排污許可制度基層實踐與頂層設計優(yōu)化探索

張笑然 金 鏡

（阿拉善盟生態(tài)環(huán)境綜合服務中心，內(nèi)蒙古 阿拉善 750300）

引言

排污許可制度是我國環(huán)境管理中的重大制度改革，為了實施生態(tài)環(huán)境保護，國務院于2015年12月印發(fā)《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》，明確了我國固定污染源排污制度改革工作要求。排污許可制度是一項重大的改革，有利于強化固定污染源的管理，為優(yōu)化環(huán)境建設起到改善環(huán)境質(zhì)量的重要作用。2021年1月發(fā)布了《排污許可管理條例》，為了能夠更好規(guī)范相關污染源單位企業(yè)能夠在生產(chǎn)經(jīng)營的過程中合法排污，從而保護和改善生態(tài)環(huán)境。

截止2021年底，全國核發(fā)超過35萬張排污許可證，基本上實現(xiàn)全國覆蓋。期間還有個別單位排污問題還未能落實解決，將繼續(xù)加強督促和落實整改工作。排污許可制度應積極落實，針對基層排污許可制度實際問題，建立完善的環(huán)評、執(zhí)法、監(jiān)測等生態(tài)管理系統(tǒng)，積極使用先進科學技術對固定源排污單位進行監(jiān)督管理，穩(wěn)步推進排污許可制度的落實，為發(fā)展綠色生態(tài)環(huán)境做出重要貢獻。

1.當前基層排污許可制度優(yōu)化設計中所面臨的挑戰(zhàn)

我國針對排污許可制度的法律法規(guī)在20 世紀80年代初就有，迄今為止已有30 多年的改革歷史，由于社會發(fā)展的需要和生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)品的不同，排污許可制度也在不斷地優(yōu)化完善中，當前我國基層排污許可所面臨的問題還是比較突出，主要存在以下幾個方面的問題。

1.1 排污許可制度與基層污染源管理手段滯后

排污許可制度與實際固定污染源在管理中主要有幾點的不足：

第一，排污的檢測技術和相關規(guī)范與實際應用中存在較大的偏差，在規(guī)范編制數(shù)據(jù)核算上都有一定差異，導致實際核查影響環(huán)境真正評價，從而影響企業(yè)在落實排污許可證的申報存在一定阻礙，不能完全反映真實的排污情況。在排污許可制度規(guī)范中存在頂層指導分離，由于傳統(tǒng)的編制及技術因素影響，在不同的環(huán)境下針對不同固定污染源與現(xiàn)行的排污許可證規(guī)范無法良好銜接，缺乏實際應用可行性，與現(xiàn)實排污情況相背離。

第二，排污總量控制權(quán)及交易權(quán)無法形成有效合力。主要是排污的控制模式比較簡單，與基層實際應用有很大的出入，缺乏配套措施，難以形成政策與技術聯(lián)動，如果企業(yè)通過減量減產(chǎn)來滿足環(huán)境評價標準，很容易挫傷企業(yè)市場發(fā)展的積極性和可行性，這是排污許可制度與基層污染管理的手段相對滯后的一個重要影響因素。從制度層面講，協(xié)調(diào)的制度建設能減少不必要的經(jīng)濟和時間成本，有效促進企業(yè)的積極性。制度的綜合性和系統(tǒng)性是指導企業(yè)更好地做扎實排污工作的制度保障，任何企業(yè)都愿意持續(xù)良好地發(fā)展，政府的有力引導能幫助企業(yè)高效發(fā)展。

1.2 企業(yè)排污管理中應承擔的法律責任不清晰

國家出臺排污許可的相關法律法規(guī)，能夠很好規(guī)范和約束企業(yè)排污問題，但是事實上很多企業(yè)在執(zhí)行排污規(guī)定過程中，企業(yè)自身對排污問題的重視力度不夠，缺乏環(huán)保專業(yè)技術把控，需要整改的地方不到位，對于排污的申報及落實工程存在漏洞，甚至于存在偷排的現(xiàn)象。

其次，很多企業(yè)的排污許可證未能及時更新，排污許可證過期失效也置之不理，所排放污染物不符合排污的新標準。另外，企業(yè)所涉及的排污口不規(guī)范，沒有按照現(xiàn)行的《排污口規(guī)范化整治技術要求（試行）》進行標準設置等問題。這些問題存在原因都應歸為企業(yè)排污管理責任不明確，逃避在排污管理工作中所要承擔的責任。對于管理制度的執(zhí)行，應該注重動態(tài)監(jiān)管和防患于未然，及時處置未按標準排污行為，杜絕這種先犯后治的管理行為。對于未達標就排放的企業(yè)，要及時處理，不留下更多的管理疏漏，造成更多的污染。同時企業(yè)也要自覺遵守相關法律，做好做足自己的本職工作，不為政府管理帶來麻煩，與政府的引導相配合，發(fā)展與監(jiān)管相結(jié)合，為自己營造良好的企業(yè)發(fā)展環(huán)境，打造自身持續(xù)良好發(fā)展的堡壘。

1.3 社會參與環(huán)保排污的管理監(jiān)督積極性不夠

雖然近幾年我國一直在加大環(huán)保工作的宣傳，提升群眾對生態(tài)環(huán)境保護意識，鼓勵社會群眾積極參與環(huán)境保護的行動，對社會中企業(yè)排污等問題進行監(jiān)督管理。但是實際上參與環(huán)保行動積極性不足，社會公眾參與收到的效果比較小，難以發(fā)揮社會參與監(jiān)督作用，失去有利監(jiān)督力量。而造成這些問題的主要原因有幾個方面：

第一，我國相關法律法規(guī)還不夠完善，沒有明確保障到公眾參與生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督的相關權(quán)益問題，沒有相關法律明確保障社會公眾參與人身權(quán)益，導致一些違法企業(yè)依然是我行我素，任意排污排放，對違法排污者起不到震懾作用，弱化社會公眾監(jiān)督力量。

第二，相關的環(huán)境信息公開內(nèi)容比較模糊，配套的政策不夠細化，執(zhí)法不夠嚴格等原因，影響公眾參與的積極性。

第三，社會公眾參與環(huán)保排污監(jiān)督的認知不足。

公眾缺乏環(huán)保意識，主要是環(huán)保理念沒有深入民心，環(huán)保教育落實不到位，或者公眾能夠參與環(huán)境保護決策的機會比較少，影響社會群眾參與積極性，進而影響對環(huán)保概念的認知。環(huán)境的保護關系到公眾本身的生活質(zhì)量，民眾參與監(jiān)督，能提高政府監(jiān)管層面，有效杜絕企業(yè)“鉆空”違法的問題。民眾是一個流動的監(jiān)管群體，能關注到多種污染環(huán)境的行為，民眾的參與能及時揭露隱藏在政府監(jiān)管力度相對薄弱區(qū)域的問題，引導政府及時打擊違法行為。

1.4 生態(tài)環(huán)境部門對基層排污監(jiān)管保障力度不足

生態(tài)環(huán)境部門對基層排污制度的監(jiān)管力度，在環(huán)境執(zhí)法中管理力度不足，主要表現(xiàn)在一些項目的管理力度不夠大，項目的審批落實不到位、新污染源在不斷增加，對于一些違法排放經(jīng)整治后效果極差，違法處罰的成本低，合法合規(guī)排放的成本高，不良企業(yè)為了降低經(jīng)營成本，通過偷排偷放以達到高“利潤”的目的，對違法排污者起不到法律震懾作用。

其次，環(huán)保執(zhí)法部門的工作人員排污專業(yè)素質(zhì)不高，在日常工作中缺乏創(chuàng)新活力，對于新時代的排污處理問題要具備良好的專業(yè)技能，能夠嚴格按照排污許可證監(jiān)管規(guī)范進行執(zhí)法檢查。

另外，排污許可執(zhí)法監(jiān)管的信息比較落后，監(jiān)控的污染源環(huán)境的數(shù)據(jù)信息實現(xiàn)公示的程度低，無法借助信息化力量提升監(jiān)控能力，容易造成信息滯后。對于企業(yè)的違法排污行為，相關的環(huán)保部門要及時對其作出鑒定，及時處置已發(fā)生的污染行為，環(huán)保部門的處置可以提供一個處置前后的對比認定，引導民眾對污染程度感知，避免民眾感性地認為發(fā)生了污染行為，但環(huán)保部門認定為較為輕微。這樣會使得民眾誤判自己的監(jiān)督行為是否合理，避免監(jiān)督者與行為責任人之間產(chǎn)生法律糾紛，引導和形成民眾正常監(jiān)督與法律主體擔當責任的共創(chuàng)美好環(huán)境的氛圍。

2.排污許可制度基層實踐與頂層設計優(yōu)化策略

排污許可制度是一項重要的工作，要做好排污許可制度在實踐中的頂層設計，將優(yōu)化固定污染源的監(jiān)督和管理制度，將排污許可制度貫徹于整個項目建設的各個階段，為實施排污許可制度提供有力數(shù)據(jù)依據(jù)。嚴格按照我國“十四五”排污許可制“一證式”監(jiān)管體系執(zhí)行，積極完善各個基層政策體系問題，強化提高能力支撐落實監(jiān)管，不斷完善相關法律法規(guī)，從而優(yōu)化排污許可制度的實施。

2.1 完善排污許可制度，發(fā)揮核心制度作用

在排污許可制度基礎實踐中要建立完善統(tǒng)一的管理體系，能夠?qū)⒓夹g規(guī)范體系、管理體系、法律法規(guī)體系等不斷優(yōu)化升級，通過分析不同基層的排污問題并結(jié)合《排污許可管理條例》，將企業(yè)發(fā)展中一些歷史遺留問題、類型等逐步分清，明確好排放標準，將嚴格按照排放評價標準執(zhí)行。另外還要統(tǒng)一可排放的其他類污染物的相關排放量信息，通過統(tǒng)一核算準則，完善核發(fā)排污許可證和環(huán)境評價問題，通過統(tǒng)一排放量數(shù)據(jù)的統(tǒng)計和分析，能夠更好明確基層固定污染源。為了能夠更好激發(fā)企業(yè)參與排污許可制度的建設中，不斷完善社會群體參與生態(tài)環(huán)境治理體系，形成一個自上而下，由內(nèi)到外的監(jiān)管體系。企業(yè)排污許可與環(huán)境治理系統(tǒng)有機統(tǒng)一，實行環(huán)境征信制度，將一些違法排污不按要求整改的企業(yè)納入城市環(huán)境征信中，提高企業(yè)違法排污的違法成本和信用成本，有效震懾不法行為；主體監(jiān)管部門應聯(lián)合多個部門共同監(jiān)督企業(yè)排污許可制度管理，多層面全方位發(fā)揮政府力量，有效監(jiān)管企業(yè)排污行為。對一些相關部門多次要求整改的企業(yè)應嚴懲嚴罰，建立監(jiān)管、監(jiān)測、監(jiān)察聯(lián)動機制，規(guī)范依證執(zhí)法，實現(xiàn)排污單位“一證式”管理。

2.2 強化企業(yè)依證排污，落實主體法律責任

排污許可制度的優(yōu)化設計就必須強化企業(yè)排污管理，提升企業(yè)排污主體責任意識。排污許可制度中排污許可證的應用，就必須嚴格依法進行排污管理，相應的排污單位要嚴格按照相關排污證實施“持證排污、合法排污”，嚴格按證排污，以確保排污中的種類、濃度、排污量等達到許可標準。排污企業(yè)應規(guī)范建立環(huán)境管理臺賬，明確環(huán)境管理臺賬的記錄內(nèi)容，將排污單位的基本信息和生產(chǎn)設計運行管理信息以及污染防治設施運行情況進行準確有效記錄。應注重臺賬保存和備份，要進行紙質(zhì)存儲和電子存儲，并由專人定期檢查和維護管理。從而完善排污證據(jù)鏈并公開排污監(jiān)測分析數(shù)據(jù)，落實排污企業(yè)的主體法律責任，不斷提升企業(yè)的社會責任。對于企業(yè)本身的排污行為，如果能實行電子監(jiān)管系統(tǒng)，對企業(yè)所排污染物設置相應的參數(shù)，形成電子報警系統(tǒng)和溯源系統(tǒng)，就能第一時間處置企業(yè)的排污行為，提高政府監(jiān)管效率和打擊頻率，強化打擊力度，杜絕違法行為。

2.3 推動社會積極參與監(jiān)督，提高排污許可實踐應用

要推動和發(fā)展社會公眾積極參與基層排污監(jiān)督工作，首先社會參與的權(quán)益得到保障。健全排污相關信息，提高群眾獲取信息的渠道。要積極推動企業(yè)公開環(huán)境信息，能夠?qū)⑴盼鄣南嚓P監(jiān)測數(shù)據(jù)公開，對環(huán)境信息的審核，提高信息準確性和科學性。

其次要積極完善社會公眾參與排污監(jiān)督的決策機制，提升社會公眾參與的效率，在社會各界的參與中得到不同聲音不同角度的看法和意見，提高社會群眾參與的積極性和主動性。

另外，要積極搭建和拓寬公眾對排污環(huán)保意識提升平臺，發(fā)展全面參與環(huán)保監(jiān)督工作中。要加強校園環(huán)保宣傳教育，還要加大社區(qū)環(huán)保教育宣傳，從不同角度不同方式出發(fā)，鼓勵群眾參與排污環(huán)保工作，提高社會群眾參與的積極性和有效性。

2.4 加大監(jiān)督管理力度，提高管理技術手段

排污的監(jiān)督是需要全面科學監(jiān)督檢測管理，排污許可證實施的技術管理是頂層優(yōu)化設計的重要核心能力支撐。結(jié)合信息管理技術將各個基層排污環(huán)境質(zhì)量進行科學劃分，排污單位的排污量及環(huán)境影響問題程度，科學劃分管理層級，實施差別化優(yōu)化排污設計進行分層管理，做到精準排放達到減排少排的目標，將排污單位的排污量及環(huán)境影響問題程度減少。此外，不斷完善排污許可信息平臺，就共享排污管理平臺，針對各個排污單位進行移動執(zhí)法管理平臺、監(jiān)控系統(tǒng)平臺、環(huán)境統(tǒng)計信息平臺等，將各個平臺所檢測的數(shù)據(jù)進行共享分析，融合多個平臺數(shù)據(jù)分析排污企業(yè)情況，結(jié)合大數(shù)據(jù)信息技術提升排污許可信息的現(xiàn)代化管理手段。要積極加大相關部門的排污許可監(jiān)督力度，提高監(jiān)督部門工作人員積極性，加強排污事后監(jiān)督環(huán)節(jié)管理流程，將監(jiān)督情況納入政府績效考核中，對事后排污問題進行動態(tài)監(jiān)督，應不定期不定時突擊檢查，以確保持證企業(yè)合法規(guī)范排污。以信息平臺為監(jiān)管手段依托，提高基層執(zhí)法力度，為排污證后監(jiān)管提高效率，從源頭上杜絕排污行為，有效提升排污管理水平。

2.5 建立聯(lián)審核查機制

審批部門在首次申請、重新申請、變更申請排污許可證核發(fā)過程中，應按照排污許可證申請與核發(fā)技術規(guī)范，并根據(jù)職責分工開展聯(lián)合審查，重點針對執(zhí)行標準、排放總量、監(jiān)測要求等的準確性、規(guī)范性。加強現(xiàn)場核查。審批部門應在排污許可證核發(fā)前開展現(xiàn)場核查，重點關注污染治理設施、排放口、在線監(jiān)測設備安裝情況等，并結(jié)合現(xiàn)場核查的問題，幫扶企業(yè)做好排污許可證申領工作。加大技術評估。審批部門可以委托技術服務機構(gòu)對排污許可證申請材料、填報情況進行技術評估，并對技術評估報告意見負責。建立標準庫。生態(tài)環(huán)境部應定期匯總國家生態(tài)環(huán)境政策、排污許可證申請與核發(fā)技術規(guī)范、排污單位自行監(jiān)測技術指南等信息，并推送至全國排污許可證管理信息平臺。加強執(zhí)法監(jiān)管聯(lián)動。強化排污許可審批、環(huán)境監(jiān)測、執(zhí)法監(jiān)管聯(lián)動，加強信息共享，實現(xiàn)排污許可日常監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)測、執(zhí)法監(jiān)管全閉環(huán)。強化線上監(jiān)管。依托全國排污許可證管理信息平臺，以在線數(shù)據(jù)、執(zhí)行報告數(shù)據(jù)為主，進行非現(xiàn)場執(zhí)法，減少現(xiàn)場檢查次數(shù)。

結(jié)語

綜上所述，隨著國家重視環(huán)境發(fā)展問題，優(yōu)化排污許可制度的頂層設計，提高相關部門監(jiān)管力度，加大宣傳環(huán)境保護教育，推動全民參與環(huán)?；顒樱嵘h(huán)境保護質(zhì)量。此外強化排污單位依證排污，積極落實排污單位責任意識，還應結(jié)合信息化科學技術手段不斷優(yōu)化。構(gòu)建一個立體的排污制度引導、行為體系和監(jiān)管體系，全面提升排污管理水平，創(chuàng)造美好環(huán)境。