洞見(jiàn)“科技評(píng)估”

方衍

（國(guó)家科技評(píng)估中心，北京100038）

1 引言

筆者在科技評(píng)估領(lǐng)域工作了20 年，有些心得。恰逢《軍事運(yùn)籌與評(píng)估》雜志改刊約稿，借此總結(jié)思考一二，與讀者分享討論，還望不吝賜教。

無(wú)論是“科技評(píng)估”還是“軍事評(píng)估”，本質(zhì)上都意在“評(píng)估”，只不過(guò)是評(píng)估的對(duì)象有所不同，兩者都有著很強(qiáng)的包容性。重要的是，這里所談的“評(píng)估”都屬于公共領(lǐng)域范疇，或者是公共部門(mén)開(kāi)展的評(píng)估活動(dòng)，主要是為公共部門(mén)的管理和決策提供服務(wù)，這與社會(huì)上開(kāi)展的諸如資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估還有很大區(qū)別?；诖?，本文瞄準(zhǔn)公共領(lǐng)域評(píng)估中的共性問(wèn)題，淡化“科技”或“軍事”作為評(píng)估對(duì)象的屬性，特別是對(duì)近年來(lái)公共領(lǐng)域評(píng)估中的熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了梳理和思考。同時(shí)，冀盼科技評(píng)估中的一些理念、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)能夠?yàn)檐娛略u(píng)估的發(fā)展提供借鑒。

2 政府管理需求是評(píng)估“熱”的主要推手

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)歷史條件發(fā)生了重大變化。在科技領(lǐng)域，大科學(xué)時(shí)代帶來(lái)了學(xué)科間的交叉融合；政府和產(chǎn)業(yè)界對(duì)R＆D（Research and Development，研究與開(kāi)發(fā)）活動(dòng)資助的持續(xù)性大幅度增加；政府各類(lèi)科技計(jì)劃轉(zhuǎn)變了科技活動(dòng)的組織管理方式；國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)和不斷演進(jìn)的創(chuàng)新政策對(duì)科技、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面發(fā)展提出更高的要求。始于1993 年，以黨的十四屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》為標(biāo)志，政府在經(jīng)濟(jì)、科技、財(cái)稅、金融等方面采取了重大的改革措施。在改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型推動(dòng)下，政府對(duì)決策科學(xué)化和民主化的認(rèn)識(shí)提升到一個(gè)新高度。在此背景下，科技部（原國(guó)家科委）轉(zhuǎn)變宏觀管理方式，提出了用“第三只眼睛”看計(jì)劃，通過(guò)評(píng)估方式為政府宏觀決策提供服務(wù)。由此建立了“科技評(píng)估”的基本雛形。

科技活動(dòng)的體制化格局加深了政府管理需求，科技評(píng)估作為一種新管理工具，為政府彰顯績(jī)效、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和改進(jìn)管理提供了重要支撐。政府大規(guī)模R＆D 活動(dòng)占用了大量的社會(huì)資源。一方面，通過(guò)評(píng)估要向社會(huì)證明使用這些資源帶來(lái)的績(jī)效，以維持大規(guī)模投入的合法性；另一方面，這些資源競(jìng)爭(zhēng)激烈，需要通過(guò)評(píng)估合理分配和使用好這些資源，帶來(lái)更多的產(chǎn)出和績(jī)效。由此，科技評(píng)估作為優(yōu)化政府資源分配的重要手段，延伸到了科技管理的全過(guò)程，從技術(shù)預(yù)測(cè)—過(guò)程管理—產(chǎn)出績(jī)效—社會(huì)影響。評(píng)估的對(duì)象包括了重大專(zhuān)項(xiàng)、科技計(jì)劃、課題項(xiàng)目、創(chuàng)新人才、研發(fā)機(jī)構(gòu)、創(chuàng)新政策等。評(píng)估主體越加廣泛，形式更加多樣，從中央、國(guó)務(wù)院對(duì)政策落實(shí)的督查，到各部委以及地方政府為落實(shí)自身工作開(kāi)展的績(jī)效評(píng)估，如雙創(chuàng)、扶貧、援疆、人才、項(xiàng)目資助等，再加上高校、科研院所圍繞學(xué)科建設(shè)、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、人才激勵(lì)開(kāi)展的各類(lèi)評(píng)估，可謂評(píng)估工作行政推動(dòng)、無(wú)所不在、欲罷不能、蔚然成風(fēng)。同時(shí)，評(píng)估的“過(guò)度”也帶來(lái)了一定的負(fù)面效應(yīng)。

隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和改革發(fā)展帶來(lái)的復(fù)雜性，政府的角色發(fā)生變化，社會(huì)各種利益矛盾凸顯；開(kāi)展評(píng)估活動(dòng)既要向上級(jí)交賬，還要向下激勵(lì)；既要檢查知情，還要督查落實(shí)；既要控制成本，還要產(chǎn)出績(jī)效。因而，一些部門(mén)通過(guò)評(píng)估加強(qiáng)干預(yù)的同時(shí)，不可避免地帶來(lái)了“過(guò)度”傾向和“管理主義”陷阱。久之，把一個(gè)原本以學(xué)習(xí)、改進(jìn)為導(dǎo)向的評(píng)估活動(dòng)變成了邀功請(qǐng)賞、宣傳業(yè)績(jī)和回避責(zé)任的途徑，把原本作為改進(jìn)管理、支撐決策的工具變成了唯上不唯實(shí)、對(duì)下不對(duì)上、功利主義盛行的“指揮棒”。

3 評(píng)估需要在公共理性保障下的制度設(shè)計(jì)

本文討論的是公共領(lǐng)域的評(píng)估問(wèn)題，具有明顯的公共理性。所謂公共理性，是指在評(píng)價(jià)一項(xiàng)改革措施或政策優(yōu)劣時(shí)，必須超脫自身的、小集團(tuán)的、部門(mén)的利益，站在公共的立場(chǎng)上獨(dú)立表達(dá)意見(jiàn)而且無(wú)須考慮這些意見(jiàn)對(duì)自己利益的影響。俗話講，“公道不公道，打個(gè)顛倒”，公共理性就是要學(xué)會(huì)換位思考，不能因?yàn)槟闶歉刹烤筒豢紤]農(nóng)民的利益，也不能因?yàn)槟阍诳萍疾烤吐?，就只為科技部說(shuō)話而不考慮其他部門(mén)訴求。話雖如此，做起來(lái)卻難。政府各部門(mén)都是公共部門(mén)，但部門(mén)的利益化傾向始終存在，出于“守土有責(zé)”的考慮，評(píng)估就難以體現(xiàn)真正的客觀公正。特別是當(dāng)你的“帽子”和“票子”來(lái)自上級(jí)主管部門(mén)，而評(píng)估涉及上級(jí)部門(mén)利益時(shí)，評(píng)估者很難獨(dú)善其身。所以，出路還在于制度設(shè)計(jì)。

政治學(xué)的一個(gè)基本原理是：誰(shuí)給權(quán)利對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)（商業(yè)上同理：誰(shuí)給錢(qián)替誰(shuí)說(shuō)話）。因此，當(dāng)評(píng)估一項(xiàng)政策執(zhí)行情況時(shí)，對(duì)政策效果的反饋不應(yīng)給政策執(zhí)行部門(mén)而最好直接提交給政策的決策者，即形成決策、執(zhí)行、評(píng)估三者相對(duì)分開(kāi)，互相監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制。這樣既可以避免信息的丟失和截留，也保障了評(píng)估者能夠更好地基于公共理性提供盡可能客觀公正的評(píng)估判斷。現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常出現(xiàn)的情況是，高層領(lǐng)導(dǎo)（決策者）更愿意通過(guò)評(píng)估聽(tīng)到真實(shí)的情況，而中層部門(mén)（執(zhí)行者）則更喜歡報(bào)喜不報(bào)憂(yōu)，不想因結(jié)果不好而影響前途。從心理學(xué)上講，趨利避害是人之常情，如果評(píng)估反饋機(jī)制更加透明友好，如果獎(jiǎng)懲措施更加科學(xué)包容，大家就更愿意講真話、聽(tīng)實(shí)情，以學(xué)習(xí)、改進(jìn)為導(dǎo)向的評(píng)估機(jī)制才更能得以實(shí)現(xiàn)。

在制度設(shè)計(jì)中體現(xiàn)公共理性并在制度執(zhí)行中克服非公共理性，是制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。目前出臺(tái)的有關(guān)評(píng)估的制度文件很多，大多數(shù)是各部門(mén)針對(duì)自身工作制定的，也有幾個(gè)部委聯(lián)合發(fā)布的，很多都是“大而全”的、原則性的“決定”或“意見(jiàn)”，執(zhí)行起來(lái)缺少可操作性。評(píng)估工作涉及管理各個(gè)層面，各有不同對(duì)象和目的。從性質(zhì)上分，我國(guó)評(píng)估活動(dòng)大多數(shù)還屬于內(nèi)部評(píng)估（系統(tǒng)內(nèi)部為改進(jìn)管理開(kāi)展的評(píng)估），也有少量的評(píng)估屬于外部評(píng)估（出于問(wèn)責(zé)、交賬等目的由系統(tǒng)外組織的評(píng)估，如財(cái)政支出公共績(jī)效評(píng)估）。由于“第三方評(píng)估”的流行，一些內(nèi)部評(píng)估也交給了社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)。在制度設(shè)計(jì)上，政府對(duì)評(píng)估的管理是根據(jù)具體任務(wù)發(fā)布評(píng)估指南，交給社會(huì)專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)執(zhí)行。這樣可以避免“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員”的弊端。至于執(zhí)行機(jī)構(gòu)到底是系統(tǒng)內(nèi)部所屬還是一定要外部的第三方，不能一概而論，關(guān)鍵要看執(zhí)行機(jī)構(gòu)與評(píng)估對(duì)象是否存在違背公共理性的利益關(guān)系。

4 “第三方評(píng)估”并非解決公正性的靈丹妙藥

2011 年科技部黨組1 號(hào)文提出“加強(qiáng)科技評(píng)估評(píng)價(jià)工作，完善國(guó)家科技計(jì)劃評(píng)估評(píng)價(jià)體系和第三方獨(dú)立評(píng)估制度”，目的在于充分發(fā)揮科技評(píng)價(jià)的導(dǎo)向和激勵(lì)作用。引入“第三方評(píng)估”主要是為了解決評(píng)估中的公正性，出發(fā)點(diǎn)是好的。但在實(shí)踐中，大家更多地把“第三方”片面理解為“第三方機(jī)構(gòu)”，一些既對(duì)政府運(yùn)行缺乏基本了解又不具備研究基礎(chǔ)的機(jī)構(gòu)，為爭(zhēng)取政府資助，以“第三方”自居參與政府評(píng)估，看上去貌似“第三方”，實(shí)則并不具備“獨(dú)立性”的基礎(chǔ)，只不過(guò)是請(qǐng)一些專(zhuān)家按照政府意圖完成評(píng)估工作。如果這種“第三方評(píng)估”的經(jīng)費(fèi)渠道、運(yùn)行機(jī)制與過(guò)去沒(méi)有本質(zhì)上的差別，再加缺少必要的約束措施和受商業(yè)化利誘，其“獨(dú)立性”也會(huì)大打折扣，更談不上結(jié)果的公正性，失去了制度設(shè)計(jì)的本意。因此，從機(jī)構(gòu)意義上，第三方也僅僅為“獨(dú)立性”提供了可能的充分條件而非必要條件，真正實(shí)現(xiàn)獨(dú)立性還需要其他環(huán)境條件和制度路徑。在國(guó)外公共領(lǐng)域評(píng)估中，極少使用“第三方”說(shuō)法，一般都使用了“獨(dú)立評(píng)估”，稱(chēng)作“獨(dú)立評(píng)估局”“獨(dú)立評(píng)估委員會(huì)”“獨(dú)立評(píng)估專(zhuān)家”等。這種獨(dú)立性表現(xiàn)在，評(píng)估不受來(lái)自外界的任何控制和影響，始終可以自主地表達(dá)意見(jiàn)而且無(wú)須考慮這些意見(jiàn)對(duì)自己的利益的影響，保持評(píng)估觀點(diǎn)、結(jié)論、判斷和建議的客觀公正?？梢?jiàn)，“第三方”和“獨(dú)立”在概念上有本質(zhì)的區(qū)別，前者是手段，后者是根本。誠(chéng)然，就大環(huán)境而言，實(shí)現(xiàn)評(píng)估的“獨(dú)立性”還存在一定難度，但概念上的混淆和不準(zhǔn)確，容易將公共領(lǐng)域評(píng)估的發(fā)展引入歧途。

有人認(rèn)為系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)構(gòu)不能算是第三方，因此評(píng)估工作應(yīng)該交給系統(tǒng)外部，這個(gè)觀點(diǎn)有些狹隘和偏頗?！暗谌健币部梢苑譃椤巴w第三方”和“異體第三方”，即指一個(gè)大系統(tǒng)內(nèi)部／外部的與評(píng)估對(duì)象沒(méi)有利益關(guān)系的機(jī)構(gòu)?！巴w第三方”通過(guò)制度設(shè)計(jì)，如增加外部專(zhuān)家、合理安排經(jīng)費(fèi)、完善回避制度、加強(qiáng)制度規(guī)范等，同樣可以獨(dú)立、客觀、公正地表達(dá)評(píng)估意見(jiàn)。而“異體第三方”也可能會(huì)在商業(yè)化與行政化的博弈中，喪失獨(dú)立性，從而影響評(píng)估的價(jià)值判斷。有研究表明，由系統(tǒng)內(nèi)部還是系統(tǒng)外部進(jìn)行評(píng)估，各有利弊。系統(tǒng)內(nèi)部經(jīng)長(zhǎng)期跟蹤，積累信息多，進(jìn)入情況快，與決策者溝通容易；系統(tǒng)外部雖相對(duì)容易保持獨(dú)立，但需要花更多時(shí)間進(jìn)入情況，成本也會(huì)大大增加。而任何評(píng)估都會(huì)在質(zhì)量和實(shí)用性之間尋求平衡點(diǎn)。由此，如果把“第三方”僅僅看成機(jī)構(gòu)層面，并無(wú)實(shí)際意義。但如果從“第三方立場(chǎng)”出發(fā)，即加強(qiáng)評(píng)估的獨(dú)立性，則可以打破現(xiàn)有格局，通過(guò)制度設(shè)計(jì)和程序規(guī)范，真正解決評(píng)估的獨(dú)立性，實(shí)現(xiàn)評(píng)估的公正性。

從實(shí)踐看，“第三方評(píng)估”的提法還容易造成評(píng)估責(zé)任主體的缺失，使“管理者成為評(píng)估的局外人，對(duì)沒(méi)有得到所期望的結(jié)果可以不負(fù)責(zé)。由于評(píng)估不當(dāng)造成的失敗，其責(zé)任不在管理者”。要解決評(píng)估獨(dú)立性的問(wèn)題，不僅僅是對(duì)執(zhí)行評(píng)估的“第三方”而言，重要的是要解決好評(píng)估管理者（委托方）與評(píng)估者（執(zhí)行方）的關(guān)系。過(guò)去的研究表明，這種關(guān)系“有失公平，評(píng)估者處于無(wú)權(quán)的地位”“所評(píng)價(jià)的問(wèn)題、資料的收集與闡釋、向何人公布結(jié)果等，最后決策權(quán)掌握在管理者手中”“造成利益相關(guān)人無(wú)法在評(píng)價(jià)中維護(hù)自己的利益，闡述自己的見(jiàn)解，按照評(píng)估建議采取有效的改進(jìn)行動(dòng)”［1］。因此，“第三方評(píng)估”并非靈丹妙藥，其獨(dú)立性也受各種條件的約束，僅僅靠單一的、概念化的制度還不能解決評(píng)估的公正性問(wèn)題。

5 對(duì)科技評(píng)估的詬病及其背后看不見(jiàn)的手

近幾年，社會(huì)上對(duì)科技評(píng)估的詬病不絕于耳。主要集中在：一是評(píng)價(jià)的導(dǎo)向只對(duì)下級(jí)、不對(duì)上級(jí)，重視形式、輕視結(jié)果，只說(shuō)成績(jī)、回避問(wèn)題，成為管理的“指揮棒”。二是評(píng)價(jià)的方法簡(jiǎn)單排名、過(guò)度量化，重視數(shù)量、輕視質(zhì)量，標(biāo)準(zhǔn)單一、按“一刀切”，大量垃圾論文充斥，帶來(lái)科研的浮躁。三是評(píng)價(jià)的結(jié)果與利益掛鉤多，帶來(lái)了科研的短期效應(yīng)、失去了成果的長(zhǎng)遠(yuǎn)價(jià)值；污染了求真的學(xué)術(shù)精神、破壞了卓越的科學(xué)文化。科研人員對(duì)此早有改革的呼聲，中國(guó)科學(xué)院和中國(guó)工程院的院士都曾大量調(diào)研并向中央建言獻(xiàn)策，政府部門(mén)也不斷出臺(tái)各種文件試圖解決，可效果并不顯著，有些甚至愈演愈烈（比如對(duì)SCI 論文的追逐）。社會(huì)各界都不滿(mǎn)意，把問(wèn)題歸結(jié)于科技評(píng)價(jià)體系本身不健全，但又始終跳不出這個(gè)怪圈。

如果從科技資源配置的角度觀察，可發(fā)現(xiàn)這些問(wèn)題背后的蛛絲馬跡。美國(guó)普林斯頓大學(xué)唐納德·斯托克斯提出的“科學(xué)研究的象限模型”，其中第三象限（巴斯德象限）代表了能夠激發(fā)應(yīng)用的基礎(chǔ)研究，也是美國(guó)國(guó)防高技術(shù)研究項(xiàng)目局（DARPA）對(duì)科研項(xiàng)目遴選遵循的主要標(biāo)準(zhǔn)。依照這個(gè)象限模型觀察我國(guó)政府資助科研經(jīng)費(fèi)的優(yōu)先序，可以發(fā)現(xiàn)：①2008 年～2015 年，代表第一象限（玻爾象限）的國(guó)家自然科學(xué)基金經(jīng)費(fèi)占財(cái)政基礎(chǔ)研究投入比重從24.3%急劇上升到40.4%（從53 億元增長(zhǎng)到222 億元），教育部門(mén)和科研部門(mén)對(duì)以個(gè)人興趣為導(dǎo)向的基礎(chǔ)研究投入的比重更高。玻爾象限經(jīng)費(fèi)數(shù)量的急劇增長(zhǎng)必然導(dǎo)致論文產(chǎn)出數(shù)量增加，強(qiáng)化了論文導(dǎo)向的科技評(píng)價(jià)。②2015 年在我國(guó)基礎(chǔ)及應(yīng)用研究活動(dòng)中，大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)R＆D 人員全時(shí)當(dāng)量占比約79%，R＆D 經(jīng)費(fèi)支出占比約為81%；在試驗(yàn)開(kāi)發(fā)活動(dòng)中，企業(yè)R＆D人員全時(shí)當(dāng)量占比93.5%，R＆D 經(jīng)費(fèi)支出占比約89%。這種二元科技資源配置結(jié)構(gòu)形成了大學(xué)和院所科學(xué)研究自循環(huán)、企業(yè)技術(shù)開(kāi)發(fā)自循環(huán)，導(dǎo)致科技與經(jīng)濟(jì)兩張皮。③中央級(jí)科研經(jīng)費(fèi)中的競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)過(guò)高，比例一度接近80%。保障性經(jīng)費(fèi)不足，導(dǎo)致高校和院所科學(xué)家被迫投入大量時(shí)間和精力參加各種評(píng)價(jià)活動(dòng)以競(jìng)爭(zhēng)科研經(jīng)費(fèi)，評(píng)價(jià)指標(biāo)也會(huì)向競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)傾斜，帶來(lái)論文導(dǎo)向。④我國(guó)科技評(píng)價(jià)中出現(xiàn)的問(wèn)題，主要根源在于科技資源配置結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了問(wèn)題。僅依靠科技評(píng)價(jià)方法和程序的修修補(bǔ)補(bǔ)，不可能從根本上解決評(píng)價(jià)導(dǎo)向的偏差問(wèn)題，還需要從資源配置的制度層面上加以研究和解決。

人才工作和科技獎(jiǎng)勵(lì)是科技資源配置中的重要內(nèi)容，也成為科研人員對(duì)科技評(píng)價(jià)詬病的焦點(diǎn)，過(guò)度引導(dǎo)帶來(lái)科技評(píng)價(jià)主體過(guò)多、頻次過(guò)高、要求過(guò)繁。近些年來(lái)，中央有關(guān)部門(mén)和各省市推出各種名目的人才計(jì)劃，在吸引、培養(yǎng)創(chuàng)新人才方面發(fā)揮了積極作用。由于人才計(jì)劃政出多門(mén)，定位重疊，所引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)日益凸顯。五花八門(mén)的人才“帽子工程”，政府龐大的科技獎(jiǎng)勵(lì)系統(tǒng)，評(píng)價(jià)結(jié)果與資源分配的緊密掛鉤，政府和社會(huì)對(duì)排名結(jié)果的過(guò)度關(guān)注，不僅把學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)變成學(xué)術(shù)評(píng)比，把學(xué)科評(píng)估變成學(xué)校排行，還把人才評(píng)價(jià)變成科技獎(jiǎng)勵(lì)。各種評(píng)估評(píng)價(jià)評(píng)審頻次過(guò)多、規(guī)模擴(kuò)張，主體疊床架屋，對(duì)象循環(huán)嵌套，不僅耗費(fèi)了大量的時(shí)間和經(jīng)費(fèi)，還助長(zhǎng)了急功近利、目標(biāo)短視和學(xué)術(shù)不端行為的發(fā)生，甚至對(duì)政府的公信力產(chǎn)生懷疑。這些現(xiàn)象，表面上看是科技評(píng)價(jià)體系不完善所致，其實(shí)無(wú)不與政府（包括行政色彩較重的高校和科研機(jī)構(gòu)）在資源配置中的過(guò)度干預(yù)有直接關(guān)系。這種一手抓分配，一手抓評(píng)價(jià)，并以評(píng)價(jià)結(jié)果作為配置資源主要依據(jù)的管理主義做法，直接體現(xiàn)了政府和公共行政部門(mén)的意志和權(quán)力，也異化了科技評(píng)價(jià)的根本導(dǎo)向，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了科技評(píng)價(jià)體系的自身建設(shè)問(wèn)題，應(yīng)在更高層次的制度安排上予以充分關(guān)注。

6 加強(qiáng)自身能力建設(shè)迎接科技評(píng)估新挑戰(zhàn)

隨著時(shí)代的變化，科技評(píng)估的理念內(nèi)涵、目標(biāo)內(nèi)容、主體對(duì)象都已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了二十年前的范疇，評(píng)估者必須不斷加強(qiáng)能力建設(shè)，緊跟時(shí)代發(fā)展。按照評(píng)估對(duì)象和評(píng)估目的分類(lèi)，科技評(píng)估主要有四類(lèi)：①學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)出現(xiàn)最早，是學(xué)術(shù)共同體內(nèi)部為了確定研究成果的優(yōu)先權(quán)而形成的一套科研行為準(zhǔn)則，對(duì)象是學(xué)術(shù)研究成果；②科技評(píng)估，提出的初衷是為了改進(jìn)政府部門(mén)內(nèi)部管理、優(yōu)化資源分配而采用的一種工具，對(duì)象是計(jì)劃、項(xiàng)目、機(jī)構(gòu)、人才等；③政府績(jī)效評(píng)估，是出于對(duì)政府公共服務(wù)問(wèn)責(zé)的要求，對(duì)象是各級(jí)政府部門(mén)，評(píng)估其使用公共財(cái)政資金帶來(lái)的績(jī)效；④正在孕育和興起的技術(shù)影響評(píng)估，目的是評(píng)估新興技術(shù)對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)的影響，如轉(zhuǎn)基因、人工智能等，主要是為政府的重大技術(shù)決策服務(wù)。經(jīng)過(guò)二十年的演進(jìn)發(fā)展，前三類(lèi)評(píng)估受到了政府重視和大力推動(dòng)，但在發(fā)展過(guò)程中又經(jīng)常把針對(duì)不同目標(biāo)、不同主體、不同對(duì)象的評(píng)估活動(dòng)“一勺燴”，不能因事制宜，出現(xiàn)了概念混淆，帶來(lái)標(biāo)準(zhǔn)上單一化，增加了對(duì)結(jié)果判斷的難度。由此想說(shuō)明，“評(píng)估”是一個(gè)內(nèi)涵寬泛具有彈性的術(shù)語(yǔ)，具有功能多重、主體多元和目標(biāo)多樣的特點(diǎn)。當(dāng)討論不同目的、不同對(duì)象和不同主體的“評(píng)估”時(shí)，都應(yīng)界定相應(yīng)的語(yǔ)境，盡量避免“跨界”。重要的是，要闡述清楚評(píng)估是如何與政府部門(mén)的管理有效結(jié)合起來(lái)的。

隨著政策的變化，“評(píng)估”的標(biāo)準(zhǔn)和功能也帶來(lái)新的變化和挑戰(zhàn)：①對(duì)R＆D 活動(dòng)的評(píng)估，從早期關(guān)注立項(xiàng)中資源分配的公平性、管理效率等，到科技創(chuàng)新不僅要“產(chǎn)蛋”（科研成果），還要產(chǎn)出“金蛋”（成果達(dá)到產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用）。②評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)從事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)（完成合同任務(wù)）延伸到實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值（科技對(duì)社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)）。③評(píng)估的對(duì)象從具體任務(wù)（產(chǎn)品／項(xiàng)目／成果）向系統(tǒng)綜合的政策評(píng)估（把握科技發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性）轉(zhuǎn)變。④評(píng)估的功能從早期的決策支持、經(jīng)費(fèi)問(wèn)責(zé)向戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變和政策投入轉(zhuǎn)變。這些，都為評(píng)估者帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)包括：①評(píng)估方法的挑戰(zhàn)。當(dāng)評(píng)估的目標(biāo)轉(zhuǎn)向更廣泛的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響時(shí)，評(píng)估對(duì)效益和成本、外溢效應(yīng)和反事實(shí)的描述，以及“軟”制度和獲取的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)都很難進(jìn)行全面評(píng)價(jià)。②評(píng)估的質(zhì)量控制。由于社會(huì)的開(kāi)放，有了更多的利益方參與評(píng)估，各種利益訴求更加多元化，到底如何聽(tīng)取和采納這些不同的經(jīng)驗(yàn)和觀點(diǎn)？哪些超出評(píng)估的范圍？這些問(wèn)題給評(píng)估的質(zhì)量控制帶來(lái)難題。③評(píng)估還有許多的不確定性。特別是對(duì)科研活動(dòng)和創(chuàng)新政策的評(píng)估，要經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間才能產(chǎn)生結(jié)果，可用的方法和路徑還存在一定的局限性。④評(píng)估結(jié)果的利用仍不盡如人意。評(píng)估報(bào)告的公開(kāi)性不夠，只有少數(shù)關(guān)鍵人看到而得不到更大范圍的擴(kuò)散，如何吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，發(fā)揮正確導(dǎo)向，形成持續(xù)改進(jìn)，都還有待于完善制度細(xì)節(jié)。

面對(duì)新變化帶來(lái)的評(píng)估新挑戰(zhàn)，評(píng)估者應(yīng)該有清醒的認(rèn)識(shí)。一方面，要承認(rèn)評(píng)估的局限性，探討可用的評(píng)估方法，避免大包大攬和“畢其功于一役”的做法；另一方面，要謹(jǐn)慎地制定評(píng)估方案，特別要因事制宜、因地制宜，有針對(duì)性地制定切實(shí)可行的評(píng)估方案，避免照搬套用。同時(shí)，評(píng)估是一項(xiàng)涉及廣泛、實(shí)踐性很強(qiáng)的活動(dòng)，必須要在實(shí)踐中不斷加強(qiáng)評(píng)估能力建設(shè)，并且通過(guò)能力建設(shè)來(lái)促進(jìn)評(píng)估制度更好地完善。具體途徑包括：①設(shè)計(jì)更好的業(yè)務(wù)流程應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。一個(gè)好的業(yè)務(wù)流程往往勝過(guò)那些宏觀性、原則性的管理文件。評(píng)估的業(yè)務(wù)流程要描述評(píng)估人員如何負(fù)責(zé)任地選擇同行專(zhuān)家，如何管理評(píng)估的過(guò)程，并對(duì)專(zhuān)家的評(píng)估結(jié)果和利益相關(guān)方對(duì)結(jié)果的認(rèn)可程度進(jìn)行價(jià)值判斷。②評(píng)估人員要不斷地掌握新知識(shí)，了解被評(píng)估對(duì)象的基本情況和變化動(dòng)態(tài)，起碼做到“外行聽(tīng)來(lái)是內(nèi)行，內(nèi)行聽(tīng)來(lái)不外行”。對(duì)評(píng)估對(duì)象沒(méi)有深入了解，就不可能挖掘有針對(duì)性的評(píng)估問(wèn)題。③要向評(píng)估的委托方、客戶(hù)傳授相關(guān)的評(píng)估知識(shí)和對(duì)所評(píng)估問(wèn)題的深刻理解，并盡可能地在評(píng)估設(shè)計(jì)、方法程序、最終結(jié)論、判斷建議、報(bào)告表達(dá)中體現(xiàn)出來(lái)，以區(qū)別專(zhuān)業(yè)評(píng)估與總結(jié)宣傳、調(diào)研報(bào)告、經(jīng)費(fèi)審計(jì)等的不同。④要向委托方提議如何用好評(píng)估結(jié)果，如公開(kāi)辦法、擴(kuò)散方式、經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)等，促進(jìn)評(píng)估結(jié)果得到更廣泛的使用。評(píng)估結(jié)果一旦被應(yīng)用，評(píng)估的作用才會(huì)取得更廣泛的共識(shí)。

7 通過(guò)不斷反思深化對(duì)評(píng)估價(jià)值判斷的認(rèn)識(shí)

無(wú)論是商業(yè)領(lǐng)域的評(píng)估還是公共領(lǐng)域的評(píng)估，對(duì)價(jià)值的判斷都存在一定的難度。特別是后者，如果把一項(xiàng)具體事物按照大一統(tǒng)的價(jià)值觀（還包括政府意志甚或領(lǐng)導(dǎo)偏好）設(shè)計(jì)指標(biāo)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和得出結(jié)論，則評(píng)估的價(jià)值判斷難以真正體現(xiàn)。德國(guó)哲學(xué)家叔本華在《論教育》中講，“判斷力的運(yùn)用需要依據(jù)成熟的經(jīng)驗(yàn)，要通過(guò)大量的觀察，否則不能發(fā)揮作用。很多人在兒童時(shí)期就會(huì)被灌輸種種偏見(jiàn)，在還未自己觀察世界之前就被掐斷了觀察世界的需求。沒(méi)有成熟的觀察力，也就不會(huì)有成熟的判斷力?！倍覀?cè)S多的評(píng)估活動(dòng)，在還沒(méi)有弄清評(píng)估對(duì)象的狀況、評(píng)估的目的何在之前，就要按照管理者的要求設(shè)計(jì)一套評(píng)估指標(biāo)，并按照這套指標(biāo)（管理者價(jià)值觀）形成評(píng)估的判斷。特別是在大型的綜合性評(píng)估活動(dòng)中，預(yù)設(shè)指標(biāo)可能會(huì)帶來(lái)觀察和認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。

很多評(píng)估之所以流于形式，采取簡(jiǎn)單的打分排序方式，是因?yàn)樵u(píng)估者自身的研究能力不足，只是讓專(zhuān)家按照依上級(jí)意圖設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系和設(shè)置的分值打分，加權(quán)平均得出評(píng)估的結(jié)論。這種做法管理方和評(píng)估機(jī)構(gòu)都可以不負(fù)責(zé)任，美其名曰是專(zhuān)家結(jié)論。更有甚者，有些“一攬子”的評(píng)估活動(dòng)，把不同領(lǐng)域、不同部門(mén)、不同事項(xiàng)、不同經(jīng)費(fèi)的活動(dòng)硬要來(lái)個(gè)橫向間的打分排序，可比性意義何在？因此，評(píng)估的價(jià)值判斷首先要有針對(duì)性，不同目的、不同對(duì)象、不同主體都有個(gè)性化需求，需要通過(guò)前期研究制定可行的評(píng)估方案。再有，要承認(rèn)評(píng)估存在著不確定性，要增加評(píng)估可信度，就需要打破封閉的知識(shí)體系，以多元化的視角和開(kāi)放心態(tài)，加強(qiáng)評(píng)估者、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估專(zhuān)家之間的相互學(xué)習(xí)和高度理解。特別要注重在評(píng)估的過(guò)程中取得共識(shí)和解決問(wèn)題，而不是花大量的時(shí)間造出一個(gè)“完美”的報(bào)告向委托方交賬。

在大多數(shù)的政策評(píng)估中，管理者總希望評(píng)估給出明確的因果關(guān)系，即政策的效果來(lái)自某項(xiàng)政策的使然。實(shí)際上政策評(píng)估常處于復(fù)雜條件下，如政策疊加效應(yīng)、受益對(duì)象現(xiàn)實(shí)狀態(tài)、反事實(shí)缺失等，因而很難獲得確定的因果關(guān)系，即便通過(guò)方法的相關(guān)補(bǔ)充，加大評(píng)估的成本，也難得出十分可信的結(jié)果，只是增加了報(bào)告的“好看性”。西方理性主義認(rèn)識(shí)論認(rèn)為，每個(gè)行動(dòng)都可被解釋為發(fā)生于其前（或至少同時(shí)發(fā)生）的真實(shí)的原因所帶來(lái)的結(jié)果（一定存在因果關(guān)系）。由于現(xiàn)實(shí)是單一的、有形的，所以評(píng)估者自身可以與被評(píng)對(duì)象之間保持中立，沒(méi)有相互影響，因此可以分解成獨(dú)立單元進(jìn)行研究得到歸因。而東方自然主義的認(rèn)識(shí)論認(rèn)為，一個(gè)行動(dòng)要用多個(gè)相互作用、相互影響的因素、事件和過(guò)程解釋。對(duì)現(xiàn)實(shí)只能從整體上加以研究，對(duì)多個(gè)現(xiàn)實(shí)的調(diào)查將導(dǎo)致更多分歧，反而增加了判斷的難度。尤其把人作為評(píng)估對(duì)象時(shí)，這種相互作用的人為因素更為明顯。所以，一個(gè)項(xiàng)目結(jié)果不完全是項(xiàng)目活動(dòng)帶來(lái)的，還可能來(lái)自其他因素，而這種因素很難被觀察到或從結(jié)果中剝離出來(lái)，所以做不到真正的歸因，即或去做，也是多層面的、有限的，并非絕對(duì)的。

在當(dāng)今價(jià)值觀多元化的社會(huì)體系中，所謂“事實(shí)”是在評(píng)估者所遵從的價(jià)值體系下確定的，不同價(jià)值觀下構(gòu)建的“事實(shí)”會(huì)有不同的解釋。那么，多數(shù)人的價(jià)值觀一定正確嗎？歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，既要防止多數(shù)人的暴政，并非多數(shù)非理性人的選擇就符合多數(shù)人長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益，也要防止少數(shù)利益集團(tuán)對(duì)多數(shù)人的綁架（被利益集團(tuán)操縱的政策）。評(píng)估本身就是對(duì)價(jià)值觀不斷反思的過(guò)程，需要評(píng)估者有高度的理解力和同情心，承認(rèn)評(píng)估價(jià)值判斷存在模糊性和不確定性，學(xué)會(huì)從多角度反映均衡的觀點(diǎn)，關(guān)注細(xì)節(jié)，理解變化，從反思和溝通中尋找新的感悟和洞察力。

8 結(jié)束語(yǔ)

科技發(fā)展到今天，我們看到的世界僅僅是整個(gè)世界的5%。這和一千年前人類(lèi)不知道有空氣，不知道有電場(chǎng)、磁場(chǎng)，不認(rèn)識(shí)元素，以為天圓地方一樣，人類(lèi)未知的世界還多到難以想象。正如老子曰：“道可道，非常道；名可名，非常名”，意思是說(shuō)，人們看到的事物或方法并不是前人見(jiàn)到的事物或方法，事物的變化加上每個(gè)人的經(jīng)歷和角度不一樣，即使是同一時(shí)刻看到的事物也會(huì)類(lèi)似盲人摸象，只見(jiàn)到其中的一面。兩千多年之后科學(xué)發(fā)達(dá)的今天，這個(gè)道理依然。盲人摸象也是認(rèn)識(shí)世界的一種方式，因?yàn)槊總€(gè)人摸到的都真實(shí)存在，研究客觀真實(shí)的存在，就是科學(xué)。評(píng)估的價(jià)值判斷在于運(yùn)用更好的方法論和認(rèn)識(shí)論反映事物的變化，判斷事物的本質(zhì)，而不僅是描述事物狀態(tài)，解釋因果關(guān)系，評(píng)判是非對(duì)錯(cuò)。對(duì)評(píng)估的研究，還有很長(zhǎng)的路要走，諸如評(píng)估能夠建立標(biāo)準(zhǔn)化體系嗎？能夠形成知識(shí)體系嗎？大數(shù)據(jù)方法在什么條件下和多大程度上能解決評(píng)估的問(wèn)題？這些問(wèn)題都還有待于進(jìn)一步討論。美國(guó)管理領(lǐng)域前沿大師和思想家瑪格麗特·惠特勒在《領(lǐng)導(dǎo)力和新科學(xué)》中論述：“在新科學(xué)里，潛在的趨勢(shì)是向整體觀發(fā)展，傾向于將事物作為一個(gè)系統(tǒng)來(lái)理解，將那些看似分離的各個(gè)部分之間存在的聯(lián)系賦予價(jià)值。當(dāng)我們從這種視角來(lái)看待系統(tǒng)時(shí)，我們進(jìn)入了一個(gè)全新的世界，在這個(gè)全新的世界里，各個(gè)部分和層面都是相關(guān)聯(lián)的，現(xiàn)象不能歸納為簡(jiǎn)單的原因和結(jié)果，而且過(guò)程也在持續(xù)地變化。”