吳春來 劉心譯

一、文獻(xiàn)梳理與問題提出

縣級政權(quán)的“微觀國家”〔1〕屬性為理解中國之治提供了較佳的研究切入點，透過縣政與縣域治理能夠理解當(dāng)代中國黨政體制的本質(zhì)和內(nèi)涵，闡釋中國國家治理的適應(yīng)性〔2〕、體制韌性〔3〕，建構(gòu)更符合中國情境和話語的治理理論、官僚制理論。對于當(dāng)代中國黨政體制的論述中，林尚立、陳明明等學(xué)者分析了當(dāng)代中國的政黨、國家與社會關(guān)系，指出黨政體制作為政黨國家的集權(quán)體制形塑了黨和國家與社會的一元化形態(tài)〔4〕。黨政體制是理解我國國家權(quán)力形態(tài)和官僚制形式的重要維度，是理解國家治理邏輯的關(guān)鍵。在政府過程研究和官僚組織行為研究中，由于借用委托代理理論，學(xué)者們提出諸如上下級政府間信息不對稱所產(chǎn)生的組織激勵〔5〕、避責(zé)〔6〕或共謀〔7〕行為等等解釋。但是，這一類官僚組織的研究與現(xiàn)實層面的中國黨政體制運作邏輯，存在內(nèi)在張力和沖突，呈現(xiàn)出委托代理理論在解釋中國黨政體制上的理論適用限度。如何研究當(dāng)代中國黨政體制，成為闡述中國治理實踐，理解中國之治的關(guān)鍵。近年來，此種反思在基層政治研究中呈現(xiàn)出來。有學(xué)者比較了縣域黨政體制與科層制的異同點，并呼吁用體制屬性話語來代替官僚組織的話語，以更加契合基層體制的實踐過程和行為〔8〕。但這一呼吁仍舊需要研究者通過詳實的田野觀察，進(jìn)一步透析基層黨政體制的權(quán)力形態(tài)、運作過程和行為邏輯。

在實踐層面，黨的十八大以來，隨著國家戰(zhàn)略資源下鄉(xiāng)和基層屬地治理責(zé)任的凸顯，基層所承載的體制壓力和屬地治理壓力明顯增強，這也導(dǎo)致基層體制需要尋求有效的治權(quán)集中來應(yīng)對外部壓力〔9〕。一些學(xué)者關(guān)注到基層體制在黨政分開、部門分立的條塊結(jié)構(gòu)下通過創(chuàng)新治理機制〔10〕來實現(xiàn)體制集權(quán)，以強化組織動員能力、資源整合能力和政策執(zhí)行能力，應(yīng)對現(xiàn)實治理挑戰(zhàn)。此種基層體制的變化趨向被界定為政治統(tǒng)合制〔11〕、行政權(quán)集中化〔12〕等。黨委決策權(quán)的集中是以“將一般工作上升為黨委中心工作”即中心工作制〔13〕來進(jìn)行的，同時也存在中心工作泛化〔14〕的趨勢，此種中心工作對于黨委集權(quán)式行政主要體現(xiàn)在決策統(tǒng)籌和組織協(xié)調(diào)兩方面。

一是在決策層面強化黨委對于條線項目支配權(quán)的集中統(tǒng)籌。黨委如何統(tǒng)籌條線部門在項目資源分配和管理過程中的“實踐性權(quán)力”，是縣域條塊互動的核心。在黨委常委會集中決策中，黨委決策層與條線部門能夠就專項治理的項目資源分配、工作目標(biāo)和推進(jìn)方案等進(jìn)行決策商議。由于黨委需要部門向上級爭取條線項目資源，因而，條線部門在項目資源分配和日常工作監(jiān)管中具備一定的主導(dǎo)權(quán)。雖然黨委對于條線部門有政治領(lǐng)導(dǎo)和行政指導(dǎo)的權(quán)力，但是黨委并無法取代條線部門的事權(quán)代理合法身份，如何統(tǒng)籌資源并形成集中決策，成為黨委的目標(biāo)導(dǎo)向。黨委決策層的戰(zhàn)略和意志落地，需要將條線項目資源納入黨委決策之中。此種尋求決策層面的決策統(tǒng)籌，依靠中心工作制來進(jìn)行。

二是在組織協(xié)調(diào)層面強化黨委對條塊互掣的統(tǒng)籌。雖然中心工作強化了黨委對于條線項目資源的統(tǒng)籌，但是，此種決策層面的統(tǒng)籌需要靠政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的有效性來支撐。因而，黨委需要通過各種協(xié)調(diào)機制來處理條線部門之間配合度較低的問題〔15〕。除中心工作的領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)外，還包括縣長辦公會、分口協(xié)調(diào)會、現(xiàn)場辦公會等〔16〕。有學(xué)者指出中心工作制是協(xié)調(diào)常規(guī)科層行政與運動式治理的機制。〔17〕大量組織協(xié)調(diào)機制的存在，意味著黨委在決策層面的統(tǒng)籌以及政策執(zhí)行層面的協(xié)調(diào)，仍舊難以克服條塊壁壘。

黨委依托于中心工作來統(tǒng)籌部門間的互動與協(xié)調(diào)機制，是黨委作為核心權(quán)威對于治理體系的塑造和優(yōu)化，對于縣域體制集權(quán)化運作起到了積極的作用〔18〕?？h域體制在決策和組織協(xié)調(diào)上的集權(quán)，并實現(xiàn)常態(tài)化運作，為黨政體制賦予了新的內(nèi)涵。首先，在科層制職能分立的基礎(chǔ)上，增加了黨委統(tǒng)籌和行政集權(quán)的組織載體、運行平臺，構(gòu)成地方黨政官僚體制新的組織架構(gòu)。其次，統(tǒng)合式行政與職能分立的科層組織之間構(gòu)成復(fù)合性治權(quán)結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)為決策和督導(dǎo)權(quán)向上集中、事權(quán)向下傳遞的現(xiàn)象〔19〕，并且二者之間的政治溝通有效。最后，政治統(tǒng)合制與職能分立科層制之間并不構(gòu)成替代性關(guān)系，而是相互融合和有效協(xié)調(diào)，是地方黨政體制面對日益復(fù)雜治理情境所采取的自我調(diào)適和優(yōu)化過程。有學(xué)者提出改革開放以來中國體制形成一套新的運作體系，國家、社會、黨和官僚體系連接成一個網(wǎng)絡(luò)利益紐帶，具有一定的整體性。〔20〕

但是，對于縣域體制運作的全過程而言，決策統(tǒng)籌和組織協(xié)調(diào)只是強化體制一致性的前端環(huán)節(jié)。在政策落地的后端環(huán)節(jié)，條線部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地的事權(quán)代理身份仍舊會消解體制的整體性。因而，黨委對于政策落地的后端環(huán)節(jié)監(jiān)管，成為治理機制創(chuàng)新的重要領(lǐng)域。例如，行政包干、掛圖作戰(zhàn)、督辦整改和考核問責(zé)等等。這體現(xiàn)出，縣域體制在推動政策執(zhí)行的過程中，仍舊存在條線部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地對縣委決策執(zhí)行力不足的問題。因而，在政策執(zhí)行和落地過程中，縣委如何對體制內(nèi)的行動主體即條線屬事、鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地的進(jìn)一步監(jiān)管，更加關(guān)系到縣域體制整體效能的發(fā)揮。正是如此，黨委能夠在監(jiān)管機制上進(jìn)行創(chuàng)新，優(yōu)化基層體制運作的一些治理機制，以期實現(xiàn)體制整體效能的提升。

因而，需要從黨委、條線部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地的互動關(guān)系來理解縣域治理的轉(zhuǎn)型趨向，黨委逐漸從決策統(tǒng)籌和組織協(xié)調(diào)的前端環(huán)節(jié)，拓展到對政策過程一致性的監(jiān)管。痕跡管理、過程考核、現(xiàn)場拉練以及督查督辦等工作機制的頻繁運用，體現(xiàn)出黨委在尋求體制運作的高度整體性。那么，黨委如何將體制性權(quán)威轉(zhuǎn)化為驅(qū)動體制運作的“實踐性權(quán)力”，以創(chuàng)新縣域治理的方式？正是基于此，本文關(guān)注并分析：縣級黨委主導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)小組，從決策統(tǒng)籌和組織協(xié)調(diào)，拓展到對政策執(zhí)行層面的全過程監(jiān)督和管理，在一定程度上重塑了縣域條塊關(guān)系，以縣委決策層為核心，理順了縣域體制內(nèi)的決策層、執(zhí)行者和中間協(xié)作組織的行動者結(jié)構(gòu)，服務(wù)于中心工作的推動和政策執(zhí)行。那么，縣域體制的統(tǒng)合治理從決策統(tǒng)籌，拓展到政策過程層面，此種全過程的統(tǒng)合治理如何依托于領(lǐng)導(dǎo)小組來實現(xiàn)？統(tǒng)合治理的機制是什么？領(lǐng)導(dǎo)小組如何塑造了縣域全過程的統(tǒng)合治理？

本文采取個案研究法，選取個案位于湖北省中部江漢平原T縣，T縣共有167萬戶籍人口，25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，537個行政村。在T縣，推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是鄉(xiāng)村振興的重要工作內(nèi)容，也是縣委中心工作之一。因而，本研究選取此項中心工作過程中縣域體制的集權(quán)方式和運作過程，以此來理解縣域治理的轉(zhuǎn)型趨向。對此，作者先后于2020年12月、2021年5月、2021年8—9月多次在T縣開展調(diào)查，采訪縣領(lǐng)導(dǎo)、縣委辦、縣政府辦、領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)人、縣直相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、村民等共計40余人(1)已按照學(xué)術(shù)慣例對相關(guān)人名、地名作了匿名處理。。

二、 領(lǐng)導(dǎo)小組：縣域體制權(quán)威常規(guī)化的組織平臺

(一)領(lǐng)導(dǎo)小組的常規(guī)決策機制

在縣域體制中，黨委常委會具備黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)中最核心的決策權(quán)力。但是，常委會作為一種會議決策制度的程序規(guī)定使黨委在非常委會期間的決策由一些輔助方式所進(jìn)行。即由縣委書記、縣長的意見簽批，以及專項領(lǐng)導(dǎo)小組的決議等方式來進(jìn)行決策。這也形成按工作事項重要性來分級決策的基本方式。由于領(lǐng)導(dǎo)小組只是決策層面的協(xié)調(diào)機構(gòu)〔21〕，因而日常決策主要以領(lǐng)導(dǎo)文件簽批和納入縣委常委會來進(jìn)行決策。

1.領(lǐng)導(dǎo)小組決策簽批

通過文件傳達(dá)旨意、決策部署和推動工作是黨政體制日常運作的重要方式之一?！?2〕在領(lǐng)導(dǎo)小組中，由于領(lǐng)導(dǎo)級別從下往上逐級遞增，因而文件簽批順序也是逐級上升的。按照領(lǐng)導(dǎo)干部配備的層級來看，此種配置同于領(lǐng)導(dǎo)小組內(nèi)的決策次序。這種領(lǐng)導(dǎo)干部等級配置方式，構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)小組日常決策的基本程序，即“誰有權(quán)決定什么等級的事情、誰簽批”。例如，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室或者成員單位提供了初步的工作方案和計劃，在簽批意見時，先由副職層面的領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作的政協(xié)副主席查閱意見，并按照工作職責(zé)權(quán)屬轉(zhuǎn)交到副縣長或副書記，再由二者其一簽批后提交至?xí)浕蚩h長，完成最終的授權(quán)和指令明確。T縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作文件報送及簽批順序如下：

主體：業(yè)務(wù)部門——領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(主任)——政協(xié)副主席、副縣長——副書記——縣長、書記

事項：初步方案——按原則把關(guān)——分管副職簽批意見——分管常委簽批意見——黨委、行政負(fù)責(zé)人簽批意見

資料來源：筆者根據(jù)對“縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”辦公室工作人員訪談而整理

就文件報送內(nèi)容而言，主要包括：為決策所提供的參考的初步方案、計劃，以上會討論或提交給領(lǐng)導(dǎo)簽批意見；領(lǐng)導(dǎo)臨時交辦的工作動態(tài)總結(jié)報告，供決策層了解工作進(jìn)展并簽批下一步工作意見；一些考核專項報告，作為匯報工作的一種方式。此外還有一類較為繁多的文件傳達(dá)和簽批是項目制運作中各級領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)和簽署意見的程序性文件，例如項目經(jīng)費撥付、項目審批、項目驗收等等。這一些項目管理的權(quán)力往往由不同等級的領(lǐng)導(dǎo)干部所有，因而逐級簽批和逐級授權(quán)成為此類文件政治的核心。

由于縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組是一個階段性常設(shè)機構(gòu)，其職能是嵌入在縣委其他工作之中的，也就是說分擔(dān)了縣委常委會工作精力的一部分。因而，此種領(lǐng)導(dǎo)小組作為決策層實際上是處于半正式?jīng)Q策的狀態(tài)，其直接表現(xiàn)如較少召開專題會議來進(jìn)行此項工作的決策部署，而是將其與其他中心工作一同提交縣委常委會，作為分議題來討論決策。由于縣委常委會的召開有一套嚴(yán)格的程序，因而在日常的決策模式中，文件簽批成為重要的會議決策輔助方式。文件簽批的程序和方式，即代表著決策權(quán)力的運行邏輯。其特點在于：按照領(lǐng)導(dǎo)分屬工作類型，逐級簽批，而由誰來報送、報送至何一領(lǐng)導(dǎo)層級，這一判斷需要由經(jīng)事的負(fù)責(zé)人來確定，一方面，此種科層運作呈現(xiàn)出較為專業(yè)化和精細(xì)化的邏輯，成為縣級政權(quán)運作中一套約定俗成的行為準(zhǔn)則，例如有經(jīng)驗的辦公室干部在看到不同工作事項的文件時，能夠第一時間判斷文件需要提送至哪一條線、哪一層級的領(lǐng)導(dǎo)；另一方面，文件政治按照誰負(fù)責(zé)誰簽批的邏輯進(jìn)行，且事項簽批達(dá)到其合法性即不需繼續(xù)往上報送簽批，因而不會出現(xiàn)小的決策意見會送到縣委高層次領(lǐng)導(dǎo)手中簽批的狀況。但在一些決策存在商榷或者事項重大之時，本具備意見簽署權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)干部，也會采取謹(jǐn)慎方式來向上級繼續(xù)提交，將決策權(quán)轉(zhuǎn)移給上級領(lǐng)導(dǎo)，例如在簽署本人意見后增加“提請XX領(lǐng)導(dǎo)閱示”，并對本人意見附帶解釋和說明、標(biāo)注本人的意見簽署時間。這一類文件作為領(lǐng)導(dǎo)決策的重要資料，將會統(tǒng)一歸檔保存，并作為事后工作審計、查證的重要依據(jù)。

2.領(lǐng)導(dǎo)小組集體會議決策

決策會議是黨政體制進(jìn)行集體決策的重要方式。就縣級政治而言，具備決策功能的會議形式主要是縣政府常務(wù)會議和縣委常委會，其中縣委常委會具備最高權(quán)威及合法性。某項工作是否需要提請上縣委常委會討論，此種提議權(quán)在每一位常委成員手中，這也是黨政體制進(jìn)行集體決策的重要特征?？h委書記在常委議題提請上具有優(yōu)先權(quán)。由于縣委書記和縣長需要抓全局工作，由二人所主導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)小組，數(shù)量繁多，因而領(lǐng)導(dǎo)小組只是形式上分口中心工作的集成模式。對于書記、縣長而言，雖然擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組的組長，但全縣諸如此類的領(lǐng)導(dǎo)小組和指揮部幾乎涵蓋各戰(zhàn)線的工作，書記、縣長擔(dān)任組長只是強化此類工作的政治意涵，并不呈現(xiàn)出書記縣長對領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作的統(tǒng)籌。因而，領(lǐng)導(dǎo)小組的決策過程依托于縣委決策層的常規(guī)決策方式，并無一套獨立的領(lǐng)導(dǎo)小組決策方式。由于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作涵蓋當(dāng)前農(nóng)村工作的諸多面向，涉及的項目類型歸口較多，因而，縣委并未采取專項決策的形式來推動此項工作，而是將工作部署納入程序化的常委會議進(jìn)行討論。即領(lǐng)導(dǎo)小組會議放置在縣委常委會上進(jìn)行決策討論，這也呈現(xiàn)出領(lǐng)導(dǎo)小組實際上是縣委最高決策的一種工作形式。

有學(xué)者對縣域體制運作中的會議決策類型進(jìn)行了歸納，提出例行會議和常規(guī)性會議(非例行會議)，并指出常規(guī)性會議由于與各項常規(guī)工作更接近，因而成為核心領(lǐng)導(dǎo)能夠隨時啟動并多次召開的會議〔23〕。筆者則認(rèn)為，會議按照目的而言可分為，決策型會議與協(xié)調(diào)型會議，且兩種類型會議都存在正式與常規(guī)之分。例如，縣委書記能夠提議召開專題研討會議，也可以將事項提議上常委會。因而正式與常規(guī)之分并未把握會議的實質(zhì)，是否具備決策權(quán)、是否能夠出臺具備正式效力的文件才是會議類別界定的關(guān)鍵。詳見下表：

領(lǐng)導(dǎo)小組作為一種集體決策和領(lǐng)導(dǎo)模式，在于其具備召開專題決策和工作部署會議的程序合法性。如表1所示，在縣委縣政府決策以及工作部署的各種類型會議中，領(lǐng)導(dǎo)小組會議的級別和權(quán)限較高，體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)小組成員由常委和縣領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成、議題能夠提請上縣政府常務(wù)會和縣委常委會決議，以及會議決策能夠出臺具備正式法律效力的公文等方面。因而，縣委領(lǐng)導(dǎo)小組在實際運作過程中，成為縣委常委會決策的專項組織機構(gòu)，形成此項中心工作決策部署中相對集中的治權(quán)及其運作模式。

表1 T縣會議決策類型

值得注意的是，領(lǐng)導(dǎo)小組會議模式雖然具備專項政策決策權(quán)，但此種決策指令在轉(zhuǎn)化為政策落地時，需要其他類型的決策部署會議來配合。例如，在領(lǐng)導(dǎo)小組決策會議展開后，通常以副縣長和領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室為主導(dǎo)的專項工作協(xié)調(diào)會將會多次、不定期召開，其目的在于配合和協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組會議決策的落實。這也體現(xiàn)出縣域體制運行過程中，決策和執(zhí)行并不是完全分立，而是治權(quán)主體通過各種治理機制來統(tǒng)籌決策和執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)，以實現(xiàn)縣域治理的同一性和貫通性。

(二) 中心工作常態(tài)化推動的組織者

在縣一級，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室是服務(wù)于黨委中心工作推動的常規(guī)機構(gòu)。在T縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作中，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室共13名工作人員，根據(jù)不同業(yè)務(wù)范圍下設(shè)有6個業(yè)務(wù)組。除此之外，辦公室另從農(nóng)業(yè)局抽調(diào)2人，負(fù)責(zé)小組辦公室的其他日常事務(wù)。辦公室并不是獨立帶編制的新單位，因而所有工作人員都沒有轉(zhuǎn)崗位和組織關(guān)系到辦公室。只是采取從原單位借調(diào)的方式駐扎到小組。

表2 T縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室內(nèi)設(shè)組織架構(gòu)

作為實設(shè)的專項獨立協(xié)調(diào)部門，領(lǐng)導(dǎo)小組成立初期的相關(guān)文件要求小組辦公室工作人員與原單位脫產(chǎn)。自領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室成立(2018年)以來，各職能單位借調(diào)的工作人員有近一年半的時間是在小組辦公室脫產(chǎn)辦公、全員到崗。2020年下半年，第一批美麗鄉(xiāng)村建設(shè)完成驗收之后，辦公室工作運行常態(tài)化且相對成熟。辦公室的工作方式程序化后，便不再硬性要求工作人員脫產(chǎn)到小組辦公室坐班。辦公室如有工作需要則會通過借調(diào)的工作人員與其所屬的職能部門直接溝通，或者不定期召開相關(guān)會議統(tǒng)籌工作。當(dāng)前日常坐鎮(zhèn)小組辦公室的成員是一位負(fù)責(zé)對接成員單位、由鄉(xiāng)鎮(zhèn)借調(diào)進(jìn)辦公室的年輕干部(職級為科員)，單位內(nèi)部級別為副科長。

領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的職能在于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與工作督辦〔24〕。辦公室的日常工作一般直接與分管美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作的副縣長進(jìn)行對接，并且能夠通過領(lǐng)導(dǎo)小組決策領(lǐng)導(dǎo)層的專班結(jié)構(gòu)，對接到領(lǐng)導(dǎo)小組決策層的主要領(lǐng)導(dǎo)，包括縣政協(xié)副主席以及分管農(nóng)業(yè)工作的專職縣委副書記，上至縣長和縣委書記。領(lǐng)導(dǎo)小組與領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)方案的規(guī)劃主體。每年年初，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室會生成《美麗鄉(xiāng)村建設(shè)推進(jìn)方案》的初步框架，并提交縣常務(wù)會議進(jìn)行討論。建設(shè)方案每年都會根據(jù)轄區(qū)內(nèi)村莊的發(fā)展情況與基礎(chǔ)變化進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，并突出本年度全縣域范圍內(nèi)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作的側(cè)重點。領(lǐng)導(dǎo)小組對美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提出的目標(biāo)和原則就是要“連點成線、連線成片”，將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)轉(zhuǎn)化為“美麗經(jīng)濟(jì)”。

每一年度的《美麗鄉(xiāng)村建設(shè)推進(jìn)方案》詳細(xì)涉及到全縣范圍內(nèi)的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)選點村的建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)方向，并結(jié)合往年建設(shè)情況，對本年度美麗鄉(xiāng)村建設(shè)選點村分為重點村、示范村、整治村三類，將三類美麗鄉(xiāng)村建設(shè)選點村的分類名單進(jìn)行公布，突出每一類別選點村建設(shè)的側(cè)重點，并對美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目的整體預(yù)算進(jìn)行細(xì)化和公布。對于項目的具體實施內(nèi)容和過程，領(lǐng)導(dǎo)小組決策層的主要領(lǐng)導(dǎo)一般不會親自過問，因為項目經(jīng)過發(fā)改委審批后均有詳細(xì)備案。決策層領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)縣里年度中心工作提出項目的宏觀建設(shè)方向，并不過問具體細(xì)節(jié)。縣高層領(lǐng)導(dǎo)了解美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的相關(guān)情況主要是通過領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室上報的簡報，縣委領(lǐng)導(dǎo)會在簡報上簽批指導(dǎo)意見向辦公室傳達(dá)指令，小組辦公室的主要職責(zé)就是承上啟下，協(xié)調(diào)部門和督導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

(三)黨委決策層、中間協(xié)作組織與屬事屬地

中心工作制塑造了條塊結(jié)構(gòu)中的行動者關(guān)系。在縣域政治的條塊結(jié)構(gòu)中，縣委決策層是實際治權(quán)的核心主體，而行政系統(tǒng)的職能部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地，構(gòu)成縣委工作任務(wù)的代理方，即作為縣委決策旨意的執(zhí)行者。就美麗鄉(xiāng)村建設(shè)此項中心工作而言，縣委通過成立領(lǐng)導(dǎo)小組，并將全縣眾多職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地納入作為領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位。此種以事權(quán)責(zé)任為核心來明確條、塊的角色與職能，體現(xiàn)出體制內(nèi)權(quán)責(zé)關(guān)系并不完全依賴于清晰的屬事、屬地原則進(jìn)行劃分。

條線部門通常被視為具有資源分配權(quán)力的主體。〔25〕但此種實踐性權(quán)力其實是條線部門與下一級屬地進(jìn)行互動時才存在的。從縣域作為一個相對整體的體制來看，縣級條線部門并不是項目資源的發(fā)包方，而只是具備事權(quán)協(xié)調(diào)和分配的部分權(quán)威，一旦此種事權(quán)被縣委決策層進(jìn)行統(tǒng)籌和重新部署，那么條線部門將失去此種實踐性權(quán)力?？h委作為縣域體制具有唯一正式權(quán)威的主體，具有高度集權(quán)性。在此背景下，作為領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位的條線部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地，成為圍繞縣委決策意志進(jìn)行政策落地的執(zhí)行者角色。此種治權(quán)結(jié)構(gòu)及其關(guān)系的調(diào)整，一定程度上重構(gòu)了條線部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地之間的事權(quán)責(zé)任關(guān)系。因而，專項治理的主導(dǎo)權(quán)由條線部門上升到縣委領(lǐng)導(dǎo)小組(及其辦公室)，一般的條線職能部門由主導(dǎo)項目資源分配而成為縣委決策層的執(zhí)行者。具體而言，領(lǐng)導(dǎo)小組通過按照事權(quán)責(zé)任的差異性，將成員單位進(jìn)行分類(如表3所示)。

表3 美麗鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位類型

就美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作中部門的職責(zé)，多數(shù)成員單位由于并不是落實政策的屬地，因而只是起到協(xié)助中心工作落地的職責(zé)。在中心工作監(jiān)督過程中，縣委并不會對這些成員單位有嚴(yán)格且正式的監(jiān)督程序。只是在需要這些部門配合時，部門需要圍繞縣委中心工作大局來協(xié)調(diào)資源，例如抽調(diào)人員、項目傾斜等。

雖然政策執(zhí)行的主體在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但縣委為了確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作推動落實，采取縣領(lǐng)導(dǎo)包保責(zé)任制的方式來劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地責(zé)任。包保責(zé)任制和領(lǐng)導(dǎo)掛點是縣委中心工作制責(zé)任分配的一種常見方式。在領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系包點的工作方式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作落實成為縣委領(lǐng)導(dǎo)工作責(zé)任的一部分。此種包保責(zé)任使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作得到更高的重視，工作推進(jìn)及排名情況，一定程度體現(xiàn)出縣領(lǐng)導(dǎo)對此項工作的重視程度。因而，在包保責(zé)任的縣領(lǐng)導(dǎo)之間，存在一定的競爭關(guān)系。這也導(dǎo)致被不同級別領(lǐng)導(dǎo)包點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其工作責(zé)任具備差異性。被縣委主要領(lǐng)導(dǎo)包點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，也被指揮部辦公室和督查組更加關(guān)注。

三、縣域統(tǒng)合治理的實踐機制

(一)政策統(tǒng)籌機制：黨委對條線項目資源的整合

條線部門在項目資源的申報和常規(guī)管理中具備主動權(quán)。對于縣級黨委政府而言，縣級條線部門向上“跑項目”能夠為全縣帶來項目資源。但在“跑項目”的同時，條線部門的項目主導(dǎo)權(quán)得以增強，并且條線項目具有一定的使用范圍和規(guī)則。因而，縣委如何將條線部門分屬管理的項目資源進(jìn)行一定的整合，以服務(wù)于縣委中心工作和全縣發(fā)展戰(zhàn)略，是條塊互動中的重要內(nèi)容。在常規(guī)的縣域體制運作中，縣委常委會是最高級別的決策會議，黨委能夠通過常委會來協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌條線部門的資源。同時，黨委通過中心工作制，將條線部門納入中心工作管理，使其一部分項目資源納入黨委核心決策。此種決策統(tǒng)籌和項目資源整合，被稱之為項目化治理〔26〕。

在T縣的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室將相關(guān)的職能部門納入內(nèi)設(shè)工作組，包括建設(shè)、國土、生態(tài)環(huán)境、水利湖泊、城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)等等。內(nèi)設(shè)工作組需要協(xié)調(diào)和配合領(lǐng)導(dǎo)小組的整體決策，雖然內(nèi)設(shè)工作組的工作人員(通常是職能部門的副職)并不具備科局“一支筆”的簽字權(quán)力，但是能夠起到協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組工作部署和條線部門工作計劃之間的溝通。而且，領(lǐng)導(dǎo)小組正式發(fā)文的戰(zhàn)略是常委會通過的，因而，條線部門只能夠在既定的項目資源中傾斜一部分來配合黨委中心工作。此種項目資源整合成為黨委強化條線部門資源協(xié)調(diào)的重要方式。正如T縣領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任黃某所稱：

成立領(lǐng)導(dǎo)小組就是為了統(tǒng)籌項目資源，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是個大帽子，涉及到路、水、人居環(huán)境和危房改造、廁改、生活垃圾治理等多方面，以前這些事情都是相關(guān)部門自己在做?，F(xiàn)在被納入到領(lǐng)導(dǎo)小組來進(jìn)行統(tǒng)籌，那么相關(guān)的項目資源和每年的推進(jìn)方案，都是由辦公室來做，做到全縣一盤棋，條線部門要配合和服從縣委的決策。

此外，領(lǐng)導(dǎo)小組對項目的統(tǒng)籌管理也取代了原有條線主導(dǎo)的模式。項目管理存在嚴(yán)格的步驟和程序，縣委授意領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室嚴(yán)格把關(guān)項目程序管理。在涉及美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目審批的過程中，所涉及的項目審批程序主要如下：

表4 T縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目審批的類型與事項

一是項目的申報與入庫。由于項目管理涉及到政府工作的紀(jì)律和原則，因而，項目的申報、把關(guān)、審批等環(huán)節(jié)需要嚴(yán)格按照既定程序來辦理。在項目申報的流程中，是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地作為申報方，制定申報計劃書，然后按照不同類型的審批手續(xù)，向各部門提出項目申請并一一簽字蓋章確認(rèn)，直至最終項目入庫、資金到位。這些環(huán)節(jié)的完成即意味著具體項目的經(jīng)辦手續(xù)完成，表示項目正式確立。二是項目招標(biāo)。在確立項目入庫以后，需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地前往縣公共資源交易中心，對項目進(jìn)行公開招標(biāo)，此招標(biāo)程序同樣需要依照嚴(yán)格的管理規(guī)定來進(jìn)行。招標(biāo)過程中，作為項目規(guī)劃審批的領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，以及縣紀(jì)委、縣審計部門等都會參與到招標(biāo)現(xiàn)場，并留下相關(guān)資料作為招標(biāo)的直接證據(jù)。三是項目的實施。在項目實施過程中，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室及內(nèi)設(shè)組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及行政村，對項目落地的實施有著監(jiān)管權(quán)力，包括施工周期是否符合標(biāo)準(zhǔn)、施工質(zhì)量、施工用料等方面，都會受到監(jiān)督?？h紀(jì)檢監(jiān)察部門也會參與到項目施工的監(jiān)督管理過程中來，嚴(yán)查涉及違紀(jì)的行為。四是項目驗收。按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”原則，由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織驗收，驗收時要有村委會、監(jiān)理方、群眾代表等相關(guān)人員參加?？h美麗鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組成督導(dǎo)專班，督促工作監(jiān)督、抽檢工作質(zhì)量，開展成效評價等。對于在項目任何環(huán)節(jié)存在的紀(jì)律問題，縣委領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室有責(zé)任將問題線索轉(zhuǎn)交給縣紀(jì)委監(jiān)委，并配合縣紀(jì)委監(jiān)委開展專項紀(jì)律調(diào)查、立案。

(二)政策執(zhí)行機制：從條線主導(dǎo)到縣委主導(dǎo)

中心工作推動方式是一種“行政吸納運動”的治理方式。〔27〕將某項工作納入為縣委中心工作，并通過動員縣域體制來推動工作，的確存在運動式治理的特征。但此種治理的“運動化”與常規(guī)治理方式之間的區(qū)別如何進(jìn)行界定，值得關(guān)注。同時，對于基層政府而言，治理行為屬于政府組織運作的一部分，因而，政府治理本身遵循的是科層制的行政邏輯，“運動”只是科層制運作的一種非正式機制，并不意味著反科層制的邏輯，“而是一種常規(guī)性的行政機制”〔28〕。在T縣領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室的主導(dǎo)下，縣委中心工作能夠常態(tài)化運行，并且由獨立的領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室來負(fù)責(zé)統(tǒng)籌日常的工作協(xié)調(diào)和項目監(jiān)管。

例如在T縣2021年成立鄉(xiāng)村振興局之后，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室黃主任則對訪談?wù)叻Q：“由于鄉(xiāng)村振興現(xiàn)在還是開局階段，當(dāng)前我縣的鄉(xiāng)村振興在其他方面并沒有特別好的基礎(chǔ)，縣委將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和人居環(huán)境整治作為當(dāng)前一個階段推動鄉(xiāng)村振興的重要抓手，即其他方面的振興是按照常規(guī)工作去抓，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)則是全縣推動。而美麗鄉(xiāng)村建設(shè)不是短期一兩年的中心工作，同時縣委也考慮到鄉(xiāng)村振興局的職能組成，因而后續(xù)會將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)這方面的工作，納入鄉(xiāng)村振興局，作為鄉(xiāng)村振興局的基本職能按照部門常規(guī)工作推動，完成由階段性中心工作向條線常規(guī)工作的轉(zhuǎn)化。但是，從2018年至今這幾年，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)都是以中心工作方式推動的，主要就是我們辦公室在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。”(訪談資料編號：20210911JLHJZ01)

由于中心工作并未能實現(xiàn)由具體的職能部門按照科層式的方式來進(jìn)行專項治理。因而，對于縣委領(lǐng)導(dǎo)小組所確立的中心工作而言，即使是年度目標(biāo)和工作計劃能夠提前確定，但在推動工作落實時，仍舊采取的是運動式治理方式。即中心工作的分階段的運動式治理。具體而言，縣委決策層將中心工作分解為各小項行動計劃，并根據(jù)工作的重要性和時段性，采取靈活運用。這種方式使得分階段的工作部署能夠有效嵌入至中心工作的過程中，使得中心工作按照長時段的常規(guī)工作來推進(jìn)。

對于中心工作的任務(wù)分解，縣委采取分類推進(jìn)和分層部署，能夠明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地的工作責(zé)任，也為縣委統(tǒng)籌下的工作監(jiān)督提供詳細(xì)的參照。縣委領(lǐng)導(dǎo)小組能夠?qū)⒚利愢l(xiāng)村建設(shè)總體任務(wù)按照工作類型和時間要求進(jìn)行任務(wù)分解，并采取一些常態(tài)化的工作方式進(jìn)行推動?？h委領(lǐng)導(dǎo)小組基于不同年份的工作目標(biāo)，提出一些專項行動計劃，例如人居環(huán)境整治百日行動，此種專項行動作為中心工作的階段性目標(biāo)而存在，這也使得中心工作在常規(guī)推進(jìn)之外能夠采取階段性的運動式治理方式。而在此類專項治理計劃中，有的來自于上級領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌安排，例如，湖北省開展農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動的分屬計劃，采取“百日攻堅”運動式治理模式來進(jìn)行階段工作推進(jìn)。因而，此項百日攻堅成為T縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作的階段性治理方式。

除來自于上級政府統(tǒng)一規(guī)定的行動計劃外，T縣還開展了諸如人居環(huán)境整治提升工程、生活垃圾治理攻堅行動、十戶聯(lián)創(chuàng)、秸稈禁燒攻堅計劃等分階段的工作部署。這些階段性的工作部署，皆是為了推動美麗鄉(xiāng)村建設(shè)做實做細(xì)，使其有更加明晰的工作抓手。作為一種運動式治理方式，這些攻堅計劃和階段性工作部署，由縣委領(lǐng)導(dǎo)小組所啟動，并由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室以及相關(guān)職能部門來負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理。因而，在這種工作方式推動下，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為工作落實的屬地承擔(dān)了較大的壓力。

支撐全縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)此項中心工作的階段性運動式治理，如表5所示。

表5 T縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)階段性行動計劃分解任務(wù)統(tǒng)計

對于領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室而言，如何推動此項中心工作，并沒有成熟的經(jīng)驗可循。雖然縣委給鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置了工作目標(biāo)和范圍、規(guī)定了工作進(jìn)度的完成。但各鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何做、怎么做以及做到什么樣的程度，縣委并不做明確要求。因而，對于此項中心工作而言，縣委及領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室采取的是“讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)去做，檢查后我們再來提意見、提要求”的方式進(jìn)行。如何指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展工作，尤其是指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)申請項目、規(guī)范管理、有力執(zhí)行政策，此種角色仍舊回到了具體相關(guān)的條線部門手中。同時，雖然業(yè)務(wù)工作被納入縣委中心工作，但條線部門由于要對上一級部門所負(fù)責(zé)，因而仍然不能當(dāng)“甩手掌柜”，將督促和指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)推動工作的責(zé)任甩給領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。例如，生活垃圾治理是人居環(huán)境整治中較為常規(guī)和重要的一項內(nèi)容，此項工作雖然被統(tǒng)籌至中心工作內(nèi)，但其日常工作協(xié)調(diào)和管理仍然由縣垃圾統(tǒng)籌辦(城管局二級單位)在主持與協(xié)調(diào)。因而，為了配合領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室推動工作，縣垃圾統(tǒng)籌辦接連圍繞業(yè)務(wù)工作開展了“垃圾治理百日攻堅、清潔文明戶、十戶聯(lián)創(chuàng)、春節(jié)清潔行動”等階段性的治理運動，其目的在于將垃圾治理此項工作更加明確化和可操作化，通過分解式的運動治理來支撐中心工作的完成。諸如此類“小”的治理運動，相關(guān)條線部門都有展開，如表5中所示，正是這些中心工作的運動化分解，才使得美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的工作推進(jìn)更有章法、更加有力。

(三) 政策監(jiān)管機制：從結(jié)果考核到過程管理

在T縣，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)此項中心工作推動的日常監(jiān)管，由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭進(jìn)行，主要依托于專項督查。此種專項督查包括每月一次的小督查、每季度一次的大督查。同時，在全年四次大督查中，有一次大督查是全縣工作拉練會，即全縣領(lǐng)導(dǎo)干部參加的現(xiàn)場觀摩拉練。在每季度的拉練觀摩中，基本上涵蓋了該縣全年重要工作，例如工業(yè)經(jīng)濟(jì)與招商引資拉練、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)與生態(tài)環(huán)保拉練等等。此種工作推動的專項督查機制，呈現(xiàn)出從結(jié)果考核到過程管理的特征。

1.嵌入專項治理過程的考核督辦

專項治理過程管理是依靠領(lǐng)導(dǎo)小組主持的考核督辦制進(jìn)行。由于領(lǐng)導(dǎo)小組的存在，使得條線部門的工作考核和監(jiān)督權(quán)，集中到黨委和領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。有研究指出督查是一種運動式治理機制?！?9〕需要指出的是，雖然督查工作存在較為明顯的非正式性，但就督查機制本身而言，這是一種政府治理技術(shù)，并非是“通過運動進(jìn)行監(jiān)督”的邏輯。督查作為一種工作監(jiān)督機制而介入到縣域體制運作的空間場域，其背后代表著縣委權(quán)力以及決策意志。即，督查是縣委通過對某一專項工作開展正式與非正式的監(jiān)督管理。雖然除了拉練督查是縣委書記直接帶隊，其他督查皆是由中樞協(xié)調(diào)部門牽頭組織，但由于領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室這一類中樞協(xié)調(diào)組織具備縣委正式授予的權(quán)威合法性。同時，從項目監(jiān)督管理的角度來看，條線部門的項目雖然被縣委統(tǒng)籌，但項目作為條線資源的監(jiān)督和管理也仍舊需要條線部門的參與。因而，在對屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)推動工作的監(jiān)督過程中，中樞協(xié)調(diào)部門與條線部門共同承載起專項監(jiān)督職能，其目的在于通過強化目標(biāo)監(jiān)督來促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地政策執(zhí)行。

在督查類型中，不同形式的督查體現(xiàn)出來的正式性與權(quán)威性并不一樣。雖然每一次督查都帶有考核打分的壓力，但只有季度督查和現(xiàn)場拉練督查才具備最為顯著的打分排名。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于每一次的季度督查較為重視。在一般性的月度督查中，由于例行方式已經(jīng)被縣委領(lǐng)導(dǎo)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地所習(xí)慣，因而縣委領(lǐng)導(dǎo)在簽批每月一次的月度督查結(jié)果時，并不會專門為某一排名抑或某一鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問題而進(jìn)行約談。但排名較為靠后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，會被縣委書記以及縣長在綜合會議中提及。因而，在督查類型中，從督查壓力的程度來看，現(xiàn)場拉練督查最高，其次是每季度一次的專項督查，最后是每月例行的月度督查。此外，在縣委領(lǐng)導(dǎo)的授意下，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室也會針對某一類項目進(jìn)行非正式的項目督查，此種督查由于涉及到具體項目的定點督查，也具備較高的監(jiān)督壓力傳導(dǎo)效能。

2.通過督查制造競爭壓力

督查的目標(biāo)在于通過督查實現(xiàn)工作監(jiān)督及其壓力的傳導(dǎo)，因而，督查必須要制造考核的等級標(biāo)準(zhǔn)和打分排名，使工作監(jiān)督能夠以較為直觀的結(jié)果呈現(xiàn)出來。在大督查中，打分方式由縣委書記、縣長以及現(xiàn)場的科局領(lǐng)導(dǎo)來進(jìn)行，由于需要在較短時間內(nèi)打分并收取打分票，因而在此過程中難免會產(chǎn)生一些工作誤差。就打分這一環(huán)節(jié)的正式性而言，拉練督查現(xiàn)場打分并不具備制度上的正式性。打分這一環(huán)節(jié)是縣委書記私下向領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室授意的，因而并沒有通過正式文件公布，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室在考慮現(xiàn)場打分這種方式時，并未有通過一對一告知所有領(lǐng)導(dǎo)的方式，而是由兩辦會務(wù)組的工作人員，在即將前往督查點時提前告知，并在乘坐的汽車上發(fā)放打分表，告知領(lǐng)導(dǎo)們需要現(xiàn)場打分并在現(xiàn)場交由工作人員。因而，在短時間的督查檢查中，現(xiàn)場由于人數(shù)較多，顯得較為雜亂。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記或行政村黨支部書記向縣委書記、縣長等主要領(lǐng)導(dǎo)做口頭工作匯報，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)則需要陪同其他縣委領(lǐng)導(dǎo)，也會進(jìn)行介紹和講解。現(xiàn)場督查時，并不進(jìn)行會議座談，而是全程進(jìn)行觀看和交談。

而在由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主導(dǎo)的考核督辦工作制中，考核方式更加細(xì)化和精確?？己藰?biāo)準(zhǔn)由項目類型所相關(guān)的條線部門提前準(zhǔn)備好，且考核標(biāo)準(zhǔn)對于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)是公開的。即考核標(biāo)準(zhǔn)、類別、分值將會同督查方案一并發(fā)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。此種考核類別、分值與條線部門主導(dǎo)的年度考核并沒有明顯差別。而一些條線部門為了更加公平，將年度考核目標(biāo)分解為每月考核，即每月督查中所涉及的考核結(jié)果，將會納入年度考核的評分之中，達(dá)到一定的占比。此種考核打分方式的確立，是為了促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將年度目標(biāo)放置在不同的時段內(nèi)均衡推進(jìn)。

通過打分來制造排名，此種方式對于接受督查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言即意味著制造出一定的工作競爭關(guān)系。由于排名涉及項目資源的傾斜，因而，打分排名在一定程度上既是制造獎勵對象，也是明確懲罰目標(biāo)的差異量化方式。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，政策執(zhí)行不僅需要與同期進(jìn)度相比，而且也需要與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地之間進(jìn)行橫向?qū)Ρ?。因而，考核督辦方式由此呈現(xiàn)出強壓力的競爭性特征。正如領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任稱：“觀摩拉練以前也有，但以前規(guī)模沒這么大，以前就是幾個領(lǐng)導(dǎo)帶幾個秘書長、幾個局長，看看項目進(jìn)度，現(xiàn)場評比一下，有問題的現(xiàn)場提出來，相當(dāng)于現(xiàn)場辦公會?，F(xiàn)在搞成比武了，看完你的再來看我的，誰好誰差一目了然。比如說看人居環(huán)境整治，哪個村搞得好一些，哪個村搞得差一些，領(lǐng)導(dǎo)們下來看一遍就清楚了。這樣搞得鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作很被動，以前是做了就行了，材料匯報、開會時多說一說自己的經(jīng)驗就行了，至于說做了80分，到底有沒有80分那是沒有誰在會場拉著你追究的?，F(xiàn)在不一樣了，不聽你的匯報，縣領(lǐng)導(dǎo)先下來看了再說，看完了心里有個大致情況了，再來聽你匯報。哪個鄉(xiāng)鎮(zhèn)還敢隨便亂說，就算是工作做得還不錯那也得小心匯報，書記要是提出新的要求，那就是給自己工作增加難度?！?訪談資料編號：20210904JLXHHM)

3.優(yōu)劣亮相：督查總結(jié)會的展開

督查工作的重要環(huán)節(jié)在于總結(jié)會的召開，總結(jié)會是縣委對于督查工作的總結(jié)、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)階段工作的打分和獎勵，也是對下一階段工作的安排和部署。督查作為一種有效的工作監(jiān)督方式，既具備介入鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)場工作檢查的作用，也是縣委進(jìn)行決策和執(zhí)行的統(tǒng)籌方式。此種專項工作總結(jié)會在流程設(shè)置上通常采取典型代表發(fā)言與末位鄉(xiāng)鎮(zhèn)表態(tài)這種方式，同時，書記縣長還會就此項工作提出新的指導(dǎo)意見、新的工作要求，將總結(jié)會也作為下一階段部署和推動工作的命令會、動員會。

在參會人員上，督查總結(jié)會基本上涵蓋了縣領(lǐng)導(dǎo)、縣職能部門(一級單位)領(lǐng)導(dǎo)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，因而此種專項會議可以看作是全縣干部大會。由于此種會議只是專項工作的階段性總結(jié)會議，即會議只會討論和總結(jié)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作，成為縣委中心工作的最高總結(jié)和協(xié)調(diào)會議。在督查總結(jié)大會中，縣委書記將會對此項工作進(jìn)行總體評價和工作部署。但從會議本質(zhì)上來看，督查總結(jié)會并不是進(jìn)行決策統(tǒng)籌，而是工作動員會和獎懲評價界定會。因而，縣委書記在會上對典型經(jīng)驗以及工作中存在的問題進(jìn)行剖析，并提出指導(dǎo)下一階段工作的基本思路，強調(diào)工作落實和政策執(zhí)行的基本要求，達(dá)到動員鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和傳導(dǎo)工作壓力的基本目標(biāo)。

在大督查看完現(xiàn)場后，縣委召開督查工作總結(jié)會，在會上，工作落實得較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)將會做典型經(jīng)驗的宣講，而工作排名較為落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則需要做表態(tài)發(fā)言。這一類典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)和落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是按照現(xiàn)場打分排名以及領(lǐng)導(dǎo)小組商議而排列出來的。同時，在總結(jié)會上，還會進(jìn)行典型表彰，拉練現(xiàn)場會設(shè)立了獎項，將名次分為三個等次，一等5名、二等8名、三等10名，分別獎勵80萬、60萬和40萬，此種獎勵并不是以獎金的方式進(jìn)行，而是授予額外的項目獎勵，即在重點村、示范村和整治村原先400萬、200萬、100萬的項目基礎(chǔ)上進(jìn)行項目傾斜獎勵。

在督查總結(jié)會上，其中有一環(huán)節(jié)即是由分管農(nóng)業(yè)工作的副縣長對美麗鄉(xiāng)村建設(shè)近期工作進(jìn)行匯報，并對本次拉練督查工作進(jìn)行通報。由于是副縣長向全縣領(lǐng)導(dǎo)干部通報此項工作督查情況，因而工作做得好壞將直接呈現(xiàn)在全縣領(lǐng)導(dǎo)干部面前。由于督查總結(jié)會是全縣干部大會，因而，在此種會議現(xiàn)場進(jìn)行工作情況的評價，對于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地而言即是一種壓力情境塑造方式。典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)能夠得到全縣干部的注意力，同樣，做表態(tài)發(fā)言的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)意味著在全縣干部大會上“出丑”。由于每年所進(jìn)行的督查總結(jié)會次數(shù)并不多，因而，一旦在某一次督查拉練總結(jié)大會上進(jìn)行表態(tài)發(fā)言，基本上等同于該鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子在推動中心工作上不力，也有損于自身形象。

4.進(jìn)一步明確責(zé)任：向鄉(xiāng)鎮(zhèn)交辦事項

現(xiàn)場的考核打分只是督查監(jiān)督的一步，督查只是工作監(jiān)督的方式，其目的在于促進(jìn)工作推進(jìn)與落實。因而，以看現(xiàn)場的方式來發(fā)現(xiàn)問題，為下一階段工作監(jiān)督提供具體的對象，是督查監(jiān)督的重要目標(biāo)。此種問題督查與交辦，是當(dāng)前縣域治理中較為常見的工作督查方式。在現(xiàn)場督查所發(fā)現(xiàn)的問題要由中樞協(xié)調(diào)部門轉(zhuǎn)交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地。這種轉(zhuǎn)交的方式，是以列出清單、整改銷號的方式進(jìn)行。即將問題事項、工作任務(wù)、整改計劃、時限等要求，進(jìn)行明晰化。 例如2021年8月的月度督查中，縣領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室在督查過程中收集到的問題，最終以明確屬地責(zé)任的方式交辦給GC鎮(zhèn)整改。

表6 縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室向GC鎮(zhèn)交辦整改事項清單

在督查中所發(fā)現(xiàn)的問題線索，將以登記標(biāo)號的方式記錄在冊，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地之后一段時間整改的重點。在領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室向鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地交辦的問題中，不僅包括具體的問題事項，也包括整改的建議和要求。具體要求包括整改時限、整改如何反饋以及如何整改等等。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室通過問題事項交辦能夠?qū)χ行墓ぷ髀涞貙崿F(xiàn)分段式的督促與推動。由于問題事項的界定權(quán)在于領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的常規(guī)、非常規(guī)督查，因而，如何界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)在落實工作時是否存在“問題事項”，即辦公室所認(rèn)定的問題事項是否能夠得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地的“承認(rèn)”，是此種督辦交辦程序能否發(fā)揮作用的關(guān)鍵。

四、結(jié)論與討論

本文以T縣“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”為案例，分析領(lǐng)導(dǎo)小組如何促進(jìn)縣域統(tǒng)合治理的形成，聚焦領(lǐng)導(dǎo)小組如何助力縣域體制從強化決策統(tǒng)籌和組織協(xié)調(diào)，拓展到體制運作過程的監(jiān)管。對于縣級黨委政府而言，治理壓力來自于屬地政府間的錦標(biāo)賽競爭，政策績效成為屬地政府的重要追逐點。因而，“向體制要效率”，實現(xiàn)體制的最大效能發(fā)揮，成為基層體制自我動員的重要策略。對于基層黨委而言，如何在黨政分立的基本結(jié)構(gòu)中，重塑體制權(quán)威、強化組織整合、優(yōu)化治理過程，是體制自我調(diào)適的基本方向?？h域體制的特殊性，使其能夠最大限度地實現(xiàn)同一層級的權(quán)力統(tǒng)合。具體而言，縣委通過整合體制資源、重塑決策和執(zhí)行過程，輔以有效地組織動員來激活科層組織的效率，使體制能夠為縣委核心決策意志服務(wù)。此為決策層面以及組織運作上的縣域體制集權(quán)。其目標(biāo)導(dǎo)向在于整合由于屬地事權(quán)代理、條線部門主導(dǎo)權(quán)加強所導(dǎo)致“碎片化的威權(quán)”。

由于縣域的體制權(quán)力實踐跨越了縣鄉(xiāng)村、條塊等多元行動主體，這也導(dǎo)致縣委在決策環(huán)節(jié)和組織層面的集權(quán)并不一定達(dá)到既定的治理目標(biāo)，例如縣委的決策部署并非完全能夠被條線部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地執(zhí)行，并達(dá)到預(yù)期績效的產(chǎn)出。此種狀況的產(chǎn)生原因，一方面在于基層社會實際充滿不確定性，縣級政權(quán)制定的政策難以完全與現(xiàn)實變化相對接，因而需要信息有效反饋和政策的調(diào)整；另一方面，由于縣域體制內(nèi)的各行動主體皆具備能動性，導(dǎo)致主體間的組織注意力、行動效能需要進(jìn)行協(xié)調(diào)才能夠達(dá)到一致性。正是基于此，當(dāng)前縣域體制的集權(quán)化趨向，逐步從強化跨條、塊的決策統(tǒng)籌和組織協(xié)調(diào)層面，拓展到縱向監(jiān)督控制機制的創(chuàng)新運用，以期在實現(xiàn)決策統(tǒng)籌的同時，強化體制運作過程的一致性、貫通性，使得黨委統(tǒng)合能力從決策層面拓展到政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，涵蓋整個體制運作和政府治理的過程，建構(gòu)起新的體制運作模式。對于當(dāng)前縣域治理正在產(chǎn)生一些新變化，一些學(xué)者稱之為“優(yōu)化(黨政)體制、創(chuàng)新治理機制”，即縣域體制在不變動核心治權(quán)結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系的基礎(chǔ)上，通過創(chuàng)新治理機制來實現(xiàn)體制的靈活性、適應(yīng)性，以面對復(fù)雜治理事務(wù)和追求治理目標(biāo)。但是，就治理機制本身而言，不同類型的治理機制屬性各異，如組織協(xié)調(diào)型治理機制與監(jiān)督控制型治理機制所起到的效能存在差異性。這也導(dǎo)致體制通過監(jiān)督控制機制實現(xiàn)有效的集權(quán)化治理，存在機制剛性化、消解體制靈活性的悖論。

雖然縣域體制的集權(quán)趨向在增強，尤其是體制運作中間環(huán)節(jié)的監(jiān)督控制在強化，但此種監(jiān)督強化是否帶來了縣域治理的有效性卻存在疑問。具體而言，體制的正式性權(quán)威的確通過黨委的集權(quán)而得到強化，并且能夠通過各種統(tǒng)籌、控制、協(xié)調(diào)機制而提升體制運作的效率。但在治理機制的創(chuàng)新和使用上，卻存在著技術(shù)泛化、剛性化和高頻率的特征，反過來消解了體制的整體性。即，縣域體制強化了對治理機制的使用頻率和效度，并且此種治理機制逐步從組織調(diào)適型機制、策略型非正式機制拓展到單向性的監(jiān)督控制機制，其靈活性降低、原則性增強。結(jié)果導(dǎo)致：一方面，縣域體制能夠通過剛性化的治理機制向體制內(nèi)多元行動者強化責(zé)任要求、監(jiān)督壓力，以提升行政效率、完成治理目標(biāo)，因而，體制內(nèi)的主體間關(guān)系從溝通互動變成了強化統(tǒng)籌和領(lǐng)導(dǎo)；另一方面，剛性的治理機制缺乏下對上的溝通環(huán)節(jié)和信息反饋，使得體制在應(yīng)對變化情境時難以采取變通的方式來應(yīng)對，即“變通容易觸碰底線”，反而尋求消極面對或認(rèn)真應(yīng)付的回應(yīng)策略，反過來消解了體制的積極性。