網絡空間國際規(guī)范的演進路徑與實踐前景

郎 平

互聯網肇始于1969年美國國防部的阿帕網項目，隨著20世紀80年代中期互聯網的商業(yè)化并在全球迅速普及，網絡空間由此形成并逐漸與現實空間深度融合。為了確保互聯網的有效運行以及解決網絡空間帶來的安全問題，網絡空間國際治理進程由技術層面發(fā)端，而后逐步向社會、經濟和安全等層面擴展，演進至今形成了多主體、多維度、多領域的機制復合體。作為網絡空間國際治理進程的重要內容，網絡空間國際規(guī)范的制定也在多個軌道上推進，它既是各方博弈的結果，也將在很大程度上塑造各行為體在網絡空間的行動方式，為推動形成未來網絡空間國際秩序奠定基礎。

網絡空間國際治理多軌并行

網絡空間是一個人造的技術空間，是伴隨著人類對互聯網等信息技術的使用而產生的活動空間，因而其國際治理進程與信息技術的創(chuàng)新應用保持著高度同步，這也就決定了網絡空間的國際治理是一個議題不斷擴展、行為體日趨多元、機制趨于分散的動態(tài)發(fā)展過程。

首先起步的是“技術軌”，其治理的主要任務是確保國際互聯網在邏輯層面能夠有效運行，實現互聯互通。20世紀80年代中期至90年代中期，互聯網開始商業(yè)化并逐步在全球普及，因而這個時期網絡空間國際治理的主要任務是確?；ヂ摼W在技術上能夠有效運行?；ヂ摼W工程任務組（IETF）、國際互聯網協(xié)會（ISOC）、萬維網聯盟（W3C）、區(qū)域互聯網地址注冊機構（RIR）等一系列互聯網治理機制相繼建立。20世紀90年代后期，隨著互聯網日漸全球化，其戰(zhàn)略重要性凸顯，美國政府試圖向互聯網社群施壓以掌控國際互聯網域名和地址分配系統(tǒng)的實際控制權，從而引發(fā)了社群的不滿和反對。雙方博弈的結果是1998年互聯網名稱與數字地址分配機構（ICANN）的成立，這是一個由全球互聯網社群組成的私營公司，負責全球互聯網域名和IP地址分配等工作，而美國商務部則對其行使監(jiān)督權。

上述機構均采用了多利益攸關方的治理模式，是以松散、自律、自愿、開放性、全球性和非營利性為特征的非政府組織。這個機構集群常被簡稱為“I*”，它們伴隨著互聯網的成長而發(fā)展壯大，以私營部門為主導，制定了從技術標準到域名和IP地址分配這些使國際互聯網得以有效運作的國際規(guī)范。更重要的是，它們實現了一次重大的權力轉換，將網絡空間基礎資源的技術掌控權歸于私營部門，而前者對國家發(fā)展和安全的戰(zhàn)略意義正與日俱增。

其次是“經濟社會軌”，其治理的主要任務是應對信息社會和發(fā)展問題，起點是2003年由聯合國大會決議召開的信息社會世界峰會（WSIS）。此次會議雖然沒有就該議題展開深入討論，但對互聯網治理產生了深遠影響。它明確了互聯網治理的內容以及建立聯合國互聯網治理論壇（IGF）這一探討全球互聯網治理的重要機制，確認了主權國家政府在互聯網公共政策領域的治理主體權力，決定與國際電信聯盟、經濟合作與發(fā)展組織、聯合國貿易和發(fā)展會議等機構建立伙伴關系，組成“WSIS+10”的聯席機制，通過信息通信技術的使用實現聯合國可持續(xù)發(fā)展目標。從2006年聯合國互聯網治理論壇成立，截至2021年已舉辦16屆大會，論壇議題日趨多元化。為避免聯合國互聯網治理論壇發(fā)展成議而不決的“清談館”，2020年聯合國秘書長古特雷斯公布“數字合作路線圖”，提出強化聯合國互聯網治理論壇政策影響力的改革計劃，希望將其打造成未來國際數字合作的重要平臺。此外，世界貿易組織、二十國集團、亞太經合組織、經濟合作與發(fā)展組織等傳統(tǒng)的政府間國際組織也開始將數字合作提上議程，在不同的機制和平臺上加強相關議題的合作與規(guī)則制定。

目前來看，“經濟社會軌”的國際治理進程主要在政府主導或參與的平臺上進行，其對相關國際規(guī)范的推進也處于不同階段。如果說世貿組織對電子商務、數字貿易等議題的談判更多體現為達成約束成員國行為的國際規(guī)則，二十國集團、亞太經合組織、信息社會世界峰會等政府間組織是以政策協(xié)調和合作的方式培育成員國的行為習慣，那么聯合國互聯網治理論壇對于互聯網治理與發(fā)展問題的討論更多是在建構相關方的共享觀念或共享預期，在觀念層面為國際規(guī)范的達成做準備、打基礎。

第三是“國際安全軌”，其治理的主要任務是維護國際安全與和平，標志性進程是聯合國信息安全政府專家組（UNGGE）開啟的談判。早在1998年，俄羅斯就在聯合國大會第一委員會提交了一份名為“從國家安全角度看信息和電信領域的發(fā)展”的決議草案，呼吁締結一項網絡軍備控制的協(xié)定。2004年，聯合國決定授權成立信息安全政府專家組，其主要職責是對信息通信技術領域現存和潛在可能對國際安全產生威脅的問題展開深入研究，并提出相關建議，由此正式啟動了聯合國框架下關于網絡空間負責任國家行為規(guī)范的談判進程。迄今，聯合國已先后6次授權成立信息安全政府專家組，達成4份共識報告，而2015年所達成的11項“自愿的非約束性國家負責任行為規(guī)范、規(guī)則和原則”可以說是聯合國框架下所取得的最大成果。2021年，信息安全政府專家組談判進程開啟雙軌制，由更廣泛成員國和非政府行為體參與的聯合國信息安全開放式工作組（OEWG）談判正在進行中，但這也在很大程度上增加了共識達成的難度。與此同時，2022年，聯合國打擊網絡犯罪公約特委會的談判已經正式啟動，這也體現出打擊網絡犯罪是各國面臨的共同挑戰(zhàn)，更能凝聚國際社會共識。

2005年11月16日，在突尼斯首都突尼斯市，時任聯合國秘書長安南在信息社會世界峰會第二階段會議開幕式后舉行新聞發(fā)布會。（新華社圖片）

網絡空間的多利益攸關方特性在上述高政治領域也有所體現。影響力最大的當屬由來自多國多方的25名專家組成的全球網絡空間穩(wěn)定委員會（GCSC）在2019年提出的網絡穩(wěn)定性框架，其中包含4項原則、8條行為規(guī)范以及促進網絡空間穩(wěn)定的6點建議。此外，互聯網科技企業(yè)也積極參與其中，例如微軟公司2014年發(fā)布了《國際網絡安全規(guī)范：減少依賴互聯網的世界的沖突》；2018年，西門子公司等8家信息通信技術企業(yè)共同發(fā)布“信任憲章”（Charter of Trust）；同年，包括微軟公司在內的 34 家科技企業(yè)聯合發(fā)布“網絡安全技術協(xié)議”（Cybersecurity Tech Accord）。未來，非國家行為體提出的網絡空間國際安全規(guī)范與國家間的國際規(guī)范制定進程如何相互影響和對接，是一個值得關注的問題。

網絡空間國際規(guī)范的演進路徑

雖已經歷20多年的國際治理進程，網絡空間的國際規(guī)范制定仍然處于早期的萌芽狀態(tài)。在已有的國際規(guī)范理論中，規(guī)范的概念通常可以從行為和觀念兩個層面加以理解，前者是指一種行為模式或慣例，后者則被認為是一種共享觀念或預期。國際規(guī)范的產生往往需要成員之間首先達成共享觀念或具有共同預期，其后才能形成各方一致承認并遵守的行為模式?；诰W絡空間的特性，網絡空間國際規(guī)范的演進進程具有很大的復雜性和不確定性，但在不確定中錨定確定性，可以看到網絡空間國際規(guī)范的如下演進路徑。

第一，網絡空間國際規(guī)范的核心議題正在由網絡空間安全轉向數字空間規(guī)則。如前所述，隨著信息通信技術的快速發(fā)展和創(chuàng)新應用，網絡空間國際治理的內涵和外延也在不斷拓展。如果說互聯網是網絡空間的技術基礎，那么數字空間的技術基礎就是以大數據、人工智能、量子計算等為代表的數字技術。前者的核心議題是網絡安全，而后者的核心議題是技術創(chuàng)新和發(fā)展問題；前者國際規(guī)范制定的目標是為了應對網絡空間出現的安全威脅，維護國際安全與穩(wěn)定，后者國際規(guī)范制定的目標不僅包括顛覆性技術帶來的安全問題，而且聚焦于數字經濟發(fā)展帶來的利益分配和責任分擔問題。這也就意味著，進入數字時代，網絡空間國際治理的演進動力不僅僅是技術邏輯，而且更包含了大國博弈的地緣政治邏輯。

從實踐進程看，網絡空間國際安全規(guī)范的談判已經進入了平臺期，而數字規(guī)則制定的進程正成為大國博弈的焦點。網絡空間國際安全規(guī)范推進至今，在達成對國家行為具有強制約束力的國際規(guī)范方面非常困難。一是由于網絡空間本身的特性，例如匿名性、溯源難、軍用民用設施難以區(qū)分等，使得原有國際法中的規(guī)則很難適用到網絡空間。二是因為大國網絡力量的不對等以及利益訴求的明顯差異，缺乏達成國際規(guī)范的共同意愿。與此形成鮮明對照的是，在世紀疫情的助推下，數字經濟正在全球范圍內快速興起，聚焦于數字貿易、跨境數據流動、供應鏈安全等國際規(guī)則的制定正成為聯合國、世貿組織、亞太經合組織、二十國集團等傳統(tǒng)政府間國際組織議程上的“新貴”。特別是在大國競爭加劇的背景下，美國試圖構建“去中國化”的數字生態(tài)體系，這對數字空間國際規(guī)則的構建增添了更大的不確定性。

第二，網絡空間國際規(guī)范正在進入規(guī)范興起與擴散疊加的新階段。美國學者瑪莎·費麗莫認為，國際規(guī)范的發(fā)展演變會經歷興起、擴散和內化三個階段，這三個階段構成了國際規(guī)范的“生命周期”。僅從聯合國信息安全政府專家組的進程看，俄羅斯最早提出信息安全政府專家組談判的動議，試圖通過聯合國框架平臺說服其他大國接受，這是網絡空間國際安全規(guī)范興起的起點。此后中俄等多國提出相關的國家立場文件，并最終在2015年達成“自愿的非約束性國家負責任行為規(guī)范、規(guī)則和原則”，這可以被認為是進入了規(guī)范擴散的第二階段，即借助聯合國的平臺權威向國際社會其他成員傳播。但與此同時，具有強制約束力的國際規(guī)范并沒有最終達成，因而規(guī)范興起的階段仍在持續(xù)，只是規(guī)范倡導機制從成員受限的信息安全政府專家組轉向了更具代表性和包容性的信息安全開放式工作組。此外，其他國際組織和非國家行為體如上合組織、全球網絡空間穩(wěn)定委員會、微軟公司等也基于各自立場提出了規(guī)范建議，英、法、德等國提出了關于網絡空間國際法適用的立場文件，所有這些不同的規(guī)范建議將在各自的擴散階段進行新一輪的相互說服和競爭，比拼影響力，最終推動形成更廣泛的國際規(guī)范。

2022年8月9日，美國總統(tǒng)拜登在白宮簽署《芯片和科學法案》并發(fā)表講話。（澎湃影像/IC photo圖片）

數字空間國際行為規(guī)范的制定雖然起步較晚，但推進更為迅速，目標也更為明確。一方面，在全球層面，數字空間國際規(guī)范的制定仍處于興起階段，主要集中在傳統(tǒng)的政府間經濟治理平臺：2017年，二十國集團在杭州峰會的基礎上成立了數字經濟工作組；世貿組織在2019年開始啟動與貿易有關的電子商務議題的談判；同年，亞太經合組織成立數字經濟指導組，統(tǒng)籌推進亞太經合組織互聯網和數字經濟路線圖11項任務；2020年，聯合國秘書長古特雷斯發(fā)表了“數字合作路線圖”；2021年，七國集團貿易部長就規(guī)制數字貿易和數據跨境流動的各項原則達成一致，體現了共同的西方立場。另一方面，區(qū)域層面上的數字經貿規(guī)范制定已經開花結果，例如《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（CPTPP）、《區(qū)域全面經濟伙伴關系協(xié)定》（RCEP）以及新加坡主導的《數字經濟伙伴關系協(xié)定》（DEPA），其規(guī)范制定進程已經處于擴散階段。

第三，網絡空間國際規(guī)范的演進受到技術邏輯與大國博弈的共同驅動。作為一個人造的技術空間，網絡空間國際規(guī)范的演進始終受到技術邏輯的驅動，當越來越多的技術創(chuàng)新應用到經濟和社會生活的方方面面，對制定相應的國際規(guī)范以適應世界范圍內經濟交往活動的需求也會不斷增加。然而，由于人們對新技術應用所產生后果的認知需要一個過程，所以國際規(guī)范的制定總是滯后于實際的規(guī)范需求。在互聯網出現之后，大數據和算力的提高助推了人工智能技術的大幅度跨越，網絡空間國際治理向數字空間國際治理邁進，跨境數據流動、云存儲和人工智能倫理以及自主性武器的使用成為國際社會關注的熱點議題，各國紛紛出臺制定本國的治理方案，這也是國際規(guī)范得以推進的前提條件。

與此同時，隨著大國競爭的加劇，網絡空間國際規(guī)范的制定也日益受到大國博弈的沖擊。近年來，美國拜登政府試圖拉攏“志同道合”的盟伴以意識形態(tài)劃線構建“去中國化”的數字空間生態(tài)體系，這加大了數字空間向平行體系演變的風險。2022年10月，美國發(fā)布新版《國家安全戰(zhàn)略》，認為當下世界正處于一個競爭的時代，迫切需要重塑科技、網絡空間安全和經貿領域的國際規(guī)范。在科技領域，美國將通過美歐貿易技術委員會來推進雙方在半導體、供應鏈、人工智能、虛假新聞等方面國際規(guī)范制定，通過美日印澳“四方安全對話”（QUAD）加強在關鍵和新興技術領域、下一代數字基礎設施和人員方面的交流協(xié)調；在網絡空間領域，除繼續(xù)跟進聯合國信息安全政府專家組進程之外，美國還將通過與盟友伙伴合作制定關鍵基礎設施標準提升網絡彈性，強化針對網絡攻擊的快速反應能力，通過發(fā)展創(chuàng)新伙伴關系，擴大執(zhí)法合作，有效應對網絡犯罪；在經貿領域，借助印太經濟框架和美洲經濟繁榮伙伴關系來重塑國際貿易體系，包括位于現代經濟前沿的數字貿易規(guī)則?？梢耘袛?，未來的大國制度權力博弈將聚焦于科技和網絡空間的國際規(guī)范制定。

網絡空間國際規(guī)范的實踐前景

2021年9月6日，全球首個以大數據服務聯合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程的國際科研機構——可持續(xù)發(fā)展大數據國際研究中心在北京成立。（新華社圖片）

正如黨的二十大報告所指出，當前世界之變、時代之變、歷史之變正以前所未有的方式展開，世界又一次站在歷史的十字路口。鑒于網絡空間的虛擬特性、信息通信技術的快速創(chuàng)新應用以及大國博弈的復雜性，網絡空間國際規(guī)范的制定也同樣來到一個重要的歷史關口，它不僅是網絡空間未來國際秩序構建的基礎，而且在很大程度上事關未來大國格局和國際體系的演進方向。為此，我們需要去思考兩個核心問題。

首先，網絡空間國際安全規(guī)范制定進程將走向何處？盡管聯合國信息安全政府專家組進程取得了重要進展并且仍在以開放式工作組的形式不斷推進，但全球日益猖獗的網絡攻擊行為乃至網絡戰(zhàn)，都在提示我們網絡空間已然處于失控的邊緣。一方面，聯合國信息安全政府專家組已經達成的自愿性國家行為規(guī)范無論在和平時期還是戰(zhàn)時都沒能有效約束國家對網絡武器的使用。另一方面，日益激化的大國競爭使得國家間在觀念層面很難達成一致的共享預期，而非國家行為體掌控的網絡權力也對以民族國家為主要行為體的國際規(guī)范框架提出了新的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的軍控談判模式難以適用于網絡空間，而是需要創(chuàng)新性的談判和規(guī)范制定模式。美國學者約瑟夫·奈認為，盡管網絡軍控條約的談判極為困難，但網絡空間的外交活動并非不可能，要讓國家愿意接受規(guī)范的約束，至少應具備四個要素：協(xié)作、審慎、聲譽成本和國內壓力?，F階段，國際社會對于應制定國際規(guī)范已經基本達成一致，那么在規(guī)范缺失所帶來的經濟和安全成本不斷增加的態(tài)勢下，未來第一步應著重提高各國對于國際規(guī)范共同收益的預期，由共享觀念促進規(guī)范的制定；接下來再通過施加聲譽成本來強化國際規(guī)范的實施和落地；最終促使各方在行為層面愿意接受國際規(guī)范的約束。

其次，如何避免數字空間國際規(guī)范走向分裂的平行體系？近年來，美國對華科技競爭戰(zhàn)略逐漸成形，特別聚焦于科技與數字經濟領域，并將“規(guī)鎖”和“脫鉤”作為其兩大政策支柱。前者是用國際規(guī)則將中國鎖定在全球供應鏈的中低端，后者是打造平行體系以壓縮中國海外市場規(guī)模。而美國推行這兩項政策的外部抓手就是以民主為旗幟、以盟友為核心，盡可能拉攏更多國家特別是印度等新興經濟體加入美國主導的數字生態(tài)體系。對美國而言，在對華筑建“小院高墻”的戰(zhàn)略下，“規(guī)鎖”和“脫鉤”是相輔相成的。對非關鍵產業(yè)實行“規(guī)鎖”，在市場上為美國獲得更多的經濟利益；對關鍵技術和產業(yè)進行“脫鉤”以遏制中國產業(yè)競爭力。然而，這只是美國單方面的邏輯，在世界范圍內建立“去中國化”的數字規(guī)則在很大程度上要犧牲其他國家的市場效率。要避免數字空間國際規(guī)范走向分裂，一是堅持在聯合國、世貿組織等全球性平臺上推進數字空間國際規(guī)則的制定；二是盡可能模糊“規(guī)鎖”與“脫鉤”的產業(yè)邊界，讓市場在大國博弈中發(fā)揮主導作用；三是對中國而言要不斷擴大朋友圈，讓相互合作的收益超越放棄的機會成本。

結語

如果將2003年信息社會世界峰會的召開看作是網絡空間國際體系形成的起點，那么網絡空間國際規(guī)范的制定已經度過了最初的混沌期，呈現出較為清晰的演進路徑：一是旨在維護網絡空間安全與穩(wěn)定的國際安全規(guī)范，二是旨在促進數字技術與經濟發(fā)展的數字空間國際規(guī)則。在這兩條“賽道”上，隨著大國競爭的加劇，地緣政治因素的影響正在不斷上升，與技術變革帶來的不確定性融合在一起，既是百年未有之大變局的重要內容，也成為其向前演進的重要推動力。中國應統(tǒng)籌國內外各利益攸關方的力量，積極參與網絡空間國際規(guī)范的制定進程，塑造有利的外部環(huán)境，全面推進網絡強國和數字中國建設。