zhuān)家意見(jiàn)因受當(dāng)事人委托的緣故，難免具有一定的主觀傾向，且不同專(zhuān)家涉及不同領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)水平也有所差異，法官可視情況認(rèn)定。

（三）健全司法鑒定機(jī)制

專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化的司法鑒定能為“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定提供科學(xué)論證和數(shù)據(jù)支撐，是實(shí)現(xiàn)司法公正的重要條件。一方面要建立嚴(yán)格的司法鑒定機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定制度，從專(zhuān)業(yè)資質(zhì)、專(zhuān)業(yè)設(shè)備、實(shí)驗(yàn)場(chǎng)所等多方面進(jìn)行監(jiān)管，及時(shí)注銷(xiāo)不符合法定要求的鑒定機(jī)構(gòu)；另一方面要提高鑒定人員的工作素質(zhì)，定期培訓(xùn)考核，打造合格的、多學(xué)科人才的司法鑒定團(tuán)隊(duì)。更為重要的是加強(qiáng)監(jiān)督工作，建立司法鑒定黑名單制度，對(duì)具有違規(guī)執(zhí)業(yè)行為的司法鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人進(jìn)行記錄，對(duì)輕微違規(guī)行為進(jìn)行預(yù)警，對(duì)存在惡意串通損害他人利益、無(wú)正當(dāng)理由拒絕接受鑒定委托、高額收取費(fèi)用、無(wú)故拖延等嚴(yán)重不良執(zhí)業(yè)行為納入環(huán)境司法鑒定黑名單，及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，并告知委托人。最后，還應(yīng)當(dāng)推進(jìn)統(tǒng)一鑒定標(biāo)準(zhǔn)的建立，對(duì)科學(xué)高度不確定的領(lǐng)域提供指導(dǎo)，等到科技成熟再對(duì)該領(lǐng)域進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定。

除此外，還應(yīng)完善相關(guān)環(huán)境管理制度，如我國(guó)《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》和《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生植物名錄》，在“云南綠孔雀棲息地保護(hù)案”中，“重大風(fēng)險(xiǎn)”所涉及綠孔雀和陳氏蘇鐵等珍稀瀕危野生動(dòng)植物，便依據(jù)了《云南省生物物種紅色名錄（2017版）》和《植物分類(lèi)學(xué)報(bào)》，因此需要及時(shí)更新相關(guān)名錄，為其提供制度保障。再者，如果被告有違反其他環(huán)境管理規(guī)定，如“三同時(shí)”制度、生態(tài)保護(hù)紅線制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度等，也可以視為“重大風(fēng)險(xiǎn)”的參考。［6］

四、結(jié)語(yǔ)

傳統(tǒng)的侵權(quán)損害救濟(jì)已難以應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的需求，但目前預(yù)防性環(huán)境公益訴訟案件受案率仍較低，問(wèn)題主要聚焦于“重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定：重大風(fēng)險(xiǎn)語(yǔ)義模糊，由此缺乏具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)與法院認(rèn)定權(quán)歸屬錯(cuò)位，司法鑒定機(jī)制不健全等。應(yīng)對(duì)問(wèn)題提出建議，首先，要明確“重大風(fēng)險(xiǎn)”的內(nèi)涵，對(duì)其內(nèi)涵外延給出合理的解釋?zhuān)黄浯?，矯正各個(gè)認(rèn)定主體的權(quán)力角色，法院是“重大風(fēng)險(xiǎn)”的唯一決定性認(rèn)定主體；最后要完善風(fēng)險(xiǎn)鑒定評(píng)估機(jī)制，以及相關(guān)環(huán)境管理制度，優(yōu)化重大風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定，推動(dòng)國(guó)家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。