義務教育均衡發(fā)展的域外法律保障經(jīng)驗探析

周思源

大別山干部學院，河南 信陽 464000

“百年大計，教育為本；強國富民，育人為先。”國民教育尤其是義務教育的均衡發(fā)展對于國家的未來發(fā)展有良好的促進作用。我國2007年全面免除農(nóng)村義務教育費用，2008年實現(xiàn)免費義務教育全覆蓋，雖然我國在義務教育均衡發(fā)展的探索道路上已經(jīng)取得了重大成果，然而義務教育資源配置不均衡，區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際存在區(qū)別，教育質(zhì)量參差不齊，教育資助政策不完善，教育人員保障有限，教育法律法規(guī)缺位失位，這些問題勢必會影響我國義務教育的均衡發(fā)展、教育公平、公正和人民的幸福感。因而開展對義務教育現(xiàn)狀及均衡發(fā)展的學術研究具有現(xiàn)實迫切性。

《中華人民共和國教育法》強調(diào)，義務教育是指國家統(tǒng)一實施的所有適齡兒童少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)。①《中華人民共和國義務教育法》第二條。此規(guī)定從法理上賦予了義務教育四大特質(zhì)：強制性（包括對適齡兒童的強制性、對家長的強制性和對政府的強制性）、普及性（針對所有的適齡兒童）、基礎性（義務教育的根基作用）、公共產(chǎn)品屬性（非競爭性及非排他性）。所謂義務教育均衡發(fā)展，是指在一定行政區(qū)域內(nèi)，在辦學條件、教育資源等方面實現(xiàn)相對均衡，保證所有義務教育階段學生受教育權利和機會的平等和公平，從而全面提高教育質(zhì)量。［1］

近年來，義務教育均衡發(fā)展研究已成為理論界和實踐界的熱點話題。學者們認為，均衡是肯定差距，并在差距中實現(xiàn)平衡的過程。因此，有兩點需要注意：一是平均發(fā)展不是均衡發(fā)展；二是均衡發(fā)展是手段而非目的，它是保公平、促發(fā)展的途徑。

國外義務教育興起較早，而且近年來在免費義務教育、義務教育均等化、城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展等領域進行了大量的實驗和改革，取得了一定的成果，積累了豐富的經(jīng)驗。盡管域外在社會基礎、政治制度、歷史傳統(tǒng)方面與我國有較大差異，但是客觀來看，域外在發(fā)展義務教育方面的不少做法還是有可取之處的。在法治中國建設中，依法治國是根本，本文從法律保障經(jīng)驗入手，學習借鑒，希冀從法律法規(guī)層面推進我國義務教育的均衡發(fā)展。

一、全方位的法律保障

從國際視野來看，針對義務教育各國形成了基本法與專門法、宏觀層面法律與微觀層面法規(guī)較為完善的法律體系。就不同的主體而言，這些法律規(guī)定保障了適齡兒童、家長、義務教育教師及行政人員、義務教育學校、相關教育行政部門、社會團體的權利和義務。

法國《義務教育法典》規(guī)定了法國義務教育學校的監(jiān)督管理，義務教育者的職責，教育提供主體、內(nèi)容、對象及違反義務教育法的相關法律懲罰，是調(diào)整法國教育最全面、最權威的教育法律。法國《刑法典》認為違反《義務教育法典》構(gòu)成刑事犯罪，例如第二百二十七條規(guī)定，監(jiān)護人（養(yǎng)育兒童的第一人），無正當理由而逃避履行法律義務，并對未成年兒童造成嚴重身體、安全、心理或教育傷害的，可處以兩年監(jiān)禁和3萬歐元的罰款。適齡兒童的父母或享有行使父母權利的任何個人，無有效理由而無視督學命令，不使適齡兒童在教育機構(gòu)注冊的，處以6個月的監(jiān)禁和750歐元的罰金。［2］1991年第 124號通報（eirculairen 091—124）和 2002年第 063號通報（eirculairen 002—063）對義務教育實施過程中的一些問題作了具體規(guī)定：前者是關于義務教育非歧視性的規(guī)定——“對6周歲以上的法國和外國男女兒童實行義務教育，在其入學問題上不得有任何歧視。”后者是關于保障非法國籍家庭兒童義務教育權利的規(guī)定：對意欲注冊入學兒童的法定代理人，不得要求其持有居留證件，“國民教育部無權審查學生及其父母的身份，其入境和在法居留的合法性不屬于國民教育部的權力范圍”。這些規(guī)定是對法國《義務教育法典》的補充，最大限度保障法國兒童受教育的權利。此外法國《社會保險法》中詳細規(guī)定了發(fā)給義務教育階段適齡兒童的家庭補助金的數(shù)額、條件、方式及其用途等，以期最大程度讓兒童接受教育。

日本的義務教育法律法規(guī)在發(fā)達國家最為完善，其現(xiàn)代義務教育法律體系包括兩類：一是經(jīng)議會通過而頒布的教育法律，比如：義務教育立法、學前教育立法、教育職員立法、教育行政立法、教育財政立法、師范教育立法等；二是經(jīng)行政機關和司法機關頒布的命令、規(guī)則和條例，這些政令與議會通過的法律相配套施行。日本關于義務教育的立法多集中于20世紀四五十年代，法律法規(guī)具體詳細，規(guī)定了義務教育的方方面面。有關于硬性規(guī)定的，比如《日本國憲法》確立了義務教育的強制性和免費性，從根本大法的角度確立了受教育是國民的基本權利；《社會教育法》《學校教育法》則具體對義務教育的學制、年限、違反規(guī)定的懲罰進行了明確規(guī)定；有關于教育主體的，比如《文部省設置法》（1949年）、《國立學校設置法》（l949年）；有關于意識形態(tài)的，《關于在義務教育各類學校中確保教育的政治中立的臨時措施法》（1954年）；有關于教育行政的，《關于地方教育行政的組織及管理的法律》（1956年）；有關于財政保障的，《地方教育財政法》（1948年）、《義務教育各類學校設施費國庫負擔法》（1958年）；有關于教育配套的，《學校圖書館法》（1953年）、《學校保健法》（1958年）、《日本學校健康會法》（1982年）；還有關于課本的，《關于在義務教育各類學校中教科書免費措施的法律》（l963年）。［3］日本把涉及教育的方方面面都進行法律化、法規(guī)化，讓義務教育有法可依，有規(guī)可循，進而保證國民教育的順利進行。

英國的義務教育法律法規(guī)具有一定的歷史沿革性：《學徒健康與道德法案》（1802）、《工廠法》（1833）、《礦山法》（1860）主要保障工業(yè)革命時期英國的青少年接受義務教育的權利?！冻醯冉逃ā罚?870）將全國劃分為不同的學區(qū)，并對教育行政機構(gòu)、公辦學校、私立學校做了詳細的規(guī)定?！渡５欠ā罚?876）是明晰義務教育階段兒童父母或是法定監(jiān)護人的權利義務的法案，違反該法案將會受到相應的處罰。《芒代拉法》（1880）對義務教育年限及學生評價標準作出了規(guī)定?！?988年教育改革法》對義務教育課程設置、成績評定制度、學生擇校、學校權力下放等方面實行新的規(guī)定。［4］所有的英國教育法律法規(guī)都觀照歷史，體現(xiàn)時代的思考和變遷。

美國的義務教育法規(guī)包括聯(lián)邦憲法、聯(lián)邦與各州法律、行政法規(guī)以及法院判例，聯(lián)邦憲法、聯(lián)邦與各州法律定好義務教育的主基調(diào)，行政法規(guī)以及法院判例則對主法律進行補充?！秶澜逃ā罚?958）及《國防教育法修正案》（1964）規(guī)定了聯(lián)邦政府對教育事業(yè)的撥款資助，將教育經(jīng)費提高很多；《初等教育法》（1965）主要幫助貧困家庭的適齡兒童求學（對貧困家庭的適齡兒童免收學費、書籍費、學習用具費和來往學校的交通費，并且免費供給午餐）；“生計教育計劃”（1971）和《生計教育法》（1974）將普通教育和職業(yè)教育相結(jié)合，貫穿到義務教育所涵蓋的所有階段，并提供五年撥款以推行這項計劃；20世紀70年代中期開展了強調(diào)基礎知識和技能訓練的“回歸基礎運動”；《國家處于危機之中：教育改革勢在必行》，強調(diào)基礎課的教學，提高教育標準，延長學生學習時間，提高教師質(zhì)量，改善教師待遇，擴增財政資助；《不讓一個孩子掉隊法》建立了中小學教育責任制，提高移民兒童的英語水平，進而提高教育質(zhì)量；其他相關法律政策還有《教育電視播放設施法》《美國2000：教育戰(zhàn)略》《2000目標：美國教育法》《2061計劃：為了全體美國人的科學》等。［5］美國的義務教育法規(guī)注重基礎、關注質(zhì)量、謀劃未來。

雖然我只列舉了四個發(fā)達國家的義務教育法律法規(guī)，但這些法律法規(guī)極具代表性，結(jié)合其他發(fā)達國家的義務教育法律法規(guī)，從教育經(jīng)費供給，義務教育基礎設施建設，縮小區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距、校際差距的措施等方面可以歸納出以下特性：1.補償性，如日本《教育基本法》第三條規(guī)定：國家及地方共同體對雖有能力但因經(jīng)濟原因而上學困難者必須采取獎勵的辦法予以幫助。［6］2.全面性，如美國《不讓一個孩子掉隊法》規(guī)定教育當局要劃撥專項經(jīng)費致力于改善低收入家庭子女的教育情況。日本主要的教育立法有《義務教育法》《學校教育法》《義務教育國庫負擔法》等，從不同的角度使得義務教育事業(yè)在法律的軌道上運行。3.非歧視性，如《紐約教育法規(guī)》規(guī)定：紐約市教育局的各項政策在各種計劃和活動中不會因為以下因素發(fā)生歧視：家庭、種族、膚色、宗教信仰、原國籍、外國人身份、年齡、婚姻狀況、伴侶關系、殘疾、族裔、性取向、犯罪記錄等。4.強制性，德國柏林相關法規(guī)規(guī)定，觸犯義務教育法的家長最高可被罰以6個月監(jiān)禁或半年工資的罰款，學生應被強制入校［7］。從這些特性不難看出，義務教育法律法規(guī)是從維護教育公平和社會公正的角度而設立的。

二、法律保障經(jīng)驗對我國的啟示

我國學習和借鑒域外促進義務教育均衡發(fā)展的法律法規(guī)有助于從法律層面實現(xiàn)義務教育的均衡發(fā)展。

2006年6月，全國人大常委會審議通過新修訂的《中華人民共和國義務教育法》，指出義務教育體現(xiàn)國家意志，反映公民權利和義務。新修訂的《中華人民共和國義務教育法》，教育對象為全體學生，該法確保每個適齡兒童公平入學的權利（對不送適齡兒童、少年接受義務教育的法定監(jiān)護人，進行批評教育和責令限期改正；對于脅迫、誘騙應當接受義務教育的適齡兒童、少年失學、輟學的，非法招用適齡兒童、少年的，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任），適齡兒童入學后享有相對公平的公共教育資源和待遇（教師應因材施教和平等關注每個學生）；在教育保障上，將義務教育經(jīng)費全部納入財政預算，并建立經(jīng)費單列制度，建立健全國務院和省級政府財政轉(zhuǎn)移支付制度，根據(jù)具體情況向農(nóng)村地區(qū)和薄弱學校傾斜。雖然我國已有《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國教師法》《中小學校長培訓規(guī)定》《中小學德育工作規(guī)程》等法律法規(guī)，從教育戰(zhàn)略、教育實施者、教育內(nèi)容上做出規(guī)范，然而教育是全流程、全方位的活動，已有的法律法規(guī)不能全覆蓋，因此加大義務教育在范圍、內(nèi)容、細節(jié)上的立法，形成全面的法律保障是促進義務教育均衡發(fā)展的重要手段。

我們應當學習借鑒域外先進的教育法律理念和教育法律知識，結(jié)合我國具體的國情、省情和市情，探索出適合我國本土義務教育均衡發(fā)展的法律保障之路，進而通過教育實現(xiàn)社會公平和公正。