黃素梅，潘 信

(湖南科技大學 法學與公共管理學院 ，湖南 湘潭 411021)

2020年1月31日，世界衛(wèi)生組織(下稱“WHO”)宣布將新型冠狀病毒疫情(下稱“新冠疫情”)列為國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件(Public Health Emergency of International Concern，下稱“PHEIC”)。隨著全球化程度的加深，公共衛(wèi)生也不再是某個國家的專屬問題，新型傳染病引起的全球公共衛(wèi)生事件頻發(fā)，威脅著全人類的生存與發(fā)展。面對嚴峻形勢，國際社會應當積極合作，共同治理全球公共衛(wèi)生問題。

一、合作是國際公共衛(wèi)生法律治理的應然要求

全球公共衛(wèi)生問題面臨新形勢、新挑戰(zhàn)，其妥善解決不能僅局限于單個國家層面的努力，而是需要世界各國和地區(qū)一道，踐行人類命運共同體理念，保障人的生命健康權，共同建立完備的全球公共衛(wèi)生治理機制。

(一)對人權的尊重和保障必須強化合作治理

人權是一個發(fā)展的概念，包括生命權、健康權、自由權、平等權等。二戰(zhàn)后，現(xiàn)代人權運動興起，國際人權法迅速發(fā)展。1948年12月聯(lián)合國大會通過的《世界人權宣言》是全人類有史以來的首個人權宣言。1966年通過的《經濟、社會和文化權利國際公約》《公民權利和政治權利國際公約》是《世界人權宣言》的重要補充，標志著國際人權事業(yè)進入新階段。

二戰(zhàn)后各國加深了對生命健康權的思考，《世界衛(wèi)生組織憲章》在序言中承認健康權作為基本人權的地位，《世界人權宣言》也明確肯定了健康之于個人尊嚴和人格發(fā)展的價值[1]。過去數(shù)十年來，全球公共衛(wèi)生治理領域發(fā)生的深刻變革，讓人們見證了國際社會對健康權的持續(xù)關注[2]。一方面，全球公共衛(wèi)生治理的最終目標是使全人類都獲得盡可能高水平的健康，另一方面，全球公共衛(wèi)生治理是人類健康權得以實現(xiàn)的根本途徑。隨著全球化不斷深入，人權與健康不斷融和，跨域公共衛(wèi)生事件的頻發(fā)使人們逐步認識到全球公共衛(wèi)生治理面臨的嚴峻挑戰(zhàn)，從人權角度審視全球公共衛(wèi)生治理的重要性日益凸顯。

人權是獲得健康和幸福的一個先決條件[3]。首先，尊重和保障人權是進行有效公共衛(wèi)生治理的前提。以傳染性疾病來說，政府應及時告知公眾疫情真相以保障公眾的知情權，在疫情爆發(fā)之初采取積極措施，保障公眾的生命健康權，從而完善公共衛(wèi)生治理。其次，漠視和侵犯人權不利于全球公共衛(wèi)生治理。古代社會常采取活埋、焚燒等手段防止傳染病傳播，社會大眾把傳染病患者視為不祥之物，導致感染者毫無人權可言。20世紀80年代，世界上第一起艾滋病病例在美國出現(xiàn)時，由于對艾滋病認識不足，對艾滋病人的歧視和迫害從個人擴展到國家，在全社會引發(fā)了嚴重的人權危機。

人權保障與全球公共衛(wèi)生治理相互交融，尊重和保護人權是世界各國必須履行的國際義務，也是促進全球公共衛(wèi)生合作治理的重要保障。國際社會要以人權為中心，構建全球公共衛(wèi)生人權保護體系。

(二)傳染病無國界傳播需要國際公共衛(wèi)生合作治理

國家之間聯(lián)系日益緊密，傳染病無國界傳播威脅著全人類安全，沒有任何一個國家能獨善其身。防控突發(fā)疫情亟需世界各國有效開展衛(wèi)生合作，在提高國家治理能力的同時，促進全球公共衛(wèi)生治理體系建設。

國際交通運輸效率的提升加速了疫情擴散蔓延，一名感染者可在短時間內將病毒傳染給數(shù)人，一國國內發(fā)生的傳染病可通過人口跨境流通傳播至全球各地；國際貿易自由化推動貨物產銷全球化，病毒得以依附于產品外包裝傳播至萬里之外。自新冠肺炎爆發(fā)以來，中國疫情防控工作已取得顯著成效，但由于該病毒在低溫環(huán)境下更易生存，進口冷鏈食品及其外包裝極易成為新冠病毒跨境傳播的載體。至2020年年末，全國抽檢陽性率是萬分之零點四八，主要集中在食品外包裝上[4]。如今，很多國家仍處于疫情爆發(fā)期，各種物品表面都可能被病毒污染，從而加速疫情的跨境傳播。世界各國為嚴防病毒進入本國領土，曾相繼采取停飛國際航班、限制外國人入境等多項措施，但收效甚微，未能阻止疫情在全球蔓延。

與發(fā)達國家相比，病毒無國界傳播對發(fā)展中國家產生了更大的威脅，增加醫(yī)療衛(wèi)生壓力的同時，也加重了國家經濟負擔。全球公共衛(wèi)生治理能夠有效增強世界各國，尤其是發(fā)展中國家應對突發(fā)疫情的能力，維護人類健康。通過國際衛(wèi)生援助，醫(yī)療體系薄弱的國家和地區(qū)可獲得物質、技術和人員支持，緩解防疫壓力。如中國在抗擊新冠疫情的同時，還向發(fā)展中國家、欠發(fā)達國家提供援助物資，幫助其把疫情控制在最初階段[5]。另外，鼓勵當事國參與全球公共衛(wèi)生治理，與其他國家分享病毒樣本和疫情信息，能夠推動疫苗和抗病毒藥物的研發(fā)，從而提高全球公共衛(wèi)生治理整體水平。

傳染病無國界傳播重創(chuàng)貿易、旅游、航空等各行各業(yè)，甚至導致全球經濟停滯不前，凸顯出全球公共衛(wèi)生治理的必要性和現(xiàn)實性，面對日益嚴峻的公共衛(wèi)生挑戰(zhàn)，國際社會應當務實合作，共抗疫情。

(三)對“人類命運共同體”理念的遵循呼喚國際公共衛(wèi)生合作治理

中國素來有“天下大同”的觀念，認為世界是一個有序且不可分割的整體。黨的十九大報告指出，要堅持和平發(fā)展道路，推動構建人類命運共同體。“人類命運共同體”是中國基于對新時代國際形勢判斷而提出的[6]。該理念是中國向世界提供的一項制度性公共產品，指引著包括全球衛(wèi)生治理在內的全球治理的改革方向[7]152。

自提出以來，該理念多次被寫入聯(lián)合國有關決議和文件中，逐漸成為推動全球治理體系變革的理論基礎和指導思想。就全球公共衛(wèi)生治理而言，世界各國已成為一個公共衛(wèi)生人類命運共同體。從維護共同體的整體利益出發(fā)，需把保障個體人權融入到構建人類命運共同體中去。這一方面與上文談到的人權與全球衛(wèi)生治理不謀而合；另一方面，該理念的踐行需要全球公共衛(wèi)生合作治理。

人類命運共同體理念是中國參與全球公共衛(wèi)生治理的理論基礎。中國作為世界第二大經濟體，正參與到越來越多的全球衛(wèi)生治理中，積極提供公共衛(wèi)生產品，從消費者的角色轉為公共產品供應者[7]153，正以人類命運共同體理念指導全球公共衛(wèi)生治理的具體實踐。2017年習近平主席訪問WHO總部期間，中國與WHO正式簽署了“一帶一路”衛(wèi)生領域合作的文件。“一帶一路”作為中國向世界提供的國際公共產品，是一個最具包容性的平臺，它把國家利益同世界各國利益相結合，形成了不可分割的命運共同體。通過“一帶一路”打造衛(wèi)生領域的公共產品，在沿線國家和地區(qū)形成新的公共衛(wèi)生治理格局，是對人類命運共同體理念的身體力行。

二、中國參與國際公共衛(wèi)生法律治理面臨的挑戰(zhàn)

盡管國際社會對全球衛(wèi)生治理的關注程度日益增加，實現(xiàn)全民健康也已上升到國家發(fā)展規(guī)劃的核心位置，但從現(xiàn)實看，我國若要充分參與到全球衛(wèi)生治理并發(fā)揮重要作用，尚面臨國內和國際層面的雙重法律挑戰(zhàn)。

(一)國內法治環(huán)境的制約

1.立法位階低

我國《憲法》規(guī)定了有權決定進入緊急狀態(tài)的國家機關及其職權范圍，但未涉及公共衛(wèi)生領域；“非典”后，國務院頒布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對條例》(下稱“《條例》”)，該條例標志著我國政府應對公共衛(wèi)生危機能力的顯著提升，但其不足也十分明顯?！稐l例》第33條授予了突發(fā)事件應急處理指揮部緊急調配人員、物資以及必要時封鎖疫區(qū)的權力，但根據(jù)《立法法》規(guī)定，限制人身自由的強制措施屬于絕對的法律保留事項，只有全國人大及其常委會才有權制定法律，限制公民的人身自由?！稐l例》作為行政法規(guī)，在沒有基本法律作出相關規(guī)定的前提下，是不能規(guī)定強制隔離措施的。在公民基本權利的保護上，《條例》也只是粗略地提及舉報權，對于健康權、人身自由權、知情權等均未有詳盡規(guī)定，不利于公民正當權益的維護。

2.立法缺乏綜合性

現(xiàn)行立法表現(xiàn)出專門化、類型化特征，如《動物防疫法》《食品安全法》，分別針對不同類型的突發(fā)公共衛(wèi)生事件規(guī)定了相應的應對措施。除《突發(fā)事件應對法》外，幾乎沒有其他綜合性的法律規(guī)范。在全球化背景下，公共衛(wèi)生事件往往呈現(xiàn)多元化特征，一場突發(fā)疫情可能導致全球經濟危機、就業(yè)危機、糧食短缺等種種問題，繼而引發(fā)次生災害，甚至引起新的疾病。當前，新冠疫情已蔓延至全球190多個國家，致使全球經濟遭受重創(chuàng)，衰退已無法避免①。經濟衰退、民眾大量失業(yè)和糧食危機的爆發(fā)又可能導致饑荒、社會動亂等次生災害。大量的專門立法雖然可以保障突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對的專業(yè)性，但如果同時伴有其他突發(fā)事件，缺少統(tǒng)一的“突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法”會導致政府在處理問題時面臨無法可依或不知究竟應依哪部法律行事的窘境，難免束手束腳。

3.民間機構對外開展衛(wèi)生合作缺乏法律依據(jù)

在全球衛(wèi)生治理中，除了國家、政府間國際組織的參與，國際非政府組織也在提供公共健康的技術和服務、促進全球公共衛(wèi)生立法和監(jiān)督、實施和參與糾紛解決等方面發(fā)揮著重要的作用[8]。在此次新冠疫情中，比爾及梅琳達·蓋茨基金會向中國提供了500萬美元捐款和技術支持；無國界醫(yī)生的緊急救援隊正在全球多個地方抗擊新冠疫情，包括為患者提供醫(yī)療護理，進行健康和心理健康教育，以及為醫(yī)院和診所的醫(yī)護人員提供感染控制和預防措施的培訓[9]。因此，中國要想更有效地參與全球衛(wèi)生治理，讓更多民間機構“走出去”，開展國際衛(wèi)生合作是當務之急。

隨著中國參與全球衛(wèi)生治理的程度進一步加深，相關衛(wèi)生組織的數(shù)量也在不斷增長，但尚缺乏與之相適應的法律規(guī)范。2017年實施的《境外非政府組織境內活動管理法》明確了境外非政府組織在中國境內可以開展衛(wèi)生、救災等多個領域的公益活動，但并未明確其與境內相關機構開展衛(wèi)生合作的運行及管理模式；《慈善法》《基金會管理條例》以及《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等法律法規(guī)雖有涉及社會組織在境內開展衛(wèi)生活動的規(guī)范，但對于社會組織如何走出國門進行全球范圍的衛(wèi)生合作，目前國內法制還處于空白狀態(tài)。

(二)國際衛(wèi)生合作中法律治理的困境

國際衛(wèi)生合作機制為國際社會開展疫情防控提供了基本方法。但現(xiàn)有合作機制在實踐中仍然面臨著一系列難題，在面對諸如新冠疫情等規(guī)模大、范圍廣、持續(xù)時間長的重大公共衛(wèi)生事件時，往往力不從心。

1.國際衛(wèi)生法存在不足之處

一方面，《國際衛(wèi)生條例(2005)》(International Health Regulations，下稱“IHR”)中額外衛(wèi)生措施的實施標準、界限不明，也沒有對采取過度行為的國家實施制裁的規(guī)定。根據(jù)IHR第43條，為應對PHEIC或特定公共衛(wèi)生危害，締約國有權實施額外的衛(wèi)生措施，但應當依據(jù)其國內法、符合國際法義務且不違反WHO現(xiàn)有指導或建議和科學原則；WHO有權要求締約國提供采取措施的依據(jù)和相關科學信息，并對這些措施進行評估和審查。2020年3月，美國加大對伊朗的單邊制裁力度，將與伊朗有密切聯(lián)系的數(shù)家公司列入制裁黑名單，凍結其全部資產并切斷其與本國公民之間的貿易往來。而彼時伊朗正處于抗擊新冠疫情的關鍵時期，上述制裁措施幾乎封鎖了國際社會對伊朗的救援通道，醫(yī)藥公司為規(guī)避風險，紛紛停止對伊朗藥品和醫(yī)療設備的出口。面對上述困境，WHO沒有強制執(zhí)行權、無法制止美國的過度措施，IHR亦無相關規(guī)則保障伊朗及其他公司免受過激行為的傷害，只能寄希望于美國主動取消制裁。

另一方面，現(xiàn)行IHR下的信息共享方式是以WHO為核心的縱向交流渠道，而無國家間橫向的信息共享辦法。根據(jù)IHR規(guī)定，締約國應當及時向WHO通報其領土內存在的、可能構成PHEIC的所有信息，WHO在分析評估后發(fā)布臨時或長期建議。而這一過程往往需要較長時間，不利于控制疫情擴散。從2014年2月埃博拉在西非爆發(fā)到同年8月被確定為PHEIC，過了近半年時間，WHO也因此被國際社會指責反應遲鈍、應對不力。相比之下，國家之間的信息交流更加高效，在應對突發(fā)疫情時能夠抓住最佳時機，將負面影響降到最低。此外，IHR的爭議解決機制也不完善，一旦成員國之間就國際公共衛(wèi)生事件產出矛盾與沖突，難以在IHR體系內得到及時、有效的解決。

除IHR外，WHO發(fā)布了大量無法律約束力的指南、聲明、建議等文件，形成了龐大的“軟法”體系。這些“軟法”雖然具有更多的靈活性，能夠彌補公共衛(wèi)生治理領域國際法的空白，但它們不具有法律約束力，只能依靠成員國自愿遵守。對于違反國際衛(wèi)生法規(guī)則的國家，目前國際社會難以給予其強制性的制裁，部分國家無視違法成本，導致國際法的權威和公信力逐漸削弱。自新冠疫情爆發(fā)以來，雖然WHO總干事譚德塞多次呼吁世界各國拋棄成見、攜手并進、共克時艱，但個別國家并未采納相關建議，反而作出撤回駐華大使、限制貿易自由、“甩鍋”中國等偏激行為，甚至要求中國“賠償”。美國宣布退出WHO的行為更是引起了軒然大波。此外，西方多國對WHO提出的相關衛(wèi)生建議和措施并沒有充分采納和執(zhí)行，導致歐美逐漸淪為疫情最中心。

2.忽視發(fā)展中國家合法權益的保障

在重大疫情面前，發(fā)展中國家大多處于被動地位，直接承受著疫情帶來的強烈沖擊。國際衛(wèi)生法本身作為多方利益相互妥協(xié)的產物，充斥著各方力量的平衡與博弈，這種妥協(xié)的結果更多代表了發(fā)達國家的意志、保護發(fā)達國家的利益，忽視保障發(fā)展中國家的權益。

一方面，現(xiàn)有國際醫(yī)療衛(wèi)生援助多停留在“控制疫情傳播”的表面，忽視了發(fā)展中國家基礎公共衛(wèi)生服務能力的建設。自2020年2月埃及發(fā)現(xiàn)首例新冠肺炎確診病例以來，非洲地區(qū)病例數(shù)一直保持增長勢頭，且涉及國家眾多。盡管已經采取了必要的應對措施，如啟動全國封鎖、宣布進入緊急狀態(tài)、釋放輕罪囚犯等，但由于其醫(yī)療條件薄弱、衛(wèi)生資源短缺、社會動蕩不安等因素，當?shù)厝悦媾R著嚴峻的疫情防控挑戰(zhàn)。疫區(qū)國家公共衛(wèi)生條件有限，基礎設施落后，民眾對病毒以及防控知識缺乏了解；國際社會對疫區(qū)國家的援助大多集中在資金、物品和醫(yī)務人員派遣等方面，多著眼于防控疫情的進一步爆發(fā)和傳播，對提升西非國家基礎公共衛(wèi)生能力的作用有限，當疫情卷土重來時這些國家?guī)缀鯚o力應對，無法從根本上解決問題。

另一方面，國際法分配正義缺失導致無法破解全球衛(wèi)生治理難題[10]。疫苗作為抗擊疫情的重要公共產品，其研發(fā)與生產往往要依靠國際合作才能完成，疫苗分配更應遵循公平正義，優(yōu)先向發(fā)展中國家提供。新冠疫苗尚未上市時，占世界人口14%的富裕國家就已預購53%，許多發(fā)展中國家既無生產能力又無進口能力，陷入“疫苗危機”[11]。此外，由于疫苗受到《與貿易有關的知識產權協(xié)定》保護，醫(yī)藥公司由此獲得巨大利潤，而病毒樣本提供國反而被“人類共同利益”綁架[12]13，利益無法得到合理保護。

3.缺乏有效的合作治理框架

隨著國家之間相互聯(lián)系日益緊密，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控不僅關系到衛(wèi)生安全，而且涉及人權保障、環(huán)境安全、經濟貿易等多個領域，需要國際社會通力合作，建立多元化的衛(wèi)生治理體系。而當前的治理體系仍處于分散狀態(tài)，不同治理主體之間矛盾重重，導致治理效率低下。

WHO作為維護國際衛(wèi)生安全的核心，在多次突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中逐漸暴露了其領導力不足的缺陷，導致各治理主體之間缺乏必要的協(xié)調合作。同時，面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的侵襲，不同的參與主體通過利益權衡大多選擇明哲保身，各自為政，甚至因政策不同而相互沖突。如IHR與《生物多樣性公約》就對于成員國是否有義務共享病毒樣本存在分歧，《生物多樣性公約》規(guī)定，國家是其生物遺傳資源主權的享有者，其他主體在獲取這種資源時須經該國事先知情同意；IHR第6條規(guī)定締約國有義務將其掌握的公共衛(wèi)生信息盡快向WHO匯報，而對于“公共衛(wèi)生信息”是否包含“病毒樣本”，不同國家或學者亦有不同解釋。美國將“公共衛(wèi)生信息”擴大解釋為包括病毒材料，而印尼等國則主張，獲取其病毒樣本應遵循《生物多樣性公約》規(guī)定的“事先知情同意”等原則。類似分歧將進一步加劇國際衛(wèi)生合作秩序的不穩(wěn)定性，難以形成統(tǒng)一協(xié)調的合作治理模式。

4.治理主體單一化

全球公共衛(wèi)生治理需要更多類型的主體參與進來。以非政府組織、跨國公司等為代表的非國家行為者在全球衛(wèi)生治理中的作用不可忽視。如比爾及梅琳達·蓋茨基金會與中國伙伴長期開展衛(wèi)生合作，致力于扶貧減貧、改善基礎衛(wèi)生條件、培養(yǎng)公益事業(yè)人才等工作；在全球抗擊新冠疫情期間，該基金會前后兩次向WHO提供了總計2.5億美元的捐款。

當前，全球公共衛(wèi)生治理體系以國家為中心，非政府組織、跨國公司等行為主體參與全球治理的法律依據(jù)不足。國際法致力于調整國家間權利義務關系，IHR將締約國與WHO作為主要協(xié)調對象，缺乏促進國家、非政府組織等主體開展衛(wèi)生合作的規(guī)則保障。而傳染病無國界傳播危及的不僅是國家主權安全，本質上涉及的是全人類生命、健康等權利，傳染病的有效防控需要國家采取有效的防疫措施，以主權為邊界的衛(wèi)生治理在應對如外交、戰(zhàn)爭以及貿易等國家安全危機時發(fā)揮了重要作用，但在面對公共衛(wèi)生這種非傳統(tǒng)安全因素時，僅靠國家“單槍匹馬”作戰(zhàn)的治理模式逐漸暴露出其局限性，亟需吸收新鮮血液來補強現(xiàn)有的全球公共衛(wèi)生治理模式。

三、中國參與國際公共衛(wèi)生法律治理的路徑選擇

(一)改善國內法治環(huán)境

首先，提升立法位階，制定《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法》。一方面，如前所述，《條例》應SARS防控而生，為抗擊疫情提供了強有力的法律保障，但其與《立法法》在內容上的矛盾仍不可忽視。實際上，經過SARS的檢驗，既然《條例》的眾多規(guī)定被證明為有效，那么就可將其上升到法律高度，為解決這一矛盾提供思路。同時，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法》能夠協(xié)調突發(fā)衛(wèi)生事件防控總體布局，使政府在處置疫情可能導致的次生災害時有法可依，也就解決了我國衛(wèi)生立法綜合性不強的問題。

其次，完善對外衛(wèi)生援助法律制度，提升我國開展對外衛(wèi)生合作的能力。當前，越來越多的國際組織開始參與到全球衛(wèi)生治理中，中國許多民間機構也積極開展多樣化的衛(wèi)生援助。在過去的數(shù)十年間，中國政府通過派遣醫(yī)療隊、捐贈醫(yī)療物資、援建醫(yī)院等形式，向其他發(fā)展中國家提供衛(wèi)生援助。自2013年提出“一帶一路”倡議以來，中國已經與沿線多國開展了多邊衛(wèi)生合作，逐漸成為全球衛(wèi)生治理的中堅力量，從過去的受援者身份向援助者身份轉變。但是與國際社會相比，我國民間機構開展對外衛(wèi)生援助的依據(jù)仍然不足。國際上，WHO通過發(fā)布宣言、倡議等具有“軟法”性質的文件，以及與其他國際組織簽署長期協(xié)議的方式來加強衛(wèi)生合作；一些國家與國際組織通過出臺相關法律與政策措施，與WHO開展突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的援助與合作。如美國有專門的《對外援助法》，它規(guī)定了美國發(fā)展援助授權、發(fā)展合作政策的主要目標以及提供援助的禁止性規(guī)定等。在對外衛(wèi)生援助日益多樣化的中國，建立完備的對外衛(wèi)生援助法律體系，是促進中國民間機構走出國門，開展統(tǒng)一、高效衛(wèi)生援助活動的基石。

(二)推動完善國際衛(wèi)生法律規(guī)則

國際法在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的重要性毋庸置疑，但其天然具有的“無強制執(zhí)行力”性質也讓人們不斷質疑其權威性；另一方面，中國若要在國際社會上獲得更多話語權，應當積極參與到國際法規(guī)則的制定和執(zhí)行當中。強化國際法權威，增強國際法的執(zhí)行力，是有效開展國際衛(wèi)生合作的前提。

第一，強化“人類命運共同體”理念而非傳統(tǒng)的絕對主權觀念。當前，公共衛(wèi)生問題日益凸顯，人們逐漸意識到，一旦發(fā)生公共衛(wèi)生事件，其影響不再只局限于某個國家，也不再只是某個國家能夠自行解決的問題，而是關乎全人類的共同利益。面對病毒的侵襲，中國應進一步在國際社會廣泛倡導“人類命運共同體”理念，呼吁摒棄傳統(tǒng)的絕對主權觀念，加強國家間衛(wèi)生合作，才能把國家利益和國際社會利益統(tǒng)一起來，為全人類的健康保駕護航。

第二，積極參與國際立法。全球公共衛(wèi)生治理具有復雜性，如何處理國家與國際組織的關系，如何確定各國的權利義務，如何保證低收入國家獲得充足的醫(yī)療衛(wèi)生資源，如何解決現(xiàn)有衛(wèi)生治理體系中存在的不合理和不公正……這些都需要法律進行調整?，F(xiàn)階段，我國可以嘗試進行區(qū)域衛(wèi)生合作新模式的探索，結合“一帶一路”建設，與沿線國家簽署開展公共衛(wèi)生合作的區(qū)域性多邊條約，對全球公共衛(wèi)生治理作出積極回應。

第三，加強國內法與國際法的溝通融合。國際法不能充分實施的原因之一在于缺乏相應國內法的支持，如果沒有國內法相關規(guī)則進行細化和補充，國際法的作用就會大大削弱，公共衛(wèi)生治理的國際法亦然?！痘踞t(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》是我國醫(yī)療衛(wèi)生領域的基礎立法，但對跨國衛(wèi)生合作鮮有涉及。中國應根據(jù)IHR的要求，加強公共衛(wèi)生能力建設。一方面，遵守已有的全球衛(wèi)生法律制度，加強IHR框架內公共衛(wèi)生治理的核心能力建設；另一方面，修改現(xiàn)有法律法規(guī)中不合時宜的內容，增加細化規(guī)定以彌補國際法規(guī)則的空白，增強與相關國際法的銜接融合，使我國國內法更加符合突發(fā)疫情防控國際合作的需求。

(三)倡導合理分配國際公共衛(wèi)生資源以保障人權

世界各國家和地區(qū)貧富差距大，醫(yī)療水平參差不齊，對衛(wèi)生援助的需求也存在較大差異，因此國際社會在提供公共衛(wèi)生資源時，應當尊重受援助國衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的自主性，針對其醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展特點提供援助。

首先，要切實保障低收入國家的基本權益。在制定國際法規(guī)則時，應強調體現(xiàn)發(fā)達國家與發(fā)展中國家的共同意志，充分考慮低收入國家的具體情況，在保障形式公平的同時更加注重實質公平。例如，根據(jù)《名古屋議定書》，國際社會應公平分配因使用遺傳資源獲得的利益；在《全球疫苗行動計劃》的指導下，通過調整疫苗技術轉讓與研發(fā)等方式，提高發(fā)展中國家生產、儲備疫苗的能力，逐步實現(xiàn)其獲得疫苗的可持續(xù)性。

其次，將治理資金向建設公共衛(wèi)生基礎設施傾斜。當前全球用于公共衛(wèi)生治理的資金傾向于傳染病的防控，而忽視非傳染性疾病的治療和基礎衛(wèi)生設施的建設。針對低收入國家、基礎醫(yī)療設施薄弱的國家，中國可制定專門的衛(wèi)生援助計劃，加大對基礎領域的投資，建設公共衛(wèi)生設備、可循環(huán)的供水設施等，以增強其他發(fā)展中國家基本醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)的續(xù)航能力。另外，除了常規(guī)的流行病以外，中國可以增強對其他發(fā)病率、死亡率較高但國際投入相對不足的疾病的投資力度，保證有限的公共衛(wèi)生資源能得到最充分的利用和最合理的分配。

(四)推動構建國際衛(wèi)生合作法律治理框架

構建國際衛(wèi)生合作治理框架，需要堅持WHO的核心領導地位，協(xié)調人權、經濟、環(huán)境等多領域，鼓勵政府、國際組織和非國家行為者等多主體共同參與。中國應全力支持以WHO為核心的全球公共衛(wèi)生治理體系，加強與國際社會的廣泛合作，積極遵守IHR、《煙草控制框架公約》等國際衛(wèi)生法律文件的規(guī)定。雖然WHO在抗擊疫情中反應較為遲緩，但其作為全球最大的國際衛(wèi)生組織，具有領導和促進國際衛(wèi)生法律有效發(fā)展的唯一授權[12]18，其地位仍然得到各國的承認和支持。以WHO的改革為契機，中國可以將本國的治理理念貫徹到WHO的決策議程中，在尊重現(xiàn)有全球衛(wèi)生治理體系的基礎上，提高中國在國際衛(wèi)生合作中的話語權，增強中國參與全球衛(wèi)生治理的合法性和可接受性。同時，鑒于當前世界衛(wèi)生狀況的復雜多變，國際社會也無法設計一套放之四海而皆準的治理方案，而是需要利用各種雙邊、多邊協(xié)議針對不同國家和地區(qū)、開展不同形式的衛(wèi)生合作；而WHO作為具有高度專業(yè)性、代表國際權威的衛(wèi)生組織，是一個理想的協(xié)調方，其現(xiàn)有的爭端解決機制將在及時有效化解沖突上起到關鍵作用。

國家是全球公共衛(wèi)生治理體系中重要的行為主體，在參與國際衛(wèi)生合作的過程中，各國應當以尊重主權、談判協(xié)商為前提，積極倡導合作的民主化、法治化。非國家行為者的地位同樣不容忽視。中國應緊跟WHO《與非國家行為者交往的框架》決議，充分利用WHO的組織與協(xié)調作用，不斷加強與非國家行為者的溝通合作。目前，全球衛(wèi)生治理體系已經得到了發(fā)達國家及其他非政府組織、基金會、跨國公司等主體的廣泛參與，中國在與其進行合作的過程中可充分學習他們的成功經驗；另一方面，針對WHO在特定地區(qū)開展的特定項目以及中國對非援助項目，中國不僅要與當?shù)卣_展合作，更要適當加強與國際多邊組織的交流協(xié)作，使有限的資源得到最大化的利用。

四、結語

突發(fā)公共衛(wèi)生事件嚴重威脅著人類健康安全，強烈沖擊著全球政治、經濟和文化秩序，既給全球衛(wèi)生治理提出了新的挑戰(zhàn)，也為中國參與國際衛(wèi)生合作提供了新的機遇。通過新冠疫情可以看出，現(xiàn)有全球衛(wèi)生治理體系雖然在一定程度上能應對此類衛(wèi)生安全危機，但在實際操作過程中仍存在諸多缺陷。中國應對此次疫情的表現(xiàn)得到了國際社會的廣泛認可，為進一步參與乃至引領國際衛(wèi)生合作打下堅實基礎。全球衛(wèi)生治理應以“人類命運共同體”理念為價值導向，中國應積極推動國際法規(guī)則的修改和完善，與國家、非國家行為者開展長期深入的衛(wèi)生合作，維護人類健康安全。

注釋

①據(jù)國際貨幣基金組織(IMF)最新預測，疫情沖擊下2020年全球經濟將收縮4.9%。受購買力下降影響，糧食凈進口國營養(yǎng)不良的人口數(shù)量將增加1440萬—8030萬。