論鑄牢中華民族共同體意識的法治基礎

□熊文釗 王楚克

（1.天津大學法學院，天津 300072；2.青海民族大學法學院，青海 西寧 810007）

引言

鑄牢中華民族共同體意識是中華民族共同體建設的基礎性工程，是新時代黨的民族工作的“綱”[1]。法治是加強民族團結進步事業(yè)，推進中華民族共同體建設的重要保障。2019 年9 月27 日，習近平總書記在全國民族團結進步表彰大會上的講話中指出，鑄牢中華民族共同體意識要“依法治理民族事務，確保各族公民在法律面前人人平等。要全面貫徹落實民族區(qū)域自治法，健全民族工作法律法規(guī)體系，依法保障各民族合法權益。要堅持一視同仁、一斷于法，依法妥善處理涉民族因素的案事件，保證各族公民平等享有權利、平等履行義務，確保民族事務治理在法治軌道上運行。對各種滲透顛覆破壞活動、暴力恐怖活動、民族分裂活動、宗教極端活動，要嚴密防范、堅決打擊”[2]301。習近平總書記關于鑄牢中華民族共同體意識的論述，內(nèi)含用法治鑄牢中華民族共同體意識的重要命題，是習近平法治思想在民族工作領域的集中體現(xiàn)。新時代做好民族團結工作，必須高度重視法治的保障作用。在2021 年8 月召開的中央民族工作會議上，習近平總書記進一步提出，必須堅持依法治理民族事務，推進民族事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化[1]。

經(jīng)過百年的探索和努力，我國已經(jīng)初步形成了以憲法關于民族工作的規(guī)定為根本，以民族區(qū)域自治法為主干，以國務院頒布的關于民族工作的行政法規(guī)、民族自治地方制定的自治條例和單行條例，以及轄有民族自治地方的省的地方性法規(guī)為主要內(nèi)容的中國特色社會主義民族法律法規(guī)體系[3]83。這是我國正確處理民族關系問題所形成的法治經(jīng)驗與制度優(yōu)勢。新時代用法治鑄牢中華民族共同體意識，應當堅持以中國特色社會主義民族法律法規(guī)體系為抓手，使鑄牢中華民族共同體意識貫徹民族法治體系建構和實施全過程。只有充分發(fā)揮我國民族法律法規(guī)體系的整體功效，進而織密民族法治之網(wǎng)，才能促進依法治理民族事務，推動中華民族共同體建設在法治軌道上行穩(wěn)致遠。本文以習近平法治思想中的民族法治理論為指導，結合中央民族工作會議精神，對中華民族共同體建設的若干重大法治問題做出學理回應，以期拓寬對法治視野下鑄牢中華民族共同體意識的理論認識。

一、奠定中華民族共同體意識建設的憲法基石

憲法作為立國之本，是一個民族共同體的最大共識。鑄牢中華民族共同體意識，在根本上要打牢憲法基礎?！拔覀円詰椃樽罡叻梢?guī)范，繼續(xù)完善以憲法為統(tǒng)帥的中國特色社會主義法律體系”[4]12-13。黨的十八大以來，隨著中國特色社會主義法治體系建設的完善，憲法作為凝聚中華民族共同體意識的認同基礎，在我國得到了進一步夯實和鞏固。

2018 年通過的憲法修正案，將“中華民族偉大復興”分別寫入憲法“序言”第七自然段關于國家根本任務的規(guī)定和第十自然段關于愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的規(guī)定當中，以此最大程度凝聚各方力量，共同致力于中華民族偉大復興的國家任務。與此同時，還在憲法第十一自然段和憲法第一章“總綱”第4條關于社會主義新型民族關系的規(guī)定中加入了“和諧”特征，進一步發(fā)展為“平等團結互助和諧”的社會主義新型民族關系。2018 年憲法修正案從憲法文本層面對涉及民族工作的主要規(guī)范做出根本調(diào)整，有利于從憲法層面鑄牢中華民族共同體意識，標志著我國憲法民族規(guī)范體系在新時代更加趨于完善。

（一）做好憲法有關民族規(guī)定的學理闡釋和宣傳教育

2020 年12 月中共中央印發(fā)的《法治社會建設實施綱要（2020—2025 年）》，2021 年1 月中共中央印發(fā)的《法治中國建設規(guī)劃（2020—2025 年）》和2021 年8 月中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2021—2025 年）》均要求深入宣傳憲法，弘揚憲法精神，增強憲法意識。從全面依法治國總目標和鑄牢中華民族共同體意識的民族工作主線而言，憲法修正案關于民族規(guī)范的根本調(diào)整，應當是加強憲法宣傳和憲法學習的重要內(nèi)容，其對于培養(yǎng)各族人民的民族共同體意識具有不言而喻的重要意義。其中，憲法“序言”第十一自然段和第一章“總綱”第4 條是學習憲法關于民族工作規(guī)定的重點內(nèi)容。尤其是“總綱”第4 條作為我國民族工作的總綱性規(guī)定，在鑄牢中華民族共同體意識中起到了提綱挈領的作用，是解讀憲法民族規(guī)定的核心規(guī)范和加強憲法實施的根本要求，因此需要重點學習和深入解讀。

據(jù)筆者統(tǒng)計，我國憲法文本中的“民族”規(guī)范條款占到憲法總條款的1/5 以上，在憲法文本中具有廣泛的分布。“民族”由此成為我國憲法調(diào)整的重要內(nèi)容，是一個具有中國特色的憲法標志性概念。這從側面進一步說明了鑄牢中華民族共同體意識本身就是深入宣傳憲法、弘揚憲法精神和增強憲法意識的重要內(nèi)容。憲法的權威源自人民的內(nèi)心擁護和真誠信仰，只有推動形成尊崇憲法、學習憲法、遵守憲法、維護憲法、運用憲法的社會氛圍，鑄牢中華民族共同體意識才能自覺在各族人民當中內(nèi)化于心、外化于行，使之成為各民族公民“憲法信仰”的一部分。

弘揚憲法精神，鑄牢中華民族共同體意識，不僅關乎一般層面的憲法宣傳與憲法理解，還需要推動憲法民族規(guī)定的實施，為依法鑄牢中華民族共同體意識提供強有力的憲法保障。應加強憲法民族觀的釋義工作，強化各民族對中華民族的憲法認同。中華民族與各民族的關系，是一個重大的憲法課題。2018 年憲法修正案將“中華民族”的概念載入以后，使其在增進國家民族的認同方面邁出了重要一步，形成了以“中華民族”概念為核心的憲法民族規(guī)范體系。但是這樣的規(guī)范體系不應當停留在雜亂無章的狀態(tài)。對于憲法文本中的民族規(guī)范條款，有待于從法理上更進一步闡釋憲法視域下的“民族”“中華民族”“中華民族共同體的規(guī)范結構”以及“中華民族的憲法地位”等新的憲法學議題。

基于現(xiàn)有的研究結論來看，無論學界還是實務界，都不能對憲法文本中的“民族”作單一性的理解，而是需要根據(jù)憲法文本的具體語境來區(qū)分不同“民族”概念的層次性，即通過運用體系解釋、目的解釋、歷史解釋和社會學解釋等方法對憲法民族觀做出積極解釋，深入闡釋“中華民族”作為“各民族”的上位概念以及“各民族”作為“中華民族”的下位概念的憲法民族學原理，推動構建中國特色的憲法民族話語體系[5]。與此同時，為了使憲法民族規(guī)定得到進一步落實，在構建民族法制體系的過程中，還需要進一步豐富和完善憲法民族規(guī)范體系，凸顯中華民族概念在民族區(qū)域自治法等憲法關系和法律關系中的主體地位。憲法民族規(guī)定對中華民族潛在的巨大法治意義，應當在整個法律規(guī)范體系中做出系統(tǒng)性安排[6]。

2022 年3 月11 日第十三屆全國人民代表大會第五次會議修訂通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，將“鑄牢中華民族共同體意識”分別列入地方各級人民代表大會（第11、12條）和地方各級人民政府（第73、76 條）的職責當中，強化了地方人大和地方政府在決策、執(zhí)行和監(jiān)督過程中進一步鑄牢中華民族共同體意識的職責擔當，進一步凸顯了中華民族概念在憲法性法律和民族法律法規(guī)體系中的主體地位，為將“中華民族”的概念范疇列入國家法律規(guī)范體系的系統(tǒng)安排起到了重要示范作用。

（二）在憲法理論層面加強對我國各民族公民身份認同的建構

從現(xiàn)代民族國家的內(nèi)在要求來講，鑄牢中華民族共同體意識，應當著重加強對各民族公民身份認同的建構。這是因為，在憲法理論上，中華民族作為對應于國家民族（nation state）的憲法概念，乃由一國的公民（citizen）平等組成。公民與國家是一對不可分割、相互對應并且相互塑造的有機概念。不管是民族結構簡單的國家，抑或是民族結構復雜的民主國家，都必須努力建構一體性的民族共同體認同，以便為統(tǒng)一的國家認同提供支撐[7]。而國家認同的重要表現(xiàn)形式，就是樹立國家意識和公民意識，即意識到國家利益的至上性，把維護祖國統(tǒng)一和加強民族團結作為各民族公民的神圣義務。同時，還要使各民族公民樹立國家主人翁地位，通過各種途徑和形式，積極參與國家建設事業(yè)。這就要求各民族公民在平等行使權利和履行義務中進一步增強對中華民族的認同。

需要注意的是，由于我國憲法的理論范式確立了“國家—民族—公民”的三元結構，不同于西方國家奉行的“國家—公民”理論范式，從而加大了民族共同體的憲法整合力度。譬如，我國憲法文本中，“民族”+“人民”的“各族人民”表述僅在序言中出現(xiàn)（出現(xiàn)7次），而到了正文以后，就只有“各民族”的表述（出現(xiàn)5 次）。這一憲法表述邏輯表明，如何有效化解民族平等機制與公民平等機制之間的內(nèi)在張力，使一國的人民性與民族性協(xié)調(diào)、同步發(fā)展，實現(xiàn)“人民”與“民族”的動態(tài)平衡[8]，已成為新中國推進中華民族共同體建設的又一重要憲法課題。中國共產(chǎn)黨既是“中國人民”的先鋒隊，也是“中華民族”的先鋒隊，只有中國共產(chǎn)黨才能將“中國人民”與“中華民族”統(tǒng)一起來，形成鑄牢中華民族共同體意識的領導核心和主心骨。這就要求我們，鑄牢中華民族共同體意識的憲法基礎，既需要加強民族團結，又需要提高國民意識，進而使鑄牢中華民族共同意識在兩種路徑的有機結合當中達到效益最大化[9]。當然，這樣的憲法努力，需要在尊重現(xiàn)行憲制理念的基礎上，以民族平等和公民平等為核心范疇，以少數(shù)民族的群體權利和個體權利為基本內(nèi)容，使中華民族共同體建設工作能夠在法的多元價值的往返觀照中予以推進[10]。

二、夯實中華民族共同體建設的法律制度基礎

民族區(qū)域自治是鑄牢中華民族共同體意識的一項重要制度基礎。作為中國特色社會主義制度的重要組成部分，民族區(qū)域自治制度極大地增強了各族人民當家作主的自豪感和責任感，極大調(diào)動了各族人民共創(chuàng)中華民族美好未來、共享中華民族偉大榮光的積極性、主動性和創(chuàng)造性，在維護國家統(tǒng)一、民族團結和保障少數(shù)民族權益等方面居于關鍵地位，因而在鑄牢中華民族共同體意識方面肩負著重要的制度建設責任。

習近平總書記強調(diào)，鑄牢中華民族共同體意識，要全面貫徹落實民族區(qū)域自治法，健全民族工作法律法規(guī)體系，依法保障各民族合法權益[2]301。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央就民族工作作出一系列重大決策部署，推動我國民族團結進步事業(yè)取得了新的歷史性成就。當前，我國民族團結工作的中心任務是“全面貫徹黨的民族理論和民族政策，堅持共同團結奮斗、共同繁榮發(fā)展，促進各民族像石榴籽一樣緊緊擁抱在一起，推動中華民族走向包容性更強、凝聚力更大的命運共同體”[2]299。而從健全民族工作法律法規(guī)體系的角度來講，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》作為中國特色社會主義民族法治體系的核心，其法律位階低于憲法，高于行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)，在我國民族法律法規(guī)體系當中起到“承上啟下”的作用。因此，全面貫徹落實民族區(qū)域自治法，首要問題是處理好改革與法治的關系，以立法形式破除改革的障礙?！皩Σ贿m應改革要求的現(xiàn)行法律法規(guī)，要及時修改或廢止，不能讓一些過時的法律條款成為改革的‘絆馬索’”[4]38。要使立法主動適應我國當前和今后民族工作領域的改革任務，促進民族區(qū)域自治法治化水平提升到一個新的高度。

民族區(qū)域自治法之于我國民族法律法規(guī)體系，猶如民法典之于民法體系。我國現(xiàn)行民族區(qū)域自治法頒布于1984年，2001年進行了首次修訂。近四十年來，民族區(qū)域自治法在服務國家戰(zhàn)略需要、促進少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展和鞏固中華民族大團結等多元價值目標方面發(fā)揮了十分重要的作用。但隨著改革開放和市場經(jīng)濟的發(fā)展，民族區(qū)域自治法的許多內(nèi)容也已經(jīng)開始滯后于民族工作實際，不能滿足民族事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實需求。2014 年中央民族工作會議提出，要把憲法和民族區(qū)域自治法的相關規(guī)定落實好，要加強對規(guī)范和完善民族區(qū)域自治相關法規(guī)和制度的研究。同樣是在2014 年，黨的十八屆四中全會提出了全面依法治國的目標，要求我國各項社會主義改革事業(yè)在法治的軌道上予以推進，并就加強重點領域立法提出了明確要求。2021 年8 月召開的中央民族工作會議再次指出，要深入研究有關民族法律法規(guī)的修訂完善問題。

實踐是法律的基礎，法律要隨實踐發(fā)展而發(fā)展。當前，解決我國依法治理民族事務的要求同民族區(qū)域自治法的滯后之間的矛盾，已經(jīng)成為了加強民族事務領域重點立法的首要任務[11]。只有立法做到主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，立法決策和改革決策相銜接，才能為鑄牢中華民族共同體意識夯實法律制度基礎，使重大改革決策于法有據(jù)。順應新時代改革實踐與發(fā)展要求，民族區(qū)域自治法在時代邏輯上應當把握社會主要矛盾的變化，秉持“以人民為中心”的發(fā)展思想，通過立、改、廢、釋的多維路徑，為完善中國特色社會主義民族法治體系再作新的貢獻[12]。一是要體現(xiàn)黨的十八大以來全面推進依法治國的最新理念、最新成就，使民族區(qū)域自治法的修訂同憲法、立法法的最新修改精神保持內(nèi)在一致性。二是要明確鑄牢中華民族共同體意識的民族工作主線，全面體現(xiàn)中央民族工作會議精神和涉及民族事務的重要政策要求，使黨的民族工作主張轉化為民族區(qū)域自治法的內(nèi)容。

具體從立法技術層面來講，民族區(qū)域自治法的修訂和完善應當立足現(xiàn)行法律文本，以最小動作保證民族區(qū)域自治法的穩(wěn)定性。基于民族區(qū)域自治法的文本結構，相關立法完善需要從民族區(qū)域自治法的“序言”和“正文”兩方面著手。

（一）完善民族區(qū)域自治法的“序言”部分

一是要確立民族區(qū)域自治法的指導思想，把“科學發(fā)展觀”“習近平新時代中國特色社會主義思想”等馬克思主義理論中國化的最新成果載入其中，凸顯民族區(qū)域自治法的時代特征。這是因為，科學發(fā)展觀是黨的十六大以來以胡錦濤同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人推進馬克思主義中國化的重大成果，黨的十八大通過的黨章修正案已經(jīng)將其確立為黨的指導思想。習近平新時代中國特色社會主義思想是馬克思主義中國化的最新成果，是黨和人民實踐經(jīng)驗和集體智慧的結晶，是中國特色社會主義理論體系的重要組成部分，是全黨全國人民為實現(xiàn)中華民族偉大復興而奮斗的行動指南，是黨的十八大以來黨和國家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革的根本理論指引。在民族區(qū)域自治法的后續(xù)修訂工作中把科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想載入，有助于確立民族工作、民族政策和民族法律的指導地位，對于推動我國民族法治在科學理論的指導下繼續(xù)向前發(fā)展具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

二是要補強有關“中華民族”范疇的規(guī)定，把“中華民族偉大復興”的國家任務載入其中，使憲法中的國家任務與民族區(qū)域自治法保持目的上的融貫性。這是因為，確立“中華民族偉大復興”的國家任務是2018 年憲法修正案的重大成果。首先，把“中華民族偉大復興”的國家任務規(guī)定在民族區(qū)域自治法的任務條款當中，有利于凝聚各族人民同心同德，共同致力于第二個百年奮斗目標。2021 年召開的中央民族工作會議提出，必須從中華民族偉大復興戰(zhàn)略高度把握新時代黨的民族工作的歷史方位，以實現(xiàn)中華民族偉大復興為出發(fā)點和落腳點，統(tǒng)籌謀劃和推進新時代黨的民族工作[1]。另外，把“中華民族”概念載入民族區(qū)域自治法當中，有助于在民族區(qū)域自治法的釋義工作中確立“中華民族”作為“各民族”之上位概念的法律基礎，從而密切中華民族與各民族、多數(shù)民族與少數(shù)民族以及各少數(shù)民族之間的法律聯(lián)系，推動形成和發(fā)展以“中華民族”概念為核心的民族區(qū)域自治法治體系。

三是要強化生態(tài)環(huán)境理念，把“生態(tài)文明建設”載入其中，使其成為推進民族區(qū)域自治的重要目標和職責擔當。這是因為，生態(tài)文明建設是中國共產(chǎn)黨對社會主義建設規(guī)律認識的深化，是對中國特色社會主義事業(yè)總體布局的豐富和完善。我國少數(shù)民族地區(qū)多屬于國家重要生態(tài)區(qū)域，在維護國家生態(tài)屏障和環(huán)境保護方面負有不可推卸的重要責任。把“生態(tài)文明建設”明確載入民族區(qū)域自治法的任務條款之中，有助于我國民族自治地方更好地肩負起生態(tài)環(huán)境保護與生態(tài)文明建設的重要責任，促進其積極主動地探索跨區(qū)域性的生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調(diào)機制，為建設美麗中國和實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展提供良好的法律制度供給。

四是要把“倡導社會主義核心價值觀”載入其中，從而鞏固各族人民團結奮斗的共同思想道德基礎。這是因為，社會主義核心價值觀是當代中國精神的集中體現(xiàn)，凝結著全體人民共同的價值追求。2014 年中央民族工作會議指出，社會主義核心價值觀決定著各民族共有精神家園的發(fā)展方向，一定要在全社會、在各民族中大力培育和踐行。中華民族為什么幾千年能夠生生不息、不斷發(fā)展？很重要的原因是我們有以愛國主義為核心的民族精神，有一脈相承的價值追求。這個民族精神和價值追求在當代的集中體現(xiàn)，就是社會主義核心價值觀[3]258。2021 年召開的中央民族工作會議進一步指出，必須構筑中華民族共有精神家園，使各民族人心歸聚、精神相依，形成人心凝聚、團結奮進的強大精神紐帶[1]。社會主義核心價值觀決定著各民族共有精神家園的發(fā)展方向，有必要使其全面融入民族法律法規(guī)體系，強化對各族群眾的社會主義核心價值觀教育，引導各族群眾牢固樹立正確的祖國觀、民族觀、文化觀、歷史觀、宗教觀，增強各族群眾對中華文化的認同。

需要說明的是，以上四方面的修訂內(nèi)容，都體現(xiàn)了2018年憲法修正案的最新成果。根據(jù)憲法修正案的修改思路，民族區(qū)域自治法“序言”部分的修訂，需要進一步對照我國現(xiàn)行憲法文本來進行，從而確保民族區(qū)域自治法與憲法的價值融貫性。

（二）完善民族區(qū)域自治法的“正文”部分

一是要增加有關“監(jiān)察委員會”的規(guī)定，明確監(jiān)察委員會的法律地位，即這一機構不是民族區(qū)域自治地方的自治機關，同時就監(jiān)察委員會的領導成員及其組成人員中是否應當有少數(shù)民族人員等問題作出具體規(guī)定。實踐中，我國許多民族自治地方在自治條例的修訂工作當中，已經(jīng)試驗性地對“監(jiān)察委員會”的性質及其地位作了規(guī)定，為今后修訂民族區(qū)域自治法積累了地方立法的經(jīng)驗。二是要回應立法法等上位法的修改，可就民族區(qū)域自治地方的自治權限重新作出規(guī)定。比如，2015 年《中華人民共和國立法法》修訂以來，自治州（包括自治區(qū)）一級地方同時獲得了自治法規(guī)制定權和地方性法規(guī)（包括規(guī)章）制定權，進而導致中央與民族自治地方和一般地方的權利（權力）對比關系發(fā)生重大變化。面對民族自治地方與一般地方在權利（權力）行使方面存在的競合現(xiàn)象，有學者專門提出，對自治機關自治權的內(nèi)涵界定，需要在以上兩種性質不同的權利（權力）形態(tài)的對比過程當中確定[13]。根據(jù)我國民族區(qū)域自治的實踐特征和實際需要，對民族區(qū)域自治法正文部分的修訂，應當進行認真細致的研究，使之不僅具備一定程度的針對性、可操作性和可執(zhí)行性，還應當在具備法的規(guī)范性特征方面作出切實努力。

總之，基于民族區(qū)域自治法在中國特色社會主義民族法律法規(guī)體系中的基礎地位，要使之主動適應民族事務治理法治化的現(xiàn)實需要，確保黨中央政令暢通，確保國家法律法規(guī)實施，支持各民族發(fā)展經(jīng)濟、改善民生，實現(xiàn)共同發(fā)展、共同富裕[1]。與此同時，要堅持以憲法為根本，圍繞鑄牢中華民族共同體意識這一主線，全面檢視民族法治建設方面的短板弱項，有序推進涉民族事務其他法律法規(guī)的立、改、廢、釋等工作，將保障各民族合法權益、維護民族團結的各項要求融入國家整個法治體系之中[14]。而民族區(qū)域自治法是我國憲法統(tǒng)轄下的一個完整的法律規(guī)范體系，對于我國民族工作走上法治化、規(guī)范化軌道具有重要意義。在民族區(qū)域自治制度“合”的思想理念下，全面貫徹落實民族區(qū)域自治法，對于依法治理民族事務乃至鑄牢中華民族共同體意識都具有不言而喻的重要意義。習近平總書記指出，“民族區(qū)域自治是黨的民族政策的源頭和根本，許多民族政策都是由此而來、依此而存。這個源頭改變了，根本就動搖了，在民族理論、民族政策、民族關系等問題上就會產(chǎn)生多米諾效應?！盵3]76-77全面貫徹落實民族區(qū)域自治法，要“使民族區(qū)域自治制度這一理論根源越扎越深、實踐根基越扎越牢”[15]。

三、推動民族工作的法治化進程

中國特色社會主義民族法治體系，是中國民族區(qū)域自治制度的法律表現(xiàn)形式。根據(jù)黨的十八屆四中全會關于全面依法治國的總體要求和布局，立足中國特色社會主義民族法治體系的建設任務，新時代全面貫徹落實民族區(qū)域自治法，就是要在黨的領導下，緊緊圍繞鑄牢中華民族共同體意識這個新時代黨的民族工作的“綱”，加快形成更加完備的民族法律規(guī)范體系、更加高效的民族法治實施體系、更加嚴密的民族法治監(jiān)督體系和更加有力的民族法治保障體系。換言之，深入推進民族工作法治化進程，要求進一步強化制度跟進，把我國民族法治優(yōu)勢更好地轉化為民族事務治理效能，主要包括健全配套法規(guī)、促進嚴格執(zhí)法、強化監(jiān)督檢查、加強組織保障四個方面的路徑。

（一）健全配套法規(guī)

“良法是善治的前提”。民族區(qū)域自治法作為憲法性法律，主要依托配套立法使之得以貫徹落實。以鑄牢中華民族共同體意識為要求，健全民族區(qū)域自治法的配套法規(guī)，應當把重心放在少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展的共通性問題上，突出配套立法在權力與利益分配中的引領規(guī)范作用，推動各民族共同走向社會主義現(xiàn)代化。

一是要推動國務院及有關部門繼續(xù)制定扶持民族地區(qū)發(fā)展的行政法規(guī)、部門規(guī)章或規(guī)范性文件。這是因為，國務院是我國的最高行政機關，負責執(zhí)行最高國家權力機關的意志。當全國人大制定民族區(qū)域自治法以后，國務院及其組成部門就需要依據(jù)行政職權來使之得到執(zhí)行。比如，在健全民族地區(qū)財政轉移支付辦法、完善基本公共服務均等化推進機制、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理等方面，為少數(shù)民族和民族地區(qū)實現(xiàn)現(xiàn)代化制定具體辦法。近年來，國務院及有關部門為推動民族區(qū)域自治法的實施，制定出臺了《中國公民民族成份登記管理辦法》（2015 年，國家民族事務委員會和公安部）、《關于加快發(fā)展民族教育的決定》（2015 年，國務院）、《中央對地方民族地區(qū)轉移支付辦法》（2018 年，財政部）、《關于進一步加強少數(shù)民族傳統(tǒng)體育工作的指導意見》（2018年，國家體育總局、國家民族事務委員會）等一批標志性的規(guī)范性法律文件，極大地促進了民族區(qū)域自治法的配套法規(guī)建設。但這些規(guī)范性文件的落地，有待于更低位階的法規(guī)措施來予以推動，比如出臺實施辦法。

但是從現(xiàn)實情況來看，個別配套法規(guī)在實施效果方面并不理想。比如，有的地方還存在未能跟進制度落實，出現(xiàn)立法懈怠、立法不作為等現(xiàn)象。從調(diào)查情況來看，其中一個重要原因就在于配套立法的滯后，以至無法滿足民族法治實施的要求。而若要改進現(xiàn)狀，上級國家機關需要繼續(xù)加大對少數(shù)民族和民族地區(qū)的支持力度。2021 年中央民族工作會議指出，民族區(qū)域自治法配套立法建設的重心應當具體體現(xiàn)在完善差別化區(qū)域支持政策，支持民族地區(qū)全面深化改革開放、提升自我發(fā)展能力；加大對民族地區(qū)基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整支持力度，優(yōu)化經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設整體布局；支持民族地區(qū)實現(xiàn)鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，促進農(nóng)牧業(yè)高質高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)牧民富裕富足；完善沿邊開發(fā)開放政策體系，深入推進固邊興邊富民行動等[1]。以上這四個方面為不同民族自治地方跟進配套立法提供了鮮明的政策導向，具有很強的指導意義。

需要進一步討論的是，在民族區(qū)域自治法的實施過程中，有一種聲音認為，我國實行一系列的民族優(yōu)惠政策，損害了法律適用的平等性原則，并且主張對其進行適當?shù)恼{(diào)整。這一主張需要在當前國情下予以全面看待。實際上，從社會主義的法治理念來講，平等不應當是機械地適用法律（盡管它是最低限度的一種法治）；相反，實行合理的差別（reasonable difference），將有助于促進更具實質意義的平等，實現(xiàn)對形式平等的一種矯正。為此，我國現(xiàn)行憲法在“序言”中規(guī)定“國家盡一切努力，促進全國各民族的共同繁榮?！痹趹椃ㄕ牡?條第2款中規(guī)定“國家根據(jù)各少數(shù)民族的特點和需要，幫助各少數(shù)民族地區(qū)加速經(jīng)濟和文化的發(fā)展”?？梢?，促進各民族共同團結奮斗、共同繁榮發(fā)展是我國社會主義憲法在民族平等理念上的重要價值追求。當前，我國可根據(jù)改革開放以來民族結構發(fā)生的變化，區(qū)分以實現(xiàn)個人實質平等為目標的優(yōu)惠政策和以民族實質平等為主旨的優(yōu)惠政策，針對不同事務實施不同性質的民族優(yōu)惠措施，從而兼顧到法的形式正義與實質正義。

二是要推動和幫助民族自治地方制定或修訂自治法規(guī)，進一步創(chuàng)新民族團結進步立法。當前，我國共有155個民族自治地方，大部分少數(shù)民族依然居住、生活在民族區(qū)域自治地方。與此同時，隨著社會的大流動，各民族在不同領域實現(xiàn)著深度的溝通交流和相互融合。以地方立法為路徑鑄牢中華民族共同體意識，有助于不同地方采取因地制宜的理念與方式加強民族團結，因此成為創(chuàng)新民族團結進步立法的一種重要路徑。近年來，我國多個民族自治地方在修訂自治條例工作中體現(xiàn)了這一主體方向。比如，云南省于2020 年8 月完成了8個自治州、29個自治縣的自治條例的修訂工作，在依法治理民族事務、鑄牢中華民族共同體意識方面積累了“云南經(jīng)驗”[16]。寧夏、廣西和內(nèi)蒙古三個自治區(qū)已將自治條例的起草列入立法規(guī)劃。其他轄有民族自治地方的省份也相繼啟動和完成了自治條例的修訂任務。另外，黨的十八大以來，我國民族自治地方在單行條例的制定和修改方面也有了很大起色。這些單行條例的制定涉及民族自治地方的生態(tài)環(huán)境治理、非物質文化遺產(chǎn)保護、清真食品管理和少數(shù)民族特需商品管理等多個方面?？傮w來看，這些自治法規(guī)的制定與修訂工作，進一步推動了少數(shù)民族權益保障和地方經(jīng)濟發(fā)展，完善了新時期民族區(qū)域自治法制體系，豐富了民族自治地方立法經(jīng)驗。實踐證明，以鑄牢中華民族共同體意識為主線的地方立法實踐，正在型構一種帶有中國特色和新時代特征的民族法治經(jīng)驗，對于依法保障民族團結進步具有重要意義。

尤其值得關注的是，加強民族團結進步專項的立法，已經(jīng)成為通過配套法規(guī)建設有力促進鑄牢中華民族共同體意識的重要舉措。黨的十八大和2014年、2021年的中央民族工作會議以來，新疆、青海、西藏、內(nèi)蒙古等地率先出臺了民族團結進步條例，為地方層面創(chuàng)新民族團結進步立法，促進民族區(qū)域自治法的配套法規(guī)建設做出了積極探索。比如，新疆于2015年率先出臺了《新疆維吾爾自治區(qū)民族團結進步工作條例》，西藏于2020年出臺了《西藏自治區(qū)民族團結進步模范區(qū)創(chuàng)建條例》，內(nèi)蒙古于2021年出臺了《內(nèi)蒙古自治區(qū)促進民族團結進步條例》，2021 年，新疆進一步出臺了《新疆維吾爾自治區(qū)民族團結進步模范區(qū)創(chuàng)建條例》等。立法是促進和保障民族團結進步的重要方式，加強民族團結進步立法應作為鑄牢中華民族共同體意識法治建構的重要路徑[17]。為更好地鞏固和發(fā)展民族團結進步立法成果，厚植民族法治基礎，我國應當在總結以往立法經(jīng)驗與模式的基礎之上，進一步拓寬民族團結進步立法范圍，圍繞互嵌式社區(qū)建設目標，做好城市民族工作，積極推動和構建以“三交”（交往交流交融）為理念的“嵌入式”立法[18]。其基本要求是充分考慮不同民族、不同地區(qū)的實際，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設布局規(guī)劃和公共服務資源配置，完善政策舉措，營造環(huán)境氛圍，逐步實現(xiàn)各民族在空間、文化、經(jīng)濟、社會、心理等方面的全方位嵌入。

（二）促進嚴格執(zhí)法

“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施”。所謂執(zhí)法，在法治意義上，主要是針對公權力和國家機關而言的。全面貫徹落實民族區(qū)域自治法，有關國家機關應當根據(jù)各自職權，在不同民族事務領域促進嚴格執(zhí)法。

其一，從國家層面（中央國家機關）來講，要求相關部門積極支持民族工作部門更好地履職盡責。比如，我國憲法確立了民族區(qū)域自治的原則，而民族區(qū)域自治法為推動民族區(qū)域自治制度，在其法律文本的第六章中進一步課以上級國家機關諸多具體的法定職責。因此，民族自治地方自治機關的自治權能否得到有效落實，實際上與上級國家機關如何行使職權（包括作為與不作為兩方面）是息息相關的。

其二，從民族自治地方層面來講，要求自治機關保證憲法和法律在本地方得到正確遵守和執(zhí)行。比如，推廣國家通用語言文字，是我國憲法和相關法律的明確規(guī)定。2014年和2021年的中央民族工作會議都指出，要全面加強國家通用語言文字教育。習近平總書記指出，“維護國家法治統(tǒng)一是一個嚴肅的政治問題?！盵19]各級民族自治地方應當在所轄范圍內(nèi)通過有力舉措加強國家通用語言文字教育，確保憲法和法律的規(guī)定在本地方得到不折不扣的貫徹執(zhí)行。換言之，民族自治地方行使自治權必須以維護國家法制統(tǒng)一為基本前提，在此前提下，以促進相關自治權的行使來更好地服務于民族團結進步事業(yè)。

其三，從民族事務層面來講，各級有關國家機關要善于用法治思維和法律方式來規(guī)范和調(diào)整民族關系，不將一般性的社會治安案件、民事案件、刑事案件同“民族問題”相混淆，不把發(fā)生在民族地區(qū)的一般矛盾糾紛簡單歸結為“民族問題”，不以民族劃線搞選擇性執(zhí)法[20]。具體來講，用法律手段規(guī)范和調(diào)整民族關系，包括依法保障少數(shù)民族合法權益和嚴厲打擊各類破壞民族團結的違法犯罪行為兩個方面。

就保障少數(shù)民族合法權益而言，這里需要區(qū)分兩個層面的問題。第一，當少數(shù)民族公民的合法權益受到侵害之時，相關公民能夠有效訴諸法律救濟手段；第二，當少數(shù)民族的集體權益受到侵害之時，國家層面具備相應救濟機制，以便通過“公益訴訟”等方式來維護少數(shù)族群的正當權益。另外，就嚴厲打擊各類破壞民族團結的違法犯罪行為而言，我國民族團結進步事業(yè)長期面臨敵對勢力的滲透顛覆破壞活動、暴力恐怖活動、民族分裂活動和宗教極端活動的困擾，這些都是鑄牢中華民族共同體意識的巨大障礙，不容輕視。嚴密防范和堅決打擊以上四種活動，需要形成依法預防和化解民族宗教領域重大風險的機制，動員社會力量共同治理民族宗教事務。需要說明的是，我國民族法律法規(guī)體系自成一體，同時又分散于不同部門法體系當中，形成相互間的交叉關系。這就決定了鑄牢中華民族共同體意識的法治基礎，需要我們從刑法、行政法等各部門法角度促進民族法的實施，并且遵循“法秩序統(tǒng)一性原理”，促進不同部門法在規(guī)范上實現(xiàn)相互協(xié)調(diào)與銜接，織密民族法治之網(wǎng)[21]。

（三）強化監(jiān)督檢查

“法令行則國治，法令弛則國亂”。有關國家機關開展好憲法和民族區(qū)域自治法的監(jiān)督檢查工作，是法治層面鑄牢中華民族共同體意識的一項重要工作環(huán)節(jié)。特別是各級人大機關作為監(jiān)督機關，應當履行好保證憲法、民族區(qū)域自治法在本行政區(qū)域內(nèi)遵守和執(zhí)行的重大職責，加強對民族法律法規(guī)實施情況的執(zhí)法檢查。

一是要加強民族法律法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督檢查的組織領導，加大監(jiān)督檢查力度，注重監(jiān)督檢查的實效性。二是要建立完善監(jiān)督檢查體系，保障監(jiān)督檢查渠道暢通。三是要制定監(jiān)督檢查工作標準，建立健全監(jiān)督檢查工作機制，實現(xiàn)監(jiān)督檢查的制度化、規(guī)范化和常態(tài)化。例如，建立民族自治地方政府定期向同級人大及其常委會報告民族區(qū)域自治法實施情況的制度，對于完善法律監(jiān)督機制具有重要意義[22]。與此同時，還要創(chuàng)新監(jiān)督檢查工作機制，從監(jiān)督檢查的主體、內(nèi)容、對象、程序和方式上予以規(guī)范化，逐步推行民族法律法規(guī)實施的評估考核制度。

在依法鑄牢中華民族共同體意識建設當中，為了確保我國民族法律規(guī)范體系的內(nèi)在統(tǒng)一性，應當特別發(fā)揮好法規(guī)備案審查機制與合憲性審查機制的重要作用。2020 年，全國人大常委會法工委針對有地方性法規(guī)弱化國家通用語言文字地位的相關規(guī)定，首次在新中國歷史上對涉及民族規(guī)范的地方性法規(guī)作出了“不合憲”的審查結論，并要求相關制定機關作出修改①參見《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于2020 年備案審查工作情況的報告》，中國人大網(wǎng),http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/239178b5d03944c7b453ddc6bdd7c087.shtml，訪問日期：2022年2月20日。。這一備案審查機制的啟動，是黨的十八大以來合憲性審查機制在我國民族法治體系中的首次運用，進一步推動了中國特色社會主義民族法治體系的建設進程，具有深遠意義。此外，發(fā)揮監(jiān)察機關在監(jiān)督民族法律法規(guī)及政策執(zhí)行方面的重要作用，也將有助于提升民族法治監(jiān)督的法治化進程[23]。例如，針對各級立法主體應當制定而未制定規(guī)范性法律文件的立法不作為行為，有學者建議將其明確納入監(jiān)察范圍[21]。

（四）加強組織保障

“徒善不足以為政，徒法不足以自行”。如果沒有一系列的保障條件，鑄牢中華民族共同體意識的事業(yè)就難以推進。從新中國成立以來我國民族事業(yè)取得的成就來看，鑄牢中華民族共同體意識的法治基礎，最根本的保障是堅持中國共產(chǎn)黨的全面領導。

中國共產(chǎn)黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，也是我國加強民族團結工作最根本的優(yōu)勢。我國民族法治建設千頭萬緒，加強黨對民族法治工作的統(tǒng)一領導，提高依法執(zhí)政能力和水平，就等于抓住了依法治理民族事務的“牛鼻子”。在這個意義上，鑄牢中華民族共同體意識，要堅持黨對民族工作的領導，提升黨解決民族問題、做好民族工作的能力和水平。特別是民族地區(qū)各級黨組織在依法治理民族事務當中應當發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，堅持黨領導立法、保證執(zhí)法、帶頭守法、支持司法，使中國共產(chǎn)黨領導成為依法治理民族事務、鑄牢中華民族共同體意識最為堅強的政治和組織保障。

此外，全面貫徹落實民族區(qū)域自治法，還要強化人才保障，加快民族地區(qū)法治專門人才隊伍建設，著力培養(yǎng)一批德才兼?zhèn)洌嫱▏彝ㄓ谜Z言文字和少數(shù)民族語言文字的高素質法治工作隊伍[24]；抓住領導干部這個“關鍵少數(shù)”，切實提高各族干部職工依法行政、依規(guī)辦事的能力。特別是要努力建設一支維護黨的集中統(tǒng)一領導態(tài)度特別堅決、明辨大是大非立場特別清醒、鑄牢中華民族共同體意識行動特別堅定、熱愛各族群眾感情特別真摯的民族地區(qū)干部隊伍[1]。同時，“把懂不懂民族工作、會不會搞民族團結作為考察領導干部的重要內(nèi)容”[2]302。對政治過硬、敢于擔當?shù)膬?yōu)秀少數(shù)民族干部要充分信任、委以重任；增強各族人民群眾的法治意識、法治觀念，通過開展卓有成效的民族法制宣傳教育和普及工作，積極營造依法鑄牢中華民族共體意識的良好法治社會環(huán)境。

結語：推動中國特色社會主義民族法治體系不斷趨于成熟和定型

鑄牢中華民族共同體意識是習近平總書記站在中華民族偉大復興戰(zhàn)略高度作出的重大原創(chuàng)性論斷，是馬克思主義民族理論中國化的最新發(fā)展，是指導新時代民族工作的根本遵循。在2021年中央民族工作會議上，習近平總書記進一步強調(diào)了“鑄牢中華民族共同體意識是新時代黨的民族工作的‘綱’，所有工作要向此聚焦”[1]。法治是鑄牢中華民族共同體意識的重要途徑，也是鑄牢中華民族共同體意識的重要保障。習近平總書記關于鑄牢中華民族共同體意識的重要論述，蘊含著用法治思維和法治方式推動民族團結工作的深刻命題，從增進中華民族共同性的維度豐富和創(chuàng)新了中國特色社會主義民族法治體系。以習近平法治思想中的民族法治理論為指引，做好新時代民族團結的法治工作，必須有一個總覽全局、牽引各方的總抓手，這個總抓手就是建設中國特色社會主義民族法治體系。

本文著眼于中國特色社會主義民族法治體系建構的視角，提出鑄牢中華民族共同體意識的法治基礎，應當充分發(fā)揮民族法治體系“綱舉目張”的根本作用。為此，本文分別從中華民族共同體意識的憲法基石、中華民族共同體建設的法律制度基礎以及推動民族工作法治化進程等方面作了體系性的思考?？偟膩碚f，基于我國民族團結工作的復雜性、根本性和長遠性，鑄牢中華民族共同體意識的法治基礎需要遵循法治建設的一般規(guī)律，把各項民族事務納入法治軌道，堅持各民族一律平等，實行科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，更加注重民族法治建構的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，強化法治在民族團結進步事業(yè)中固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用。只有充分發(fā)揮我國民族法律法規(guī)體系的整體功效，從體系完善的視角織密民族法治之網(wǎng)，才能推動中華民族共同體建設的事業(yè)在法治軌道上行穩(wěn)致遠。

我國的民族法治成就來之不易。黨的十九屆六中全會在總結新時代黨的民族工作取得的歷史性成就、發(fā)生的歷史性變革時指出，黨堅持和完善民族區(qū)域自治制度，堅定不移走中國特色解決民族問題的正確道路，堅持把鑄牢中華民族共同體意識作為黨的民族工作主線，確立新時代黨的治藏方略、治疆方略，鞏固和發(fā)展平等團結互助和諧的社會主義民族關系，促進各民族共同團結奮斗、共同繁榮發(fā)展[25]。2021 年中央民族工作會議指出，“回顧黨的百年歷程，黨的民族工作取得的最大成就，就是走出了一條中國特色解決民族問題的正確道路?！盵1]中國特色社會主義民族法治體系，是百年來中國共產(chǎn)黨推進中華民族共同體建設的重要制度經(jīng)驗和法治成就。新中國成立特別是改革開放以來民族團結進步事業(yè)的成功實踐證明，黨和國家對民族法律法規(guī)體系進行的制度設計和規(guī)范，有利于維護國家統(tǒng)一和民族團結，有利于推動民族地區(qū)與全國同步全面建成小康社會，有利于促進各民族交往交流交融，符合中國國情和民族地區(qū)實際，深受各族群眾歡迎和擁護，在世界范圍也具有先進性[20]。然而，目前學界對于如何用法治（rule of law）鑄牢中華民族共同體意識還未形成比較統(tǒng)一的認識，對堅持建設中國特色社會主義民族法治體系這個民族事務治理體系的“骨干工程”沒有給予足夠的重視，導致現(xiàn)有相關論述較為分散、無的放矢、無從抓手，這無助于我國民族法治建設繼往開來。本文認為，新時代鑄牢中華民族共同體意識的法治基礎，應當立足中國共產(chǎn)黨的百年奮斗史，守正創(chuàng)新，在系統(tǒng)總結我國民族法治建設取得的寶貴經(jīng)驗的基礎之上，深入研究中國特色社會主義民族法治體系建構，對于保障民族團結進步事業(yè)和推進中華民族共同體建設具有深遠意義。為此，應堅持以鑄牢中華民族共同體意識為主線，推動中國特色社會主義民族法治體系不斷趨于成熟和定型。在習近平法治思想的指引下，加快建設中國特色社會主義民族法治體系，必將有力保障中華民族大團結和中華民族偉大復興，同時也必將為世界范圍內(nèi)其他多民族國家依法治理民族事務和改善民族關系貢獻更多的中國智慧和中國方案。