探究提高環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能的有效方法

盧 方

（濟(jì)南市生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法支隊(duì)槐蔭大隊(duì)，山東 濟(jì)南 250117）

當(dāng)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)正朝著全球化的方向不斷推進(jìn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)也取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，一直以來(lái)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)都以嚴(yán)重的環(huán)境污染為代價(jià)，雖然政府部門采取了多種措施，比如控制海洋污染和水資源污染等問(wèn)題，但是在粗放式體系之下，現(xiàn)有的環(huán)境問(wèn)題仍然非常嚴(yán)峻，霧霾問(wèn)題、重金屬污染問(wèn)題、水質(zhì)污染問(wèn)題等，已經(jīng)嚴(yán)重影響到了百姓的日常生活和健康[1]。對(duì)此，需要通過(guò)行政手段對(duì)破壞環(huán)境的各類行為進(jìn)行干預(yù)乃至制裁，不斷糾正環(huán)境違法現(xiàn)象，在這一過(guò)程當(dāng)中，環(huán)保部門承擔(dān)著重要的職責(zé)。

1 環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能的內(nèi)涵

1.1 核心概念

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法指的是行政主體根據(jù)我國(guó)各項(xiàng)法律法規(guī)，所作出的與環(huán)境管理有關(guān)的各項(xiàng)活動(dòng)，簡(jiǎn)稱為環(huán)境執(zhí)法。環(huán)境管理部門根據(jù)法律法規(guī)來(lái)執(zhí)行各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)工作與執(zhí)法工作。從其職能標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法并不是單純的執(zhí)法活動(dòng)，而是包含了準(zhǔn)司法性特征的一般性行政行為。相關(guān)部門在整個(gè)過(guò)程當(dāng)中，需要保持有法可依和有法必依的基本原則，根據(jù)環(huán)境保護(hù)的有關(guān)法律，對(duì)違法行為和違法責(zé)任人采取相應(yīng)的控制和制裁。

一般情況之下，為了確保環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作的順利進(jìn)行，政府部門和環(huán)境保護(hù)部門扮演不同的角色，政府部門會(huì)制定與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的各類政策和法規(guī)，環(huán)境保護(hù)部門則根據(jù)這些法律法規(guī)來(lái)履行好自身的職責(zé)，其中還有一部分由法律所規(guī)定的其它部門承擔(dān)[2]。各項(xiàng)檢查工作和環(huán)境保護(hù)工作，都要在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法全過(guò)程必須根據(jù)這一原則。由于一般性環(huán)境行政執(zhí)法工作是由環(huán)境監(jiān)察部門所負(fù)責(zé)，所以本文研究的視角也將重點(diǎn)放在行政執(zhí)法工作的主要內(nèi)容等方面。

1.2 基本特征

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的基本特征體現(xiàn)在主導(dǎo)性和單一性兩個(gè)方面，其原因在于，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)自身的權(quán)利和義務(wù)是由有關(guān)環(huán)境的法律法規(guī)所賦予，所以在行使權(quán)利和履行義務(wù)的過(guò)程中，不能以人的意志為轉(zhuǎn)移，檢測(cè)部門始終占據(jù)著主導(dǎo)地位。與此同時(shí)，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法律當(dāng)中提出了基本預(yù)防原則，并強(qiáng)調(diào)了環(huán)境保護(hù)工作需要和日常的生產(chǎn)工作進(jìn)行融合[3]，做好提前預(yù)防，而不是在產(chǎn)生污染問(wèn)題之后才采取有關(guān)措施。無(wú)論是事前監(jiān)督還是事后監(jiān)督，都強(qiáng)調(diào)在企業(yè)和個(gè)人的生產(chǎn)生活當(dāng)中采取有效措施，來(lái)進(jìn)一步降低環(huán)境污染。例如，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員會(huì)憑借專業(yè)的技術(shù)儲(chǔ)備和知識(shí)經(jīng)驗(yàn)，用各種執(zhí)法方式，完成環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作的細(xì)節(jié)要求，注重過(guò)程和結(jié)果的綜合性關(guān)聯(lián)，必要時(shí)還會(huì)采取行政處罰和刑事行政強(qiáng)制等措施。

1.3 環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能指的是政府部門為公眾提供有關(guān)的環(huán)境行政服務(wù)。相比于原有的行政執(zhí)法，行政執(zhí)法效能更加關(guān)注行為本身的結(jié)果以及目標(biāo)達(dá)成的程度。與環(huán)境管理有關(guān)的各類行政執(zhí)法活動(dòng)，在得到推進(jìn)之后，其結(jié)果必然會(huì)得到公眾的關(guān)注[4]。所以，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法部門會(huì)代表政府向公眾提供對(duì)應(yīng)的服務(wù)，在這一過(guò)程當(dāng)中，一切與環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法相關(guān)的舉措，都會(huì)以公開透明的方式接受群眾的監(jiān)督。

2 現(xiàn)階段環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

2.1 法律法規(guī)需要進(jìn)一步完善

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法和工作落實(shí)困難的主要原因，在于法律法規(guī)制度并不能覆蓋全部工作。因?yàn)閳?zhí)法效能既包含環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)，同時(shí)還涉及到政府向公眾提供環(huán)境保護(hù)服務(wù)的有關(guān)內(nèi)容。所以環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的質(zhì)量和達(dá)到的效果，將直接關(guān)系到這項(xiàng)工作是否能穩(wěn)步推進(jìn)。雖然我國(guó)的環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)體系已經(jīng)建成，并且確定了聯(lián)合執(zhí)法或移交執(zhí)法等特殊情形下的工作要求。但由于每個(gè)地區(qū)的環(huán)境現(xiàn)狀和環(huán)境管理存在差異，作為宏觀管理的法律條款，很多情況下并不能做出非常詳細(xì)的規(guī)定，環(huán)境監(jiān)管部門在處理一些違法違規(guī)行為時(shí)缺乏具體化的量化原則，過(guò)大的自由裁量權(quán)導(dǎo)致行政處罰措施很難貫徹落實(shí)。例如如何執(zhí)法、如何整改等缺乏明確的指導(dǎo)意見，基層環(huán)境執(zhí)法者對(duì)于違法行為的衡量缺乏必要的評(píng)估，程序制度的不完善，使得行政處罰擁有過(guò)大的自由評(píng)估空間，很多人員不敢輕易做出評(píng)估。對(duì)此，需要將制度的具體內(nèi)容和程序進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，才能將完善的執(zhí)法決策納入至工作框架當(dāng)中。

2.2 監(jiān)管落實(shí)不足

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法和監(jiān)管體制之間存在密切聯(lián)系，例如，對(duì)某些產(chǎn)生污染的企業(yè)或部門進(jìn)行全方位審核調(diào)查之后，再根據(jù)環(huán)境保護(hù)制度落實(shí)情況，對(duì)其各項(xiàng)工作進(jìn)行監(jiān)督。在現(xiàn)場(chǎng)檢查環(huán)節(jié)當(dāng)中，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員要嚴(yán)格按照?qǐng)?zhí)法要求做好記錄和評(píng)估，依照法律規(guī)定擬出對(duì)應(yīng)的處理意見。但目前的工作當(dāng)中，基層環(huán)境執(zhí)法存在著顯著的地域差異，主要表現(xiàn)為：一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)在硬件基礎(chǔ)設(shè)施上比較完善，人員配置相對(duì)合理，但一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)條件有限，缺乏有力的技術(shù)支持和人員支持，執(zhí)法工作往往陷入困境，基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)等各項(xiàng)工作也陷入瓶頸。

2.3 執(zhí)法程序存在問(wèn)題

執(zhí)法程序不完善是當(dāng)前環(huán)保部門所面臨的主要問(wèn)題之一。具體來(lái)看，對(duì)于環(huán)境保護(hù)以及環(huán)境污染工作的評(píng)估涉及到現(xiàn)場(chǎng)取證，但環(huán)境條件處于不斷變化狀態(tài)，基層環(huán)境執(zhí)法當(dāng)中的現(xiàn)場(chǎng)取證受到不同因素的影響。很多企業(yè)或部門在得知環(huán)境保護(hù)監(jiān)督部門即將檢查時(shí)，在短期內(nèi)會(huì)采取“遵紀(jì)守法”的舉措，等到執(zhí)法部門離開后，又重新回到以往的運(yùn)營(yíng)狀態(tài)，此類不誠(chéng)信的行為直接導(dǎo)致執(zhí)法人員很難取得有效的證據(jù)。這一點(diǎn)在某些隱蔽性污染源查處和分析過(guò)程當(dāng)中體現(xiàn)的更加明顯，因?yàn)榄h(huán)境污染是長(zhǎng)期形成的結(jié)果，很多行為短時(shí)間內(nèi)不會(huì)顯現(xiàn)出對(duì)環(huán)境的潛在損害。很多執(zhí)法人員對(duì)于企業(yè)所配備的大型設(shè)備并不能夠詳細(xì)評(píng)估，無(wú)法判斷處理設(shè)施是否處于高復(fù)轉(zhuǎn)運(yùn)行狀態(tài)，不能設(shè)備的污染處理能力是否合格等，大多數(shù)情況下，現(xiàn)場(chǎng)取樣以及檢測(cè)結(jié)果處理方案會(huì)有一些不完善的地方，缺乏直接證據(jù)進(jìn)行有效管控，此類問(wèn)題也給環(huán)境執(zhí)法工作帶來(lái)了一定的困難。

按照法律法規(guī)的基本要求，危害環(huán)境的各類行為必須得到應(yīng)有的懲罰。然而行政處罰程序的困境仍然存在，主要原因在于很多因環(huán)境問(wèn)題被查處的案件當(dāng)中的執(zhí)法程序過(guò)于簡(jiǎn)化，不能起到行政處罰應(yīng)有的教育警示功能。特別是對(duì)于某些企業(yè)而言，單純采取罰款不能直接影響企業(yè)的生產(chǎn)過(guò)程。

環(huán)境保護(hù)的后續(xù)工作落實(shí)難度加大，即便整改文書已經(jīng)送達(dá)至企業(yè)，要求企業(yè)按照環(huán)境保護(hù)的要求進(jìn)行限時(shí)整改，但當(dāng)前所使用的法律條文某些條款當(dāng)中的規(guī)定內(nèi)容存在差異、矛盾，導(dǎo)致基層執(zhí)法當(dāng)中經(jīng)常出現(xiàn)沖突。例如，在環(huán)境污染專項(xiàng)整治過(guò)程當(dāng)中，要求部分地區(qū)將沙堆或料堆搭建的臨時(shí)建筑進(jìn)行覆蓋，以免產(chǎn)生揚(yáng)塵，但該要求與土地法的要求矛盾。

2.4 人員缺位

基層執(zhí)法人員是實(shí)施基層環(huán)境執(zhí)法工作的基礎(chǔ)，在社會(huì)新常態(tài)的背景下，專業(yè)人員的工作水平需要得到改進(jìn)，更新執(zhí)法觀念，在處理具體的環(huán)境違法事件當(dāng)中減少紕漏。目前，我國(guó)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法部門的人員中，出現(xiàn)此類情況的主要原因在于人才的考核監(jiān)督工作不完善，政績(jī)考核指標(biāo)不合理，很多專業(yè)人員不愿意從事這一工作，使得環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能受到一定的影響。

3 提高環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能的有效方法

3.1 重視法律法規(guī)的建設(shè)與落實(shí)

從目前的現(xiàn)狀來(lái)看，要想提升基層監(jiān)管工作的質(zhì)量和效率，就需要通過(guò)健全律法條款來(lái)采取嚴(yán)厲的管控措施，給基層環(huán)境管理工作人員提供更多的法律依據(jù)，保障有效執(zhí)行各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)任務(wù)。同時(shí)相關(guān)機(jī)構(gòu)始終要遵循國(guó)家政策要求，尤其是對(duì)某些已經(jīng)有過(guò)違法前科或態(tài)度惡劣的單位，采取更加嚴(yán)厲的懲罰措施，從而強(qiáng)化監(jiān)管力度[5]。

2015年廣泛推行的新環(huán)境保護(hù)法，標(biāo)志著國(guó)內(nèi)在環(huán)境質(zhì)量系統(tǒng)方面的完善和改進(jìn)，但是在某些領(lǐng)域仍然存在無(wú)法可依的情況，未來(lái)的工作中應(yīng)該進(jìn)一步完善環(huán)境立法空缺，建立生態(tài)維系或損害賠償?shù)确矫娴奈募A(yù)案，同時(shí)要落實(shí)環(huán)境質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)部門的合法權(quán)益。應(yīng)探索創(chuàng)新行之有效的辦法，在立法環(huán)節(jié)中加大對(duì)違法行為的處理力度，例如懲處措施可不單純以罰款為主，而是采取設(shè)備扣押、企業(yè)查封等更加嚴(yán)格的手段，以及對(duì)一些違法人員采取拘留等[4]?？傊谶M(jìn)行環(huán)境立法工作時(shí)，需要綜合考慮國(guó)內(nèi)和國(guó)際的經(jīng)驗(yàn)，讓環(huán)境保護(hù)工作能夠積極對(duì)接國(guó)際形勢(shì)，了解世界范圍內(nèi)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)，努力縮小和國(guó)際環(huán)境保護(hù)之間的差異。

3.2 重視監(jiān)管工作的推進(jìn)

在未來(lái)的監(jiān)管工作當(dāng)中，需要構(gòu)建更加完善的環(huán)境保護(hù)責(zé)任落實(shí)體系，政府部門始終保有追責(zé)權(quán)利。在制定各項(xiàng)措施時(shí)，要確保人員積極的工作態(tài)度。例如，我國(guó)很多地區(qū)都將環(huán)保督查，和解決擾民問(wèn)題進(jìn)行了有效結(jié)合，環(huán)保督查被列入政府部門重點(diǎn)工作內(nèi)容之后，政府聯(lián)合發(fā)改委等成立了多個(gè)監(jiān)察隊(duì)伍，深入落實(shí)各項(xiàng)環(huán)境污染問(wèn)題，始終遵循產(chǎn)業(yè)和城市整體協(xié)同運(yùn)行原則，高度重視生態(tài)文明建設(shè)[6]。各類支撐體系內(nèi)部之間做到互相聯(lián)動(dòng)與銜接。這樣一來(lái)，在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，大力推進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)的崛起，減少企業(yè)生產(chǎn)對(duì)環(huán)境的損害。

以重點(diǎn)監(jiān)察帶動(dòng)環(huán)境監(jiān)察的各項(xiàng)細(xì)節(jié)工作，負(fù)責(zé)人員可與市民進(jìn)行溝通和反饋，及時(shí)了解居民生活當(dāng)中存在的環(huán)境污染問(wèn)題，采取切實(shí)有效的執(zhí)行方案[7]。例如，對(duì)于一些揚(yáng)塵嚴(yán)重的建筑工地，或是排放不符合標(biāo)準(zhǔn)的工廠企業(yè)，需采取嚴(yán)格的管控措施，達(dá)到對(duì)應(yīng)的排放標(biāo)準(zhǔn)等。綜合來(lái)看，未來(lái)的環(huán)境監(jiān)察工作需要和生態(tài)文明建設(shè)并行，深化人們的生態(tài)意識(shí)和生態(tài)理念，提升整個(gè)區(qū)域的環(huán)保普及率。環(huán)境監(jiān)察部門可以和企業(yè)進(jìn)行聯(lián)合，為企業(yè)建立網(wǎng)格化監(jiān)督管理制度。對(duì)企業(yè)所遇到的問(wèn)題進(jìn)行有效控制，尤其是對(duì)于潛在的環(huán)境污染和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等，要建立信息化管理制度，對(duì)廢水處理設(shè)施、廢氣處理設(shè)施等進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，水流區(qū)域和周圍環(huán)境區(qū)域也應(yīng)進(jìn)行抽查。

3.3 加強(qiáng)執(zhí)法程序和執(zhí)法能力建設(shè)

執(zhí)法程序和執(zhí)法能力建設(shè)的核心，在于提升信息化管理水平和硬件基礎(chǔ)設(shè)施水平，當(dāng)前我國(guó)很多地區(qū)都在加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)督與監(jiān)察力度，目的在于提升執(zhí)法強(qiáng)度，保障執(zhí)法功能?，F(xiàn)階段執(zhí)法狀況變得更加復(fù)雜，在采取各項(xiàng)措施時(shí)，要綜合考慮到區(qū)域內(nèi)的現(xiàn)實(shí)情況，查明污染源頭，結(jié)合實(shí)際進(jìn)行處理。例如某個(gè)區(qū)域存在重點(diǎn)水源保護(hù)區(qū)，則需要根據(jù)污染來(lái)源以及周圍存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)進(jìn)行調(diào)查，決定是否采取執(zhí)法船只或執(zhí)法無(wú)人機(jī)設(shè)備等；對(duì)于一些處于村縣級(jí)的工業(yè)企業(yè)來(lái)說(shuō)，則需要視情況配備各項(xiàng)監(jiān)督檢查設(shè)備，保障能夠有效應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件。

在信息化時(shí)代，環(huán)境管理和環(huán)境監(jiān)督的各項(xiàng)工作也應(yīng)符合時(shí)代潮流，作出改進(jìn)。一方面加強(qiáng)信息覆蓋率和信息利用率，另一方面利用大數(shù)據(jù)等智能化手段，落實(shí)環(huán)境監(jiān)察信息化舉措，保障未來(lái)的工作效率。我國(guó)很多地區(qū)已經(jīng)采取了APP或網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)等途徑進(jìn)行輔助執(zhí)法，有效地利用區(qū)域內(nèi)的環(huán)境信息數(shù)據(jù)，提升違規(guī)事件處理能力，和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力。政府部門和各城鎮(zhèn)街道聯(lián)手支撐網(wǎng)格化監(jiān)管平臺(tái)，可以根據(jù)網(wǎng)格信息第一時(shí)間對(duì)各類問(wèn)題進(jìn)行整合和評(píng)估，系統(tǒng)可以記錄執(zhí)法過(guò)程當(dāng)中產(chǎn)生的各類信息數(shù)據(jù)，確保執(zhí)法過(guò)程的公平性、公正性。環(huán)境監(jiān)察管理部門內(nèi)部，要加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)層面的法治教育，提升所有人員在環(huán)境方面的法律知識(shí)水平，部門之間需保持相互合作，對(duì)廣大人民群眾的環(huán)保意識(shí)進(jìn)行教育引導(dǎo)，促使人民群眾積極投入到環(huán)保當(dāng)中。一些在環(huán)保中表現(xiàn)良好的企業(yè)也應(yīng)得到表彰，提升企業(yè)參與環(huán)境治理工作的積極性。

3.4 合理配置環(huán)境執(zhí)法人員隊(duì)伍

為了更加高效地落實(shí)環(huán)境執(zhí)法，隊(duì)伍建設(shè)工作就需要采取有效的監(jiān)督和管控體系，進(jìn)一步推動(dòng)人才建設(shè)儲(chǔ)備的貫徹和落實(shí)，具體來(lái)說(shuō)，需要將所有的環(huán)境管理力量進(jìn)行重組，構(gòu)建出獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并對(duì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)內(nèi)部的體制機(jī)制進(jìn)行完善。在保障執(zhí)法人員工作形象的同時(shí)，堅(jiān)決防止濫用職權(quán)或執(zhí)法犯法違規(guī)行為出現(xiàn)。對(duì)于人才儲(chǔ)備問(wèn)題，環(huán)境執(zhí)法部門可以考慮從社會(huì)人員當(dāng)中進(jìn)行人才選拔，落實(shí)持證上崗制度，對(duì)在崗人員、核心招聘人員進(jìn)行定期培訓(xùn)，不斷提升人員的綜合素質(zhì)和環(huán)境保護(hù)意識(shí)[8]。只有落實(shí)人員配置方案，才能使環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能得到提升，保障服務(wù)質(zhì)量，指導(dǎo)更多企業(yè)高效率綠色化運(yùn)行。

4 結(jié)語(yǔ)

提升環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能是未來(lái)落實(shí)環(huán)境保護(hù)工作的關(guān)鍵舉措。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)處于新的增長(zhǎng)階段，盲目追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)必然會(huì)導(dǎo)致環(huán)境問(wèn)題更加嚴(yán)峻，所以環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法要代表環(huán)保部門的先進(jìn)形象，堅(jiān)決打擊破壞環(huán)境的各類違法行為，進(jìn)一步調(diào)整區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，保障經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)推進(jìn)，重視生態(tài)文明。