章雅荻

（重慶大學(xué) 新聞學(xué)院，重慶 310000）

一、概念的界定

海外中國勞工與海外華僑的淵源由來已久，兩者既有重合，又有區(qū)別，主要體現(xiàn)在三個層面：一是歷史層面。在近代歷史上，由于西方殖民者在中國東南沿海大肆掠賣華工，形成了以勞工為主的出國移民潮。中國移民主要以勞工為主，華工形態(tài)是華僑的一種階段和形式。［1］當時海外華僑的主體就是“契約勞工”。①從19世紀下半葉起，至少有100萬名中國人作為廉價勞動力進入世界市場，其中，約有四分之一進入秘魯和古巴，約20萬人進入澳大利亞，其余的則前往新加坡、東南亞、夏威夷、加利福尼亞和正在開發(fā)中的美國其他地區(qū)。最早一批的海外勞工大多從事修鐵路、公路、種植煙草等重體力勞動，生活十分艱辛。參見：Arnold J. Meagher， The Coolie Trade: The Traffic in Chinese Labors to Latin America， Xlibris Corporation；Hardcover edition，2008。第一次世界大戰(zhàn)時，先后有20萬華工前往歐洲從事戰(zhàn)時勞工服務(wù)，不少人在戰(zhàn)后留居歐洲各地成為華僑。［2］改革開放以來，出國政策日益寬松，全國各地出國留學(xué)、投資、結(jié)婚、務(wù)工的人越來越多。這類群體被稱為“新移民”，②狹義的“新移民”是指中國改革開放以后出國的大陸移民；廣義的“新移民”包括20世紀60年代以后美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭等傳統(tǒng)移民國家相繼進行移民政策改革后遷移的香港移民和臺灣移民。該定義出自張秀明：《國際移民體系中的中國大陸移民——也談新移民問題》，《華僑華人歷史研究》2001年第1期。包括留學(xué)移民、技術(shù)移民、投資移民、勞務(wù)移民等。新移民群體的形成不僅擴大了華僑華人社會的規(guī)模，也為華僑華人社會注入了新鮮血液。海外華僑的來源地和組成發(fā)生了深刻的變化，不再單一的以勞工為主。［3］二是學(xué)術(shù)層面。中國學(xué)術(shù)界對華僑華人問題的關(guān)注始于清末，［4］隨著華工大量出國，出使大臣、隨員的游記、報刊以及公文涉及華僑事務(wù)的記錄越來越多，如《古巴華工口供冊》、《華工赴歐之實況》、《美國華工禁約記》等。［5］此后，關(guān)于華僑歷史與僑務(wù)政策的研究都將華工視為早期華僑的重要組成部分并將其作為主要的研究對象。［6］盡管21世紀以來，華僑華人社會發(fā)生了較大變化，但海外中國勞工仍屬于新移民群體。［7］三是法律層面。新中國成立以后，華僑在我國的地位逐漸上升。為適應(yīng)僑情變化和僑務(wù)工作發(fā)展的需要，僑務(wù)部門于2009年對華僑、外籍華人、歸僑、僑眷的身份做出了新界定。一般而言，華僑指定居在國外的中國公民。“定居”的形式包括已取得住在國長期或永久居留權(quán)或已取得住在國連續(xù)5年（含5年）以上合法居留資格的。［8］上述解釋僅適用于華僑身份的認定。從某種意義上講，“華僑”已經(jīng)是一種政治身份，而不僅僅是一個單純的學(xué)術(shù)概念。

隨著全球經(jīng)濟一體化的不斷深入，越來越多的中國企業(yè)在其他國家和地區(qū)投資、承包工程、開展國際勞務(wù)合作。截至2019年12月底，我國對外勞務(wù)合作業(yè)務(wù)累計派出各類人員達1000.15萬人次。［9］盡管數(shù)量龐大，但學(xué)術(shù)界并未對這一群體進行嚴格意義上的界定，只是將他們統(tǒng)稱為“海外務(wù)工人員”“跨境勞動者”或“海外勞工”。

筆者認為，“海外中國勞工”這一概念能較好地融合歷史上不同時期出國（境）務(wù)工的中國人，其含義更為廣泛，也更符合本國語境。海外中國勞工可定義為：已經(jīng)或?qū)⒁趪ň常┩鈴氖掠袌蟪甑幕顒拥闹袊耍粌H包括與境內(nèi)用人單位簽訂勞動合同的勞動者（其中分為被派遣至境外雇主處工作的勞動者和被派遣至海外履行境外承攬業(yè)務(wù)的勞動者）、通過境內(nèi)外派勞務(wù)企業(yè)與境外雇主簽訂勞務(wù)合同被派遣至境外工作的勞動者、通過境內(nèi)勞務(wù)中介介紹至境外就業(yè)的勞動者；［10］也包括通過非正規(guī)渠道或者簽證逾期滯留的非正規(guī)勞務(wù)人員。［11］

可見，使用“海外中國勞工”這一概念更有助于我們用體現(xiàn)整體性的歷史制度主義視角，審視百年來海外中國勞工制度的演變，并在此基礎(chǔ)上深入探究影響制度嬗變的內(nèi)在邏輯與深層次動因，以期為后疫情時代海外中國勞工保護制度的創(chuàng)新提供借鑒與參考，也為未來海外中國勞工保護制度的全面完善提供歷史性啟示。

二、海外中國勞工保護制度的歷史演變

歷史制度主義興起于20世紀80年代，最早由瑟達·斯科克波爾、凱瑟琳·瑟倫和斯溫·斯坦默等人提出并闡釋。［12］歷史制度主義以分析現(xiàn)實問題為研究取向，強調(diào)制度變遷過程中的關(guān)鍵節(jié)點、發(fā)展路徑和動力機制，［13］并由此衍生出制度生成理論、路徑依賴理論、斷續(xù)平衡理論以及漸進轉(zhuǎn)型理論等。歷史制度主義將政治發(fā)展理解為隨時間和環(huán)境而展開的進程；同時，又認為進程演變的當前含義都存在于制度之中；［14］強調(diào)政治制度的社會背景的重要性，即一項制度的發(fā)展完善依賴于內(nèi)在的社會經(jīng)濟和觀念基礎(chǔ)等因素。歷史制度主義為探究制度變遷的過程、路徑與動力提供了一個分析框架。

考察海外中國勞工保護制度的演變，要將其置于歷史語境之中才能準確把握外部制度環(huán)境變革以及內(nèi)部自身條件變遷對其演變歷程的影響。據(jù)此，本研究以對海外中國勞工保護政策演進與制度演變產(chǎn)生深刻影響的催化性事件（如相關(guān)政策的頒布、重要制度的建設(shè)、關(guān)鍵事件的發(fā)生、外部環(huán)境的變革等）為“關(guān)鍵節(jié)點”，將海外中國勞工保護制度的演變歷程劃分為以下四個歷史時期。

（一）起步探索期（1860—1911年）

1860年，清政府在簽訂《北京條約》后首次承認勞工出國務(wù)工及外國在華招工的合法性以確保出洋華工的權(quán)益。同年12月，清政府頒布了《現(xiàn)議外國招工章程十二條》，首次將華工出洋納入制度化軌道。1864年，為打擊猖獗的拐賣、誘騙華工活動，清政府首次制定專門條款打擊非法招工行為。［15］1866年，清政府與英、法簽訂《續(xù)訂招工章程條約》，第一次全面提出華工的利益及各國保護的責(zé)任。1874年，清政府簽訂了中國歷史上第一個保護勞工的專門條約《中秘會議專條》。［16］緊接著，清政府于1877年、1880年、1885年、1894年、1904年與西班牙、美國、英國簽訂了《古巴華工條約》《中美續(xù)修條約》《中美華工條約》《中英會訂保工章程》規(guī)定海外中國勞工享有的權(quán)益，明確各國政府保護華工的責(zé)任。［17］1878年，清政府在新加坡、舊金山、橫濱等地設(shè)立領(lǐng)事館并委任陳蘭彬為首任駐美國、西班牙、秘魯大使以維護海外華工的利益。1882年，美國《排華法案》出臺后，清政府隨即派黃遵憲前往美國任舊金山總領(lǐng)事，保護華工的合法權(quán)益。

在起步探索期，清政府對華工的態(tài)度發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變：從被迫承認勞工出國務(wù)工的合法性到主動制定法律、簽訂條約、設(shè)立領(lǐng)館保護外出務(wù)工的勞工，從而為海外中國勞工保護奠定了開局的基礎(chǔ)。但由于清政府積貧積弱、國際地位低下，導(dǎo)致海外中國勞工仍然得不到充分的保護，他們的待遇“僅比畜生強一籌”。［18］

（二）規(guī)范建制期（1912—1948年）

1912年以降，海外中國勞工保護制度在國家頂層設(shè)計中逐漸清晰并走向法制化建設(shè)。北洋政府與國民政府先后頒布了《國籍法》《修正國籍法》《國籍法施行條例》等對華僑進行登記與保護；承認雙重國籍，保護僑胞利益。

與此相應(yīng)，海外中國勞工保護的制度建設(shè)也開始規(guī)范化。北洋政府先后出臺了《領(lǐng)事官職務(wù)條例》［19］《華工保護法》《華工出洋條例》《華工事務(wù)局暫行條例》《募工承攬人取締規(guī)則》《華工合同綱要》等條例法規(guī)，［20］在國務(wù)院下設(shè)華工事務(wù)局，負責(zé)監(jiān)督招募勞工、制定華工事務(wù)的章程法規(guī)、開展華工培訓(xùn)、保護和遣返華工等。［21］一戰(zhàn)結(jié)束后，華工出國數(shù)量銳減，華工事務(wù)局被改為僑務(wù)局，直屬于國務(wù)總理，負責(zé)本國在外僑民的一切事務(wù)。［22］僑務(wù)局的成立標志著我國關(guān)于僑務(wù)專門機構(gòu)的正式成立。值得一提的是，在此期間，北洋政府第一次動用民用交通工具從海外撤回了因俄國十月革命而滯留在西伯利亞地區(qū)的3萬名中國勞工。［23］1921年年初，俄羅斯部分地區(qū)再度發(fā)生排華事件，北洋政府再次派出軍艦保護僑民。［24］

國民政府成立之初，相關(guān)機構(gòu)設(shè)置幾經(jīng)波折，直到1932年才在政府與黨務(wù)兩套系統(tǒng)下分別設(shè)兩個僑務(wù)管理機構(gòu)：僑務(wù)委員會與海外黨務(wù)設(shè)計委員會。［25］僑務(wù)委員會主要負責(zé)指導(dǎo)與監(jiān)督僑務(wù)活動、處理僑務(wù)糾紛、調(diào)查僑民情況等具體事宜。［26］而海外黨務(wù)設(shè)計委員會屬咨詢性質(zhì)。1935年，僑務(wù)委員會制定的《募工承攬人取締規(guī)則》《出國工人雇傭契約綱要》等法規(guī)明確了中國勞工勞動簽訂契約自由的原則并確立了勞工出國的途徑和相關(guān)程序。［27］這些規(guī)定在很大程度上遏制了私招、濫招行為的蔓延并為華工出洋的安全提供了法律保障。［28］國民政府重視加強與國際勞工組織的合作，借助國際社會的力量保護海外中國勞工。1928—1937年間，國民政府批準、實施的國際勞工公約12項，予以采用的建議書1項。［29］

在這一時期，一系列法律法規(guī)的出臺在法律層面確立了海外中國勞工制度的正當性，海外中國勞工的地位有了顯著提高，相應(yīng)的保護制度顯現(xiàn)雛形?？上У氖牵毖笳c國民政府都面臨內(nèi)憂外患的困境，人事更換頻繁，經(jīng)費捉襟見肘，許多僑務(wù)政策缺乏連續(xù)性，具體的綱領(lǐng)與措施無法執(zhí)行，最終導(dǎo)致海外中國勞工保護收效甚微。

（三）調(diào)整拓展期（1949—2003年）

新中國成立后，海外勞務(wù)派遣逐步發(fā)展。20世紀五六十年代，我國通過對外承包工程的方式向亞洲、非洲派出由企業(yè)在國內(nèi)招聘的勞務(wù)人員。到20世紀七十年代中后期，我國已在全球70多個國家建立了1000多個援助項目，向受援國家派出大批勞務(wù)人員。［30］改革開放以來，我國外出務(wù)工人員的規(guī)模迅速擴大。為此，政府在制度建設(shè)、法律法規(guī)方面進行逐一調(diào)整與拓展。1992年，原勞動部開始介入由對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部負責(zé)的海外中國勞工的管理工作，從而形成了原對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部和原勞動部雙頭管理的局面；［31］前者負責(zé)勞務(wù)派遣管理，后者負責(zé)境外就業(yè)管理。為規(guī)范逐漸市場化運作的海外勞務(wù)輸出，國家相關(guān)部門出臺一系列的行政文件，［32］對勞務(wù)合作經(jīng)營資格、外派勞務(wù)培訓(xùn)、備用金與履約保證金、防范和處置境外勞務(wù)事件等方面進行了規(guī)范。

在調(diào)整拓展期，我國初步建立了一套集經(jīng)營監(jiān)管體系、突發(fā)事件應(yīng)對解決機制和權(quán)益訴求保護機制為一體的海外中國勞工管理制度。但海外中國勞工安全保護的主體仍以政府為主，導(dǎo)致安全供給模式比較單一、安全供給內(nèi)容片面、安全供給效率不高，因而難以應(yīng)對海外中國勞工的保護帶來的巨大挑戰(zhàn)。［33］

（四）發(fā)展完善期（2004年至今）

2004年是國家最高領(lǐng)導(dǎo)人對海外安全事件高度重視和指示最多的一年，［34］也被普遍認為是海外中國勞工安全保護的轉(zhuǎn)折年。［35］這一年，外交部首次提出海外利益的概念，［36］并設(shè)立涉外安全事務(wù)司；11月成立以外交部為主導(dǎo)的“境外中國公民和機構(gòu)安全保護工作部際聯(lián)席會議”，由外交部、商務(wù)部、教育部、國家旅游局、公安部、運輸部等26個涉外部級機構(gòu)和軍方部門組成并增設(shè)應(yīng)急辦公室。2006年，外交部設(shè)立領(lǐng)事保護處并在一年后將其升級為領(lǐng)事保護中心。［37］2010年后，外交部先后開通一站式領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺；成立全球領(lǐng)事保護與服務(wù)應(yīng)急呼叫中心；常設(shè)領(lǐng)事保護應(yīng)急熱線“12308”并推出“領(lǐng)事直通車”的微信公眾號。

為精簡機構(gòu)與避免多頭管理，2008年，原勞動和社會保障部的境外就業(yè)管理職能劃入商務(wù)部。［38］商務(wù)部統(tǒng)籌海外勞工的日常管理工作（包括負責(zé)制定與執(zhí)行與勞務(wù)輸出相關(guān)的政策、監(jiān)督、評審海外勞務(wù)合作公司、搜集相關(guān)數(shù)據(jù)、組織海外勞務(wù)輸出員工培訓(xùn)等）；公安部、外交部等部門協(xié)同管理工人出入境、境外勞務(wù)糾紛或突發(fā)事件處理等問題。［39］至此，海外中國勞工的管理架構(gòu)基本形成。

在法律法規(guī)方面，商務(wù)部分別在2004年、2005年、2010年出臺相關(guān)法規(guī)，要求派遣公司加強對海外中國勞工的安全教育、建立信息溝通機制，［40］并于2012年頒布了《對外勞務(wù)合作管理條例》，明確規(guī)定企業(yè)、勞務(wù)人員、國外雇主三方的權(quán)利義務(wù)、工作內(nèi)容、地點、時間、社保繳納等。［41］該條例被認為是目前我國保護海外勞工的最為詳細的、有針對性的規(guī)范文件。

這一時期，以政府為主導(dǎo)的撤僑行動也日益頻繁。1978年至2018年3月，中國政府共實施海外撤離行動34次。［42］僅2005—2017年，中國政府實施的較大規(guī)模的海外撤離行動就有19次。［43］

隨著法律法規(guī)與制度機構(gòu)的不斷健全，海外中國勞工保護制度日趨成熟，保護主體也開始呈現(xiàn)多元化趨勢：市場、國際組織、社會組織都在不同程度上參與了保護海外中國勞工的實踐。但現(xiàn)有的海外中國勞工保護體系仍然以應(yīng)急為主，缺乏預(yù)防和常設(shè)機制。海外勞工所面臨的安全威脅日益復(fù)合化使得海外中國勞工保護工作不堪重負，也使得安全供給嚴重不足。而隨著多元主體參與海外勞工保護的實踐，如何協(xié)調(diào)行動、整合各方利益、形成合力，也成為當前海外中國勞工保護的重大議題。

三、海外中國勞工保護制度變遷的動力機制

在歷史制度主義的視角下探索海外中國勞工保護制度的變遷動力機制，旨在尋找制度變遷背后的深層次結(jié)構(gòu)；分析制度背后的經(jīng)濟體制、政治理念、關(guān)鍵性節(jié)點、文化觀念等因素對制度變遷的影響并提煉具有普遍意義的基本因素。總體而言，海外中國勞工保護制度演變主要受到以下五種驅(qū)動力的影響。

（一）理念轉(zhuǎn)變

歷史制度主義者認為，制度變遷受制于行動者的理念。［44］理念影響著制度選擇的方向、模式和結(jié)果。［45］重要政治人物通過理念的改變，進而推動他實施或轉(zhuǎn)變政策；或者新的理念被強有力的政治組織所采用，從而被廣泛傳播影響制度變遷。［46］

1859年以前，清政府嚴格實施海禁政策，視外出務(wù)工者為“化外”“棄民”。［47］一些官員認為“敝國大皇帝撫有萬民，區(qū)區(qū)此類漂流海外者，何暇顧及”。［48］隨著奴隸貿(mào)易的結(jié)束，大量中國勞工輸入到全球各地，多次出現(xiàn)虐待華工事件。此時，清政府逐漸意識到海外華工的悲慘遭遇，予以同情。恭親王奕?上書朝廷：“如坐視華工受虐而不設(shè)法拯救，不獨無以對中國被虐人民，且各國見之，亦將謂中國漠民命，未免啟其輕視之心”。［49］1875年，清政府派出陳蘭彬、容閎到古巴等地考察華工所受虐待?？疾旖Y(jié)束后，清政府開始意識到保護海外華工的重要性與必要性，并開始設(shè)立駐外領(lǐng)館。此后，出國勞工數(shù)量急劇增長，海外中國勞工保護問題日益受到重視。政府不僅首次設(shè)置僑務(wù)專門機構(gòu)，還首次出兵護僑、撤僑并堅持“設(shè)法使華僑在居留地受到平等待遇”。［50］在此期間，政府制定了一系列的法令和條例，為保護華僑、華工權(quán)益多次與排華嚴重的國家進行交涉。北洋政府時期，在海外中國勞工數(shù)量不斷增加的同時，他們的處境也日益艱難。北洋政府對海外中國勞工的重視與日俱增，進行長效的制度建設(shè)以保護海外勞工。國民政府在保護和救助海外勞工方面做出了諸多努力，如設(shè)置專門的管理機構(gòu)，修訂相關(guān)法律法規(guī)保護勞工，加入國際勞工組織并批準、實施國際勞工公約12項等。新中國政府更是意識到，海外中國勞工是海外中國公民的重要組成部分，對他們的保護直接關(guān)系到國家形象和尊嚴，政府有著不可推卸的保護責(zé)任與義務(wù)。［51］從2005年起，歷年政府工作報告都強調(diào)要“積極維護我國公民在海外的生命安全和合法權(quán)益”；2012年，中共十八大報告明確提出要“堅定維護國家利益和我國公民、法人在海外合法權(quán)益”，國防白皮書首次提到保護海外公民；2014年，李克強總理在安哥拉召開海外民生座談會上強調(diào)要注重海外民生工程建設(shè)，維護海外企業(yè)公民合法權(quán)益，切實維護我國企業(yè)和公民在海外的合法權(quán)益；［52］2017年和2018年，我國的政府工作報告均專門提到“加快完善海外權(quán)益保護機制和能力建設(shè)”；［53］2020年3月，習(xí)近平出席二十國集團領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)對新冠肺炎特別峰會時特別指出，中國政府高度重視保護海外中國公民身體健康和生命安全。［54］

中國勞工制度的演變，呈現(xiàn)出制度上從“不愿保護—被動保護—主動保護”與理念上“無視—漠視—重視”的曲折發(fā)展軌跡，正是理念的轉(zhuǎn)變直接推動政策和制度的不斷完善。

（二）國內(nèi)發(fā)展需要

第二次鴉片戰(zhàn)爭以后，以“師夷長技以制夷”為主要宗旨的洋務(wù)派興起，他們采用“中學(xué)為體、西學(xué)為用”的原則，學(xué)習(xí)西方設(shè)領(lǐng)制度保護僑民以促進自身的改革與發(fā)展。在第二次世界大戰(zhàn)期間，抗戰(zhàn)急需大量人力、物力與財力，國民政府認識到海外華僑對抗戰(zhàn)的重要性，積極制定、實施各類政策以保護海外勞工與海外華僑以增強海外華僑對祖國的認同與支持。［55］新中國成立以來，海外中國勞工在對外援建中做出了重大貢獻。改革開放煥發(fā)了社會主義市場經(jīng)濟活力，外出務(wù)工的人數(shù)與日俱增，特別是海外中國勞工僑匯收入對于提升家庭收入，改善社會經(jīng)濟起到了越來越重要的作用。1982—2015年，僑匯收入占我國國家外匯儲備平均比重達2.88%。［56］2018年中國接收的僑匯金額超過670億美元。［57］隨著“一帶一路”倡議的全面推行，保護海外勞工對于海外工程項目的落實與我國海外利益的拓展與維護至關(guān)重要。海外中國公民的安全已經(jīng)成為國家整體安全利益的有機組成部分。［58］

（三）國家實力提升

一個國家的綜合國力深刻影響著該國與國際社會的融入程度。不斷攀升的國家實力為海外中國勞工保護提供了資金支持與保障。盡管在起步探索期和規(guī)范建制期，政府采取了各類措施保護海外中國勞工，但由于當時中國國力較弱、政局動蕩、經(jīng)濟落后，海外勞工保護的力度大大受限，效果不盡如人意。新中國成立以來，尤其是改革開放以來，我國的經(jīng)濟實力顯著增強、政治影響力不斷擴大、國際地位日益提升，這無疑加快了海外中國勞工保護制度的發(fā)展。

（四）國際形勢轉(zhuǎn)變

在起步探索期，中國國門因鴉片戰(zhàn)爭而被打開，清政府開始接受近代國家的觀念、進行機構(gòu)改革、轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的朝貢外交、參與國際會議。在規(guī)范建制期，我國先后經(jīng)歷了兩次世界大戰(zhàn)與全球性的經(jīng)濟危機，動蕩的國際局勢導(dǎo)致了大規(guī)模的排華浪潮，從而迫使北洋政府與國民政府不斷實施更為強硬的手段，拓展更加多元的渠道保護海外中國勞工。冷戰(zhàn)結(jié)束后，非傳統(tǒng)安全問題凸顯，海外中國勞工所遭遇的安全威脅日益復(fù)合化與交織化。國際形勢的復(fù)雜多變再一次促使海外中國勞工保護理念、內(nèi)容與模式的轉(zhuǎn)型、升級。

（五）關(guān)鍵節(jié)點催化

歷史制度主義借鑒了生物進化的“間斷均衡”學(xué)說，將制度演變分成了制度存續(xù)的“正常時期”和制度斷裂的“關(guān)鍵節(jié)點”兩個階段。后一階段被外部環(huán)境變化導(dǎo)致的危機所打斷，從而產(chǎn)生突發(fā)性制度變遷，此后制度會再次進入穩(wěn)定平衡期。［59］關(guān)鍵節(jié)點指促使制度轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵創(chuàng)始時刻，它驅(qū)動制度走向不同的發(fā)展道路，帶來突然的制度變革。

推動海外中國勞工保護制度發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點包括：1860《北京條約》的簽訂使清政府首次承認了勞工出國的合法性。1874年的秘魯船只事件使清政府開始設(shè)使領(lǐng)館并派出考察團考察華工在外的生存情況。第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)后，大批中國勞工赴歐參戰(zhàn)，北洋政府首次建立專門機構(gòu)管理華工。1918年，北洋政府首次運用軍事力量從俄國的西伯利亞撤僑、護僑。第二次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)、排華浪潮的掀起迫使國民政府不得不通過更靈活的外交方式來保護海外中國勞工。1978年改革開放，大規(guī)模的勞務(wù)派遣開始涌現(xiàn)。中國政府重新調(diào)整機構(gòu)設(shè)置以適應(yīng)新形勢。2004年5月，11名中鐵十四局的中國工人在阿富汗修建鐵路時遭遇恐怖分子襲擊身亡，此次事件促使中國政府首次啟動私營安保公司的力量保護海外中國勞工與企業(yè)，并重新反思與加快領(lǐng)事保護制度的建設(shè)。

制度變遷很難由單一因素推動，往往是多種因素合力的結(jié)果；即使是相同因素的組合，隨著時間和情境的差異，也會出現(xiàn)截然不同的結(jié)果。因此，五個驅(qū)動力因素之間并不是獨立存在的，而是相互塑造的，從而構(gòu)成能促使制度變遷的“動力機制”，推動海外中國勞工保護制度的不斷演變。

四、海外中國勞工保護制度的未來發(fā)展

當前，肆虐全球的新冠肺炎疫情給海外中國勞工保護帶來了巨大的挑戰(zhàn)：一方面，與以往的街頭暴亂、武裝沖突、自然災(zāi)害不同，疫情使以政府為主導(dǎo)的撤僑模式效用有限，因為疫情下撤僑最大的風(fēng)險在于撤僑過程中容易感染病毒；另一方面，面對疫情，海外中國勞工需要的不僅是幫助他們撤離疫情嚴重的國家或地區(qū)，更重要的是為他們提供衛(wèi)生防疫物品、生活必需品、有效的醫(yī)療援助、減少因疫情帶來的經(jīng)濟損失等。在此背景之下，僅靠以政府為主導(dǎo)的撤僑模式實施海外中國勞工保護遠遠不夠。因此，建議抓住新冠疫情這一關(guān)鍵節(jié)點打破制度上的路徑依賴，實現(xiàn)海外勞工保護制度的創(chuàng)新與提升。

一是盡快成立專門負責(zé)海外中國勞工日常管理的機構(gòu)。成立專門機構(gòu)負責(zé)行業(yè)監(jiān)管、促進就業(yè)、提供相關(guān)福利、保證安全等?，F(xiàn)行海外中國勞工管理的職能散落在外交部、商務(wù)部、公安部等多個部門，容易產(chǎn)生職能分散、多頭管理、權(quán)責(zé)不清等弊端。建議借鑒別國的經(jīng)驗，成立專門的海外就業(yè)部或外國就業(yè)促進部（如孟加拉、斯里蘭卡）；或在勞工部下設(shè)一個機構(gòu)專門負責(zé)海外勞工部署或接受外籍勞工等事宜（如柬埔寨、菲律賓、緬甸）。

二是加快立法進程。盡快出臺專門的海外中國勞工保護法，以明確勞工的合法權(quán)益、規(guī)范海外勞工管理實踐、確保勞工安全。這方面，其他國家可借鑒的做法有：出臺專門的勞務(wù)輸出法規(guī)（如菲律賓、斯里蘭卡）；視勞務(wù)輸出為移民從而采用移民法（如孟加拉國、印度）；對國外就業(yè)和國內(nèi)就業(yè)采用統(tǒng)一的法規(guī)（如泰國、韓國）。

三是實現(xiàn)政府職能的多重轉(zhuǎn)變。當前，海外中國勞工保護已經(jīng)形成了多元主體的態(tài)勢：中央/地方政府、海外中資企業(yè)、私營安保公司、華人華僑機構(gòu)、民間團體、國際組織等都在不同程度上參與海外中國勞工保護。政府應(yīng)在多元主體的集體行動中起到溝通、組織、仲裁的作用；建立多元主體的協(xié)調(diào)框架，整合多方資源，提高保護效率。政府不再是一個高高在上的管理者，而是一個合作者、協(xié)調(diào)者、服務(wù)者以推進更加人性化的公共服務(wù)、為海外勞工提供相關(guān)福利、提供法律援助等。

四是提前制定應(yīng)急計劃。相關(guān)部門應(yīng)該設(shè)計制定一套完整的應(yīng)急計劃或方案，將各種可控或不可控的因素考慮在內(nèi)，形成系統(tǒng)化、體系化的應(yīng)急預(yù)備方案，以備不時之需。危機管理研究表明，沒有應(yīng)對計劃的危機，比有應(yīng)對計劃的危機，其持續(xù)時間要長2.5倍。［60］在美國，每個駐外機構(gòu)都必須建立一個應(yīng)急行動委員會，其最大的責(zé)任就是保護美國海外公民。這些委員會可以促進不同治理主體之間不定期的交流、會面、討論。

五是積極融入全球勞務(wù)移民治理。勞務(wù)移民已成為國際政治與全球政策對話中的一項核心議題。［61］我國應(yīng)加強關(guān)于勞務(wù)移民治理的國際合作、積極融入?yún)^(qū)域治理機制、配合國際社會構(gòu)建管理勞工移民的全球框架、提升在這一領(lǐng)域的話語權(quán)；同時，通過締結(jié)雙邊條約、多邊協(xié)議等切實保護本國勞工權(quán)益。

海外勞工保護不僅是一個龐大而復(fù)雜的制度體系，也是一個集日常管理、多主體合作、應(yīng)急救援、多方協(xié)調(diào)于一體的綜合、復(fù)雜的系統(tǒng)工程。自晚清以來，海外中國勞工保護制度經(jīng)歷了一個漫長而復(fù)雜的演變過程：保護的對象不斷擴大、保護的議題逐步拓展、保護的主體日漸多元。盡管如此，在新冠疫情沖擊下，海外中國勞工保護制度仍然面臨著巨大的挑戰(zhàn)，有待進一步提升與完善。在對海外中國勞工保護制度作宏觀、動態(tài)、全面把握的基礎(chǔ)上，我們需要在理念、法律、制度、隊伍、條件等層面進行深入反思與創(chuàng)新，以助推海外中國勞工保護制度改革的深化。

［注釋］

［1］ 王賡武：《中國和海外華人》，香港：商務(wù)印書館，1994年；王賡武：《天下華人》，南京：南京人民出版社，2016年。

［2］ 莊國土：《全球化時代中國海外移民的新特點》，《世界民族》2009年第1期。

［3］ 張秀明：《21世紀以來海外華僑華人社會的變遷與特點探析》，《華僑華人歷史研究》2021年第1期。

［4］ 李安山：《明清時期有關(guān)華僑華人的典籍筆記和研究概述》，《華僑華人歷史研究》 2002年第2期；李安山：《中華民國時期華僑研究述評》，《近代史研究》2002年第4期。

［5］ 莊國土：《回顧與展望：中國大陸華僑華人研究述評》，《世界民族》2009年第1期。

［6］ 如陳達1923年的博士論文： “Chinese Migrations, with Special Reference to Labor Conditions”, Bulletin No. 340,United States Bureau of Labor Statistics, Washington, D.C.: Government Printing Office；陳里特：《中國海外移民史》，太原：山西人民出版社，2014年；陳翰笙：《華工出國史料匯編》，上海：中華書局，1980—1985年；吳鳳斌：《契約華工史》，南昌：江西人民出版社，1988年；李永昌：《旅俄華工與十月革命》，石家莊：河北教育出版社，1988年；杜裕根：《論北洋政府的僑務(wù)政策》，《華僑華人歷史研究》2004年第3期；李志學(xué)：《“一戰(zhàn)”期間北洋政府之僑務(wù)政策及保僑措施》，《學(xué)習(xí)與探索》2012年第11期；陳國威：《1932—1945年國民政府僑務(wù)委員會述論》，《華僑華人歷史研究》2010年第4期；莊國土：《回顧與展望：中國大陸華僑華人研究述評》，《世界民族》2009年第1期；等等。

［7］ 張秀明：《21世紀以來海外華僑華人社會的變遷與特點探析》，《華僑華人歷史研究》2021年第1期。

［8］ 國務(wù)院僑辦2009年4月制定的《關(guān)于界定華僑外籍華人歸僑僑眷身份的規(guī)定》中關(guān)于“定居”的解釋，http：//www.gqb.gov.cn/news/2019/1105/47267.shtml， 2021年12月1日瀏覽。

［9］《中國對外勞務(wù)合作發(fā)展報告2019-2020》， http：//images.mofcom.gov.cn/fec/202011/20201109103333170.pdf，2021年12月1日瀏覽。

［10］ 李坤剛：《涉外勞務(wù)應(yīng)納入勞動爭議處理范圍》，《中國勞動》2009年第6期；花勇：《“一帶一路”建設(shè)中海外勞工權(quán)益的法律保護》，《江淮論壇》2016年第4期；王輝：《我國海外勞工權(quán)益立法保護與國際協(xié)調(diào)機制研究》，《江蘇社會科學(xué)》2016年第3期。

［11］ 章雅荻：《“一帶一路”倡議與中國海外勞工保護》，《國際展望》2016年第3期。

［12］ Douglass C. North，Institutions, Institutional Change and Economic Performance， Cambridge： Cambridge University Press， 1990，p.95.

［13］ P.Pierson， T.Skocpol ，“Historical Institutionalism in Contemporary Political Science”， Katznelson I， Millner H V.eds. ，Political Science: State of the Discipline， New York： Norton， 2002，pp.693-721.

［14］ Paul Pierson，“The Path to European Integration： A Historical Institutionalist Analysis”，Comparative Political Studies，Vol. 29，No. 2，1996，pp. 123-163.

［15］ 陳翰笙主編：《華工出國史料匯編》第四輯《關(guān)于華工出國的中外綜合性著作》，北京：中華書局，1984年，第795頁。

［16］［17］蔡榕津：《試論晚清政府對華工的保護》，《五邑大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2012年第3期。

［18］ 瓦特·斯圖凡特：《秘魯華工史》，北京：海洋出版社，1985年，第113頁。

［19］ 蔣順興、杜裕根：《北洋政府華工事務(wù)局的設(shè)置》，《民國春秋》1993年第1期。

［20］ 張騫群：《民國時期華僑出國政策探析》，《華僑大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2018年第4期。

［21］ 中國第二歷史檔案館：《政府公報》（第125冊），上海：上海書店出版社，1988年，第126頁。

［22］ 杜裕根：《北洋政府的僑資政策及其評價》，《華僑華人歷史研究》2004年第3期。

［23］ 《1918北洋軍閥武裝護權(quán)：出兵俄國遠東保護華僑撤退》，人民網(wǎng)，2014年8月21日，https：//military.china.com/history4/62/20140821/18727171_all.html， 2019月6月30日瀏覽。

［24］ 曲曉范：《試述1918-1921年北洋政府在西伯利亞的護僑活動》，《華僑華人歷史研究》1998年第1期。

［25］ 陳國威：《1924—1945年國民黨海外部與僑務(wù)工作考論》，《華僑華人歷史研究》2008年第3期。

［26］ 陳國威：《1932—1945年國民政府僑務(wù)委員會述論》，《華僑華人歷史研究》2010年第4期；僑務(wù)二十五年編輯委員會編：《僑務(wù)二十五年》，臺北：海外出版社，1957年，第41頁；中國第二歷史檔案館編：《中華民國檔案資料匯編第五輯第一編政治（五）》，南京：江蘇古籍出版社，1994年；冀滿紅：《抗戰(zhàn)前南京國民政府僑務(wù)委員會的演變及作用》，《暨南學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2013年第11期。

［27］ 楊好春：《南京國民政府時期的僑務(wù)政策（1927—1937）》，《蘭臺世界》2011年9月刊。

［28］ 李志學(xué)：《“一戰(zhàn)”期間北洋政府之僑務(wù)政策及保僑措施》，《學(xué)習(xí)與探索》2012年第11期。

［29］ 田彤：《國際勞工組織與南京國民政府（1927—1937）——從改善勞資關(guān)系角度著眼》，《浙江社會科學(xué)》2008年第1期。

［30］ 中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室編：《中國的對外援助》，北京：人民出版社，2011年，第14頁。

［31］ 《勞動部關(guān)于做好勞務(wù)輸出、境外就業(yè)勞動管理工作的通知》，1992年。

［32］ 《對外勞務(wù)合作管理暫行辦法》（1993年）；《辦理外派勞務(wù)人員出國手續(xù)的暫行規(guī)定》（1994年頒布，1997年已廢止）；《外派勞務(wù)人員許可證》（1995年）；《勞務(wù)輸出合同主要條款內(nèi)容》（1996年）；《關(guān)于印發(fā)〈中華人民共和國外派勞務(wù)人員（研修生）培訓(xùn)資格證書管理辦法〉的通知》（2001年）；《外派勞務(wù)人員培訓(xùn)工作管理規(guī)定》（2002年）；《對外勞務(wù)合作備用金暫行辦法》（2001年）；《關(guān)于外派勞務(wù)人員申辦簽證實施細則》（2002年）；《關(guān)于印發(fā)〈對外勞務(wù)合作項目審查有關(guān)問題的規(guī)定〉的通知》（2002年）；《境外就業(yè)中介管理規(guī)定》（2002年）；《關(guān)于取消對外經(jīng)濟合作企業(yè)向外派勞務(wù)人員收取履約保證金的通知》（2003年）。

［33］ 章雅荻：《中國海外勞工安全供給模式轉(zhuǎn)型——基于公共產(chǎn)品理論的視角》，《國際論壇》2017年第6期。

［34］ 項文惠：《中國海外公民保護》，《國際展望》2017年第4期。

［35］ 趙可金、李少杰：《探索中國海外安全治理市場化》，《世界經(jīng)濟與政治》2015年第10期；辛田：《中國海外利益保護私營化初探》，《國際展望》2016年第4期。

［36］ Duchatel Mathieu，Overseas Citizen Protection: A Growing Challenge for China,Stockholm International Peace Research Institute， SIPRI. 2012，https：//www.sipri.org/commentary/essay/fri-02-24-2012-13-00/feb-12-overseas-citizen-protection-a-growing-challenge-for-china，2016年4月20日瀏覽；辛田：《中國海外利益保護私營化初探》，《國際展望》2016年第4期。

［37］ 《黃屏：領(lǐng)事司是外交部第一大業(yè)務(wù)司，為國家發(fā)展服務(wù)》，人民網(wǎng)，2010年11月23日，http：//politics.people.com.cn/GB/1027/13292090.html， 2019年12月3日瀏覽。

［38］ 呂國泉等：《中國海外勞務(wù)移民的發(fā)展變遷與管理保護——以移民工人維權(quán)和爭議處理為中心的分析》，《華僑華人歷史研究》2014年第1期。

［39］ 呂國泉等：《中國海外勞務(wù)移民的發(fā)展變遷與管理保護——以移民工人維權(quán)和爭議處理為中心的分析》，《華僑華人歷史研究》2014年第1期；Throaway Labor: The Exploitation of Chinese “Trainees” in Japan， China Labor Bulletin， 2001， https：//clb.org.hk/sites/default/files/archive/en/share/File/research_reports/Throwaway_Labour.pdf。

［40］ 《對外勞務(wù)合作經(jīng)營資格管理辦法》（2004年）；《關(guān)于加強境外中資企業(yè)機構(gòu)與人員安全保護的工作意見》（2005年）；《防范和處置境外勞務(wù)事件的規(guī)定》（2009年）；《境外中資企業(yè)機構(gòu)和人員安全管理規(guī)定》（2010年）；《對外勞務(wù)合作管理條例（征求意見稿）》（2010年）。

［41］ 《對外勞務(wù)合作管理條例》，中華人民共和國商務(wù)部政府信息公開查詢，2012年6月12日，http：//file.mofcom.gov.cn/article/gkml/201207/20120799021684.shtml， 2019年6月26日瀏覽。

［42］ 項文惠：《中國的海外撤離行動：模式、機遇、挑戰(zhàn)》，《國際展望》2019年第1期。

［43］ 筆者根據(jù)外交部網(wǎng)站記錄統(tǒng)計。

［44］［46］斯文·斯坦莫、李鵬琳、馬得勇：《什么是歷史制度主義》，《比較政治學(xué)研究》2016年第2期。

［45］ Kathleen Thelen， Sven Steinmo， “Historical Institutionalism in Comparative Politics”， Sven Steinmo， Kathleen Thelen， and Frank Lonstreth， edited，Strunturing Politics: Historical Institutionalism in Comparative Analysis，Cambridge University Press， 1992， p. 23.

［47］ 姚賢鎬：《中國近代外貿(mào)史資料》（第一冊），北京：中華書局，1962年，第459頁。

［48］ 權(quán)好勝：《晚清政府保護海外華僑伊始》，中國國務(wù)院僑務(wù)辦公室網(wǎng)站，http：//qwgzyj.gqb.gov.cn/qwhg/166/2043.shtml。

［49］ 杜裕根：《論晚清僑務(wù)政策的轉(zhuǎn)變》，《學(xué)海》1995年第5期。

［50］ 華僑革命史編纂委員會編：《華僑革命史》（上），臺北：臺北正中書局，1981年，第111頁。

［51］ 項文惠：《中國海外公民保護的理念、內(nèi)涵與未來走勢》，《國際展望》2016年第4期。

［52］ 夏莉萍：《十八大以來“外交為民”理念與實踐的新發(fā)展》，《當代世界》2015年第2期。

［53］ 第十二屆全國人民代表大會第五次會議政府工作報告，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/premier/2017-03/16/content_5177940.htm。

［54］ 《習(xí)近平元首外交保護海外中國公民健康和權(quán)益》，人民網(wǎng)，2020年4月30日，http：//world.people.com.cn/n1/2020/0430/c1002-31695086.html，2021年12月1日瀏覽。

［55］ 陳樹人：《抗戰(zhàn)期中的僑務(wù)工作》，《現(xiàn)代華僑》第2卷第5期。

［56］ 由世界銀行《Migration and Remittances， FACTBOOK 2016》以及中國國家統(tǒng)計局官方網(wǎng)站相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)整理計算而得。

［57］ 國際移民組織編、全球化智庫譯：《世界移民報告2020》，2020年。

［58］ 夏莉萍：《中國領(lǐng)事保護新發(fā)展與中國特色大國外交》，《外交評論》2020年第4期。

［59］ Steven D. Krasner， “Approaches to the State： Alternative Conceptions and Historical Dynamics”，Comparative Politics， Vol. 16， No. 2， 1984.

［60］ 黎海波：《當前中國領(lǐng)事保護機制的發(fā)展及人權(quán)推動因素》，《創(chuàng)新》2010年第4期。

［61］ 路陽：《全球化時代國際勞務(wù)移民治理析論》，《華僑華人歷史研究》2020年第2期。