喻少如，雷 剛

（西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120）

黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央把脫貧攻堅(jiān)擺在治國理政的突出位置。脫貧攻堅(jiān)已取得重大決定性成就，彰顯中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢(shì)和社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)。隨著信息技術(shù)的蓬勃發(fā)展，云計(jì)算和大數(shù)據(jù)給扶貧工作插上了高科技“翅膀”。“建檔立卡要繼續(xù)完善，重點(diǎn)是加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)分析，為宏觀決策和工作指導(dǎo)提供支撐”[1]。依托于大數(shù)據(jù)相關(guān)技術(shù)，精準(zhǔn)扶貧實(shí)現(xiàn)了對(duì)扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別、幫扶和管理，完成了傳統(tǒng)扶貧方式的創(chuàng)新，使精準(zhǔn)扶貧這一世紀(jì)工程成為全球減貧樣板。在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，個(gè)人信息發(fā)揮了重要作用。行政機(jī)關(guān)綜合利用建檔立卡中的個(gè)人信息，可以更好地為貧困戶畫像，從而實(shí)施更加公正、有效的社會(huì)救助，讓有限的資源得到更精準(zhǔn)的分配。與此同時(shí)，亦應(yīng)看到，在精準(zhǔn)扶貧中，政府對(duì)個(gè)人信息的大規(guī)模利用，客觀上導(dǎo)致個(gè)人的身份信息、健康情況、經(jīng)濟(jì)狀況、住宅情況等諸多敏感信息記載于成千上萬的精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目之中。不無擔(dān)憂的是，在規(guī)范個(gè)人信息利用制度闕如的情形下，如此海量的個(gè)人信息隨時(shí)面臨著被濫用、被泄露的風(fēng)險(xiǎn)。在2016年、2017年間，多地被爆出未經(jīng)匿名化處理就公示貧困戶的個(gè)人信息，造成個(gè)人信息大面積泄露[2]。此外，多地在貧困戶門前懸掛扶貧公示牌，詳細(xì)記載著個(gè)人姓名、致貧原因、收入水平等信息，這種方式既“傷隱私”又“傷尊嚴(yán)”[3]。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，離不開政府對(duì)公民個(gè)人信息的充分利用。但在充分利用個(gè)人信息的同時(shí)，政府亦須履行個(gè)人信息保護(hù)的職責(zé)。在此過程中，對(duì)精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域個(gè)人信息的利用行為，尤其是政府的利用行為，就需要從理論上予以研究，在法律上予以回應(yīng)。

一、精準(zhǔn)扶貧中個(gè)人信息利用的理念變遷及正當(dāng)性分析

人類社會(huì)的發(fā)展史可看作是與貧困作抗?fàn)幍臍v史。在實(shí)施貧困幫扶的過程中，為保證“扶真貧”，國家需要對(duì)個(gè)人的貧困資格進(jìn)行判斷。貧困資格認(rèn)定本質(zhì)上是國家利用個(gè)人信息的結(jié)果。然而，個(gè)人與行政相接觸的信息交流有著深層次的面向，它受制于不同的行政模式。在貧困治理的不同歷史階段，行政模式不僅影響著國家與貧困者的關(guān)系，也影響著國家對(duì)個(gè)人信息利用的行為偏好。因此，梳理不同時(shí)代背景下行政扶貧中個(gè)人信息利用理念的變遷規(guī)律，可為精準(zhǔn)扶貧的個(gè)人信息利用提供價(jià)值前提。

（一）個(gè)人信息利用在行政扶貧中的理念轉(zhuǎn)變：從強(qiáng)調(diào)工具價(jià)值到注重尊嚴(yán)保護(hù)

不同歷史時(shí)期的國家行政模式影響著行政扶貧制度，相應(yīng)的，政府利用個(gè)人信息實(shí)現(xiàn)貧困救助的方式與目標(biāo)也呈現(xiàn)出歷史變化的特征。以行政職能和行政目的作為界分行政模式的標(biāo)準(zhǔn)，可以將近代國家的行政模式劃分為兩大類，即以限制公民權(quán)利為手段來維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定和社會(huì)秩序的秩序行政模式以及通過授益性活動(dòng)來提高國民福利的給付行政模式[4]68-75?；诖?，應(yīng)從歷史的維度對(duì)不同行政模式下的行政扶貧中個(gè)人信息利用理念進(jìn)行闡釋。

首先，在秩序行政模式下，國家行政的根本目的旨在實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治秩序的安穩(wěn)，行政扶貧從本質(zhì)上是出發(fā)于并服務(wù)于這一目的。因此，行政扶貧具有功能上的消極性，僅以生存權(quán)有限保障作為權(quán)利基礎(chǔ)，“充其量只能以滿足‘極窮的生存權(quán)’或者‘濟(jì)困權(quán)’為目標(biāo)”[4]71，顯現(xiàn)出極強(qiáng)的“國家恩賜”色彩?？梢?，在這個(gè)時(shí)期，行政扶貧立足于低層次的物質(zhì)救助，在能動(dòng)性上表現(xiàn)為應(yīng)申請(qǐng)的被動(dòng)性行政活動(dòng)，在行為方式表現(xiàn)為以收入調(diào)查為基礎(chǔ)。其中，“收入調(diào)查”的行為方式在運(yùn)行過程中凸顯出對(duì)個(gè)人信息的工具性利用。相較于其他人，接受救助者隱私被剝奪的程度明顯高得多，其必須披露自己個(gè)人財(cái)產(chǎn)、身體健康和親朋關(guān)系等個(gè)人信息，目的是為了提交給福利調(diào)查員（Welfare investigators）以開展突襲調(diào)查，與此同時(shí)，根據(jù)標(biāo)簽理論(Labeling theory)，個(gè)人信息用于標(biāo)記的結(jié)果即表現(xiàn)為“污名化”（Stigma），接受救助的個(gè)人通常會(huì)被標(biāo)記為“異常的人”（Deviant）[5]。以英國濟(jì)貧法演變?yōu)槔?，《伊麗莎白?jì)貧法》對(duì)貧困人口采取區(qū)別對(duì)待的原則，體現(xiàn)出政府“幫助與懲罰相結(jié)合”的指導(dǎo)理念。這其中，政府帶著主觀態(tài)度去審查申請(qǐng)救助人的信息，分辨出“值得救濟(jì)的窮人”所應(yīng)具備的信息要素，而缺乏對(duì)個(gè)人信息應(yīng)有的隱私尊嚴(yán)保護(hù)。因?yàn)楦F人被看作是行政扶貧的客體，而不是具有人性尊嚴(yán)的主體。同樣的，新濟(jì)貧法也為人所詬病，窮人想進(jìn)入濟(jì)貧院，必須經(jīng)歷政府對(duì)其個(gè)人財(cái)產(chǎn)等信息的嚴(yán)格審查，政府在得到準(zhǔn)確的信息材料證實(shí)其確實(shí)貧困不堪、不具備基本生活保障之時(shí)，才允許其進(jìn)入[6]。在這過程中，同樣忽視對(duì)窮人尊嚴(yán)的保護(hù)，“窮人把是否進(jìn)入濟(jì)貧院看成是自己名譽(yù)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)”[7]。不難發(fā)現(xiàn)，“濟(jì)貧傳統(tǒng)及其當(dāng)代分支明顯為社會(huì)分層而設(shè)。救濟(jì)懲罰和侮辱救濟(jì)接受者，助長(zhǎng)了嚴(yán)重的社會(huì)二元化”[8]。行政扶貧僅關(guān)注到個(gè)人信息的工具價(jià)值，不加區(qū)分地進(jìn)行審查和突查必然會(huì)貶低和羞辱受助人，而這種行政工具性利用會(huì)讓羞恥感永久化。一言以蔽之，在秩序行政模式下，對(duì)個(gè)人信息的工具性利用通常意味著失去隱私和喪失尊嚴(yán)，而這正是構(gòu)成救助接受者恥辱的一部分[9]，導(dǎo)致獲得政府救助的窮人被打上烙印，使其被排除在普通社會(huì)成員之外。

其次，在給付行政模式下，社會(huì)矛盾的不斷激化促使行政法的基本價(jià)值發(fā)生嬗變，即“行政法就是公共服務(wù)法，國家本身就構(gòu)成提供公共服務(wù)的整體”[10]。這個(gè)時(shí)期的行政扶貧，對(duì)于致困原因的認(rèn)識(shí)已經(jīng)發(fā)生變化，即“誘發(fā)貧困的原因，并不在于貧困者個(gè)人或者家庭，而在于社會(huì)”[11]。行政扶貧不再被看作是國家的“恩賜”，相反是國家應(yīng)盡的職責(zé)，獲得救助成為個(gè)人的新型社會(huì)權(quán)利。在救助的范圍上，拘泥于物質(zhì)救助的貧困幫扶不再是行政扶貧的唯一宗旨，而是逐漸延伸到“精神、文化層次需求的滿足”[12]。應(yīng)該說，行政扶貧不再是單一的經(jīng)濟(jì)性救助，精神利益救助也是保障個(gè)人生存發(fā)展所必不可少的。這是因?yàn)?，貧困的概念呈現(xiàn)出多維性的特點(diǎn)，應(yīng)將非經(jīng)濟(jì)因素納入“貧困”考量的范疇，從“可行能力視角”①可行能力是將視角聚焦于貧困者有理由珍視高質(zhì)量的生活，以及去擴(kuò)展他們所擁有的真實(shí)選擇能力也即實(shí)質(zhì)自由。[13]揭示引起貧困產(chǎn)生的根本原因。鑒于此，行政扶貧不僅需要消除物質(zhì)性貧困，還需要消除精神性貧困。進(jìn)而言之，精神利益救助所指向的是各種精神性人格權(quán)的保障，其中就包括了對(duì)個(gè)人隱私權(quán)的保護(hù)。從這個(gè)角度出發(fā)，行政扶貧雖然是以“信息調(diào)查”為基礎(chǔ)的行政活動(dòng)，但是，對(duì)個(gè)人信息中所蘊(yùn)涵的隱私尊嚴(yán)進(jìn)行保護(hù)是推動(dòng)行政扶貧法治化發(fā)展的關(guān)鍵?！胺ǖ拿钍牵骸蔀閭€(gè)人，并尊重他人為人’ ”[14]。簡(jiǎn)言之，在給付行政模式下，行政機(jī)關(guān)在對(duì)扶貧相關(guān)的個(gè)人信息進(jìn)行核查和利用的同時(shí)，須尊重和保護(hù)貧困對(duì)象的隱私信息，為個(gè)人有尊嚴(yán)地自主發(fā)展創(chuàng)造良好的精神環(huán)境。

最后，大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨為當(dāng)前的給付行政發(fā)展勾勒出新的方向，即個(gè)人信息在實(shí)現(xiàn)有效和精準(zhǔn)的行政扶貧中起著核心作用，但也存在著潛在風(fēng)險(xiǎn)，個(gè)人訴求可能埋沒于公共利益中。為消除潛在危險(xiǎn)，“信息利用”原則[15]27應(yīng)運(yùn)而生，確保個(gè)人在掌握自己信息的基礎(chǔ)上，通過對(duì)個(gè)人信息的支配，事實(shí)上獲得政府“個(gè)性化”的行政救助。申言之，行政扶貧的目的不只是國民生活的保障，根源性在于對(duì)“個(gè)人自律的援助”，即應(yīng)該導(dǎo)入“個(gè)人”基礎(chǔ)性、“自律”指向和實(shí)質(zhì)性機(jī)會(huì)平等的規(guī)范價(jià)值[15]27。為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，政府對(duì)個(gè)人信息的利用不應(yīng)只停留在形式上的資格審查運(yùn)用，還需要從自主自立生存發(fā)展的角度出發(fā)對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行綜合運(yùn)用。相較于前信息時(shí)代，當(dāng)前數(shù)據(jù)算法、人工智能等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展導(dǎo)致行政扶貧中對(duì)貧困對(duì)象個(gè)人信息進(jìn)行自動(dòng)化處理的情景日趨頻繁，相應(yīng)的，消滅貧窮、隱私尊嚴(yán)和新興技術(shù)三者處于此消彼長(zhǎng)的博弈中。可以說，即使承認(rèn)貧困者不得不容忍數(shù)據(jù)收集和隱私入侵所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，但也需要在信息利用的法律層面和技術(shù)層面消除貧困者可能面臨的“隱私脆弱”（Privacy vulnerabilities）[16]。這一點(diǎn)在德國的《社會(huì)法典》中得以充分體現(xiàn)：扶貧主體管理著眾多的個(gè)人數(shù)據(jù)，應(yīng)重視對(duì)“社會(huì)數(shù)據(jù)”（Sozialendaten）的保護(hù)，所以規(guī)定“只在符合其限定列舉的條件時(shí)，才能允許其他機(jī)關(guān)利用有關(guān)的數(shù)據(jù)，對(duì)此類數(shù)據(jù)的保護(hù)相對(duì)比較嚴(yán)格”[17]。同時(shí)，對(duì)于敏感個(gè)人數(shù)據(jù)，德國《社會(huì)法典》規(guī)定了更為嚴(yán)格的保護(hù)。簡(jiǎn)單地說，該法律非常具體地規(guī)定了個(gè)人數(shù)據(jù)的提取加工、保存、轉(zhuǎn)交、更正、消除等事項(xiàng)，從個(gè)人數(shù)據(jù)利用及保護(hù)的角度加強(qiáng)了對(duì)個(gè)人的權(quán)利保障[18]。

從歷史層面梳理出不同行政模式下個(gè)人信息在行政扶貧中的利用理念流變，具有普遍性。然而，行政扶貧是具有階段性和地域性的行政活動(dòng)，中國的貧困治理之路具有其本身的獨(dú)特之處。所以，在前述的基礎(chǔ)上，應(yīng)將視野聚焦回中國行政扶貧實(shí)踐中來，從實(shí)踐角度闡發(fā)中國扶貧實(shí)踐中個(gè)人信息利用理念的轉(zhuǎn)變。詳言之，改革開放四十多年以來，中國行政扶貧經(jīng)歷了救濟(jì)扶貧、開發(fā)扶貧和精準(zhǔn)扶貧等階段，實(shí)現(xiàn)了從“區(qū)域瞄準(zhǔn)”到“個(gè)體瞄準(zhǔn)”、從“物質(zhì)幫扶”到“扶志扶智”、從“大水漫灌”到“精準(zhǔn)滴灌”的歷史性轉(zhuǎn)變[19]。這些歷史性的轉(zhuǎn)變，實(shí)際上隱含著政府對(duì)個(gè)人信息利用的理念和方式的變遷。從“區(qū)域瞄準(zhǔn)”到“個(gè)體瞄準(zhǔn)”，從“大水漫灌”到“精準(zhǔn)滴灌”的轉(zhuǎn)變可以得出個(gè)人信息的利用歷經(jīng)了從籠統(tǒng)到精細(xì)的變化。這與秩序行政模式下的個(gè)人信息工具性利用理念不謀而合。從“物質(zhì)幫扶”到“扶志扶智”的轉(zhuǎn)變可以看出個(gè)人信息利用不僅指向經(jīng)濟(jì)型援助還指向更高層次的精神型救助。這與給付行政模式下的個(gè)人信息尊嚴(yán)保護(hù)理念所相對(duì)應(yīng)。當(dāng)然，大數(shù)據(jù)時(shí)代下，行政扶貧發(fā)展為“互聯(lián)網(wǎng)+”的精準(zhǔn)扶貧模式，對(duì)個(gè)人信息的利用程度大大提升。相應(yīng)的，注重尊嚴(yán)保護(hù)也不能因此罔顧，反而需要構(gòu)建出個(gè)人信息保護(hù)的制度框架①在國家政策層面，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域政府信息公開的意見》（國辦發(fā)〔2018〕10號(hào)）明確要求在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域不斷擴(kuò)大信息公開范圍的同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)個(gè)人隱私信息的保護(hù)；在地方政府規(guī)章層面，《河南省扶貧對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別及管理辦法》（豫辦〔2016〕28號(hào)）第7條規(guī)定：“保護(hù)好扶貧對(duì)象隱私權(quán)，確保數(shù)據(jù)安全?！??？偠灾?，中國行政扶貧中個(gè)人信息利用理念的流變與不同行政模式下個(gè)人信息利用理念的發(fā)展高度契合，即在強(qiáng)調(diào)信息利用的情形下須重視個(gè)人尊嚴(yán)的保護(hù)。

（二）精準(zhǔn)扶貧中個(gè)人信息利用的正當(dāng)性分析：從個(gè)人信息的多重屬性出發(fā)

“精準(zhǔn)扶貧”是中國服務(wù)型政府建設(shè)過程中的階段性任務(wù)，作為行政法上的改革運(yùn)動(dòng)，當(dāng)然蘊(yùn)涵著一種國家理論[20]。精準(zhǔn)扶貧意指政府應(yīng)當(dāng)通過對(duì)社會(huì)財(cái)富進(jìn)行福利性的分配以實(shí)現(xiàn)貧困人口的福利訴求，即政府按照貧困人口的特定需要，積極提供服務(wù)[21]。精準(zhǔn)扶貧的最終目標(biāo)是保障人的生存發(fā)展，使貧困者“能夠依靠國家的積極干預(yù)來實(shí)現(xiàn)像人那樣生存”[22]。但應(yīng)意識(shí)到，精準(zhǔn)扶貧不是“保姆式”的照顧，而是注重對(duì)“可行能力”的培養(yǎng)。“可行能力”則需要尊重個(gè)體間的差異，不僅是立足于基本的生存型定位，更重要的是向著“高層面的發(fā)展型福利目標(biāo)轉(zhuǎn)變”[23]。為了實(shí)現(xiàn)高層次目標(biāo)，在精準(zhǔn)扶貧的政策實(shí)施過程中，行政機(jī)關(guān)為貧困戶建立實(shí)時(shí)更新、動(dòng)態(tài)跟蹤的數(shù)字化檔案，對(duì)信息中存在的差異性因素予以充分考慮，形成致貧原因、生活條件、健康狀況等為特征的精準(zhǔn)畫像，實(shí)現(xiàn)對(duì)扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)管理。易言之，個(gè)人信息成為實(shí)現(xiàn)包容性、整體性和細(xì)致性精準(zhǔn)扶貧所最為重要的基礎(chǔ)資源。但是，精準(zhǔn)扶貧中行政機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人信息的利用并非是理所當(dāng)然的，需要從個(gè)人信息的多重屬性出發(fā)以分析利用其行為的正當(dāng)性。

第一，個(gè)人信息具有“隱私性”和“公共性”，這是優(yōu)化治貧的邏輯起點(diǎn)。個(gè)人信息的權(quán)利屬性具體表現(xiàn)為人格利益。在信息時(shí)代，虛擬空間中的人格利益也是個(gè)人信息權(quán)利屬性的一種表征。承載著人格利益的個(gè)人信息雖然在形式上從物理空間延伸至虛擬空間，但是，其蘊(yùn)涵的人格利益并未因形式的變化而發(fā)生實(shí)質(zhì)改變。尤其是，隱私利益作為人格利益的一種，個(gè)人信息勢(shì)必具有“隱私性”，表現(xiàn)出個(gè)人對(duì)私密領(lǐng)域內(nèi)的信息持有保全隱秘、不被刺探的意愿。在精準(zhǔn)扶貧中，貧困戶為獲得相應(yīng)的社會(huì)保障和服務(wù)，需要向扶貧部門提供必要的個(gè)人信息，讓渡自己一部分隱私因而具有合法性和合理性。行政相對(duì)人的信息核查和公示是判斷其是否享有獲取救助資格的必經(jīng)程序。此外，在以公共利益為導(dǎo)向的政府幫扶活動(dòng)中，個(gè)人信息除了存在隱私利益，還具有公共價(jià)值，這是因?yàn)椤靶畔⒃诠差I(lǐng)域內(nèi)一直存在于公共素材或者資料中，是可供組織或個(gè)人使用的公共資源”[24]。因而，無論是在行政實(shí)踐中還是法律目的上，個(gè)人信息都能夠被廣泛地獲取以及利用[25]。個(gè)人信息公共性利用在降低扶貧成本的同時(shí)，客觀上為有效實(shí)施“六個(gè)精準(zhǔn)和五個(gè)一批”提供了基礎(chǔ)，避免“扶假貧”的發(fā)生。正是由于個(gè)人信息具有“隱私性”和“公共性”，行政機(jī)關(guān)在利用個(gè)人信息達(dá)成扶貧多維目標(biāo)之時(shí)，平衡隱私利益和公共利益成為優(yōu)化治貧不可或缺的部分。一方面，貧困戶讓渡的個(gè)人信息應(yīng)限定在扶貧目的實(shí)現(xiàn)的必要范圍內(nèi)，明確信息共享的范圍以及利用的方式，并采取技術(shù)手段保障個(gè)人信息的安全；另一方面，在確保貧困戶隱私安全的前提下，實(shí)現(xiàn)扶貧數(shù)據(jù)向社會(huì)大眾有限開放，保障公眾知情權(quán)。

第二，個(gè)人信息具有“可識(shí)別性”，這是精準(zhǔn)治貧的核心要素。毋庸置疑，“可識(shí)別性”是個(gè)人信息最根本的特征。目前立法對(duì)個(gè)人信息多采用識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行定義，通常是指能夠單獨(dú)或者與其他消息結(jié)合方能識(shí)別特定個(gè)人身份或者反映特定個(gè)人具體情況的各種信息。事實(shí)上，“可識(shí)別性”是某種信息能否聚焦至特定自然人的“相對(duì)可能性”（Relevant possibility）[26]，目的是為了避免個(gè)人信息陷入純粹的技術(shù)判斷，導(dǎo)致對(duì)信息控制者設(shè)定過于嚴(yán)苛的義務(wù)，而抑制對(duì)個(gè)人信息的合理利用。“可識(shí)別性”不僅一定程度解決了個(gè)人信息的界定問題，還顯現(xiàn)出個(gè)人信息在公共治理中的獨(dú)特功能，即識(shí)別作用。具體來說，各級(jí)扶貧單位展開精準(zhǔn)扶貧，首要面臨的是解決“幫扶誰”的問題，即“精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口是精準(zhǔn)施策的前提，只有扶貧對(duì)象清楚了，才能因戶施策、因人施策”[27]。有鑒于此，個(gè)人信息的“可識(shí)別性”要求行政機(jī)關(guān)在確保信息安全的基礎(chǔ)上，利用大數(shù)據(jù)作為技術(shù)支撐，提高扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別度，對(duì)貧困對(duì)象建檔立卡。同時(shí)，“鼓勵(lì)利用盡可能多的信息進(jìn)行分析識(shí)別，然后用于實(shí)現(xiàn)各種社會(huì)發(fā)展目的”[28]，做到“應(yīng)扶盡扶”。此外，在行政機(jī)關(guān)制定差異化扶貧措施中，“可識(shí)別性”也發(fā)揮著重要作用，行政機(jī)關(guān)借助數(shù)據(jù)技術(shù)可充分識(shí)別出貧困對(duì)象的致貧原因，進(jìn)而根據(jù)情況分層次、分類別落實(shí)幫扶。

第三，個(gè)人信息具有“流動(dòng)性”，這是協(xié)同治貧的必要條件。前信息時(shí)代的共享技術(shù)比較落后，個(gè)人信息在組織與個(gè)人之間的流動(dòng)頻率并不高。傳統(tǒng)的科層制結(jié)構(gòu)使得信息經(jīng)歷層層審批后，到達(dá)決策者手中之時(shí)，存在失真的風(fēng)險(xiǎn)，最后作出的決策并非總是適宜的。扶貧作為以政府為主導(dǎo)的行政活動(dòng)，難免會(huì)囿于信息處理能力弱和科層制弊端的困境中，影響著貧困治理的最終成效。為避免精準(zhǔn)扶貧出現(xiàn)地方性偏差，“運(yùn)動(dòng)型治理”[29]則成為中央政府“糾偏”的方式。但是，“運(yùn)動(dòng)型治理”所帶來的資源集中，導(dǎo)致“中央支配權(quán)與地方有效消息分離”[30]，實(shí)際上削弱了地方政府解決扶貧問題的能力。隨著技術(shù)發(fā)展，以大數(shù)據(jù)為特征的后信息時(shí)代，加速了助推精準(zhǔn)扶貧的信息化進(jìn)程，貧困對(duì)象的信息得以迅速采集和流轉(zhuǎn)于組織與個(gè)人之間。同時(shí)，統(tǒng)一的扶貧大數(shù)據(jù)平臺(tái)的建成讓傳統(tǒng)的科層制遭受了巨大沖擊，使得各級(jí)扶貧部門的組織結(jié)構(gòu)向著網(wǎng)格平面化邁進(jìn)。應(yīng)該說，一方面，個(gè)人信息流動(dòng)性實(shí)現(xiàn)了“滯后”向“實(shí)時(shí)”的轉(zhuǎn)變，為各級(jí)扶貧部門動(dòng)態(tài)追蹤貧困戶提供了可能；另一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)共享平臺(tái)的建成，更是推動(dòng)了貧困戶信息實(shí)時(shí)無縫地流動(dòng)傳遞，便于行政主體進(jìn)行對(duì)比分析①中央網(wǎng)信辦、國家發(fā)展改革委、國務(wù)院扶貧辦、工業(yè)和信息化部聯(lián)合印發(fā)《2019年網(wǎng)絡(luò)扶貧工作要點(diǎn)》中“瞄準(zhǔn)建檔立卡貧困戶，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)扶貧工程升級(jí)版”的要求。。可見，信息化助力精準(zhǔn)扶貧，讓貧困戶信息能夠暢通無阻地流轉(zhuǎn)于各級(jí)扶貧部門間。也正是其“流動(dòng)性”，消解了科層制下行政機(jī)關(guān)間的信息“條塊分割”格局。不僅促使承擔(dān)扶貧職責(zé)的各個(gè)行政機(jī)關(guān)形成協(xié)同治貧的關(guān)系，還推動(dòng)國家與社會(huì)形成共同扶貧的局面。

二、精準(zhǔn)扶貧中個(gè)人信息利用的不同情形及現(xiàn)實(shí)困境

個(gè)人信息的數(shù)據(jù)化利用推動(dòng)扶貧精細(xì)化發(fā)展，使得國家“有針對(duì)性地滿足貧困家庭或者貧困者個(gè)體收入支持、健康獲得、權(quán)利保障等方面的幫扶需要，以消除貧困者的綜合貧困或多維貧困，保障他們的基本生存并提升生存質(zhì)量和實(shí)現(xiàn)脫貧發(fā)展的能力”[31]。個(gè)人信息利用的具體場(chǎng)景從精準(zhǔn)識(shí)別延伸至精準(zhǔn)管理，一方面優(yōu)化了政府扶貧治理機(jī)制，另一方面提高了扶貧資源配置效率。

（一）精準(zhǔn)扶貧中個(gè)人信息利用的不同情形

鑒于扶貧對(duì)象對(duì)發(fā)展的需求呈現(xiàn)出碎片化和個(gè)性化的特征，為有效消弭精準(zhǔn)扶貧中“政府失靈”的現(xiàn)象，行政機(jī)關(guān)必須把握好和解決好三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：一是精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶和扶貧動(dòng)態(tài)管理；二是全面扶貧應(yīng)著重于權(quán)利脫貧和能力脫貧；三是扶貧成效的精準(zhǔn)評(píng)估。這三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)的實(shí)現(xiàn)都依賴于對(duì)個(gè)人信息的利用。數(shù)據(jù)化、網(wǎng)格化及動(dòng)態(tài)化的大數(shù)據(jù)技術(shù)特征與個(gè)人信息基本屬性形成某種程度的耦合，需要在精準(zhǔn)扶貧不同階段中去具體化個(gè)人信息應(yīng)用的場(chǎng)景和形式。宏觀而言，從行政過程視角分析，精準(zhǔn)扶貧是由精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)管理三個(gè)階段組成的行政活動(dòng)。從微觀視角來看，在不同階段中為落實(shí)有效幫扶之目標(biāo)，行政機(jī)關(guān)收集、管理和使用個(gè)人信息的實(shí)踐形式相應(yīng)有所區(qū)別。行政機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人信息的利用情形依精準(zhǔn)扶貧的不同階段而呈現(xiàn)出差異化樣態(tài)。個(gè)人信息的利用情形雖各有千秋，但事實(shí)上也彼此勾連。

第一，在精準(zhǔn)識(shí)別階段，作為基礎(chǔ)的個(gè)人信息發(fā)揮著決定是否啟動(dòng)幫扶的作用。精準(zhǔn)識(shí)別階段強(qiáng)調(diào)扶貧對(duì)象明確化、類型化和透明化。明確化指的是扶貧對(duì)象識(shí)別具有高精準(zhǔn)度，即“扶真貧”。實(shí)現(xiàn)對(duì)扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別需要行政機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。其實(shí)，扶貧資格獲得的前提條件是相對(duì)人如實(shí)提供必要的信息，基于權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行闡釋，提供信息的行為實(shí)質(zhì)是個(gè)人為獲得幫扶理應(yīng)承擔(dān)的積極義務(wù)。例如，《青海省農(nóng)村牧區(qū)扶貧開發(fā)條例》第12條第3款規(guī)定，貧困戶應(yīng)當(dāng)如實(shí)提供建檔立卡所需信息。在獲得必要個(gè)人信息的基礎(chǔ)上，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行雙維度利用，表現(xiàn)為對(duì)“識(shí)別信息和關(guān)聯(lián)信息”[32]的整合分析，進(jìn)而融合致困原因和貧困程度以構(gòu)建多層次、多元化和特色化的貧困識(shí)別機(jī)制，不僅為精確瞄準(zhǔn)扶貧對(duì)象提供科學(xué)指引①貴州省制定的《貧困戶識(shí)別規(guī)范》（DB52/T 1 273—2018）指出，貧困戶認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是由“識(shí)別依據(jù)”和“識(shí)別參考條件”組成。，還利于預(yù)防扶貧欺詐②在楊某與貴陽市白云區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局工商行政管理一案中，當(dāng)?shù)胤鲐毑块T在對(duì)扶貧對(duì)象信息進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)相對(duì)人名下注冊(cè)有16家公司，遂取消其扶貧資格。類似的情況還發(fā)生在張某壽、成都市郫都區(qū)市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理局、成都圣鑫慶建材有限公司一案中。楊某與貴陽市白云區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局工商行政管理(工商)一審行政判決書，〔2019〕黔0103行初109號(hào)；張某壽、成都市郫都區(qū)市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理局、成都圣鑫慶建材有限公司其他一審行政判決書，〔2017〕川0181行初79號(hào)。來源：中國裁判文書網(wǎng)。。類型化是指根據(jù)扶貧對(duì)象的現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行分類管理，即“真扶貧”。在精準(zhǔn)識(shí)別貧困對(duì)象后，基于對(duì)“貧困具有多維度、復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性的特點(diǎn)”[33]的考量，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)收集的個(gè)人信息進(jìn)行深入分析，旨在“找準(zhǔn)‘貧’根尋對(duì)‘困’源”[34]，以瞄準(zhǔn)“真貧困”實(shí)現(xiàn)“靶向治療”。換言之，貧困對(duì)象類型化是以“貧困識(shí)別結(jié)果與扶貧措施”銜接為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)貧困對(duì)象進(jìn)行動(dòng)態(tài)分類③《重慶市扶貧對(duì)象動(dòng)態(tài)管理辦法》（渝扶辦發(fā)〔2018〕96號(hào)）要求動(dòng)態(tài)跟蹤識(shí)別貧困對(duì)象，并對(duì)扶貧信息數(shù)據(jù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)分類。，目的是確保扶貧措施與貧困需求相契合④甘肅省借助“精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)”，實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困信息的動(dòng)態(tài)跟蹤，列出貧困人口的“需求清單”。[35]。透明化則是指貧困戶識(shí)別過程應(yīng)實(shí)現(xiàn)公正公開，即“看真貧”。通過法規(guī)范分析，貧困戶識(shí)別程序包括了相對(duì)人申請(qǐng)、民主評(píng)議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、結(jié)果公示和縣里備案等程序⑤《陜西省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》（陜西省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告（11屆）第53號(hào)）第20條之規(guī)定。。每個(gè)程序中都涉及到對(duì)貧困對(duì)象個(gè)人信息不同程度的利用，直接關(guān)乎著扶貧活動(dòng)的順利開展和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)?？梢哉f，貧困戶識(shí)別程序亦即個(gè)人信息處理分析的過程，信息可視化是保障識(shí)別工作公正開展的“天然防腐劑”。所以，透明化一方面要求貧困戶信息應(yīng)當(dāng)真實(shí)、準(zhǔn)確、及時(shí)⑥《湖南省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》（湖南省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第38號(hào)）第11條之規(guī)定。，另一方面要求對(duì)個(gè)人信息應(yīng)進(jìn)行合適范圍內(nèi)的公示公開⑦《武漢市低收入家庭認(rèn)定實(shí)施辦法》（武政規(guī)〔2017〕45號(hào)）第21條之規(guī)定。。

第二，在精準(zhǔn)幫扶階段，作為關(guān)鍵的個(gè)人信息實(shí)質(zhì)上發(fā)揮著激勵(lì)和引導(dǎo)的作用。相較于精準(zhǔn)識(shí)別階段，精準(zhǔn)幫扶階段重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)扶貧措施的有效性，即扶貧措施應(yīng)具有個(gè)性化和造血力。這個(gè)階段中，對(duì)個(gè)人信息的利用形式與內(nèi)容決定了扶貧能否取得預(yù)期成效。從貧困主體性和扶貧參與性的兩個(gè)角度出發(fā)，這階段中個(gè)人信息利用情形表現(xiàn)為：對(duì)于提高貧困對(duì)象的自主脫貧能力而言，透視繁冗的貧困信息可厘清貧困的根源，即可行能力匱乏。而且，不同主體面臨的致困因素千千萬萬，意味著消解可行能力匱乏的措施需因人因地分別制定。進(jìn)一步來說，行政扶貧活動(dòng)應(yīng)增加對(duì)自主能力培養(yǎng)的關(guān)注，充分挖掘個(gè)人信息所蘊(yùn)含的激勵(lì)作用，建立激勵(lì)機(jī)制①《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》（中辦發(fā)〔2013〕25號(hào)）要求：“落實(shí)保障措施，建立激勵(lì)機(jī)制?！?。因此，個(gè)性化扶貧措施是激勵(lì)機(jī)制所不能忽略的，其依據(jù)致困原因和貧困程度而制定，旨在實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困者個(gè)人能力的內(nèi)在引導(dǎo)，激勵(lì)貧困者積極參與到扶貧活動(dòng)中來，以形成“多元復(fù)合、協(xié)同互動(dòng)和合作共治的網(wǎng)絡(luò)型扶貧治理架構(gòu)”[36]。同時(shí)，以拓寬扶貧參與主體范圍為目標(biāo)，精準(zhǔn)幫扶的激勵(lì)和引導(dǎo)的外部作用則通過建立信息共享平臺(tái)，塑造政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同參與的“大扶貧”格局。這些亦可從現(xiàn)有的法律規(guī)范中窺探一二。例如，《湖南省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》第27條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立扶貧信息共享平臺(tái)?？梢?，通過網(wǎng)格化方式實(shí)現(xiàn)行政內(nèi)部信息流通，對(duì)低保對(duì)象、特困人員、臨時(shí)救助對(duì)象等不同層次的信息進(jìn)行共享利用，推動(dòng)跨部門間協(xié)作，加強(qiáng)主體間的交流溝通，以及時(shí)有效地開展扶貧工作。除了行政內(nèi)部的信息共享共用（Government to Government）情形外，個(gè)人信息面向社會(huì)共享利用（Government to Society）則是引導(dǎo)社會(huì)力量助力精準(zhǔn)扶貧②《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步動(dòng)員社會(huì)各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》（國辦發(fā)〔2014〕58號(hào)）的要求：“以貧困村、貧困戶建檔立卡信息為基礎(chǔ)......制定不同層次、不同類別的社會(huì)扶貧項(xiàng)目規(guī)劃，為社會(huì)扶貧提供準(zhǔn)確的需求信息?！薄?duì)此，《重慶市農(nóng)村扶貧條例》第六章作了系統(tǒng)性規(guī)定。申言之，“行政與可利用信息之交流是民主法治國家行政文化的核心命題”[37]，建立面向社會(huì)的扶貧信息共享共通機(jī)制，推動(dòng)政府與社會(huì)之間的信息共享、數(shù)據(jù)交換、比對(duì)分析，形成多元主體參與和責(zé)任共擔(dān)的扶貧協(xié)作模式，積極引導(dǎo)社會(huì)力量“因人適宜”地參與到扶貧中來③在金融扶貧方面，各部門要及時(shí)動(dòng)態(tài)掌握建檔立卡貧困戶對(duì)扶貧企業(yè)金融服務(wù)的需求和獲得金融服務(wù)的情況，研究制定差異化的金融扶貧政策措施，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)不斷加大對(duì)金融扶貧的支持力度?！吨袊嗣胥y行、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)等部門關(guān)于加強(qiáng)金融精準(zhǔn)扶貧信息對(duì)接共享工作的指導(dǎo)意見 》（銀發(fā)〔2016〕155號(hào)）。。

第三，在精準(zhǔn)管理階段，作為反饋的個(gè)人信息事實(shí)上起著監(jiān)測(cè)和評(píng)估的作用。行政機(jī)關(guān)采取的扶貧措施不能只關(guān)注眼前實(shí)效，相反，精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)工程。過程論視角下的精準(zhǔn)管理階段尤其強(qiáng)調(diào)扶貧活動(dòng)的合法性和持續(xù)性。個(gè)人信息的流動(dòng)發(fā)展特性為行政機(jī)關(guān)實(shí)時(shí)研判扶貧活動(dòng)提供了可能性。扶貧活動(dòng)中的個(gè)人信息記載著生活狀況變化情形，通過關(guān)聯(lián)分析可以勾勒出貧困對(duì)象的脫貧軌跡。正因如此，為保障扶貧活動(dòng)的合法性和持續(xù)性，這一階段中貧困者個(gè)人信息的利用外化于監(jiān)測(cè)和評(píng)估情形之中。具言之，其一，個(gè)人信息利用的監(jiān)測(cè)情形包括了對(duì)貧困資格信息的真實(shí)性監(jiān)督與對(duì)扶貧對(duì)象和潛在對(duì)象情況的監(jiān)測(cè)預(yù)警，前者立足于扶貧資格享有的合法性判斷，一旦發(fā)現(xiàn)可能存在虛假瞞報(bào)的情形，應(yīng)經(jīng)由核實(shí)后取消其相應(yīng)資格，根據(jù)違法程度，追究相應(yīng)法律責(zé)任④《云南省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》（云南省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第57號(hào)）第33條之規(guī)定、《江蘇省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》（江蘇省人大常委會(huì)公告第19號(hào)）第30條之規(guī)定。。同時(shí)，信用懲戒成為規(guī)制虛假資格的行政手段，將個(gè)人虛假申報(bào)行為記入個(gè)人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和有關(guān)部門建立的誠信體系⑤《貴州省大扶貧條例》（貴州省第12屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告2016第16號(hào)）第89條之規(guī)定。；后者則是關(guān)注對(duì)扶貧政策實(shí)施的監(jiān)測(cè)預(yù)警，建立農(nóng)村扶貧開發(fā)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系⑥《湖南省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》（湖南省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第38號(hào)）第12條之規(guī)定、《四川省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》（四川省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第33號(hào)）第53條之規(guī)定。，進(jìn)行信息的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，避免政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)“異化”。應(yīng)對(duì)未脫貧和返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)高的人口的基本生活狀況進(jìn)行信息比對(duì)，分析致困返貧的風(fēng)險(xiǎn)，給予及時(shí)救助。同時(shí)密切關(guān)注低收入困難人群和潛在救助對(duì)象的基本生活狀況，逐戶核實(shí)情況以研判貧困風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而開展針對(duì)性幫扶⑦《社會(huì)救助兜底脫貧行動(dòng)方案》（民發(fā)〔2020〕18號(hào)）中“健全完善監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制”的要求。。其二，個(gè)人信息利用的評(píng)估情形具化為精準(zhǔn)扶貧成效評(píng)估，而扶貧成效評(píng)估的科學(xué)性取決于對(duì)貧困對(duì)象個(gè)人信息的研析程度，特別是對(duì)貧困對(duì)象“生活質(zhì)量”的評(píng)估。2019年修訂的《社會(huì)救助暫行辦法》已經(jīng)體現(xiàn)出對(duì)“生活質(zhì)量”的關(guān)注，除了保障貧困對(duì)象的基本生存以外，還強(qiáng)調(diào)通過社會(huì)救助的方式促進(jìn)被救助者積極融入社會(huì)、關(guān)注被救助者的心理狀態(tài)以及致力于提升被救助者的生存能力⑧《社會(huì)救助暫行辦法》（中華人民共和國國務(wù)院令第709號(hào)）第55條之規(guī)定。。雖然前期的扶貧活動(dòng)以政府履行扶貧義務(wù)為核心，貧困戶生活質(zhì)量會(huì)得到短期提升，但是不能忽視脫貧后個(gè)人自主生活能力的跟蹤評(píng)估，尤其是貧困者的心理滿足感、是否被社會(huì)排斥以及生存能力提升與否均反饋在其個(gè)人信息的變動(dòng)中。簡(jiǎn)言之，將“生活質(zhì)量”納入扶貧績(jī)效的評(píng)估體系中，建立第三方評(píng)估機(jī)制①《新疆維吾爾自治區(qū)農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》（新疆維吾爾自治區(qū)第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第5號(hào)）第53條之規(guī)定、《河南省扶貧開發(fā)條例》（河南省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第80號(hào)）第59條第2款之規(guī)定。，視野流轉(zhuǎn)于扶貧前、扶貧中和脫貧后的個(gè)人生活質(zhì)量變化，確保貧困對(duì)象受助狀況得以真實(shí)、準(zhǔn)確和科學(xué)的展現(xiàn)。

（二）精準(zhǔn)扶貧中個(gè)人信息利用面臨的現(xiàn)實(shí)困境

精準(zhǔn)扶貧中個(gè)人信息利用著眼于預(yù)測(cè)未來，強(qiáng)調(diào)扶貧服務(wù)傳遞精準(zhǔn)化，注重扶貧主體與扶貧對(duì)象的“供需對(duì)接”。但不能因優(yōu)勢(shì)利用而漠視其可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，“從個(gè)人信息保護(hù)的角度來看，不論是公共部門還是私營(yíng)部門，只要掌握大量的個(gè)人信息，均存在濫用或侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)利的可能”[38]。需要基于個(gè)人信息保護(hù)的視角去理性分析當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧中個(gè)人信息利用面臨著的困境，為清晰劃定利用邊界指明方向。

其一，在精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶以及精準(zhǔn)管理等階段中，不單是公共行政機(jī)關(guān)享有信息收集和利用的權(quán)力，眾多私主體事實(shí)上也進(jìn)行著信息收集和利用的活動(dòng)，形成個(gè)人信息利用主體泛化且不確定的局面。拓寬“大數(shù)據(jù)＋個(gè)人信息”的實(shí)踐運(yùn)用場(chǎng)景，可以極大提高對(duì)貧困對(duì)象信息收集、處理、分析及利用的效能，為制定有效扶貧決策提供數(shù)據(jù)支持?；诖耍畔⑹占屠弥黧w的擴(kuò)大化趨勢(shì)某種程度上符合國家與社會(huì)攜手扶貧的要求。但是，“貧困”作為個(gè)人不愿為他人獲知的信息，是由諸多致困要素所構(gòu)成，本質(zhì)上具有隱私性。對(duì)貧困信息的收集和利用活動(dòng)一旦淪入主體泛化的景象之中，意味著貧困者失去“遮羞布”，其姓名、家庭地址、健康狀況、生產(chǎn)收入甚至犯罪記錄等信息都可能被數(shù)據(jù)技術(shù)“解蔽”。不僅赤裸裸地“全景敞視”于眾，還淪為廣泛收集和利用主體的信息財(cái)產(chǎn)。經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)生活上的貧窮并不意味著貧困者失去隱私保護(hù)的權(quán)利。精準(zhǔn)扶貧不同階段中的信息收集和利用主體泛化的趨勢(shì)，導(dǎo)致貧困對(duì)象信息流轉(zhuǎn)于不同主體之間，實(shí)質(zhì)上提高了信息泄露的風(fēng)險(xiǎn)。在泄露的風(fēng)險(xiǎn)下，個(gè)人隱私極易被侵犯。換個(gè)角度分析，貧困對(duì)象讓渡信息權(quán)益以獲得幫扶確屬必要，隱私犧牲和貧困救助似乎也就形成了法律上的“對(duì)價(jià)關(guān)系”。然而，目前的信息收集和利用主體的泛化形勢(shì)導(dǎo)致在主體適格、權(quán)限范圍及監(jiān)督責(zé)任等法律問題難以進(jìn)行規(guī)范意義上的界分，致使信息處理的一系列活動(dòng)在法律規(guī)范層面上是斷裂的，違背了個(gè)人對(duì)法律安定性的正當(dāng)期待。

其二，公共行政領(lǐng)域內(nèi)個(gè)人信息利用缺乏類型化思維，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧中的個(gè)人信息分類利用邊界不清晰。在執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧任務(wù)的過程中，行政機(jī)關(guān)趨向于強(qiáng)權(quán)收集海量個(gè)人信息，易陷入信息利用非規(guī)范化的溝壑之中。一方面，行政機(jī)關(guān)收集信息的目的過于概括，一旦認(rèn)定某信息與扶貧目的掛鉤，行政機(jī)關(guān)傾向于全面收集，致使信息收集行為顯現(xiàn)出“胡收亂收”的特征，違背基于特定目的分類利用而“應(yīng)收盡收”的要求。例如，為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別之目的，行政機(jī)關(guān)收集貧困戶的基本信息包括個(gè)人財(cái)產(chǎn)情況、健康狀況、家庭成員信息、工作情況等，而某些地方的規(guī)范性文件②《重慶市扶貧開發(fā)辦公室關(guān)于開展貧困戶位置信息采集工作的通知》（渝扶辦發(fā)〔2018〕37號(hào)）要求：“入戶采集建檔立卡貧困戶的位置信息，即貧困戶住所的經(jīng)緯度?！眳s規(guī)定對(duì)貧困戶位置信息的采集，這是否為實(shí)現(xiàn)識(shí)別之必要仍值得商榷。另一方面，廣泛收集的貧困戶個(gè)人信息通常處于界限不清、類型混亂的管理局面。在中國語境下，精準(zhǔn)扶貧囊括了就業(yè)扶貧、安居扶貧、健康扶貧、教育扶貧等項(xiàng)目，不同項(xiàng)目中個(gè)人信息利用情形既存在著重疊又有所差異。而且，個(gè)人信息利用通常被認(rèn)為是扶貧救助的“附條件性權(quán)利”，這就導(dǎo)致民主評(píng)議、調(diào)查核實(shí)、公示公開等制度往往會(huì)忽視對(duì)個(gè)人信息利用邊界的劃定。以公示公開為例，《政府信息公開條例》第15條是關(guān)于“個(gè)人隱私”政府信息公開的安全性條款，此條雖然某種程度為不公開貧困戶個(gè)人信息提供法律依據(jù)，例如在徐某某與閩侯縣民政局、閩侯縣人民政府民政行政管理一案中，法院以申請(qǐng)公開信息涉及個(gè)人隱私為由判定政府無權(quán)公開扶貧對(duì)象信息③徐某富與閩侯縣民政局、閩侯縣人民政府民政行政管理(民政)一案，福州市倉山區(qū)人民法院行政裁定書，〔2019〕閩0104行初337號(hào)。來源：中國裁判文書網(wǎng)。。但是，該條僅僅作了粗糙的原則性規(guī)定，對(duì)確定政府信息可公開范圍難以起到實(shí)質(zhì)性指導(dǎo)作用。應(yīng)該說，不僅僅是公示公開制度需要對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行公開范疇確定，相反，貧困戶個(gè)人信息的可利用類型邊界劃定應(yīng)貫穿于整個(gè)扶貧活動(dòng)中。

其三，在精準(zhǔn)扶貧中，由于未確立個(gè)人信息利用的原則體系，行政機(jī)關(guān)信息利用行為易偏離法治軌道。精準(zhǔn)扶貧屬于社會(huì)保障行政范疇，該領(lǐng)域內(nèi)的個(gè)人信息利用與保護(hù)規(guī)則必須充分考量給付行政的特殊性。正是扶貧活動(dòng)具有給付行政的特質(zhì)，基本原則的確定性和針對(duì)性決定了行政機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人信息利用的合法和合理程度，意味著關(guān)于個(gè)人信息利用與保護(hù)的基本原則需要具體情況具體分析。精準(zhǔn)扶貧是多階段性的行政活動(dòng)，但是現(xiàn)有的法律規(guī)范對(duì)不同階段中的信息處理行為未予以統(tǒng)一原則規(guī)制，要么是過于零散進(jìn)而不具有統(tǒng)率效力，要么是適用領(lǐng)域過于狹隘進(jìn)而失去規(guī)范效力。例如，《廈門市低收入家庭認(rèn)定實(shí)施辦法》第12條規(guī)定相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)和個(gè)人應(yīng)當(dāng)為申請(qǐng)家庭的家庭收入和財(cái)產(chǎn)信息保密，可以視作是“信息保密原則”。然而，該原則僅適用于低收入家庭行政認(rèn)定中。從法律原則的波及范圍來看，對(duì)于精準(zhǔn)幫扶的其他階段而言，該原則至多具有參照效力，難以發(fā)揮著實(shí)質(zhì)的規(guī)制作用。作為地方性政府規(guī)章，該法律原則效力層級(jí)過低，并不足以起到統(tǒng)一的規(guī)范作用。此外，在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域中，被看作是個(gè)人信息保護(hù)圭臬的“告知—同意”原則正日漸式微。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)基本難以清晰告知扶貧行政中信息利用之目的以及可能遭受的侵害風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致告知成為空談，同意面臨著被架空的危險(xiǎn)。有鑒于此，精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域中的個(gè)人信息利用行為的原則體系，必須是順應(yīng)行政事務(wù)發(fā)展而孕育形成的價(jià)值共識(shí)，尋求責(zé)任導(dǎo)向的原則規(guī)制，才能解決扶貧活動(dòng)中所產(chǎn)生的一系列矛盾。

其四，在精準(zhǔn)扶貧制度的實(shí)施過程中，不同扶貧任務(wù)指引下行政機(jī)關(guān)可以實(shí)行數(shù)種行政行為，其中包括了對(duì)個(gè)人信息的利用行為。由于缺乏正當(dāng)程序的控制，層出不窮的信息泄露問題正逐漸侵蝕著信息行政行為的合法性。為實(shí)現(xiàn)扶貧要求的“六個(gè)精準(zhǔn)”，行政機(jī)關(guān)勢(shì)必會(huì)以不同手段廣泛地收集和利用貧困對(duì)象的個(gè)人信息，大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用更是讓這種信息行政活動(dòng)達(dá)到了前所未有的廣度和深度。但對(duì)于行政機(jī)關(guān)在履行扶貧職責(zé)過程中收集和利用信息行為的規(guī)范問題，實(shí)體法多側(cè)重于隱私信息保護(hù)義務(wù)的宣示性規(guī)定，對(duì)程序性要求卻著墨甚少。藉由實(shí)體法層面的規(guī)定，試圖通過“嚴(yán)格規(guī)則主義”對(duì)行政機(jī)關(guān)的信息利用行為進(jìn)行規(guī)制。精準(zhǔn)扶貧信息法律制度尚未成熟，信息利用行為多以行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)為基礎(chǔ)，樸素的“嚴(yán)格規(guī)則主義”僅能確保行政權(quán)力的法定性，并不關(guān)心行政行為實(shí)踐中所需要的程序范式。換言之，面對(duì)精準(zhǔn)扶貧行政中出現(xiàn)的個(gè)人信息泄露與濫用問題，實(shí)體法只起到法律的事后監(jiān)督，而對(duì)于信息利用過程的事前、事中及事后的全過程預(yù)防性控制，則必須遵循正當(dāng)程序原則來建構(gòu)。甚或，正當(dāng)程序原則不僅是構(gòu)建信息利用行為行政程序的信條，還是保障行政權(quán)力實(shí)施過程中扶貧對(duì)象尊嚴(yán)地位的條款。對(duì)現(xiàn)行的法律法規(guī)進(jìn)行反思，精準(zhǔn)扶貧中行政程序并不健全，難免會(huì)讓貧困對(duì)象對(duì)于信息收集行為心存抵觸，在行為過程中基本喪失話語權(quán)，亟需對(duì)信息利用行為進(jìn)行程序規(guī)制，一是為了規(guī)范權(quán)力運(yùn)作；二是實(shí)現(xiàn)行政行為的“過程性和交涉性”[39]。

三、精準(zhǔn)扶貧中個(gè)人信息利用的邊界

在看到信息利用積極方面的同時(shí)，也需要承認(rèn)，方興未艾的大數(shù)據(jù)技術(shù)正使得個(gè)人變得越來越透明，而權(quán)力行使者卻變得越來越隱秘[40]。從精準(zhǔn)扶貧中個(gè)人信息利用情形和現(xiàn)實(shí)困境可以看出，在以公共利益為導(dǎo)向的精準(zhǔn)扶貧行政中，應(yīng)避免過度強(qiáng)調(diào)個(gè)人對(duì)信息的絕對(duì)控制，以防止信息利用的“公地悲劇”出現(xiàn)。但并不意味著精準(zhǔn)扶貧是個(gè)人信息保護(hù)的例外情形。相反，貧困對(duì)象的隱私尊嚴(yán)保護(hù)仍是精準(zhǔn)扶貧信息制度的核心，也是個(gè)人信息利用的邊界所在。不同于信息自決權(quán)的絕對(duì)控制理念，精準(zhǔn)扶貧中個(gè)人信息利用邊界的劃定應(yīng)立足于信息利用的正當(dāng)性和合法性，強(qiáng)調(diào)對(duì)信息控制者設(shè)定必要的保護(hù)義務(wù)和利用準(zhǔn)則。同時(shí)，通過健全精準(zhǔn)扶貧信息制度的內(nèi)部責(zé)任約束機(jī)制，在強(qiáng)化“責(zé)任原則”下賦予個(gè)人對(duì)信息的相對(duì)控制，并以正當(dāng)程序理念保障貧困對(duì)象能夠參與到信息治理中。設(shè)定精準(zhǔn)扶貧中個(gè)人信息利用行為的邊界，主要圍繞著行政權(quán)力的運(yùn)作來展開，即應(yīng)考慮主體邊界、類型邊界、原則邊界和程序邊界。

（一）主體邊界：精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域內(nèi)信息利用主體的界分

精準(zhǔn)扶貧是給付行政發(fā)展過程中的重要面向，是中國服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)。不同于傳統(tǒng)的社會(huì)保障行政，承擔(dān)精準(zhǔn)扶貧職責(zé)的主體不再局限于行政機(jī)關(guān)，而是及于承擔(dān)幫扶公務(wù)的各類組織。換言之，在精準(zhǔn)扶貧中公務(wù)范圍不斷擴(kuò)大的形勢(shì)下，為能夠涵蓋所有的公務(wù)執(zhí)行主體，在此使用“公務(wù)主體”之稱謂更為妥當(dāng)。畢竟，精準(zhǔn)扶貧是以各種方式和措施積極保障、改善和發(fā)展公民生活條件為目的，直接決定了承擔(dān)主體朝著多元化方向發(fā)展。同時(shí)，傳統(tǒng)科層制下的行政主體法律組織模式無法消弭內(nèi)在的缺陷，容易滋生“雙語”式?jīng)Q策模式[41]，即扶貧政策的正式頒布不一定意味著能夠有效地實(shí)施、規(guī)則的統(tǒng)一制定也難以規(guī)避行政機(jī)關(guān)的差異決策。因此，為避免行政機(jī)關(guān)不堪重負(fù)并激活行政活力和提高行政效率，科層制之外其他法律形態(tài)的組織主體開始承擔(dān)著不同的扶貧任務(wù)，這契合了福利型公務(wù)擴(kuò)張和憲法貧困救助價(jià)值取向?qū)珓?wù)主體類型多元化的要求。

在達(dá)成精準(zhǔn)扶貧中公務(wù)主體多元化的認(rèn)識(shí)之基礎(chǔ)上，才能真正對(duì)信息利用的主體進(jìn)行界分。對(duì)信息利用主體的界分是精準(zhǔn)扶貧中個(gè)人信息利用邊界的前提基礎(chǔ)，是為了避免在應(yīng)對(duì)信息化助力精準(zhǔn)扶貧所催生出新型、流動(dòng)及復(fù)雜問題時(shí)出現(xiàn)“組織化無責(zé)任”的困窘。據(jù)此，依據(jù)個(gè)人信息在精準(zhǔn)扶貧不同階段中的利用情形表現(xiàn)，可以宏觀地將貧困對(duì)象的個(gè)人信息流動(dòng)軌跡劃分為收集階段、管理階段和開發(fā)階段，而不同信息處理階段的信息利用主體也不盡相同，需要在科層制與多元交融的情形下科學(xué)合理地界分信息利用主體。具體而言，在精準(zhǔn)扶貧的個(gè)人信息收集階段，能夠收集貧困對(duì)象個(gè)人信息的公務(wù)主體應(yīng)限定為行政機(jī)關(guān)。個(gè)人信息與貧困對(duì)象的人格尊嚴(yán)、隱私權(quán)益緊密相連，在收集實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧所必需的個(gè)人信息之時(shí)，為防止收集主體泛化和不確定性，科層制下的行政機(jī)關(guān)對(duì)此起著消解作用，一方面表現(xiàn)為規(guī)制化，行政機(jī)關(guān)收集貧困戶個(gè)人信息理應(yīng)受到法律法規(guī)的約束，其信息收集活動(dòng)并不是基于和服務(wù)于個(gè)人意志，而是需要與精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域內(nèi)客觀法秩序塑造出的收集規(guī)則形成耦合。根據(jù)《福建省農(nóng)村扶貧開發(fā)辦法》第14條的規(guī)定，信息重要程度的差異導(dǎo)致收集主體不同，一般而言，貧困戶信息是由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府收集。然而，如果是省級(jí)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣信息，則是由縣級(jí)人民政府扶貧開發(fā)工作機(jī)構(gòu)收集。另一方面表現(xiàn)出收集行為的可預(yù)測(cè)性和可信賴性。行政機(jī)關(guān)收集個(gè)人信息的行為受制于法律規(guī)范所設(shè)定的框架，行政機(jī)關(guān)作為貧困對(duì)象信息收集的合法主體降低了收集活動(dòng)中出現(xiàn)不確定風(fēng)險(xiǎn)的概率，同時(shí)，行政機(jī)關(guān)的信息收集行為應(yīng)對(duì)民意機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，接受其監(jiān)督①《廣西壯族自治區(qū)扶貧開發(fā)條例》（廣西壯族自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告12屆第82號(hào)）第54條之規(guī)定。，這也一定程度上提高了貧困對(duì)象對(duì)信息收集活動(dòng)的依從性。在精準(zhǔn)扶貧的個(gè)人信息管理階段，應(yīng)由各級(jí)扶貧開發(fā)辦公室進(jìn)行統(tǒng)一管理，技術(shù)則是科技公司提供。雖然執(zhí)行個(gè)人信息收集的主體通常為各級(jí)政府的不同職能部門，但是遵循信息安全管理原則，對(duì)貧困對(duì)象的個(gè)人信息管理需最大程度地降低風(fēng)險(xiǎn)，避免流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)不可控的泄露風(fēng)險(xiǎn)。所以應(yīng)由各級(jí)扶貧辦統(tǒng)一管理貧困對(duì)象的個(gè)人信息②《內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)扶貧開發(fā)條例》（內(nèi)蒙古自治區(qū)第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第46號(hào)）第17條之規(guī)定。。貧困對(duì)象個(gè)人信息統(tǒng)一管理是“行政一體原則”[42]的彰顯，盡可能實(shí)現(xiàn)信息管理過程的同一性和協(xié)調(diào)性。就實(shí)踐而言，統(tǒng)一管理的實(shí)現(xiàn)需借助精準(zhǔn)扶貧信息平臺(tái)，因?yàn)楦骷?jí)扶貧辦缺乏相應(yīng)的技術(shù)能力。所以，信息平臺(tái)的開發(fā)工作是通過行政協(xié)議的方式交由科技公司完成。但信息的管理仍應(yīng)遵照行政主體模式。在精準(zhǔn)扶貧的個(gè)人信息開發(fā)階段，個(gè)人信息利用主體拓展至承擔(dān)公務(wù)的私主體。社會(huì)參與模式下的精準(zhǔn)扶貧實(shí)質(zhì)上是一種“混合行政”（Mixed administration），對(duì)貧困戶的個(gè)人信息利用顯現(xiàn)出公主體和私主體共同利用以提供幫扶的特征。在公私扶貧大格局下，應(yīng)從法律或行政授權(quán)的視角出發(fā)來界定利用信息以開展幫扶活動(dòng)的私主體。法律直接授權(quán)和行政機(jī)關(guān)通過行政決策或行政協(xié)議方式授權(quán)構(gòu)成信息授權(quán)利用的兩種形式，獲得授權(quán)后的主體雖然在組織上作為私法主體卻在功能上成為行政主體[43]。可見，授權(quán)主體和被授權(quán)人之間形成了“公法上的委托和信任關(guān)系”[44]。被授權(quán)人根據(jù)授權(quán)范圍開展的信息利用活動(dòng)應(yīng)受到授權(quán)人的監(jiān)督，而監(jiān)督的方式和內(nèi)容因授權(quán)權(quán)限的不同而有所區(qū)別。

（二）類型邊界：精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域內(nèi)可利用個(gè)人信息的類型劃定

識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)通過判斷“一類信息是否能夠把特定的當(dāng)事人予以直接或間接識(shí)別（Identify）出來”③直接識(shí)別就是通過直接確認(rèn)本人身份的個(gè)人信息來識(shí)別；間接識(shí)別是指現(xiàn)有信息雖然不能直接確認(rèn)當(dāng)事人的身份，但借助其他信息或者對(duì)信息進(jìn)行綜合分析，方可確定當(dāng)事人的身份。[45]進(jìn)而界定個(gè)人信息。但是并不能劃定個(gè)人信息利用邊界，畢竟不是所有的個(gè)人信息都可以進(jìn)行利用。從地方立法實(shí)踐來看，某些省市已經(jīng)初步探索建立社會(huì)保障行政中的個(gè)人信息類型化管理機(jī)制。如廣州市要求民政部門應(yīng)對(duì)最低生活保障對(duì)象的年齡、健康狀況、勞動(dòng)力和家庭收入狀況等信息進(jìn)行分類動(dòng)態(tài)管理④《廣州市最低生活保障辦法》（廣州市人民政府令第168號(hào)）第30條第1款之規(guī)定。。但是，精準(zhǔn)扶貧強(qiáng)調(diào)信息利用的公共價(jià)值發(fā)揮，相較于分類動(dòng)態(tài)管理，當(dāng)前更為重要的是確定可利用信息的類型邊界，才能最大程度促使信息的流通使用。對(duì)于貧困對(duì)象個(gè)人信息進(jìn)行利用并非是“胡子眉毛一把抓”、漫無邊界的，相反，需要遵循“區(qū)分個(gè)人信息和隱私信息→區(qū)分個(gè)人信息和敏感個(gè)人信息→個(gè)人信息的重要性界定”的思路來設(shè)定可利用個(gè)人信息的類型以期劃定利用邊界。進(jìn)而論之，在精準(zhǔn)扶貧的個(gè)人信息開發(fā)利用中，對(duì)所收集的個(gè)人信息進(jìn)行量化分類，細(xì)分個(gè)人信息可利用的邊界，進(jìn)而使得扶貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與信息保護(hù)需求形成利益均衡關(guān)系。

結(jié)合隱私性、敏感性和重要性的度量方法，需要從三個(gè)層次來漸進(jìn)式地確定精準(zhǔn)扶貧中可利用個(gè)人信息的類型邊界。首先，基于對(duì)個(gè)人信息中隱私性因素的考量，《民法典》明確指出，個(gè)人信息中的私密信息適用隱私權(quán)保護(hù)的規(guī)定①《民法典》第1 034條第3款之規(guī)定。。申言之，在精準(zhǔn)扶貧語境下，個(gè)人信息中的隱私利益衡量成為初步劃定可利用信息邊界的方法，也被稱為“領(lǐng)域理論”（Sph?rentheorie）[46]。個(gè)人信息關(guān)乎貧困對(duì)象人格尊嚴(yán)，將“框架性權(quán)利”（Rahmenrecht）的一般人格權(quán)作為起點(diǎn)，通過利益衡量來判斷不同個(gè)人信息具體屬于哪些人格領(lǐng)域，進(jìn)而確定保護(hù)程度的高低，以構(gòu)成對(duì)個(gè)人信息利用有區(qū)分度的限制。據(jù)此，受到保護(hù)的領(lǐng)域可分為：個(gè)人領(lǐng)域（IndiividualSph?re）、隱私領(lǐng)域（PrivatSph?re）和私密領(lǐng)域（IntimSph?re），對(duì)應(yīng)的保護(hù)強(qiáng)度依次增強(qiáng)，可利用的信息類型也隨之限縮。其次，在界分出個(gè)人信息中的私密信息后，對(duì)個(gè)人信息敏感程度的判斷成為進(jìn)一步劃定可利用信息邊界的方式?！缎畔踩夹g(shù)個(gè)人信息安全規(guī)范》以信息泄露、非法提供或者不當(dāng)利用后是否會(huì)對(duì)個(gè)人帶來歧視性待遇為標(biāo)準(zhǔn)，將個(gè)人信息劃分為個(gè)人一般信息和個(gè)人敏感信息。但是，此一維標(biāo)準(zhǔn)的缺陷在于無法對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行不同程度的外延式保護(hù)。既然如此，扶貧部門需要二維標(biāo)準(zhǔn)（敏感屬性和價(jià)值屬性）的指引來確定信息利用的邊界。申言之，精準(zhǔn)扶貧中的個(gè)人信息具有多高的開發(fā)利用價(jià)值，進(jìn)而決定公共行政機(jī)關(guān)能以何種方式進(jìn)行利用；同時(shí)，個(gè)人信息具有多高的敏感度，從而限定了可利用信息的類型。最后，在完成對(duì)個(gè)人信息中私密信息和敏感信息的利用邊界的設(shè)定之后，“重要性”判斷[47]成為規(guī)范精準(zhǔn)扶貧中個(gè)人信息普遍利用的重要方法。由于個(gè)人信息的多維性特征，“重要性”判斷由識(shí)別度、穩(wěn)定性和涵蓋度三個(gè)方面構(gòu)成，在精準(zhǔn)扶貧個(gè)人信息利用的具體情形中，需要綜合分析這三個(gè)方面的強(qiáng)弱關(guān)系來科學(xué)劃定利用邊界。

（三）原則邊界：精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域內(nèi)個(gè)人信息利用行為的實(shí)體性原則

扶貧中的信息利用實(shí)踐是由行政機(jī)關(guān)的各種行為所構(gòu)筑而成，比例原則事實(shí)上成為信息利用行為的客觀界限，行政機(jī)關(guān)在利用貧困對(duì)象個(gè)人信息的過程中必須遵守，否則可能導(dǎo)致信息利用行為的違法和不正義。關(guān)于比例原則的定義，德國學(xué)者毛雷爾認(rèn)為其是指“目的和手段之間的關(guān)系必須具有客觀的對(duì)稱性；禁止任何國家機(jī)關(guān)采取過度的措施；在實(shí)現(xiàn)法定目的的前提下，國家活動(dòng)對(duì)公民的侵害應(yīng)當(dāng)減少到最低限度”[48]。通說認(rèn)為比例原則是由必要性原則、均衡性原則和目的適當(dāng)性原則三個(gè)下位階的子原則所構(gòu)成。比例原則應(yīng)成為各級(jí)扶貧部門利用貧困對(duì)象信息的基本準(zhǔn)則，以確保利用行為符合法律正當(dāng)性的要求。

在比例原則的指引下，行政機(jī)關(guān)為有效提供幫扶而進(jìn)行信息利用的行為應(yīng)有所界分。具體來說，其一，必要性原則是對(duì)個(gè)人信息利用行為的選擇控制。行政機(jī)關(guān)在利用貧困對(duì)象個(gè)人信息的過程中，存在著多種均可實(shí)現(xiàn)幫扶目標(biāo)的手段之時(shí)，應(yīng)選擇對(duì)貧困者信息權(quán)益限制或侵害最小的手段，或者說是最大程度保護(hù)相對(duì)人信息權(quán)益的措施?！案鞣嚼鏅?quán)衡，選擇侵益最小”是行政機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行一系列處理的基本理念。這一點(diǎn)在教育精準(zhǔn)扶貧中得以貫徹。以安徽省為例，《安徽省家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定工作實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱為“實(shí)施辦法”）落實(shí)了教育部《關(guān)于取消一批證明事項(xiàng)的通知》的精神要求，取消了由家庭所在地鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或街道民政部門開具貧困證明的環(huán)節(jié)，由個(gè)人承諾代替貧困證明，方式的轉(zhuǎn)變契合必要性原則，減少了“蓋章”證明過程中學(xué)生貧困信息泄露的風(fēng)險(xiǎn)。其二，均衡性原則是為了實(shí)現(xiàn)個(gè)人信息利用與保護(hù)之間的平衡。在對(duì)貧困對(duì)象個(gè)人信息進(jìn)行處理時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)充分考量手段與目的之間的相稱性，所采用的信息處理手段不得超出所追求的行政目的，兩者間必須合乎比例或相稱。同樣以教育精準(zhǔn)扶貧為例?！秾?shí)施辦法》要求學(xué)校應(yīng)將認(rèn)定結(jié)果在適當(dāng)范圍內(nèi)、以適當(dāng)?shù)姆绞焦?日，不得公開貧困生的任何敏感信息，并在公示結(jié)束后及時(shí)撤銷公告。其中的“適當(dāng)范圍”和“適當(dāng)方式”均表明學(xué)校結(jié)果公示行為應(yīng)確保目的、內(nèi)容和手段間合乎比例，實(shí)現(xiàn)“扶貧不顯貧”。其三，目的適當(dāng)性原則是確保個(gè)人信息利用確實(shí)為實(shí)現(xiàn)扶貧目的所必需。行政機(jī)關(guān)對(duì)貧困對(duì)象個(gè)人信息的利用不得超出立法目的和行政目的，所欲實(shí)現(xiàn)的目的應(yīng)具有正當(dāng)性。以精準(zhǔn)幫扶就業(yè)為例，各級(jí)扶貧單位只能將失業(yè)人員個(gè)人信息用于資金管理、政策落實(shí)和公共就業(yè)服務(wù)，不得用于其他目的①《人力資源社會(huì)保障部辦公廳、財(cái)政部辦公廳關(guān)于在就業(yè)補(bǔ)助資金使用信息公開中進(jìn)一步加強(qiáng)個(gè)人信息保護(hù)的通知》（人社廳發(fā)〔2017〕149號(hào)）中“嚴(yán)格信息使用”的要求。。一言以蔽之，信息利用行為應(yīng)具有目的上的適當(dāng)性，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力運(yùn)作的有效控制以避免引發(fā)不必要的侵害。

除了比例原則之外，還需關(guān)注信息風(fēng)險(xiǎn)防控原則②《社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人權(quán)益記錄管理辦法》充分體現(xiàn)了“信息風(fēng)險(xiǎn)防控原則”的理念，除了要求信息機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)人權(quán)益數(shù)據(jù)進(jìn)行日常的安全管理和維護(hù)之外，還明確規(guī)定應(yīng)加強(qiáng)對(duì)個(gè)人權(quán)益數(shù)據(jù)的應(yīng)急預(yù)案管理和災(zāi)難恢復(fù)演練?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)個(gè)人權(quán)益記錄管理辦法》（中華人民共和國人力資源和社會(huì)保障部令14號(hào)）第11條和第25條之規(guī)定。對(duì)信息利用行為的規(guī)范作用?！爸椤狻痹瓌t在應(yīng)對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代下精準(zhǔn)扶貧的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)中已顯現(xiàn)出左支右絀。那么，需要將重點(diǎn)轉(zhuǎn)移至行政機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人信息的安全風(fēng)險(xiǎn)防控。例如在葉某某與湛江市人民政府信息公開一案中，根據(jù)《廣東省扶貧開發(fā)辦公室關(guān)于加強(qiáng)扶貧領(lǐng)域網(wǎng)絡(luò)安全和保護(hù)貧困人口隱私信息工作要求的通知》（粵扶辦〔2018〕77號(hào)）的規(guī)定要求，被告湛江市人民政府為確保扶貧對(duì)象的信息安全進(jìn)而拒絕了原告的政府信息公開請(qǐng)求③葉某發(fā)與湛江市人民政府信息公開一案，湛江市中級(jí)人民法院一審行政判決書，〔2019〕粵08行初71號(hào)。來源：中國裁判文書網(wǎng)。。進(jìn)而言之，一方面，行政機(jī)關(guān)信息利用過程中應(yīng)確保信息的安全，這是信息風(fēng)險(xiǎn)防控原則的傳統(tǒng)面向。相關(guān)立法已經(jīng)注意到精準(zhǔn)扶貧中的信息安全管理。例如《精準(zhǔn)扶貧檔案管理辦法》明確了行政機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行扶貧檔案的安全保密管理和審查制度，防止個(gè)人隱私泄露?！稄V西壯族自治區(qū)扶貧開發(fā)條例》第19條第2款規(guī)定，各級(jí)人民政府及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)保障貧困戶的信息安全。另一方面，“場(chǎng)景與風(fēng)險(xiǎn)”的動(dòng)態(tài)控制是信息風(fēng)險(xiǎn)防控原則的新面向，核心觀點(diǎn)是“個(gè)人信息保護(hù)的邊界并非固定的、僵化的，而是主觀的、動(dòng)態(tài)的，并受多重因素影響，何以構(gòu)成個(gè)人信息的合理使用，在不同的場(chǎng)合均不盡相同”[49]。正因如此，“場(chǎng)景與風(fēng)險(xiǎn)”強(qiáng)調(diào)個(gè)人信息利用的規(guī)制應(yīng)變傳統(tǒng)的自決權(quán)模式為新興的責(zé)任模式。從精準(zhǔn)扶貧不同階段性任務(wù)的場(chǎng)景構(gòu)成要素出發(fā)，對(duì)不確定風(fēng)險(xiǎn)予以“程度性”評(píng)估后再?zèng)Q定如何進(jìn)行利用。

（四）程序邊界：精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域內(nèi)個(gè)人信息利用的程序要件

給付行政中的貧困救助并非一以貫之地受到正當(dāng)程序原則保護(hù)。在美國，獲得貧困救助起初被稱之為“特權(quán)”，實(shí)質(zhì)是政府創(chuàng)制的權(quán)利，原則上不受正當(dāng)程序保護(hù)。但是為消弭特權(quán)理論對(duì)福利申請(qǐng)與獲得帶來的風(fēng)險(xiǎn)，后來用“新財(cái)產(chǎn)權(quán)”[50]重塑獲取貧困救助的權(quán)利理論，特別是在 Goldberg v.Kelly案后④Goldberg v.Kelly,397 U.S.254(1970)。，美國聯(lián)邦最高法院開始逐漸承認(rèn)這類“新財(cái)產(chǎn)權(quán)”應(yīng)受正當(dāng)程序的保護(hù)。在福利國家發(fā)展的過程中，信息行政逐漸成為現(xiàn)代行政法發(fā)展的新趨勢(shì)。那么在信息行政和給付行政重疊交錯(cuò)的時(shí)空背景下，如何確保中國精準(zhǔn)扶貧中行政機(jī)關(guān)利用個(gè)人信息的行為契合正當(dāng)程序之要求便成為了重要議題。精準(zhǔn)扶貧中個(gè)人信息利用不僅僅只是停留在實(shí)質(zhì)正義層面上的規(guī)制，還應(yīng)將程序正義作為規(guī)范信息利用行為的標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)而言之，在對(duì)貧困對(duì)象個(gè)人信息進(jìn)行利用時(shí)，各級(jí)人民政府及有關(guān)部門應(yīng)遵循正當(dāng)程序原則以實(shí)現(xiàn)最低限度的公正，建立符合“公開、公正、公平、參與和效率等原則要求的基本程序制度”[51]。考慮到行政活動(dòng)并非千篇一律，不同行政任務(wù)實(shí)現(xiàn)所需的公正程序模式是權(quán)衡多方利益的結(jié)果⑤Mathews v.Eldridge,424 U.S.319(1976)。，所以，精準(zhǔn)扶貧語境下行政機(jī)關(guān)所應(yīng)遵循的正當(dāng)程序應(yīng)看作是一個(gè)光譜，具體程序要件應(yīng)考慮個(gè)案情形予以靈活設(shè)置。

精準(zhǔn)扶貧關(guān)乎著公共財(cái)富的再分配。分配結(jié)果的公正與否取決于行政機(jī)關(guān)對(duì)貧困對(duì)象個(gè)人信息的甄別和利用。為實(shí)現(xiàn)公正之要求，遵循正當(dāng)程序?qū)崒俦匾粌H表現(xiàn)為助力實(shí)體目的達(dá)成的工具價(jià)值，提高信息處理結(jié)果的質(zhì)量；而且彰顯出其內(nèi)在的獨(dú)立價(jià)值，賦予相對(duì)人程序性權(quán)利，激活行政相對(duì)人的主體性。對(duì)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行考察，無論是扶貧對(duì)象認(rèn)定還是貧困退出判斷，都需要?dú)v經(jīng)民主評(píng)議、審查審核和公示公告等程序，不同階段都會(huì)涉及到對(duì)貧困對(duì)象個(gè)人信息不同形式的利用。但是，貧困對(duì)象在這過程中對(duì)自己信息的程序性控制并不理想，特別是在信息收集和結(jié)果公示上，貧困對(duì)象很少在收集前和公示前獲得充分告知。既然“民生問題只有通過民主過程才能有效地解決”[52]，那么，在精準(zhǔn)扶貧中個(gè)人信息收集、利用及公示的不同階段應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的程序，賦予相對(duì)人必要的程序權(quán)利，讓其真正成為治貧的參與者，喚醒其主體意識(shí)。特別是應(yīng)在各個(gè)階段中設(shè)置告知程序①廣西省宜州市扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好貧困人口動(dòng)態(tài)調(diào)整工作實(shí)施方案》（宜扶領(lǐng)發(fā)〔2017〕187號(hào)）規(guī)定，對(duì)于剔除錯(cuò)評(píng)的貧困戶，行政機(jī)關(guān)應(yīng)“入戶告知”其信息情況，并聽取相對(duì)人的意見，對(duì)有異議的信息內(nèi)容進(jìn)行復(fù)查。，因?yàn)楦嬷粌H是個(gè)人事實(shí)上享有信息權(quán)利的前提程序，還是塑造精準(zhǔn)扶貧信息制度“透明化、準(zhǔn)確性、問責(zé)制、參與和公平”價(jià)值的核心程序。

需要注意的是，大數(shù)據(jù)技術(shù)推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧邁向數(shù)據(jù)化和智能化發(fā)展，個(gè)人信息自動(dòng)化處理已蔚然成風(fēng)，這給正當(dāng)程序原則帶來了科技挑戰(zhàn)。自動(dòng)化處理確實(shí)為行政機(jī)關(guān)分析和利用貧困對(duì)象個(gè)人信息提供了便捷，提高了分析精準(zhǔn)性和利用有效性。但是，在精準(zhǔn)扶貧中，個(gè)人信息一旦運(yùn)用自動(dòng)化算法進(jìn)行整合分析，算法運(yùn)作過程基本上陷入隱蔽狀態(tài)，存在著無法洞悉的“隱層”，亦稱之為“算法黑箱”，不僅事實(shí)上對(duì)個(gè)人知情權(quán)構(gòu)成限制，也對(duì)程序正義形成威脅。個(gè)人信息自動(dòng)化處理忽視了正當(dāng)程序原則的時(shí)限、步驟、方式的要求，易逃逸出公正公開行政程序模式的藩籬，使得行政權(quán)力運(yùn)作“銷聲匿跡”，相對(duì)人知情權(quán)等程序性權(quán)利也“形同虛設(shè)”。而且，在精準(zhǔn)扶貧中，個(gè)人信息自動(dòng)化處理是由“預(yù)先結(jié)果”和“合理判斷”組合形成的，算法優(yōu)勢(shì)極大地提升了“預(yù)先結(jié)果”的決定性作用，但也導(dǎo)致扶貧措施不一定基于“合理判斷”考量而具有實(shí)質(zhì)可取性。為應(yīng)對(duì)精準(zhǔn)扶貧中面臨的自動(dòng)化風(fēng)險(xiǎn)，“技術(shù)正當(dāng)程序”（Technological Due Process）[53]的提出消解了科學(xué)技術(shù)發(fā)展和正當(dāng)程序原則之間的張力，為個(gè)人信息自動(dòng)處理的程序規(guī)制提供了有益指引。首先，精準(zhǔn)扶貧信息平臺(tái)中涉及到個(gè)人信息自動(dòng)化處理的程序設(shè)計(jì)，必須以“透明度”和“問責(zé)制”作為標(biāo)準(zhǔn)，防止因疏忽和程序上的缺陷而導(dǎo)致的不正義扶貧措施的出臺(tái)；其次，承擔(dān)扶貧任務(wù)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)識(shí)到自動(dòng)化是存在缺陷的，需通過建立公眾參與程序以確保個(gè)人對(duì)信息自動(dòng)化處理系統(tǒng)的檢測(cè)，提高系統(tǒng)的可靠性；最后，在作出羈束性扶貧措施時(shí)，自動(dòng)化處理具有天然優(yōu)勢(shì)，但在涉及到扶貧中的裁量行政，應(yīng)通過程序介入降低偏差的出現(xiàn)，即行政相對(duì)人享有獲得有效通知和發(fā)表意見的程序權(quán)利，以對(duì)抗“自動(dòng)化偏見”。

四、結(jié)語

“扶貧必先識(shí)貧”是精準(zhǔn)扶貧制度的核心要義。在貧困識(shí)別問題上，中國歷代歷朝的扶貧政策已探索出并積累了豐富的識(shí)別辦法②例如保甲法、分層法、以民辨民法、容貌辨別法、公眾檢舉法等。[54]。無論是哪種識(shí)別辦法，都需要對(duì)潛在貧困對(duì)象的個(gè)人信息進(jìn)行審查。“以辨其貴賤、老幼、廢疾?！薄敖n立卡”在摸清“困原”的基礎(chǔ)上做到了因人施策。隨著貧困理論從物質(zhì)匱乏發(fā)展至能力剝奪，個(gè)人信息不再是指向單維度的識(shí)別利用，而是面向權(quán)利保護(hù)和能力培養(yǎng)的多維利用。貧困者的尊嚴(yán)維護(hù)和能力提升應(yīng)成為精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵部分。個(gè)人信息所蘊(yùn)含的多重屬性在扶貧的不同階段存在著不同的利用情形?！八行袨?，不論是行政的行為與個(gè)人的行為，均以信息取得作為前提”[37]260-261，在強(qiáng)調(diào)利用個(gè)人信息以提升扶貧效益的同時(shí)，仍舊需要?jiǎng)澏ɡ眯袨榈倪吔纭?/p>

精準(zhǔn)扶貧這一舉世無雙的社會(huì)工程，確實(shí)為塑造個(gè)人信息“保護(hù)與利用”兼顧的公法模式提供了有益經(jīng)驗(yàn)。在強(qiáng)調(diào)信息的經(jīng)濟(jì)作用和治理作用的前提下，個(gè)人信息保護(hù)的普遍性規(guī)則也相應(yīng)地發(fā)生變化，即從信息主體“自決權(quán)控制”轉(zhuǎn)變?yōu)樾畔⒖刂普摺靶畔踩Ｕ稀?。在精?zhǔn)扶貧中，貧困對(duì)象的個(gè)人信息經(jīng)歷了從私領(lǐng)域到公領(lǐng)域的轉(zhuǎn)變。為保障個(gè)人能夠像人那樣地生存發(fā)展，確實(shí)存在著容忍隱私信息犧牲的情形。但這并不意味著為實(shí)現(xiàn)脫貧就可以沒有邊界地利用個(gè)人信息。在“誰收集、誰保管、誰負(fù)責(zé)”的原則理念下，對(duì)貧困對(duì)象個(gè)人信息保護(hù)應(yīng)從“事后救濟(jì)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭填A(yù)防”，實(shí)現(xiàn)對(duì)精準(zhǔn)扶貧信息制度中的信息利用主體、信息利用類型、信息利用原則和信息利用程序四方面的構(gòu)建?？偟膩碚f，制定《個(gè)人信息保護(hù)法》需要從信息公共利用實(shí)例中提煉規(guī)則。個(gè)人信息保護(hù)橫跨公法和私法，僅立足于精準(zhǔn)扶貧情景進(jìn)行討論仍顯不足。需要從信息利用的不同場(chǎng)景出發(fā)充實(shí)其內(nèi)容，以構(gòu)建公私相融的個(gè)人信息保護(hù)法律體系。同時(shí)，大數(shù)據(jù)改變了行政機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人信息的利用形式。在新興數(shù)據(jù)處理方式面前，應(yīng)從不同技術(shù)實(shí)踐情形中歸納經(jīng)驗(yàn)和提煉理論以構(gòu)建技法相融的個(gè)人信息保護(hù)法律制度。