《民法典》視野下農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押法律規(guī)制研究

陳 凌

上海市崇明區(qū)人民法院，上海 202150

一、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押之研究背景、意義

最初我國(guó)法律并不支持通過(guò)家庭承包所獲得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押。隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化改革，我國(guó)創(chuàng)新提出“三權(quán)分置”理論。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是“三權(quán)分置”下農(nóng)村金融改革的重要?jiǎng)?chuàng)新，通過(guò)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押可以有效盤活農(nóng)村資源，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下推進(jìn)放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)鍵途徑。但政策性的指導(dǎo)最終需要法律進(jìn)行完善和固定，如何更好地響應(yīng)“三權(quán)分置”需要結(jié)合我國(guó)農(nóng)地實(shí)際情況進(jìn)行研究和探討。

我國(guó)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押經(jīng)歷了政策層面上從局部探索到頂層設(shè)計(jì)，法律層面上從禁止到允許的推進(jìn)過(guò)程?！叭龣?quán)分置”改革成果在2018年12月修訂的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法》）中被肯定，也意味著由政策變?yōu)榱朔?，該法于第二章第五?jié)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體規(guī)則進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)定［1］。《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）刪除了原《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱原《物權(quán)法》）中關(guān)于耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，而且在第三百九十九條所列舉的“不得抵押”的財(cái)產(chǎn)也沒(méi)有納入土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人都可以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押?？梢?jiàn)，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的重要地位被進(jìn)一步突出，也更加彰顯了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的民法價(jià)值。盡管法律賦予了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押融資功能，但實(shí)踐中仍存在許多困境。

為此，筆者以《民法典》為視角，討論“三權(quán)分置”理論下農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的實(shí)踐情況，以通過(guò)合法化、制度化的方式優(yōu)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式，提升農(nóng)村土地金融價(jià)值。

二、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押之實(shí)證考察與困境分析：以金融借款合同糾紛為視角進(jìn)行農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押之實(shí)踐分析

（一）實(shí)證考察

筆者以中國(guó)裁判文書網(wǎng)為平臺(tái)，以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押為關(guān)鍵詞檢索案由為金融借款合同糾紛的案件。以檢索所得裁判文書為樣本，對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押之現(xiàn)實(shí)困境進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)呈現(xiàn)以下明顯特征：

1.案件量呈逐年上升后回落趨勢(shì)特征

截至2020年12月31日，案件量分別為2015年1件、2016年32件、2017年103件、2018年190件、2019年159件、2020年144件。可見(jiàn)，自2015年12月28日我國(guó)頒布相關(guān)試點(diǎn)規(guī)定，授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，臨時(shí)調(diào)整實(shí)施原《物權(quán)法》和原《擔(dān)保法》關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定后，該類案件量急劇上升。而2018年12月修訂《農(nóng)村土地承包法》將該項(xiàng)改革舉措由政策上升為法律后，該類案件量又緩慢下降并保持一定的穩(wěn)定性。

2.案件呈現(xiàn)明顯地域分布特征

截至2020年12月31日，該類案件量排名前三的地區(qū)分別為黑龍江省452件、吉林省70件、內(nèi)蒙古自治區(qū)20件。可見(jiàn)，該類糾紛有著明顯的區(qū)域分布特征，其中黑龍江作為我國(guó)重要的商品糧生產(chǎn)基地，在案件數(shù)量上呈明顯的趨勢(shì)，這樣明顯的案件數(shù)量差異也可以從側(cè)面反映出各地區(qū)推行該改革試點(diǎn)工作的情況。我國(guó)實(shí)施農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的試點(diǎn)探索后，基本得出了幾種典型模式，主要有：?jiǎn)我煌恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)模式、追加抵押模式、第三方擔(dān)保模式以及風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償模式。在典范模式所涉及的范疇中，地方政府承擔(dān)“拓荒成本”“差別匹配”的農(nóng)地抵押契約治理結(jié)構(gòu)、受“經(jīng)營(yíng)權(quán)繼受取得”與否直接影響的農(nóng)地抵押價(jià)值、適用于“農(nóng)地薄市場(chǎng)”的組合抵押擔(dān)保方式等四個(gè)核心范疇是影響農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資的關(guān)鍵因素［2］。

3.案件呈現(xiàn)明顯抵押主體內(nèi)生動(dòng)力不足特征

從案涉金融機(jī)構(gòu)的類型來(lái)看，多為村鎮(zhèn)銀行或者農(nóng)村信用社等帶有農(nóng)村特色的金融機(jī)構(gòu)，鑒于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款金額小、成本高，特別還存在抵押物處置難度大、風(fēng)險(xiǎn)高等問(wèn)題，因此，金融機(jī)構(gòu)存在明顯“不愿貸、不敢貸”的情況。從借款人角度來(lái)看，鑒于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押存在農(nóng)地評(píng)估價(jià)值低、貸款期限短，加之手續(xù)復(fù)雜等客觀因素，也影響了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的積極性?？梢钥闯?，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的雙方積極性均有待提高，目前更多的是試點(diǎn)工作以來(lái)政府的主導(dǎo)推動(dòng)，因此農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的內(nèi)生市場(chǎng)化機(jī)制還未能發(fā)揮根本性的作用。

（二）困境分析

1.法律機(jī)制不完善

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)行抵押流轉(zhuǎn)的過(guò)程中會(huì)保護(hù)債權(quán)，而從物權(quán)的角度來(lái)看，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是通過(guò)用益物權(quán)來(lái)進(jìn)行保護(hù)的?！掇r(nóng)村土地承包法》沒(méi)有對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)做出明確的界定，甚至沒(méi)有提及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的問(wèn)題。《民法典》則僅將流轉(zhuǎn)期限五年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)納入《民法典》物權(quán)編調(diào)整的范圍。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的屬性尚無(wú)法從全面的法律層面上進(jìn)行確認(rèn)，不同的試點(diǎn)地區(qū)采取多樣化的模式，導(dǎo)致了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬性的差異。目前，面對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，大部分金融機(jī)構(gòu)仍保持著觀望態(tài)度。

2.抵押在實(shí)踐環(huán)節(jié)信用風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率大

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保缺少足夠的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。首先，設(shè)置抵押的條件存在較多限制。因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)控制領(lǐng)域針對(duì)性策略的欠缺，用于應(yīng)對(duì)的仍然是局限性的抵押限制，直接導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保制度看似非常合理，而實(shí)際表現(xiàn)出的是理論化問(wèn)題，風(fēng)險(xiǎn)把控手段根本無(wú)法滿足實(shí)踐需求。其次，政府的補(bǔ)償存在單一的特點(diǎn)，導(dǎo)致在風(fēng)險(xiǎn)分散方面的欠缺。實(shí)質(zhì)上更好地減少風(fēng)險(xiǎn)所造成的各項(xiàng)損失才是風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)淖罱K目標(biāo)，在這個(gè)方面政府補(bǔ)償是不可能達(dá)到“全盤接收”的目標(biāo)的，只能是給予少數(shù)的基礎(chǔ)性補(bǔ)償，不可能達(dá)到對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面的處置的程度，因?yàn)轭A(yù)期與實(shí)際差距較大，隱患也隨之凸顯出來(lái)。

3.融資變現(xiàn)困難

抵押權(quán)難落實(shí)導(dǎo)致農(nóng)村金融的發(fā)展受到了限制。根據(jù)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，到期之后借款人無(wú)法按時(shí)履行義務(wù)，按照法律規(guī)定，貸款人可以進(jìn)行協(xié)議轉(zhuǎn)讓以及交易平臺(tái)掛牌，再流轉(zhuǎn)的方式來(lái)進(jìn)行抵押物處理，但如何具體處理抵押物，未進(jìn)行具體標(biāo)注?？紤]到農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)與普通抵押物不同，金融機(jī)構(gòu)不具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相應(yīng)能力這點(diǎn)上存在特殊性，如要折價(jià)的話，也會(huì)面臨能否通過(guò)拍賣或者變現(xiàn)的方式來(lái)處理和能否處置部分土地的問(wèn)題，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)抵押權(quán)能否實(shí)現(xiàn)，都不確定。

三、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押之域外經(jīng)驗(yàn)、啟示

在美國(guó)、德國(guó)、意大利等國(guó)家，土地抵押制度實(shí)行已久，配套制度也比較成熟。但農(nóng)村土地集體所有是我國(guó)農(nóng)地政策的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，基于所有制形式不同而構(gòu)建的制度本身及相關(guān)經(jīng)驗(yàn)不能直接照搬。本文以越南、泰國(guó)的農(nóng)地使用權(quán)抵押為例進(jìn)行域外經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)、分析。

（一）越南與泰國(guó)農(nóng)地使用權(quán)抵押的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

筆者從下列四個(gè)方面比較越南和泰國(guó)農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款運(yùn)行模式的情況：1.從貸款模式來(lái)看，二者同樣是農(nóng)地使用權(quán)直接抵押，越南農(nóng)戶事前需要受到農(nóng)村組織的檢驗(yàn)和甄別，從而對(duì)貸款的事前風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了降低；2.從貸款對(duì)象來(lái)看，目前從事規(guī)模生產(chǎn)的莊園主以及大農(nóng)戶是越南農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款的主要借款人，泰國(guó)地區(qū)能夠進(jìn)行貸款申請(qǐng)的，包括所有持有農(nóng)地使用權(quán)證的農(nóng)戶；3.從抵押物處置的難易程度比較，由于農(nóng)地交易市場(chǎng)不活躍、政府干預(yù)以及社會(huì)習(xí)俗等原因，越南農(nóng)地使用權(quán)處置較困難，而泰國(guó)的農(nóng)地交易市場(chǎng)更成熟，農(nóng)地使用權(quán)交易便利；4.從風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式來(lái)看，越南農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款違約損失主要由政府財(cái)政補(bǔ)貼，而泰國(guó)則通過(guò)抵押的農(nóng)地使用權(quán)變現(xiàn)來(lái)彌補(bǔ)損失。

（二）我國(guó)構(gòu)建農(nóng)地抵押貸款模式的啟示

盡管這兩個(gè)國(guó)家都沒(méi)有提供成功范例，但其農(nóng)地制度改革與農(nóng)地使用權(quán)抵押領(lǐng)域在實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)還是可以為我國(guó)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押發(fā)展提供一些參考：

第一，開(kāi)展農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的基石是法律保障，需要明確的產(chǎn)權(quán)主體關(guān)系、完整的物權(quán)性質(zhì)。具體到法律層面，首先，就是要把所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)這三項(xiàng)權(quán)利之間的權(quán)益關(guān)系和產(chǎn)權(quán)邊界進(jìn)一步劃分清晰；其次，要農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)需要被賦予完整的物權(quán)性質(zhì)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的收益權(quán)、處置權(quán)要保證不被侵害，這樣才有利于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)揮其應(yīng)有價(jià)值；最后，要保證相關(guān)法律之間的內(nèi)核一致，不能發(fā)生對(duì)同一權(quán)屬的兩種做法。

第二，政府政策扶持與發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制兩者要并重。政府應(yīng)提供農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押確權(quán)登記，并且要建立起機(jī)制評(píng)估、流轉(zhuǎn)平臺(tái)等方面的基礎(chǔ)配套。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和銀行始終是農(nóng)地流轉(zhuǎn)和抵押的參與主體，因此建立的農(nóng)地交易體系和農(nóng)地抵押市場(chǎng)應(yīng)該體現(xiàn)市場(chǎng)化的特性，農(nóng)地價(jià)格核算機(jī)制要合理，農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)效益及其保障功能要被兼顧。

第三，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款需因地制宜多種類型發(fā)展。首先，要綜合考量各地區(qū)的資源稟賦、農(nóng)業(yè)規(guī)模化水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和流轉(zhuǎn)市場(chǎng)活躍度等因素，尋找符合地方特色的運(yùn)作模式。其次，要分散農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建包含政府、擔(dān)保公司、農(nóng)村組織以及保險(xiǎn)公司在內(nèi)的事前、事后風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保體系。

四、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押之路徑優(yōu)化

（一）著力完善法律表達(dá)，進(jìn)一步推進(jìn)立法建設(shè)

三農(nóng)金融系統(tǒng)工程的開(kāi)展?fàn)顩r直接受到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的影響，在法律層面上具體規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容，從而需要明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性以推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押長(zhǎng)久發(fā)展，區(qū)分物權(quán)和債權(quán)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行精準(zhǔn)界定，才能更好地維護(hù)抵押人以及抵押權(quán)人的利益，維護(hù)農(nóng)戶以及金融機(jī)構(gòu)的共同利益，通過(guò)法律的力量，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押市場(chǎng)的秩序進(jìn)行規(guī)范和維護(hù)。

我國(guó)具有豐富多樣的地理氣候和環(huán)境因素，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)在不同地區(qū)也表現(xiàn)出不同的模式，應(yīng)當(dāng)針對(duì)全國(guó)性的問(wèn)題來(lái)進(jìn)行有關(guān)法律規(guī)定的制定，對(duì)特色地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境也要進(jìn)行充分考慮，在制定法律時(shí)要考慮到不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素，同時(shí)還要對(duì)各地區(qū)的人均耕地面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素進(jìn)行考量，做到因地制宜地推廣最合適的模式。在中央相關(guān)政策以及精神的指導(dǎo)作用下，各級(jí)地方政府應(yīng)在各自區(qū)域問(wèn)題的基礎(chǔ)上，進(jìn)行超前問(wèn)題的擬定地方性文件，切實(shí)推動(dòng)農(nóng)村金融的發(fā)展。

（二）建立完善配套機(jī)制，進(jìn)一步推進(jìn)制度建設(shè)

1.風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

目前我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面的需求無(wú)法通過(guò)國(guó)家政策性保障以及財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)進(jìn)行滿足。為有效降低土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押風(fēng)險(xiǎn)，需使農(nóng)民從根本上理解和接受農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。為了推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，保持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼體系的穩(wěn)定和維持，需要對(duì)高產(chǎn)高質(zhì)量的農(nóng)業(yè)進(jìn)行有效推進(jìn)，保障農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。在不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況之下，完成差異化財(cái)政補(bǔ)貼政策的制定并且大力提供財(cái)政支持，盡可能地保證降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)分散機(jī)制，保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)中的虛假理賠案和套取補(bǔ)貼的欺詐行為需要被有效監(jiān)管，真正對(duì)投保人和保險(xiǎn)人的利益進(jìn)行共同維護(hù)，盡可能避免地方政府的過(guò)度介入。保險(xiǎn)公司在進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制定時(shí)，需要考慮到地域差異，充分結(jié)合當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)條件以及自然環(huán)境因素等等，完成風(fēng)險(xiǎn)保障區(qū)域的合理劃分，對(duì)索賠機(jī)制進(jìn)行完善，同時(shí)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的信任進(jìn)行提升。

2.抵押物評(píng)估機(jī)制

價(jià)值評(píng)估是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的基礎(chǔ)，但目前欠缺專業(yè)的評(píng)估體系來(lái)規(guī)范評(píng)估市場(chǎng)，金融機(jī)構(gòu)的積極性也大受打擊。同時(shí)，現(xiàn)如今缺少具體的法律規(guī)定來(lái)限制第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的資格，土地市場(chǎng)公平自由體系尚未形成，這不利于土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的正常秩序的維護(hù)。對(duì)此，需要激勵(lì)政策的支持，政府應(yīng)當(dāng)招募更多的專業(yè)人才，才能對(duì)土地價(jià)值進(jìn)行高效準(zhǔn)確的評(píng)估分析，同時(shí)還需要對(duì)相關(guān)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確，加強(qiáng)對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的審核，引入專業(yè)的評(píng)估系統(tǒng)，并堅(jiān)持做好管理和監(jiān)督。在充分考慮地域條件以及經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，各地方政府可以有效地完成相應(yīng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的建議，同時(shí)以市場(chǎng)波動(dòng)為基礎(chǔ)，充分考慮農(nóng)作物未來(lái)收益等諸多因素，從事更高效的定量分析。

五、結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)《民法典》針對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在《農(nóng)村土地承包法》“三權(quán)分置”的改革成果的基礎(chǔ)上，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)寫入其中，充分體現(xiàn)其順應(yīng)時(shí)代變革的先進(jìn)性，不僅鞏固了農(nóng)村土地的改革成果，農(nóng)地的利用效率也將大大提升，最重要的意義在于有助于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。未來(lái)，關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)方面的爭(zhēng)議以及相關(guān)的配套制度仍待繼續(xù)厘清，相應(yīng)的配套法規(guī)也需對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作出更加全面、細(xì)密的規(guī)定。