●林鴻潮

黨的十九屆四中全會將“堅持全國一盤棋，調(diào)動各方面積極性，集中力量辦大事”作為中國特色社會主義制度優(yōu)勢的重要體現(xiàn)?！?〕參見《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（2019 年10 月31 日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過）?！凹辛α哭k大事”的本質(zhì)是通過有力的權(quán)威實現(xiàn)對人、財、物乃至政治、行政、立法、司法及市場、社會等公共生活諸主體力量的集中，從而實現(xiàn)開展重大工程、完成復(fù)雜任務(wù)、處理棘手問題的一種治理機制。因此，“集中力量辦大事”的治理邏輯既具有技術(shù)意義上的規(guī)模優(yōu)勢特征，又具有組織意義上的權(quán)威整合特征?！?〕參見陳科霖：《“集中力量辦大事”何以轉(zhuǎn)化為新時代國家治理的強大效能：歷史脈絡(luò)、制度邏輯與實現(xiàn)路徑》，載《廣西師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2022 年第4 期，第5 頁。“社會主義同資本主義比較，它的優(yōu)越性就在于能做到全國一盤棋，集中力量，保證重點?！薄?〕《鄧小平文選》第3 卷，人民出版社1993 年版，第16-17 頁。當然，由于綜合國力的顯著增長和國家治理體系的日益完善，許多原來需要“集中力量”才能辦得了的“大事”和“難事”，在今天通過常規(guī)性的努力或者適度的資源集中就可以完成了。和平的環(huán)境與發(fā)展的成果使大規(guī)模國家動員的應(yīng)用場景逐步減少，在重大突發(fā)事件中進行應(yīng)急動員成為“集中力量辦大事”當前最重要的體現(xiàn)。中國的重大應(yīng)急行動，帶有政治動員驅(qū)動的鮮明特點?！?〕參見林鴻潮：《重大突發(fā)事件應(yīng)對中的政治動員與法治》，載《清華法學(xué)》2022 年第2 期，第162 頁。新冠肺炎疫情防控所取得的重大戰(zhàn)略成果，再次證明了動員的價值。習(xí)近平總書記在2020 年9 月召開的全國抗擊新冠肺炎疫情表彰大會上就指出：“我國社會主義制度具有非凡的組織動員能力、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力、貫徹執(zhí)行能力，能夠充分發(fā)揮集中力量辦大事、辦難事、辦急事的獨特優(yōu)勢，這次抗疫斗爭有力彰顯了我國國家制度和國家治理體系的優(yōu)越性?！薄?〕習(xí)近平：《在全國抗擊新冠肺炎疫情表彰大會上的講話》，載人民網(wǎng)，http://cpc.people.com.cn/n1/2020/0908/c64094-31854170.html，2022 年6 月22 日訪問。

中國國家動員的經(jīng)驗來源于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的戰(zhàn)爭動員和革命動員，在動員中擅長運用戰(zhàn)時話語，應(yīng)急動員也不例外。應(yīng)急動員是在公共危機情境下，為了盡快避免或減輕危機所帶來的嚴重后果，而從政治、組織和思想上發(fā)動政府和社會參與應(yīng)急管理，以實現(xiàn)公共危機應(yīng)對能力的快速擴展?！?〕參見鐘爽、朱侃、王清：《公共危機中政治動員運行機制研究——基于2015 年以來38 個重大公共危機案例的分析》，載《政治學(xué)研究》2021 年第2 期，第81 頁。戰(zhàn)時話語的運用既能夠為政治系統(tǒng)的“嵌入”提供正當性理由，又可以向體制內(nèi)外傳達政治信號以形成“政治勢能”，是應(yīng)急動員的重要“成功密碼”之一。但是，應(yīng)急動員戰(zhàn)時話語中隱含的壓力機制也潛藏法治風(fēng)險，并可能對應(yīng)急目標本身的實現(xiàn)形成反噬，不利于將“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。本文將考察國家動員中戰(zhàn)時話語的內(nèi)涵變遷，分析其功能和優(yōu)勢，同時揭示其背后隱含的壓力機制及法治風(fēng)險，并提出針對這些風(fēng)險的緩釋機制。

一、國家動員中的戰(zhàn)時話語及其內(nèi)涵變遷

中國共產(chǎn)黨是十分成功的動員型政黨，其強大的動員能力在民族獨立斗爭和新民主主義革命的勝利中厥功至偉，其成功經(jīng)驗為中華人民共和國成立之后的國家動員所繼承?？疾熘袊鴩覄訂T的話語設(shè)計，可以發(fā)現(xiàn)其繼承了戰(zhàn)爭動員和革命動員的鮮明風(fēng)格，特別擅長因事制宜地設(shè)計和運用“戰(zhàn)爭”“戰(zhàn)斗”“斗爭”“某某戰(zhàn)”等詞匯。不難發(fā)現(xiàn)，這些詞匯背后都包含著將國家動員所欲達成之目標的阻礙因素形容為“敵人”的話語邏輯。〔7〕參見楊龍、徐彬：《從“5?12”抗震救災(zāi)看中國共產(chǎn)黨政治動員的“人本觀”》，載《福建師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2009 年第3 期，第38 頁。那么，這樣的戰(zhàn)時話語到底所指何事呢？通過考察國家動員的歷史可以發(fā)現(xiàn)，盡管這樣的敘事模式始終未變，其具體內(nèi)涵卻在不同時期經(jīng)歷了重大變化。

（一）真實的戰(zhàn)時

在中華人民共和國成立之后的很長一段時間里，國家仍然面臨戰(zhàn)爭或者戰(zhàn)爭威脅，這是真實、艱苦的敵我斗爭。在國家整體面貌十分落后、各種資源嚴重匱乏的情況下，為了抵御和防范外來侵略，黨和國家不得不動員一切可以動員的力量，舉全國之力支持軍事斗爭和國防建設(shè)。無論是全民響應(yīng)“推行愛國公約、捐獻飛機大炮、優(yōu)待軍屬”三大愛國號召的抗美援朝運動，還是為了打破帝國主義核壟斷、核訛詐，勒緊褲腰帶、咬緊牙關(guān)搞出“兩彈一星”，抑或是在前蘇聯(lián)核威脅之下“深挖洞、廣積糧”“備戰(zhàn)、備荒、為人民”，國家動員所激發(fā)出來的人民偉力一次次創(chuàng)造了奇跡，捍衛(wèi)了國家主權(quán)和領(lǐng)土完整。

當然，隨著和平與發(fā)展取代革命與戰(zhàn)爭成為世界主題，中國已經(jīng)在很長的時間里遠離了迫在眉睫的戰(zhàn)爭威脅，面向真實敵我斗爭的國家動員逐漸淡出了人們的日常生活。若非特別指明，人們在談到國家動員的時候，已經(jīng)很少將其等同于戰(zhàn)爭動員、國防動員。但是，真實敵我斗爭的長期磨礪，深刻地塑造了中國國家動員體系的戰(zhàn)斗性風(fēng)格，在“戰(zhàn)時情景”之下構(gòu)建動員話語成為了國家動員的主要敘事方式，其影響延續(xù)至今。

（二）擬制的戰(zhàn)時

中國共產(chǎn)黨取得全國執(zhí)政地位之后，面對一窮二白的國內(nèi)經(jīng)濟建設(shè)家底和嚴峻的外部威脅，必須繼續(xù)發(fā)揮其善于組織和動員群眾的政治優(yōu)勢，通過發(fā)動群眾鞏固政權(quán)、恢復(fù)經(jīng)濟、改造社會面貌?！?〕參見汪衛(wèi)華：《群眾動員與動員式治理——理解中國國家治理風(fēng)格的新視角》，載《上海交通大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2014 年第5 期，第50 頁。除了真實的敵我斗爭，國家動員還經(jīng)常用于達成經(jīng)濟社會發(fā)展中的某些重要目標。在其動員話語中，國家、人民克服巨大困難達成這些重要目標的過程，也常常被形容為“戰(zhàn)爭”。一方面，這些目標如果未能達成，將對經(jīng)濟社會發(fā)展構(gòu)成根本性制約，甚至持續(xù)地威脅人民的生命財產(chǎn)安全；另一方面，在當時的國力條件下，除了像面對戰(zhàn)爭那樣暫時犧牲局部利益，集中全力于一面，乃至于一點，否則無法保證這些目標的達成。因此，盡管在達成這些目標的過程中并不存在敵對勢力的阻礙或破壞，但國家仍不得不將這一過程擬制為“戰(zhàn)時”，動員一切力量、克服一切困難去實現(xiàn)目標。

例如，在建國初期，為了根治綿延兩千多年的淮河水患，毛澤東同志發(fā)出“一定要把淮河修好”的號召，并指示“導(dǎo)淮必蘇皖豫三省同時動手，三省黨委的工作計劃，均須以此為中心”。1950 年10 月14 日，政務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于治理淮河的決定》，成立治淮委員會，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)治淮工作。同日，《人民日報》發(fā)表《為根治淮河而斗爭》的社論進行動員。〔9〕參見聶皖輝：《毛澤東與治理淮河》，載《黨史縱覽》2006 年第9 期，第6-7 頁。當時的皖北行署（省級行政區(qū)）發(fā)出《治淮動員令》，號召皖北人民拿出支援淮海、渡江戰(zhàn)役的精神參加治淮工程?！吨位磩訂T令》用兩場當時結(jié)束不久的戰(zhàn)役與治淮工程相比擬，這就是十分典型的戰(zhàn)時話語。從20 世紀的后半葉直至本世紀初，無論是在抗震救災(zāi)、抗洪搶險這樣的重大災(zāi)害應(yīng)對當中，還是在開采大型油田、建設(shè)大型水利樞紐這樣的重大經(jīng)濟建設(shè)項目當中，中國都進行過大規(guī)模的國家動員。而在其動員口號中，我們都可以發(fā)現(xiàn)鮮明的“戰(zhàn)時”敘事色彩。

（三）隱喻的戰(zhàn)時

進入新世紀之后，隨著國家實力快速增長和常規(guī)治理能力的顯著提升，以舉國動員的方式集中資源來實現(xiàn)某個經(jīng)濟社會發(fā)展目標開始變得既不必要，也不經(jīng)濟。21 世紀以來幾次大規(guī)模的國家動員，主要出現(xiàn)在超常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)對當中。換句話說，這個階段的國家動員主要體現(xiàn)為應(yīng)急動員?！坝捎谖覈膰w和政體性質(zhì)，以及其自身具備的優(yōu)點，政治動員模式在重特大緊急事件的治理上仍然發(fā)揮主導(dǎo)作用?！薄?0〕孟濤：《緊急權(quán)力法及其理論的演變》，載《法學(xué)研究》2012 年第1 期，第124 頁。

例如，為了應(yīng)對2008 年春節(jié)前后罕見的南方雨雪冰凍災(zāi)害，對全國范圍內(nèi)煤電油運的產(chǎn)能進行了動員；2008 年汶川地震發(fā)生后，發(fā)動“舉國救災(zāi)”和災(zāi)后“一省幫一縣”的全面對口支援；在2020年初至今的新冠肺炎疫情中，先后動員全國醫(yī)療資源支援武漢、上海等地，在全國范圍內(nèi)動員數(shù)以千萬計的黨員干部和群眾志愿者參與抗疫。在這些事件中，“戰(zhàn)時”敘事仍是十分重要的動員話語。比如，在新冠肺炎疫情發(fā)生之后的2020 年1 月28 日，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅強政治保證的通知》就用“阻擊戰(zhàn)”來形容疫情應(yīng)對之急難險重；此后，地方層面大量使用“戰(zhàn)時狀態(tài)”“戰(zhàn)時機制”等說法來描述疫情防控中的緊急態(tài)勢。媒體對戰(zhàn)時話語的運用更加廣泛，研究表明，《人民日報》《財新周刊》和《三聯(lián)生活周刊》在新冠肺炎疫情報道中，使用戰(zhàn)爭隱喻性詞匯的頻率都高達80%左右，其中又以代表官方媒體的《人民日報》為最高（84.31%）?！?1〕參見陳陽、周思宇：《戰(zhàn)爭隱喻、國家身體與家國想象——基于語料庫的新冠肺炎疫情報道隱喻研究》，載《國際新聞界》2022 年第2 期，第44-45 頁。中央和省級黨報大量運用“人民戰(zhàn)爭”“整體戰(zhàn)”“總體戰(zhàn)”“阻擊戰(zhàn)”“攻堅戰(zhàn)”“大會戰(zhàn)”“保衛(wèi)戰(zhàn)”等詞語指代事件，用“白衣戰(zhàn)士”“白衣執(zhí)甲”等詞語指代人員，用“請戰(zhàn)”“作戰(zhàn)”“阻擊”“沖鋒”“廝殺”“殲滅”“出征”“決勝”“打贏”等詞匯指代行為，用“戰(zhàn)場”“火線”“防線”“堡壘”“橋頭堡”等詞匯指代場所?！?2〕參見宋素紅、陳艷明：《“疾控國家化”的媒介呈現(xiàn)：疫情報道中戰(zhàn)爭隱喻的文本分析》，載《當代傳播》2022 年第2 期，第36 頁。

在這些話語中，都包含將疫情防控作為“戰(zhàn)爭”的隱喻。但需要指出的是，這樣的戰(zhàn)時敘事在背景上已經(jīng)發(fā)生了進一步變化。那就是，在動員機制發(fā)揮作用的這些領(lǐng)域已經(jīng)建立了常規(guī)化的理性官僚制，并在法律上將應(yīng)急動員預(yù)設(shè)為常規(guī)治理體系特殊情況下的能力擴展機制?！?3〕例如，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第6 條規(guī)定：“國家建立有效的社會動員機制，增強全民的公共安全和防范風(fēng)險的意識，提高全社會的避險救助能力?！薄斗篮榉ā返? 條第2 款規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當組織有關(guān)部門、單位，動員社會力量，做好防汛抗洪和洪澇災(zāi)害后的恢復(fù)與救濟工作。”也就是說，法律已經(jīng)清晰地表明，動員只是國家應(yīng)對重大突發(fā)事件的一項例外機制。〔14〕參見王旭：《重大傳染病危機應(yīng)對的行政組織法調(diào)控》，載《法學(xué)》2020 年第3 期，第93 頁。在啟動這種例外機制時，黨和國家以戰(zhàn)時話語相號召，應(yīng)當被理解為一種修辭意義上的隱喻。

二、戰(zhàn)時話語的功能及其隱含的壓力機制

人們清楚地知道，突發(fā)事件的應(yīng)對并不是戰(zhàn)爭，法律也明確界定了應(yīng)急動員的性質(zhì)和功能，那么，為什么在動員中仍要運用戰(zhàn)時敘事進行話語構(gòu)建呢？一個十分典型的例子是，在新冠肺炎疫情防控中，很多地方都宣布進入“戰(zhàn)時狀態(tài)”或者啟動“戰(zhàn)時機制”。而實際上，《憲法》對于什么是戰(zhàn)爭、對于什么樣的國家機關(guān)能夠決定和宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)已有明確規(guī)定，法學(xué)家們也反復(fù)指出了這一點?！?5〕參見王?。骸妒邚垶硡^(qū)發(fā)布全國首個戰(zhàn)時管制令，聽法學(xué)專家怎么說》，載新京報網(wǎng)，https://www.bjnews.com.cn/news/2020/02/13/688836.html，2022 年6 月22 日訪問。人們也很清楚，病毒或者疫情都不是法律意義上的“敵人”，疫情防控也不是真實的“戰(zhàn)爭”，更不是《憲法》上所說的“戰(zhàn)爭”，各地自行宣布的那種狀態(tài)當然也不是《憲法》上的“戰(zhàn)爭狀態(tài)”。那么，這種情況下對戰(zhàn)時話語的運用，難道只是戰(zhàn)爭動員和革命動員的歷史傳統(tǒng)使然嗎？還是另有其他邏輯？要回答這個問題，就不得不探討應(yīng)急動員的本質(zhì)，以及動員中戰(zhàn)時話語的獨特功能。

《紅樓夢》有一句經(jīng)典的臺詞：“假作真時真亦假，無為有處有還無。”說的就是真假顛倒，好壞混淆。如果一個社會，大家習(xí)慣用假的行為來攫取利益，用假手段來代替正人君子所不齒的事情，且形成氣候，并互相傳染盛行，情況就可怕了。

（一）戰(zhàn)時話語的兩種功能

在中國，應(yīng)急動員取得成功有很多重要原因，比如黨政互嵌的權(quán)力體制，深入“毛細血管”“神經(jīng)末梢”的黨的組織系統(tǒng)和政府基層治理系統(tǒng)，國有經(jīng)濟在基礎(chǔ)性行業(yè)中占據(jù)主導(dǎo)地位，教育醫(yī)療等重要社會事業(yè)由國家舉辦，集體本位的文化傳統(tǒng)等?！?6〕參見廖勝華：《集中力量辦大事能力的當代形態(tài)與邏輯——中國共產(chǎn)黨塑造的獨特國家能力探究》，載《廣東社會科學(xué)》2021 年第2 期，第70-71 頁。但是，通過戰(zhàn)時話語將治理目標轉(zhuǎn)化為政治目標，并向體制內(nèi)外釋放政治信號，從而完成政治系統(tǒng)向常規(guī)治理系統(tǒng)的“嵌入”，也是其重要的“成功密碼”之一。

突發(fā)事件是一個基于能力本位的概念，突發(fā)事件的發(fā)生意味著政府的常規(guī)治理能力和事態(tài)的應(yīng)對之間出現(xiàn)了較大的差距。〔17〕參見薛瀾、鐘開斌：《突發(fā)公共事件分類、分級與分期：應(yīng)急體制的管理基礎(chǔ)》，載《中國行政管理》 2005 年第2 期，第104 頁。人們早已清楚這一點，也已經(jīng)知道應(yīng)當未雨綢繆，為未來可能發(fā)生的突發(fā)事件提前設(shè)計好各種能力擴展機制。這些機制有的和資源相關(guān)，如調(diào)度儲備物資、啟動生產(chǎn)能力儲備、緊急采購或者征購、緊急征用、動用預(yù)算準備金、發(fā)行特別國債、開展募捐等；〔18〕參見林華：《非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急準備的法律保障》，載《法學(xué)雜志》2012 年第5 期，第154-158 頁。有的則和意志相關(guān)，國家緊急權(quán)力的行使意味著個體的權(quán)利克減和利益犧牲，人們根據(jù)其對這種犧牲通常所能容忍的程度，授予國家一定范圍的緊急權(quán)力，并具體化為各種應(yīng)急措施?！?9〕參見戚建剛：《法治國家架構(gòu)下的行政緊急權(quán)力》，北京大學(xué)出版社2008 年版，第79-80 頁。這種事先設(shè)計的能力擴展機制是可以被法律化的，法律上規(guī)定的各種應(yīng)急準備機制和應(yīng)急處置措施，就體現(xiàn)了在大多數(shù)情況下國家應(yīng)急能力所能達到的水平，人們也根據(jù)法律上的這些規(guī)定對緊急情況下的公私邊界形成了比較穩(wěn)定的預(yù)期。如果這些制度在突發(fā)事件應(yīng)對過程中得到了良好遵循，人們自然會認為應(yīng)急法治得到了實現(xiàn)。但是，某些極端的突發(fā)事件發(fā)生之后，人們將發(fā)現(xiàn)，在法定框架之內(nèi)能夠擴展的國家能力仍不足以應(yīng)對危機，如果不甘于失敗的話，就只能訴諸國家動員繼續(xù)擴大國家能力，以達到危機應(yīng)對所必需的程度。“當社會其他子系統(tǒng)不能處理自身內(nèi)部的沖突，或者其他社會子系統(tǒng)之間產(chǎn)生了無法被各個子系統(tǒng)吸收的沖突時，那么，政治系統(tǒng)就會介入，政治系統(tǒng)充當了吸收社會其他子系統(tǒng)無法處理的‘剩余不確定性’的兜底功能?！薄?0〕賓凱：《重大突發(fā)事件的系統(tǒng)治理與法治》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2020 年第6 期，第40 頁。此時，全社會以政治系統(tǒng)為中心，建立了一套適應(yīng)危機生存的新生活秩序，形成了政治溝通的“中心化”支配。〔21〕參見賓凱：《系統(tǒng)論觀察下的緊急權(quán)：例行化與決斷》，載《法學(xué)家》2021 年第4 期，第5 頁。政治動員本質(zhì)上就是通過權(quán)力控制和權(quán)力隱喻實現(xiàn)社會再秩序化的過程，在社會秩序面臨重大突發(fā)事件沖擊的情況下，作為“戰(zhàn)爭”的喻體資源恰恰可以成為政治系統(tǒng)整合社會力量的權(quán)力話語?！?2〕參見咸玉柱、孫衛(wèi)華：《議題建構(gòu)與認同聚合：中美疫情治理的比較研究——基于政治動員視角》，載《比較政治學(xué)研究》2021 年第1 輯，第256-257 頁?！八姓位顒雍驼蝿訖C所能歸結(jié)成的具體政治性劃分便是朋友與敵人?！薄?3〕［德］卡爾?施米特：《政治的概念》，劉宗坤、朱雁冰等譯，上海人民出版社2015 年版，第30 頁。應(yīng)急動員中的戰(zhàn)時話語，正是以隱喻的方式將應(yīng)對突發(fā)事件的治理目標轉(zhuǎn)換為戰(zhàn)勝某個“敵人”的政治目標。由于“敵人”的存在，人民最基本的生命財產(chǎn)安全，甚至國家的前途和命運都受到了嚴重的威脅。如果不能戰(zhàn)勝這樣的“敵人”，法律所保護的各種價值都將無從談起。為了戰(zhàn)勝“敵人”，國家將不得不集中更多的資源，人民將不得不付出更多的犧牲。至此，國家進一步擴展應(yīng)急能力獲得了正當化理由。

盡管戰(zhàn)時話語為國家能力在重大危機情景下的擴展提供了正當化辯護，但這種能力擴展不可能訴諸暴力，而是通過在體制內(nèi)外催化政治意識和道德意識來實現(xiàn)的。實現(xiàn)這一目標當然需要憑借諸多手段，比如政治紀律、政治規(guī)矩（面向體制內(nèi)）和輿論引導(dǎo)、樹立典型（面向體制外）等，但還有一點是共通的，就是通過釋放一定的政治信號來催化人們的“知”與“行”，而戰(zhàn)時話語就同時扮演著這樣的角色。

對于體制內(nèi)部的官員來說，動員的目的是在其法定職責(zé)的基礎(chǔ)上疊加政治意識，從而改變規(guī)范其行為的“合法性機制”。組織社會學(xué)中的制度主義理論認為，組織及其成員的行為受到包括法律制度、文化制度、觀念制度和社會期待在內(nèi)的制度環(huán)境的影響，這些合法性（legitimacy）機制具有強大的約束力，規(guī)范著人們的行為。〔24〕參見周雪光：《組織社會學(xué)十講》，社會科學(xué)文獻出版社2003 年版，第74 頁。政治意識所要改變的，就是官員在法律之外所處的其他制度環(huán)境。在中國，政治意識往往是通過高層釋放出某些具有特殊內(nèi)涵的政治信號、政治表征來觸發(fā)的，比如成立“黨領(lǐng)導(dǎo)小組”、召開高規(guī)格的會議、將有關(guān)表述寫入重要政治文件等。這些政治信號、政治表征一旦出現(xiàn)，就會迅速調(diào)動官員的積極性，誘發(fā)或催化其政策變現(xiàn)過程，對“逆勢而行者”起阻遏作用，對“順勢而行者”起推動作用，賀東航和孔繁斌將其稱為“政治勢能”?！?5〕參見賀東航、孔繁斌：《中國公共政策執(zhí)行中的政治勢能——基于近20 年農(nóng)村林改政策的分析》，載《中國社會科學(xué)》2019年第4 期，第8 頁?！罢蝿菽堋敝阅軌虺蔀榭焖俑淖児賳T行動的“合法性機制”，促使其將主要精力集中到特定治理目標上，并全力以赴實現(xiàn)它們，是因為這些政治信號、政治表征承載了他們必須履行的政治職責(zé)。在應(yīng)對重大突發(fā)事件的國家動員中，戰(zhàn)時話語就是能夠提供這種強大“政治勢能”的政治信號之一。因為，運用戰(zhàn)時話語意味著應(yīng)急目標已經(jīng)被黨和國家上升到政治議程中的極高位置，是只許成功、不許失敗的“死命令”。黨和國家一旦發(fā)出這樣的政治信號，官員們就必須在法定職責(zé)之外承擔(dān)起更高要求的政治職責(zé)，以高度的責(zé)任感、使命感投入工作，用超常規(guī)的方式達成目標。

對于體制外部的社會公眾來說，動員的目標是在其法定義務(wù)之上疊加道德意識。在突發(fā)事件應(yīng)對過程中，大量資源向特定領(lǐng)域集中必然對社會生活的其他方面產(chǎn)生影響，應(yīng)急措施的運用涉及個體權(quán)利的克減，征用、征購和募捐更是對社會資源的直接汲取。法律按照一般情況下人們所能夠接受的水平，設(shè)定了公眾服從、響應(yīng)應(yīng)急行動的義務(wù)，預(yù)設(shè)了國家緊急權(quán)力的作用空間。〔26〕參見于安：《突發(fā)事件應(yīng)對法著意提高政府應(yīng)急法律能力》，載《中國人大》2006 年第14 期，第23 頁。而超常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)對需要公眾在法律的預(yù)設(shè)方案之外犧牲更多利益，提供更多支持，容忍更多不便。如果國家不希望通過純粹的暴力來實現(xiàn)這一切的話——實際上純粹的暴力也做不到這些——就需要催化公眾在法定義務(wù)之外的道德意識。充分的動員能夠激發(fā)公眾的道德情感，喚起其大局意識和犧牲奉獻精神，從而促進上述目標的實現(xiàn)?！?7〕參見張金榮、彭蕭：《集中力量辦大事何以可能：一個組織社會學(xué)的解釋框架》，載《學(xué)術(shù)研究》2020 年第 12 期，第5 頁。公眾情感和道德資源是動員式治理的強大精神動力，國家通過調(diào)動民眾的共同情感，能夠加強對社會群體的吸納、團結(jié)和領(lǐng)導(dǎo)作用。〔28〕參見劉佳：《“國家—社會”共同在場：突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的全民動員和治理成長》，載《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2020 年第3 期，第19 頁。戰(zhàn)時話語向全社會所傳達出來的極其強烈的危機感、緊迫感，可以最大限度地催化這種觀念。

總之，應(yīng)急動員中的戰(zhàn)時話語在政治系統(tǒng)向常規(guī)治理系統(tǒng)“嵌入”的過程中，將治理目標轉(zhuǎn)換成了政治目標，為國家能力的進一步擴展提供了正當化理由，又向體制內(nèi)外釋放了用于催化政治意識和道德意識的政治信號，極大地提升了應(yīng)急行動效率。

（二）戰(zhàn)時話語隱含的壓力機制及其法治風(fēng)險

自由主義法學(xué)期望以規(guī)則和法律來規(guī)制所有的緊急狀態(tài)，期望以理性來衡量所有的事物，期望消除所有理性無法理解的事物，這很可能只是一種幻想?！?9〕參見丁曉東：《法律能規(guī)制緊急狀態(tài)嗎？——美國行政權(quán)擴張與自由主義法學(xué)的病理》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2014 年第3 期，第62 頁。我們不能因為應(yīng)急動員在體制內(nèi)外所承擔(dān)法定義務(wù)的基礎(chǔ)上提出了更高要求，就斷定這是“不法治”的?！?0〕參見周慶智：《傳統(tǒng)社會動員機制面臨的挑戰(zhàn)與應(yīng)對》，載《國家治理周刊》2015 年第31 期，第41 頁。因為，動員本來就是有別于法律系統(tǒng)的政治機制，應(yīng)急動員的目的就是在法律機制不足以應(yīng)對公共危機時進一步擴展國家能力?！?1〕參見林鴻潮：《重大突發(fā)事件應(yīng)對中的政治動員與法治》，載《清華法學(xué)》2022 年第2 期，第159-162 頁。應(yīng)急法治的核心旨趣是在危機應(yīng)對和權(quán)利保護之間兼顧平衡并形成穩(wěn)定的社會預(yù)期，〔32〕參見于安：《制定〈突發(fā)事件應(yīng)對法〉的理論框架》，載《法學(xué)雜志》2006 年第4 期，第31 頁。而不是要求只能以法律規(guī)定的方式應(yīng)對突發(fā)事件，動員的成功未必就意味著法治的失敗。動員背景下的應(yīng)急行動是不是“法治”的，取決于那些實際上規(guī)范政府行為的、社會學(xué)意義上的“合法性機制”——特別是沒有記載在法律上的那一部分——是否和應(yīng)急法治的旨趣相吻合。要判斷這一點，就必須在應(yīng)急過程的官方敘事中探幽發(fā)微，揭示其背后隱含的、充當上述“合法性機制”的權(quán)責(zé)設(shè)定。

1.強調(diào)應(yīng)急目標的絕對性，有助于迅速凝聚共識和力量，但在危機持續(xù)的情況下，可能壓縮公共商談和策略調(diào)整空間。突發(fā)事件的應(yīng)對一旦啟動動員機制，就意味著產(chǎn)生巨大的成本沉淀，中途調(diào)整目標或者策略都將造成已投入成本的損失。而動員中的戰(zhàn)時話語以隱喻方式樹立了一個必須戰(zhàn)而勝之的“敵人”，又強化了應(yīng)急目標的絕對性和穩(wěn)定性。絕對性意味著應(yīng)急行動只能取得完全的成功，任何不夠徹底的成功都會被視為失??；穩(wěn)定性則意味著不能輕易對應(yīng)急目標做出調(diào)整，否則將被視為退卻和動搖。如果突發(fā)事件較快結(jié)束或者應(yīng)急行動迅速取得成功的話，這樣的目標設(shè)定并沒有問題，因為危機的沖擊很容易形成高度社會共識和成本共擔(dān)格局，也就是“形成合力”。但如果危機不能被迅速克服，隨著“戰(zhàn)線”的拉長，人們就可能在風(fēng)險和成本的分配方面產(chǎn)生意見分歧，那些認為自己處于不利地位的人將要求對應(yīng)急目標或者策略做出調(diào)整。積極的風(fēng)險溝通、公眾參與等商談機制本來有助于回應(yīng)這樣的需求，并通過調(diào)適應(yīng)急決策和社會期望之間的關(guān)系向應(yīng)急行動持續(xù)注入合法性?！?5〕參見王錫鋅：《依法行政的合法化邏輯及其現(xiàn)實情境》，載《中國法學(xué)》2008 年第5 期，第72 頁。但是，在戰(zhàn)時話語中被轉(zhuǎn)換為“死命令”的應(yīng)急目標壓縮了公共商談的空間，因為在前者的語境中，商談可能隱含著動搖和妥協(xié)。公共商談空間的壓縮不僅影響應(yīng)急行動的靈活性，也削弱了政治系統(tǒng)動態(tài)地吸納和整合民意的能力。

2.默許付出更多代價擴寬了公權(quán)運作空間，但可能造成對其他經(jīng)濟社會發(fā)展目標和個體權(quán)利的忽視。動員作為國家能力在特定領(lǐng)域的高度集中運用，本身就包含著對其他經(jīng)濟社會發(fā)展目標和部分個體權(quán)利的暫時性犧牲。戰(zhàn)時話語對應(yīng)急目標的絕對化描述，隱含著為了實現(xiàn)這一目標可以容忍更大的社會代價，在目的和手段之間的合比例性控制將大幅收縮。〔36〕參見梅揚：《比例原則的適用范圍與限度》，載《法學(xué)研究》2020 年第2 期，第70 頁。應(yīng)急動員通過在法定義務(wù)之上疊加政治義務(wù)和道德義務(wù)來實現(xiàn)這一點，戰(zhàn)時話語向體制內(nèi)外釋放了這樣的政治信號，但這在程度和可持續(xù)性上是有邊界的。在重大突發(fā)事件應(yīng)對的整個過程中，應(yīng)急目標和其他經(jīng)濟社會發(fā)展目標之間，公共價值和個體權(quán)利之間的緊張關(guān)系始終存在，并可能隨著事件的持續(xù)而加劇，再成功的動員也不可能將這些緊張關(guān)系完全消弭?！?7〕參見趙宏：《疫情防控下個人的權(quán)利限縮與邊界》，載《比較法研究》2020 年第2 期，第12 頁。在這兩對范疇當中，對前一者的絕對化都會導(dǎo)致對后一者不恰當?shù)暮鲆?。對其他?jīng)濟社會發(fā)展目標的忽視可能在其他領(lǐng)域引發(fā)風(fēng)險，造成長遠的傷害，并因為影響應(yīng)急資源的再生產(chǎn)而使動員本身變得難以持續(xù)；〔38〕參見龍?zhí)骸稄摹皩ι鐣訂T”到“由社會動員”——危機管理中的動員問題》，載《政治與法律》2005 年第2 期，第23 頁。對個體權(quán)利保護的忽視則可能損害法治的根本價值，并使應(yīng)急行動本身無法在更高層次上證成其正當性?！?9〕參見孟融：《論突發(fā)疫情防控措施的國家向度及法律控制》，載《南開學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2020 年第5 期，第132 頁。

3.厲行結(jié)果導(dǎo)向的問責(zé)有助于保證執(zhí)行力和修復(fù)合法性，但可能造成對官員激勵機制的扭曲。重大突發(fā)事件的應(yīng)對是對國家治理體系和政府治理能力的重要檢驗，非自然原因的危機爆發(fā)和危機應(yīng)對的不力，都將使政府的合法性在一定程度上受損?！?0〕參見張海波、童星：《公共危機治理與問責(zé)制》，載《政治學(xué)研究》2010 年第2 期，第51-52 頁。對負有責(zé)任的官員厲行問責(zé)，既能夠?qū)茖芋w系持續(xù)施加壓力以保持其對政策的執(zhí)行力，也是回應(yīng)民意壓力從而修復(fù)合法性的有效措施之一?！?1〕參見余凌云：《對我國行政問責(zé)制度之省思》，載《法商研究》2013 年第3 期，第99 頁。戰(zhàn)時話語將危機應(yīng)對結(jié)果和官員的責(zé)任進一步“綁定”，應(yīng)急過程中的局部失敗或者暫時受挫都將對政治合法性產(chǎn)生影響，從而導(dǎo)致對官員的問責(zé)。這樣的問責(zé)完全是結(jié)果導(dǎo)向的，旨在將合法性壓力從作為一個整體的政府（重點是中央政府）分散到一個個具體的官員（主要是地方官員）身上，因此不可能適用過錯責(zé)任或者違法責(zé)任，而是適用更加嚴格的結(jié)果責(zé)任?！?2〕參見杜儀方：《政府在應(yīng)對自然災(zāi)害中的預(yù)見可能性——日本國家責(zé)任的視角》，載《環(huán)球法律評論》2017 年第1 期，第108 頁。這樣的問責(zé)還是雷厲風(fēng)行的，只要不利結(jié)果出現(xiàn)或者特定問題暴露，就會“火線問責(zé)”，因為只有“賞不逾時、罰不遷列”的“戰(zhàn)時紀律”才能保持士氣并及時回應(yīng)民意。很多研究已經(jīng)表明，突發(fā)事件應(yīng)對中“唯結(jié)果是問”的責(zé)任追究是一把“雙刃劍”，其“副作用”在于扭曲官員的行為模式，或者迫使其將應(yīng)急措施極端化，即所謂“一刀切”或“層層加碼”；或者導(dǎo)致其無法承壓而“聽天由命”，徹底“躺平”；或者迫使其隱瞞真相，欺上瞞下。此外，結(jié)果導(dǎo)向的問責(zé)機制如果運用過于頻繁，其回應(yīng)民意、修補合法性的邊際收益也將遞減?！?3〕參見林鴻潮：《公共危機管理問責(zé)制中的歸責(zé)原則》，載《中國法學(xué)》2014 年第4 期，第279-280 頁。當然，在大多數(shù)時候，對官員的問責(zé)和應(yīng)急過程在時間上并不重疊，因為在一般情況下，危機發(fā)生后，官員隨即被問責(zé)而由其繼任者負責(zé)應(yīng)急，或者危機很快處置完畢之后再對官員問責(zé)。因此，問責(zé)的“副作用”可以在一定程度上被時間沖淡，因為下一次類似事件并不會馬上到來。還有部分被問責(zé)的官員不久后會得到“起復(fù)”，也部分對沖了這種“副作用”。但是，在公共危機持續(xù)時間較長的情況下，對官員的問責(zé)和應(yīng)急過程在時間上將是重疊的，“唯結(jié)果是問”的消極影響會在這些官員的同僚或者同行身上迅速體現(xiàn)出來，在后續(xù)的應(yīng)急過程中產(chǎn)生破壞力。

三、一種緩釋性的應(yīng)對思路

通過戰(zhàn)時話語展開的應(yīng)急動員幫助國家獲得了法律之外的能力拓展空間，推動了“集中力量辦大事”的實現(xiàn)。而值得擔(dān)憂的問題是，戰(zhàn)時話語在形塑人們的行為方式時，其隱含的權(quán)責(zé)設(shè)定對體制內(nèi)的官員構(gòu)成了一種剛性的強迫選擇機制，而對體制之外的公眾來說則是相對柔性的社會規(guī)范機制或者模仿性機制。〔44〕參見于顯洋：《組織社會學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2009 年版，第61-64 頁。兩者之間的“壓力差”使應(yīng)急狀態(tài)下公私權(quán)的合理邊界，以及對這種邊界的社會預(yù)期遭到破壞，潛藏法治風(fēng)險，并可能影響應(yīng)急目標本身的實現(xiàn)。要使“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為公共危機治理的效能，就必須尋找這一問題的解決路徑。

我們可以想到的最簡單方法是用其他動員話語取代戰(zhàn)時話語，但這樣做能夠解決問題嗎？在應(yīng)急動員中運用戰(zhàn)時話語，無非是因為這樣的敘事方式既合乎歷史傳統(tǒng)，又足夠直截了當。至于運用這些詞匯所做的比喻是否恰當，是否于法有據(jù)等，本身并不重要，重要的是這些話語所承載的政治信號及其向官員們傳導(dǎo)的壓力。即使舍棄了這樣的敘事方式，動員機關(guān)也能夠找到其他類似話語來達到相同效果。如果說有什么不同的話，無非是要在國家動員的歷史中挖掘另外一些便于和新話語接續(xù)的傳統(tǒng)而已。

另一種比較常見的想法是，將公共危機應(yīng)對中的能力集中機制盡量科層化、法律化，以減少依賴“集中力量辦大事”的政治動員路徑。因為“非常態(tài)化危機對政治動員的路徑依賴將在一定程度上阻礙常規(guī)科層制風(fēng)險治理能力的提升，不利于國家治理體系和治理能力的穩(wěn)固提升”?！?5〕姚靖、唐皇鳳：《新冠肺炎疫情防控中的政治動員：實踐策略與成功經(jīng)驗》，載《湖北社會科學(xué)》2021 年第3 期，第47 頁。應(yīng)該說，這種主張對法律所代表的常規(guī)治理系統(tǒng)在突發(fā)事件應(yīng)對中所扮演的角色寄托了太高期望。實際上，法律規(guī)定的突發(fā)事件應(yīng)對方案所體現(xiàn)的只是已經(jīng)被常規(guī)化的，或者說已經(jīng)形成了穩(wěn)定社會預(yù)期的那一部分應(yīng)急能力。因為，應(yīng)急能力的形成是有成本的，這些成本包括部分社會資源的消耗，包括對部分經(jīng)濟社會發(fā)展目標的暫時性舍棄，包括對個人權(quán)利的克減等。在任何時候，人們對于以多大的成本換取特定突發(fā)事件應(yīng)對的成功，都存在一個大致穩(wěn)定的心理預(yù)期，這決定了一個社會常規(guī)情況下的應(yīng)急能力水平，法律所規(guī)定的各種應(yīng)急機制不可能脫離這樣的社會共識。當然，突發(fā)事件種類和形態(tài)的演變、人類對突發(fā)事件認知和應(yīng)對能力的提升，都在不斷改變著關(guān)于應(yīng)急成本的社會預(yù)期，并推動著這個領(lǐng)域法律的迭代。但無論如何，人們對應(yīng)急成本的心理預(yù)期是有邊界的，這意味著那些能夠被法律化的突發(fā)事件應(yīng)對方案也是有邊界的，這個邊界可以被看作是常規(guī)/非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)對在規(guī)范層面上的一個劃分標準。正如波斯納所說，真正的緊急情形不可能被事先有效地立法化?！?6〕See Richard A. Posner, Law, Pragmatism, and Democracy, Harvard University Press, 2003, p. 305.“我們面臨的挑戰(zhàn)勢必會是：在各領(lǐng)域相關(guān)法律制定和修改時，基于以往經(jīng)驗判斷而形成的規(guī)范，因為又一個新的緊急狀態(tài)發(fā)生時出現(xiàn)大面積的適用困境?！薄?7〕沈巋：《緊急法治的細節(jié)與整體》，載沈巋主編：《行政法論叢》（第27 卷），法律出版社2021 年版，第7-8 頁。當非常規(guī)的突發(fā)事件發(fā)生，那些已經(jīng)法律化的應(yīng)急機制無法提供足夠的應(yīng)急能力時，額外的能力擴展只能訴諸法律之外的特別機制。在不把純粹的暴力作為一個選項納入考慮的情況下，這種特別機制指的就是政治動員?！拔C管理中是需要政治動員的，那種以為危機管理應(yīng)該‘告別政治動員’的說法是不能成立的?！薄?8〕龍?zhí)骸稄摹皩ι鐣訂T”到“由社會動員”——危機管理中的動員問題》，載《政治與法律》2005 年第2 期，第22 頁。從另外一個角度來講，要在形式上將所有可能運用的應(yīng)急機制全部“法律化”，使其無一例外地具備直接或間接的法律依據(jù)，也并非難事，法律只需要對政府進行最大限度的概括性授權(quán)就可以了。但這種形式上的“法律化”帶來的法治風(fēng)險，遠甚于在超出法律規(guī)定的常規(guī)化應(yīng)急空間時訴諸動員，因為這樣的“法律化”等于允許政府在其認為必要的情況下動用一切社會資源和采取一切緊急措施。那些需要通過動員才能夠?qū)崿F(xiàn)的國家能力擴展，現(xiàn)在通過更加剛性的方式，也就是直接要求人們履行法定義務(wù)就可以實現(xiàn)了。這樣的“法律化”已經(jīng)被抽空了法治的內(nèi)核，反而“為行政官員擴展性使用其絕對權(quán)力提供某種合法性的論證。被法治所限制的緊急權(quán)在實際中卻是無限制的緊急權(quán)”。〔49〕Mark Tushnet, Emergencies and the Idea of Constitutionalism, in Mark Tushnet ed. The Constitution in Wartime: Beyond Alarmism and Complacency, Duke University Press, 2005, p. 49.

還有一種建議是通過“依法動員”，也就是提高應(yīng)急動員本身的規(guī)范化、制度化、法律化水平來解決問題。〔50〕參見孫曉暉、劉同舫：《公共危機治理中社會動員的功能邊界和優(yōu)化策略》，載《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2020 年第3 期，第29 頁；張曉磊：《突發(fā)事件應(yīng)對、政治動員與行政應(yīng)急法治》，載《中國行政管理》2008 年第7 期，第13 頁；郝曉寧、薄濤：《突發(fā)事件應(yīng)急社會動員機制研究》，載《中國行政管理》2010 年第7 期，第65 頁；徐冶瓊：《重大疫情防控中中國社會動員：經(jīng)驗、挑戰(zhàn)與啟示》，載《北京航空航天大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2020 年第6 期，第66 頁。這要求在法律上對應(yīng)急動員的主體、程序、對象、方式等作出明確的規(guī)定，就像《國防動員法》對戰(zhàn)爭動員已經(jīng)作出的那些規(guī)定一樣。建立這樣一些制度當然比沒有建立要好得多，在這些制度得到執(zhí)行的情況下，確實可以使動員過程更加規(guī)范有序，也在一定程度上為個人權(quán)利提供了底線性的保障。但這并沒有解決關(guān)鍵問題，正如前文所分析的那樣，應(yīng)急動員潛藏的法治風(fēng)險和動員機制本身的規(guī)范化、制度化水平并沒有太大關(guān)系，而在于動員話語所隱含的壓力機制和法治價值之間發(fā)生某種緊張關(guān)系。動員本身的規(guī)范化、制度化、法律化，解決不了這一層面的問題。相反，如果這種緊張關(guān)系無法得到緩解，那些用于規(guī)范動員本身的法律制度也可能難以真正獲得遵守。

不同于上述觀點，筆者提出一種緩釋性的解決思路。這一思路承認如下三個前提：（1）在法律系統(tǒng)無法為非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)對提供進一步的能力拓展空間時，國家只能訴諸政治機制，也就是應(yīng)急動員。“法律解決不了的問題，就會借助政治的力量，而緊急權(quán)理論便將此邏輯推到了極端。”〔51〕賓凱：《系統(tǒng)論觀察下的緊急權(quán)：例行化與決斷》，載《法學(xué)家》2021 年第4 期，第15 頁。（2）在應(yīng)急動員中運用戰(zhàn)時話語符合中國的傳統(tǒng)，并對動員目標的實現(xiàn)發(fā)揮著重要作用，這也是中國公共應(yīng)急體系的制度優(yōu)勢所在。（3）戰(zhàn)時話語之所以能夠發(fā)揮這些作用，是因為其背后隱含了針對官員的一系列權(quán)責(zé)設(shè)定，而且這些權(quán)責(zé)內(nèi)容是能夠被兌現(xiàn)的，充當著規(guī)范官員們行為的壓力機制。那么，如何緩解這種壓力機制和法治價值之間的緊張關(guān)系呢？唯一可能的辦法就是改變這些權(quán)責(zé)安排的兌現(xiàn)方式，將目前即時、剛性、單獨的問責(zé)方式延時化、彈性化、綜合化，引入其他一些能夠影響官員行為的因素，與戰(zhàn)時話語所塑造的壓力機制進行對沖，以緩釋其中的法治風(fēng)險。

在法律上，權(quán)利義務(wù)以何種方式兌現(xiàn)和權(quán)利義務(wù)本身如何安排幾乎一樣重要，大量法律制度圍繞著權(quán)利義務(wù)的兌現(xiàn)展開。兌現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的原初方式大多都具有即時、剛性、單獨的特征，但簡單考察這些制度的歷史就可以發(fā)現(xiàn)，權(quán)利義務(wù)的兌現(xiàn)方式一直在向著其原初形態(tài)的相反方向演變。人文關(guān)懷、降低執(zhí)法成本、規(guī)制改革、營商環(huán)境競爭、預(yù)留糾錯空間等諸多價值和目標的引入，使權(quán)利義務(wù)的兌現(xiàn)方式呈現(xiàn)出越來越多的延時化（留出緩沖時間）、彈性化（提供變通方式）、綜合化（引入其他評價）特征，并從相對簡單的暫緩執(zhí)行、分期執(zhí)行等方式發(fā)展出了認罪認罰從寬等“認罪激勵”、刑事和解等“賠償激勵”、合規(guī)行政執(zhí)法和解和刑事不起訴等“合規(guī)激勵”的一系列復(fù)雜機制?！?2〕參見陳瑞華：《刑事訴訟的合規(guī)激勵模式》，載《中國法學(xué)》2020 年第6 期，第241 頁。這些機制被用于緩解即時、剛性、單獨兌現(xiàn)某些權(quán)利義務(wù)時存在的種種困難，或者力圖在既有權(quán)利義務(wù)設(shè)定的基礎(chǔ)上加入新的激勵以進一步校準人們的預(yù)期和行為。在應(yīng)急動員當中，那些隱含在戰(zhàn)時話語之下的權(quán)責(zé)設(shè)定未必被“寫在紙上”，但相對于法律上規(guī)定的那些權(quán)責(zé)，它們更加深刻地規(guī)范和塑造著官員們的行為。這意味著，我們可以嘗試借鑒法律上兌現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的那些靈活機制，改變對官員應(yīng)急績效的評價方式，將其他一些可能影響其預(yù)期和行為的因素引入其中。

四、突發(fā)事件應(yīng)對問責(zé)制的變革

在應(yīng)急動員中，戰(zhàn)時話語所隱含的壓力機制之所以有效，是因為官員應(yīng)對突發(fā)事件的績效將會被變現(xiàn)。當然，這種變現(xiàn)是通過負激勵的方式來體現(xiàn)的，即在突發(fā)事件應(yīng)對中被認為表現(xiàn)出色的官員未必得到獎賞，但被認為表現(xiàn)不佳的一定會受到懲罰，也就是問責(zé)?！?3〕參見高小平、劉一弘、高可清：《負激勵：對社會風(fēng)險評估制度的反思》，載《治理研究》2021 年第6 期，第80 頁?，F(xiàn)行的問責(zé)方式是即時、剛性、單獨的：所謂即時，就是一旦發(fā)現(xiàn)官員存在瀆職失職或者應(yīng)對不力，很快就會問責(zé)追責(zé)，也就是“火線問責(zé)”；所謂剛性，就是不存在任何替代性或者變通性的緩和余地，也就是“嚴懲不貸”；所謂單獨，就是在當時情況下對官員的責(zé)任認定只和其應(yīng)急績效掛鉤，而不將其他方面的履職表現(xiàn)納入考慮，也就是“一票否決”。這些特性雖然為應(yīng)對突發(fā)事件的問責(zé)制歷來所固有，并長期影響著官員們的行為，但在戰(zhàn)時隱喻式的應(yīng)急動員之下，專門針對這些問責(zé)方式進行延時化、彈性化、綜合化的變革，對于改變官員們應(yīng)對危機的行為模式，緩和體制內(nèi)外的“壓力差”，卻有著更加直接的作用和急迫的需要。

1.延時化。正如上文所言，在突發(fā)事件應(yīng)對中對官員的快速問責(zé)有利于回應(yīng)輿論以部分修復(fù)受損的政治合法性，并對其他官員形成鞭策，加大壓力傳導(dǎo)。〔54〕參見崔卓蘭、段振東：《維護政府的合法性——官員問責(zé)制的政治意義》，載《蘭州學(xué)刊》2013 年第10 期，第150 頁。但是，這種即時性的評價至少存在如下風(fēng)險：（1）事后的復(fù)盤有可能證明，被問責(zé)的官員所采取的危機應(yīng)對策略已經(jīng)是在當時的預(yù)見可能性和作為可能性條件下的最佳方案，其繼任者和其他官員并沒有找到更好的策略。甚至有可能存在這樣的情況，某個在當時被認為錯誤的應(yīng)急策略在一個較長的時間尺度之后被證明是正確的，至少比那些經(jīng)過“糾正”之后的策略更優(yōu)。特別是在深度不確定條件下，判斷決策質(zhì)量“決不應(yīng)著眼于決策早期過程有哪些失誤，而應(yīng)看在多短時間內(nèi)決策者消除了不確定因素，以及深度不確定條件轉(zhuǎn)化為確定條件后的決策后果如何”。〔55〕王紹光：《深度不確定條件下的決策——以新冠肺炎疫情為例》，載《東方學(xué)刊》2020 年第2 期，第5 頁。（2）即使不存在應(yīng)急策略上的優(yōu)劣之分，被問責(zé)的官員也有可能基于熟悉情況的優(yōu)勢，加上“吃一塹、長一智”的危機學(xué)習(xí)效果，以及“知恥而后勇”的自我激勵，更適合繼續(xù)領(lǐng)導(dǎo)或者參與后續(xù)的危機應(yīng)對工作，其繼任者反而可能需要付出更多的時間和試錯成本才能達到同樣效果。（3）一個官員因問責(zé)而去職之后，如果其繼任者的能力及其采取的新治理策略并不具有明顯優(yōu)勢，甚至更糟糕的話，政府在輿論上將更加被動，其合法性也將以更快的速度流失。除此以外，各種彈性化、綜合化評價方式的運用都必須以延時評價為前提，即時性的評價必然消滅這些方式的運用空間。

有鑒于此，在突發(fā)事件應(yīng)對中，除了對那些確有違法違紀、瀆職失職的官員應(yīng)當及時追究責(zé)任外，對于純粹被認為應(yīng)急績效不佳而面臨問責(zé)壓力的官員來說，可以考慮采取如下的延時性評價機制：在一般情況下，如果該官員通過公開道歉等危機溝通方式能夠回應(yīng)輿情，應(yīng)允許其繼續(xù)履職以觀后效；在面臨較大壓力的情況下，可以采取相對從輕的問責(zé)方式，允許其繼續(xù)履職，事后再綜合評價其績效，最終決定維持或者撤銷原來的問責(zé)處理結(jié)果，當然也不排除給予更重的處理；在面臨巨大壓力的情況下，可以先行免職“掛起來”，但不急于做出最終處理，在突發(fā)事件的應(yīng)對告一段落并經(jīng)過比較充分的總結(jié)反思之后，最終決定予以“起復(fù)”還是進一步追究責(zé)任。這些延時性的績效評價方式，可以使官員在更長的時間尺度之內(nèi)選擇和統(tǒng)籌應(yīng)急策略，減少其采取短期行為的沖動。

2.彈性化。對官員延時問責(zé)的前兩種情況都可能同時運用彈性化的評價方式，就是在官員應(yīng)對突發(fā)事件不力的情況下不將其去職，留出一定的寬限期，在其能夠改善后續(xù)應(yīng)急績效的情況下，免除或者減輕其之前應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。簡單地說，就是引入“戴罪立功”“將功折罪”的績效評價方式，給官員留出一定的容錯試錯空間。當然，這樣做也存在一定風(fēng)險，因為這些官員接下來也有可能干得更糟。因此，在判斷是否運用彈性化問責(zé)機制的時候，應(yīng)當著重考慮這樣幾個因素：（1）官員的履歷，通常來說，如果官員在所發(fā)生突發(fā)事件相關(guān)領(lǐng)域有著較為豐富的經(jīng)驗，意味著他有能力迅速把握局勢和調(diào)整策略。反過來，很多突發(fā)事件的應(yīng)對不力和官員對其負責(zé)的工作缺乏經(jīng)驗有關(guān)，比如長期負責(zé)其他領(lǐng)域的官員改任專業(yè)監(jiān)管部門的負責(zé)人，長期負責(zé)專業(yè)性工作的官員改任地方黨政主官等，這些官員如果在任職初期突遇重大公共危機，一旦初戰(zhàn)不力較易陷入困境。（2）官員以往的應(yīng)急績效，那些曾經(jīng)在以往的突發(fā)事件應(yīng)對中取得成功的官員，相對于那些沒有這種經(jīng)驗的官員自然更值得信賴，他們更有可能在新的危機挑戰(zhàn)面前經(jīng)受住考驗，即使遭遇暫時性的失敗也有可能較快改善局面。（3）官員任現(xiàn)職的時間，官員任現(xiàn)職的時間越長意味著其更加熟悉各方面情況，在面對重大突發(fā)事件時更有可能在經(jīng)歷初期的慌亂之后穩(wěn)住陣腳。

總的來說，對于那些相關(guān)領(lǐng)域履歷豐富、具有危機應(yīng)對經(jīng)驗和任現(xiàn)職時間較長的官員，在其遭遇公共危機應(yīng)對不利局面的情況下，公眾和上級應(yīng)當給予更多耐心；反之，對于不具備這些條件的官員，給予試錯容錯空間往往于事無補，要慎用彈性機制。這樣的思路和現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)中對領(lǐng)導(dǎo)干部免予問責(zé)的制度安排也是相吻合的?！?6〕《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》第17 條規(guī)定：“有下列情形之一的，可以不予問責(zé)或者免予問責(zé)：……（三）在決策實施中已經(jīng)履職盡責(zé)，但因不可抗力、難以預(yù)見等因素造成損失的?！?/p>

3.綜合化。在評價地方政府的應(yīng)急績效時，如果能夠在考慮突發(fā)事件應(yīng)對本身的得失成敗之外，同時將這段時間當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展情況一并納入綜合考量，能夠促使官員在選擇應(yīng)急策略時更加注重成本和收益、發(fā)展和安全之間的均衡，從而減少應(yīng)急過程中對其他社會利益和個人權(quán)益的不必要犧牲，并抑制其采取極端化應(yīng)急措施的沖動。問題在于，在現(xiàn)行的公共應(yīng)急制度框架下，很難找到這種綜合性評價機制的“嵌入點”?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》也設(shè)計了人大常委會對同級政府的緊急權(quán)監(jiān)督制度。該法第16 條規(guī)定：“縣級以上人民政府……；突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，應(yīng)當向本級人民代表大會常務(wù)委員會作出專項工作報告?！笨紤]到國家權(quán)力機關(guān)對經(jīng)濟社會發(fā)展狀況的天然關(guān)心和相對豐富的監(jiān)督經(jīng)驗，上述規(guī)定似乎已經(jīng)為國家權(quán)力機關(guān)綜合評價政府的應(yīng)急績效作出了安排。但實踐表明，上述規(guī)定在絕大多數(shù)情況下都處于“睡眠狀態(tài)”。原因在于，地方人大常委會的負責(zé)人大多由地方黨委負責(zé)人兼任，而重大突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)的負責(zé)人又大多由黨委負責(zé)人擔(dān)任，在這種情況下，要啟動這種“自己監(jiān)督自己”的評價機制無異于緣木求魚。

近年來，對引起重大輿論關(guān)切的重大突發(fā)事件應(yīng)對情況進行深入評價，往往需要上級政府啟動專門調(diào)查來完成，2021 年國務(wù)院對河南鄭州“7?20”特大暴雨災(zāi)害的調(diào)查就是一個典型例子?！?7〕參見《河南鄭州“7?20”特大暴雨災(zāi)害調(diào)查報告公布》，載新華網(wǎng)，http://www.news.cn/politics/2022-01/21/c_1128287291.htm，2022 年6 月22 日訪問。但是，這種調(diào)查的任務(wù)單一，成本又比較高，只能專注于評價突發(fā)事件應(yīng)對本身的得失成敗，難以綜合考慮地方經(jīng)濟社會發(fā)展受到的影響。一個可以考慮的方案是，在發(fā)生重大突發(fā)事件的情況下，規(guī)定地方政府在翌年向本級人大所作的工作報告中，必須包括該事件的應(yīng)對情況及其對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的影響。這種制度設(shè)計的優(yōu)勢首先在于具有強制性，因為政府不可能不向本級人大報告年度工作，而《突發(fā)事件應(yīng)對法》目前規(guī)定的人大常委會專項工作報告則是選擇性的。另一個好處則是因為各級“兩會”的社會關(guān)注度很高，政府工作報告中的各項內(nèi)容都會得到廣泛的報道和討論，對于那些法律要求且社會關(guān)心的內(nèi)容，政府避而不談、輕描淡寫或者不當粉飾都可能帶來負面影響，這有助于倒逼其在應(yīng)急實踐中更加注意利益平衡。而且，這個方案比較容易在法律上實現(xiàn)，只需對《突發(fā)事件應(yīng)對法》目前的規(guī)定稍作改動，將政府向本級人大常委會就突發(fā)事件應(yīng)對工作作專項報告，修改為在本級人大的下一次會議上和經(jīng)濟社會發(fā)展情況一并報告即可。

五、結(jié)語

在突發(fā)事件應(yīng)對中，國家能夠?qū)?yīng)急能力擴展到何種程度，與人們愿意付出多大的代價來戰(zhàn)勝突發(fā)事件的社會預(yù)期有關(guān)。這種社會預(yù)期穩(wěn)定下來之后，就體現(xiàn)為法律上對應(yīng)急過程中公私邊界的劃定。而在超常規(guī)突發(fā)事件的沖擊下，國家希望在法律框架之外進一步擴展其能力時，就需要進行動員，同時還需要改變既有的社會預(yù)期。在動員中運用戰(zhàn)時話語，用戰(zhàn)爭場景形容當下遭遇的公共危機，就是為了改變這種預(yù)期。但是，這種預(yù)期的改變在體制內(nèi)外是存在差異的。對于體制之內(nèi)的官員來說，戰(zhàn)時話語構(gòu)成了一種壓力機制，迫使官員們迅速改變其行為模式，將應(yīng)急目標作為不可動搖、不計代價的政治任務(wù)去完成。對于體制之外的公眾來說，戰(zhàn)時話語只是一種道德催化機制，對其預(yù)期的改變無論在時間還是程度上都不可能與體制內(nèi)同步一致。這種預(yù)期上的差異在體制內(nèi)外形成了一種“壓力差”，成為法治風(fēng)險的來源。在這種情況下，改變針對官員的問責(zé)機制，將“火線問責(zé)”“嚴懲不貸”“一票否決”的評價方式進行一定的延時化、彈性化、綜合化處理，使官員可以在相對寬松的環(huán)境下選擇應(yīng)急策略，將有助于降低這種“壓力差”，緩釋其中的法治風(fēng)險。