劉清香

（云南省會澤縣林業(yè)和草原局，云南 會澤 654200）

退耕還林是從保護和改善生態(tài)環(huán)境的角度出發(fā)，有計劃地把不適合耕種的低產田地、水土流失嚴重的坡耕地、影響泄洪的江湖圍墾圩田等，按照適地適樹的原則，因地制宜地植樹造林，以達到培育或恢復植被及維護生態(tài)平衡的目的[1]。這種措施既能改善生態(tài)環(huán)境，又能增加經濟效益，從而實現良性互動循環(huán)。會澤縣全境屬金沙江水系，是生態(tài)較為脆弱的長江中上游流域，生態(tài)環(huán)境脆弱與當地經濟貧困交織，生態(tài)建設工作任重道遠。

1 會澤縣基本情況

1.1 基本縣情

縣域內有小江、金沙江、以禮河、牛欄江等諸多江河匯聚[2]，全縣經濟較為貧困，共有23 個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和街道，378 個村委會和社區(qū)，總人口106.784 萬人，位列云南省人口排名第三位。全縣總面積為5 854 km2，其中山區(qū)面積占比95.7%，縣內最高和最低海拔分別為4 017.3 m 和695 m，是集深山、冷涼、石山、干熱河谷和泥石流滑坡地區(qū)為一體的綜合地形地區(qū)，生態(tài)環(huán)境脆弱，境內有烏蒙山地區(qū)典型的卡斯特地形地貌，受小江、金沙江、牛欄江和硝廠河等江河的切割，境內山高、坡陡、谷深[3]。大部分山區(qū)和半山區(qū)水土流失較為嚴重，縣內水土流失面積達3 891 km2，占縣域總面積的66.5%，其中巖溶面積1 303 km2，石漠化面積628 km2，石漠化率為41.18%。

1.2 基本林情

會澤縣有林業(yè)用地面積362 946 hm2，占國土總面積的61.63%。其中有林地面積242 433 hm2，疏林地面積2 120 hm2，灌木林地面積36 726 hm2，未成林造林地面積14 586 hm2、苗圃地面積6 hm2、無立木林地面積9 233 hm2、宜林地面積57 826 hm2、輔助生產林地面積20 hm2[4]。2018 年森林覆蓋率為43.1%，活立木總蓄積量達1 352.07 萬m3，是曲靖市首屈一指的林業(yè)大縣?？h區(qū)內動植物資源豐富，其中木本種子植物共有25 科、186 屬、250 余種，屬于國家一級保護植物和國家二級保護植物的各有2 種。有超過40 種的野生動物，屬于國家一級保護野生動物的有5 種，屬于國家二級保護野生動物的有13 種?？h內自然保護區(qū)及省級森林公園共有6 個級別，其中云南會澤黑頸鶴自然保護區(qū)為國家級，云南駕車華山松自然保護區(qū)為省級，魯納黃衫自然保護區(qū)、會澤大井元江栲自然保護區(qū)、會澤待補雞鳴山自然保護區(qū)和會澤枯牛寨杜鵑自然保護區(qū)為縣級[5]?，F階段保護區(qū)面積達16 400 hm2。

2 會澤縣退耕還林工程實施現狀

2000 年啟動退耕還林工程以來，會澤縣委、縣政府把實施退耕還林作為進一步改善生態(tài)環(huán)境，振興會澤林業(yè)，促進地方經濟穩(wěn)定、協調發(fā)展的重要內容抓緊抓實，退耕還林生態(tài)效益、社會效益和經濟效益顯現，是深受廣大人民群眾喜愛的民心工程、德政工程、惠民工程。

2000—2005 年共實施完成坡耕地還林5 667 hm2（其中坡度大于25°的退耕地面積2 800 hm2）；荒山還林15 400 hm2，涉及23 個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）32 003 戶；經濟林33 hm2（核桃、板栗、蘋果）；生態(tài)林5 600 hm（2華山松、圓柏、冬瓜）。退耕地還林和荒山還林已全部通過國家林業(yè)局驗收。

2014—2020 年共完成退耕還林13 966 hm2，其 中2014 年1 333 hm2、2015 年380 hm2、2016 年2 000 hm2、2017 年2 253 hm2、2019 年3 000 hm2、2020 年5 000 hm2，涉及19 個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），已全部通過國家林業(yè)局驗收。

3 經驗和做法

3.1 廣泛宣傳，形成共識

實施退耕還林工程是改善生態(tài)環(huán)境，建設美麗中國，提高山區(qū)農民收入的關鍵舉措，政策宣傳是先導，統一思想是基礎，農戶參與是關鍵，產業(yè)發(fā)展是核心，生態(tài)改善和農民增收是目標。會澤縣充分利用融媒體時代的媒介傳播優(yōu)勢，以電視、廣播和網絡等媒體開展護林宣傳和護林大會活動，并深入到基層發(fā)放宣傳冊和傳單，大力宣傳林業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設等相關政策，使基層人民充分了解生態(tài)建設和退耕還林等相關政策，為退耕還林工作的順利開展奠定了基礎。

3.2 加強領導，落實責任

分管領導對退耕還林各環(huán)節(jié)的工作都進行具體安排、協調和督促，林業(yè)部門技術指導措施到位，實行上下聯動落實責任和分層管理模式，對任務制定、下達、落實、實施等環(huán)節(jié)進行監(jiān)督、檢查、評價、驗收，確保各環(huán)節(jié)都得到有效落實和執(zhí)行。特別是造林階段，技術人員到山頭地塊進行現場指導，禁止不合格的苗木上山，造林質量不合格的堅決返工。

3.3 嚴把質量“五關”，確保成效

3.3.1 規(guī)劃設計關 根據群眾意愿對25°以上的坡耕地，綜合考慮地塊大小、位置及樹種生長習性、單株所需面積等，確定林種和樹種，進行科學、合理、合規(guī)的規(guī)劃設計，并報相關單位審核、備案。

3.3.2 土地丈量關 在進行施工設計的同時，由項目鄉(xiāng)(鎮(zhèn))組織土地、林業(yè)等相關部門組成土地丈量組，對退耕地進行逐塊實地丈量、逐戶造冊登記，由項目測量方給相關村民講解測量方式和標志，并由村組在醒目的地方進行公示，公示無異議后在項目方、村委方、村民方3 方在場的情況下簽訂合同，為后期檢查驗收和兌現農戶補助提供準確依據。

3.3.3 種苗質量關 根據建設任務準備苗木，育苗技術難度較大的樹種，由林業(yè)部門集中購苗，以確保種苗質量；比較容易育苗的常規(guī)樹種，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在造林地塊附近就地選擇整理臨時苗圃地育苗。造林前項目實施方組織相關力量和退耕戶做好土地整理工作，并由技術人員對退耕戶開展育苗、種植、施肥、修剪、病蟲害防治等方面的培訓。

3.3.4 政策兌現關 2000—2005 年退耕還林補助政策為前8 年按每年3 900 元/hm2的標準執(zhí)行，后8 年按每年1 875 元/hm2的標準執(zhí)行。2014—2020年退耕還林補助政策是通過驗收后的第一年按照7 500 元/hm2的標準執(zhí)行，第三年按照4 500 元/hm2的標準執(zhí)行，第五年按照6 000 元/hm2的標準執(zhí)行。由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）林業(yè)站根據土地丈量面積，以電子版的形式提供給財政所，財政所根據上級下達的資金文件，做好資金兌現表冊，并報縣信用聯社，通過惠農一折通打入退耕戶賬戶。

3.3.5 工程管理關 根據工程建設管理的需要，會澤縣在相關管理規(guī)定的基礎上，按照任務要求，對各項工程進行嚴格管理，在工程設計階段進行手續(xù)審查，工程實施階段依據設計要求進行施工質量監(jiān)督，嚴格按照相關要求和標準進行資金管理，有效執(zhí)行資金管理規(guī)范和制度，并以專款專戶的形式確保?？顚Ｓ?，禁止出現截留、挪用等違規(guī)行為。

3.4 創(chuàng)新機制，激發(fā)活力

3.4.1 專業(yè)合作社經營模式 以土地入股模式建立股份合作制，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）林業(yè)部門負責技術指導，協會牽頭，公司帶動，群眾參與，建立“協會+公司+農戶”的經營管理模式，形成了公司負責市場銷售，協會負責組織經營，種植戶負責產品質量的一體化格局，有效規(guī)避了市場風險，提高了產品競爭力，保障了群眾利益。如會澤縣魯納鄉(xiāng)，在新一輪退耕還林中種植了266 hm2花椒，成立獅子村、陡咀村和座舍村3 個合作社，輻射帶動花椒苗圃基地建設和周邊其他鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）發(fā)展經濟林，實現了農戶增產增收。

3.4.2 大戶承包租賃合作模式 種植大戶租賃農戶的土地，農戶出讓土地、收取租金、與種植大戶長期合作分紅，同時就地務工，增加收入。如會澤縣娜姑鎮(zhèn)發(fā)基卡村、牛泥塘村和大閘村3 戶種植大戶承包40 hm2土地種植軟籽石榴，石門坎村1 戶種植大戶承包租賃土地3 hm2種植核桃，促進了當地的經濟發(fā)展。

3.5 檔案管理規(guī)范

結合退耕還林工程的特點，把退耕還林規(guī)范化管理與標準化建檔相結合，實現了退耕還林工程檔案管理規(guī)范化。各級相關文件和材料齊全，工程設計及實施方案齊全，資金管理、使用文件及數據齊全，日常工作記錄文件、表格齊全，科學分類、合理歸檔，主要形成了文書檔案、技術檔案、資金使用文件檔案和日常工作文件、表格4 大紙質檔案類別。各類別檔案按照材料形成的年度、規(guī)律和內在聯系合理組卷，規(guī)范填寫，保證了檔案資料的完整性和真實性。為防止紙質文檔遺失或損毀，建立了對應的電子文檔，同樣實行分類管理。

4 會澤縣退耕還林存在的主要問題

4.1 退耕還林計劃與實際需求矛盾突出

隨著農村經濟結構的調整，農村外出務工人員增加，出現了大量的空心村及大面積沒有耕作的坡耕地，但每年實際下達的退耕還林面積不多，遠遠不能滿足退耕農戶的需求，加之廣大農民群眾的生態(tài)保護意識逐步提高，導致退耕還林工作的開展易產生指標分配不均或潛在利益輸送問題，處理不當易造成矛盾糾紛。

4.2 項目下達時間滯后，不利于種苗準備

年度項目任務下達時間較晚，當年無法培育良種壯苗，也難以完成面積丈量及規(guī)劃設計等工作，導致項目施工只能跨年度開展。

4.3 工作經費嚴重不足

退耕還林工程工作量大、所需經費多，但由于地方財力薄弱，無預算安排，僅依靠國家和省級的補助難以滿足退耕還林工作的實際需要。特別是退耕還林工程設計的投入經費基本為零，導致工程設計質量不高，不利于后期施工，經常面臨一邊推進工作、一邊修改方案的問題。

5 發(fā)展對策

5.1 以群眾意愿為主落實地塊

在充分尊重群眾意愿的基礎上，把25°以上區(qū)域全部納入退耕還林，做到“應退盡退，需退盡退”。

5.2 年度計劃任務下達盡量提前

提前編制并下達年度計劃任務，有利于各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）提前落實退耕地塊，培育適宜的良種壯苗，從而圓滿完成退耕還林任務。

5.3 加強政府領導，加大政策扶持力度

鞏固退耕還林成果是一項長期工程，是調整農村經濟結構的基本措施，各級政府和林草部門要遵循市場經濟規(guī)律，改革經營機制，激活林業(yè)投資主體，鼓勵退耕戶發(fā)展后續(xù)產業(yè)[6]。

5.4 適當提高補助標準，延長補助期限

建立與市場接軌的補償機制，即退耕還林補償標準要隨行就市，及時根據市場情況上浮，每隔一定年限就向上調整一次；建立鞏固退耕還林成果的長效補償機制，將生態(tài)林納入公益林補助范圍，由國家財政部門長期補助；積極爭取政府支持，通過政府統一協調，圍繞鞏固退耕還林成果整合相關項目和資金。