監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)管轄權(quán)競(jìng)合問(wèn)題研究
——對(duì)《刑事訴訟法》第19條第2款的解讀

周 吉

(中國(guó)政法大學(xué)，北京100088)

監(jiān)察委員會(huì)成立以后，原屬于檢察院的反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局和職務(wù)犯罪預(yù)防部門(mén)的工作人員大部分轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委。由此，檢察機(jī)關(guān)自1949年由《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》確立的職務(wù)犯罪偵查權(quán)被轉(zhuǎn)移給監(jiān)察機(jī)關(guān)(1)參見(jiàn)呂曉剛:《保留檢察機(jī)關(guān)部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)的實(shí)踐價(jià)值與有效實(shí)施》，載《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第5期，第37頁(yè)。。2018年10月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議審議通過(guò)了新修改的《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》和《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》(2)參見(jiàn)顧永忠：《公職人員職務(wù)犯罪追訴程序的重大變革、創(chuàng)新與完善——以〈監(jiān)察法〉和〈刑事訴訟法〉的有關(guān)規(guī)定為背3景》，載《法治研究》2019年第1期，第17頁(yè)。，其中《刑事訴訟法》第19條第2款(3)《刑事訴訟法》第19條第2款規(guī)定：“人民檢察院在對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案?jìng)刹椤?。以及《人民檢察院組織法》均規(guī)定了人民檢察院可以依照法律規(guī)定對(duì)有關(guān)刑事案件行使偵查權(quán)，對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督。以上兩部法律雖然為檢察機(jī)關(guān)依然對(duì)司法工作人員實(shí)施的14種職務(wù)犯罪享有偵查權(quán)提供了法律依據(jù)，但也導(dǎo)致了監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間由于管轄權(quán)重合而引發(fā)的一系列問(wèn)題。譬如，對(duì)訴訟活動(dòng)的范圍應(yīng)該如何理解，是否包括公安機(jī)關(guān)刑事立案之前的審查和初查階段；檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查部門(mén)的線索來(lái)源方式有哪些，以舉報(bào)信、12309舉報(bào)電話的形式提供線索，是否可以理解為“在對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的”線索；在具體的線索移送過(guò)程中又應(yīng)當(dāng)把握怎樣的標(biāo)準(zhǔn)，等等。本文擬通過(guò)對(duì)《刑事訴訟法》第19條第2款中“訴訟活動(dòng)”“法律監(jiān)督”“可以”等概念進(jìn)行解讀，回應(yīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)管轄權(quán)競(jìng)合的諸多疑問(wèn)。

一、對(duì)《刑事訴訟法》第19條第2款中“訴訟活動(dòng)”的解讀

在監(jiān)察委成立前，主要的偵查主體只有公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，其在相關(guān)案件的立案、偵查、審查起訴、審理判決、執(zhí)行這幾個(gè)階段的權(quán)屬劃分很明確。監(jiān)察委成立后，監(jiān)檢兩機(jī)關(guān)管轄權(quán)發(fā)生重合，由此引發(fā)的一些問(wèn)題尚未通過(guò)立法加以明確規(guī)定，給檢察機(jī)關(guān)依法開(kāi)展工作帶來(lái)很大困擾。若想準(zhǔn)確劃分兩者界限，首要任務(wù)是理解法條中存在爭(zhēng)議的用詞，如“訴訟活動(dòng)”的范圍是否包括公安機(jī)關(guān)立案之前，“訴訟活動(dòng)”可否包含監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)等。

(一)刑事訴訟活動(dòng)是否包括公安機(jī)關(guān)立案之前

《最高人民檢察院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)訴訟活動(dòng)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)中提到：要著力加強(qiáng)對(duì)立案、偵查、審查逮捕、審查起訴、審判、執(zhí)行等重點(diǎn)環(huán)節(jié)和關(guān)鍵崗位的監(jiān)督，增強(qiáng)監(jiān)督工作的針對(duì)性和時(shí)效性(4)參見(jiàn)《最高人民檢察院關(guān)于印發(fā)〈最高人民檢察院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)訴訟活動(dòng)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)〉的通知》(2009年12月29日，高檢發(fā)[2009]30號(hào))。。通過(guò)這條規(guī)定我們可以看出，訴訟活動(dòng)包括從立案開(kāi)始到執(zhí)行的全過(guò)程?！兑庖?jiàn)》第二部分也強(qiáng)調(diào)了要完善與立案有關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，并建立和完善行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接的工作機(jī)制。《意見(jiàn)》表明，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督屬于結(jié)果監(jiān)督、事后監(jiān)督，但對(duì)公安機(jī)關(guān)的刑事立案監(jiān)督是否會(huì)延伸到立案之前這一問(wèn)題并沒(méi)有予以明確，但這卻恰恰是實(shí)踐中的分歧所在。以打架斗毆為例，《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第9條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對(duì)于民間的打架斗毆等行為，情節(jié)輕微的可以調(diào)解處理，但如果有一方當(dāng)事人傷情構(gòu)成輕傷以上，另一方則構(gòu)成故意傷害罪。此時(shí)案件性質(zhì)就從治安案件上升為刑事案件。鑒于傷情的嚴(yán)重程度并非肉眼可以確定，需要做傷情鑒定，這便意味著在傷情鑒定結(jié)果出來(lái)之前，此類案件的定性無(wú)法確定。若有人此時(shí)控告公安干警對(duì)自己進(jìn)行了非法拘禁或者非法搜查等不法行為，我們便無(wú)法判斷公安干警的身份是行政執(zhí)法人員還是司法工作人員；再加之不能確定“訴訟活動(dòng)”是否包含公安機(jī)關(guān)立案之前，這兩個(gè)因素的不確定性導(dǎo)致無(wú)法判斷該類案件是否屬于檢察機(jī)關(guān)受案范圍。針對(duì)這一問(wèn)題，筆者總結(jié)了以下幾種情況:

第一，控告人報(bào)案時(shí)，公安機(jī)關(guān)如果按照治安案件定性處理，那么不論是否已經(jīng)立案，此時(shí)公安干警的身份屬于普通的行政執(zhí)法人員，而非司法工作人員。若此時(shí)公安干警對(duì)控告人進(jìn)行了非法拘禁或者非法搜查等行為，就不屬于檢察機(jī)關(guān)受案范圍，因?yàn)橹黧w不適格，控告人應(yīng)該選擇的控告單位是監(jiān)察委。《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第15條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)……人民法院、人民檢察院……以及參照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》管理的六類人員都有權(quán)利進(jìn)行監(jiān)察(5)《監(jiān)察法》第15條規(guī)定:“監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下列公職人員和有關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)察：(一)中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院、中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議各級(jí)委員會(huì)機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會(huì)機(jī)關(guān)的公務(wù)員，以及參照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》管理的人員；(二)……”。，其中當(dāng)然包括對(duì)普通的國(guó)家工作人員瀆職侵權(quán)行為的監(jiān)督。

第二，控告人報(bào)案時(shí)，公安機(jī)關(guān)如果已經(jīng)按照刑事案件程序處理案件，但尚未立案，此時(shí)就關(guān)涉到檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)尚未刑事立案之前的階段發(fā)生的公安干警對(duì)控告人造成非法拘禁或非法搜查的行為是否有監(jiān)督管理權(quán)限的問(wèn)題。公安部2020年9月1日起施行的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)第171條規(guī)定了公安機(jī)關(guān)接到線索以后應(yīng)該迅速進(jìn)行審查，對(duì)于在審查中發(fā)現(xiàn)案件事實(shí)或者線索不明的，必要時(shí)可以進(jìn)行初查；第175條明確了公安機(jī)關(guān)在立案之前需要先審查是否需要追究刑事責(zé)任以及管轄等相關(guān)問(wèn)題。由此可知，公安機(jī)關(guān)在刑事立案程序之前還有審查和初查兩個(gè)階段，只有經(jīng)過(guò)審查和初查，證明確實(shí)符合刑事立案的標(biāo)準(zhǔn)才會(huì)予以立案。而檢察機(jī)關(guān)雖然可以對(duì)公安機(jī)關(guān)立案與否進(jìn)行監(jiān)督，要求其立案或者撤案，但這屬于一種事后監(jiān)督。若將監(jiān)督的手臂延長(zhǎng)到公安機(jī)關(guān)刑事立案之前，難免會(huì)干擾到公安機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案的節(jié)奏。所以，對(duì)《刑事訴訟法》第19條第2款中“訴訟活動(dòng)”的理解筆者認(rèn)為應(yīng)從公安機(jī)關(guān)刑事立案階段開(kāi)始，不包括立案之前的審查和初查階段。這樣一來(lái)，若公安干警存在刑事立案之前對(duì)控告人進(jìn)行非法拘禁或非法搜查等違法行為，即便此時(shí)公安干警的身份屬于司法工作人員，但因非法行為并非發(fā)生在“訴訟活動(dòng)”階段，故此情形不屬于《刑事訴訟法》第19條第2款所涵蓋的內(nèi)容，也就不屬于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍。在此情形下，當(dāng)事人可直接到監(jiān)察委反映情況。這就避免了監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間因管轄權(quán)屬不明確而對(duì)當(dāng)事人相互推諉的情形，既節(jié)省了當(dāng)事人的時(shí)間，也提高了監(jiān)檢兩機(jī)關(guān)的辦案效率。

(二)訴訟活動(dòng)可否包含監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)

監(jiān)察委成立以后，對(duì)所有國(guó)家工作人員實(shí)行了監(jiān)察權(quán)全覆蓋。若監(jiān)察人員實(shí)施了非法搜查、非法拘禁等14種職務(wù)犯罪行為，理應(yīng)由監(jiān)察委進(jìn)行監(jiān)督。但有人對(duì)此提出質(zhì)疑，認(rèn)為一旦發(fā)生這種情況應(yīng)該由檢察機(jī)關(guān)來(lái)偵查更為合適。換言之，如果監(jiān)察委的工作人員實(shí)施了檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)范圍內(nèi)的非法行為，此時(shí)可否將監(jiān)察人員的身份認(rèn)定為司法工作人員，對(duì)此學(xué)界存有爭(zhēng)議。

持否定觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，《監(jiān)察法》出臺(tái)以后，《刑事訴訟法》也隨之修改，但檢察機(jī)關(guān)只保留了針對(duì)司法工作人員14種職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，相關(guān)立法并沒(méi)有將監(jiān)察人員身份認(rèn)定為司法工作人員，也沒(méi)有明確表示檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)監(jiān)察人員進(jìn)行職務(wù)犯罪偵查，且我國(guó)刑法關(guān)于司法工作人員的定義也尚未改變。言外之意，若監(jiān)察人員實(shí)施了非法搜查、濫用職權(quán)等行為，就不屬于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍。

持肯定觀點(diǎn)的學(xué)者相對(duì)較多。有學(xué)者主張對(duì)司法工作人員的概念進(jìn)行修改，將監(jiān)察人員列入司法工作人員的范圍；有學(xué)者則從實(shí)際效果視角出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員行使訴訟活動(dòng)中的部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)，這樣在符合檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能的同時(shí)也可以達(dá)到權(quán)力互相制約的目的。

筆者支持肯定觀點(diǎn)，但理由是認(rèn)為這種情況由檢察機(jī)關(guān)來(lái)偵查更為合適，而并非同意將監(jiān)察人員身份認(rèn)定為司法工作人員。諺語(yǔ)云：“任何人不得做自己的法官”。當(dāng)權(quán)力特別集中的時(shí)候也是極其容易滋生腐敗和其他問(wèn)題的時(shí)候。若監(jiān)察人員自己的違法行為也完全由監(jiān)察人員自己監(jiān)督，則無(wú)法避免大眾對(duì)其公正性的懷疑。所以，如果由檢察機(jī)關(guān)從外部對(duì)監(jiān)察人員實(shí)施監(jiān)督，就能更有效地防止權(quán)力“失控”。正如孟德斯鳩所言，握有權(quán)力的人容易濫用權(quán)力，直到遇到某種外在限制為止。因此，要防止掌權(quán)者濫用權(quán)力，必須以權(quán)力制約權(quán)力，對(duì)權(quán)力的行使進(jìn)行一定的監(jiān)督。

綜上，筆者認(rèn)為，監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)并非是訴訟活動(dòng)，我國(guó)現(xiàn)有法律并沒(méi)有將監(jiān)察人員認(rèn)定為司法工作人員。但是，若監(jiān)察人員實(shí)施了我國(guó)《刑事訴訟法》第19條第2款規(guī)定的14種類型的犯罪，對(duì)監(jiān)察人員該類行為的偵查權(quán)還應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)行使更為妥當(dāng)。這種做法表面看似乎突破了法律規(guī)定，但若從案件辦理實(shí)際效果出發(fā)，則更符合立法初衷。畢竟《監(jiān)察法》剛剛實(shí)施不久，實(shí)踐中的情況復(fù)雜多變，采取的應(yīng)對(duì)措施應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況有所變通。

二、如何理解“在對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的”線索

從廣義上講，法律監(jiān)督的主體包括國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人三類(6)參見(jiàn)周萍，蒙柳：《法理學(xué)》，武漢：武漢大學(xué)出版社2016年版，第187頁(yè)。。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，是憲法賦予的主要職能，作用是確保法律規(guī)定得到有效執(zhí)行、及時(shí)糾正違法現(xiàn)象、不斷完善法治環(huán)境、維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一。曾擔(dān)任最高人民檢察院副檢察長(zhǎng)的朱孝清同志曾撰文對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能予以總結(jié)：我國(guó)檢察機(jī)關(guān)自1978年恢復(fù)重建以來(lái)，國(guó)家法治建設(shè)日趨完善，人民群眾的法治意識(shí)在不斷覺(jué)醒，法治觀念也在不斷增強(qiáng)；在這個(gè)過(guò)程中，國(guó)家賦予檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能和任務(wù)也日益增多，范圍涉及民事、行政以及刑事領(lǐng)域等幾十項(xiàng)職能(7)參見(jiàn)朱孝清：《國(guó)家監(jiān)察體制改革后檢察制度的鞏固和發(fā)展》，載《法學(xué)研究》2018年第4期，第6～7頁(yè)。。因本文致力于研究監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)因管轄權(quán)重合而引發(fā)的相關(guān)問(wèn)題，故本文的“法律監(jiān)督”主要是指職務(wù)犯罪偵查監(jiān)督。

實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查部門(mén)案件線索來(lái)源主要有三種：一是群眾舉報(bào)、控告提供的線索；二是檢察院內(nèi)部其他部門(mén)辦理案件過(guò)程中發(fā)現(xiàn)并移送的線索；三是其他機(jī)關(guān)主要是監(jiān)察委移送的線索。由于最新修改的《刑事訴訟法》第19條第2款將檢察院法律監(jiān)督權(quán)行使的條件限定為“在對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督中”，如果嚴(yán)格按照字面意思解釋，似乎舉報(bào)控告和監(jiān)察委移送的方式都不能歸屬于法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的線索。對(duì)此，筆者在“檢答網(wǎng)”上搜索關(guān)鍵詞，發(fā)現(xiàn)全國(guó)各地區(qū)有很多檢察人員對(duì)此提出疑問(wèn)，大家看法不一。在“兩高”沒(méi)有出臺(tái)新的司法解釋之前，目前均依照《意見(jiàn)》的內(nèi)容執(zhí)行。筆者對(duì)實(shí)踐中的爭(zhēng)議問(wèn)題進(jìn)行梳理，總結(jié)如下：

(一)舉報(bào)信、12309舉報(bào)電話提供線索

在檢察機(jī)關(guān)兩反轉(zhuǎn)隸的同時(shí)，原屬于檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)中心的工作職能一同轉(zhuǎn)給了監(jiān)察委。若嚴(yán)格按照當(dāng)前的工作職責(zé)劃分，群眾提供舉報(bào)線索就不再屬于檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍。目前，檢察機(jī)關(guān)控告申訴部門(mén)收到的信件內(nèi)容大多為民事行政申訴和不服公安機(jī)關(guān)不立案等情形，這些都本來(lái)屬于檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督無(wú)可厚非。但一些舉報(bào)內(nèi)容涉及司法工作人員實(shí)施的非法搜查、枉法裁判等罪名，給檢察機(jī)關(guān)帶來(lái)極大困擾，因?yàn)槟壳皩?duì)于采用舉報(bào)信件的方式舉報(bào)是否屬于檢察院法律監(jiān)督的范圍并無(wú)明確規(guī)定。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能是覆蓋所有訴訟活動(dòng)的，監(jiān)督的內(nèi)容當(dāng)然應(yīng)當(dāng)包括受理控告和舉報(bào)。新修改的《刑事訴訟法》第110條第1款、第3款(8)《刑事訴訟法》第110條第1款規(guī)定：“任何單位和個(gè)人發(fā)現(xiàn)有犯罪事實(shí)或者犯罪嫌疑人，有權(quán)利也有義務(wù)向公安機(jī)關(guān)、人民檢察院或者人民法院報(bào)案或者舉報(bào)”；第3款規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)、人民檢察院或者人民法院對(duì)于報(bào)案、控告、舉報(bào)，都應(yīng)當(dāng)接受”。中就報(bào)案、控告和舉報(bào)作出了專門(mén)規(guī)定，這是檢察機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督的重要方式。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)舉報(bào)不能直接受理。因?yàn)楸O(jiān)察委成立以后，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)不具備承擔(dān)舉報(bào)工作的職能，如果接受了舉報(bào)方式提供的案件線索有越俎代庖之嫌，相當(dāng)于管轄權(quán)屬不明確，容易出現(xiàn)問(wèn)題。

該問(wèn)題同樣出現(xiàn)于12309舉報(bào)平臺(tái)。當(dāng)前，負(fù)責(zé)接線的工作人員接到內(nèi)容有關(guān)“舉報(bào)司法工作人員違法行為”的電話數(shù)量較多，工作人員當(dāng)前的處理方式為告知當(dāng)事人由于機(jī)構(gòu)之間職能調(diào)整，應(yīng)該向監(jiān)察委進(jìn)行舉報(bào)。但筆者認(rèn)為，通過(guò)舉報(bào)信及12309舉報(bào)電話這兩種方式向檢察機(jī)關(guān)提供其偵查權(quán)范圍內(nèi)的案件線索完全可以理解為“在對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的”線索。雖然目前針對(duì)該問(wèn)題尚沒(méi)有明確的司法解釋，新的《人民檢察院控告申訴檢察工作細(xì)則》也還沒(méi)有下發(fā)，工作人員只是依據(jù)《規(guī)定》(9)參見(jiàn)《關(guān)于人民檢察院立案?jìng)刹樗痉üぷ魅藛T相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問(wèn)題的規(guī)定》，載鐵嶺市人民檢察院官網(wǎng)，http://www.tieling.jcy.gov.cn/art/2019/9/30/art_4616_25065.html。最后訪問(wèn)時(shí)間：2022年5月16日。的內(nèi)容把握大方向，但無(wú)論是從立法目的分析亦或從便利工作的角度考慮，這樣理解不僅可以減少監(jiān)檢兩機(jī)關(guān)的管轄模糊地帶，提高兩機(jī)關(guān)的工作效率，同時(shí)也可以避免當(dāng)事人誤以為監(jiān)檢機(jī)關(guān)之間相互推諉，引發(fā)新的上訪矛盾。但我們要注意識(shí)別舉報(bào)內(nèi)容的真實(shí)性，不能沒(méi)有明確證據(jù)就當(dāng)作案件線索轉(zhuǎn)給職務(wù)犯罪偵查部門(mén)，要有明確的標(biāo)準(zhǔn)。遼寧省人民檢察院在對(duì)各地區(qū)開(kāi)展調(diào)研的過(guò)程中，要求各市檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格審查舉報(bào)法官枉法裁判這一類線索的具體內(nèi)容，明確立案的前提必須是經(jīng)過(guò)法院二審或者再審程序之后，裁定或者判決的結(jié)論有所改變，同時(shí)還要注意分析改變結(jié)論的理由。如果改判原因是不同時(shí)期法律的修改或者不同法官對(duì)法條理解上的差異，就不是舉報(bào)法官枉法裁判的正當(dāng)事由，必須有明顯的程序錯(cuò)誤等問(wèn)題才可以作為進(jìn)一步審查的線索。在統(tǒng)一的指導(dǎo)意見(jiàn)出臺(tái)之前，為了防止在工作中出現(xiàn)混亂，暫時(shí)按照這個(gè)要求來(lái)把握特殊類型案件的收案標(biāo)準(zhǔn)，可以有效排除“當(dāng)事人因敗訴而痛恨法官轉(zhuǎn)而控告法官枉法裁判”這類假線索，為職務(wù)犯罪偵查部門(mén)的收案工作掃清部分障礙。

(二)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門(mén)移送線索

當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查部門(mén)的線索并不少，但是線索來(lái)源多半出自舉報(bào)、控告信件或是監(jiān)察委、紀(jì)委移送，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門(mén)在辦案過(guò)程中發(fā)現(xiàn)犯罪線索轉(zhuǎn)交給職務(wù)犯罪偵查部門(mén)的情況非常少，其原因是多方面的。其一，各部門(mén)各司其職，每個(gè)部門(mén)都有自己的工作范圍，職責(zé)任務(wù)繁重，辦案人員精力有限，對(duì)其他部門(mén)的工作內(nèi)容敏感度相對(duì)較低。特別是司法改革之后，對(duì)于檢察官辦案實(shí)行終身責(zé)任追究制，檢察官工作壓力非常大，幾乎所有的精力都用在案件處理本身；顧慮也很多，怕出差錯(cuò)怕被追責(zé)，怕因?yàn)檗k了錯(cuò)案被退額，等等。加之受到考評(píng)機(jī)制的影響，工作的針對(duì)性和目的性更強(qiáng)，更傾向于能夠考評(píng)加分的工作內(nèi)容?；谶@些原因，涉及到部門(mén)間工作重合的部分，鮮有部門(mén)愿意主動(dòng)承擔(dān)，畢竟做事多出錯(cuò)的概率就大，所以很少有人會(huì)從全局角度考慮問(wèn)題，移交給職務(wù)犯罪偵查部門(mén)的線索較少也就在情理之中了。當(dāng)然，這只是一些主觀方面的影響因素?？陀^方面，國(guó)家監(jiān)察體制改革之前檢察機(jī)關(guān)辦理的各類職務(wù)犯罪案件中，包含此類罪名的案件數(shù)量就不多。根據(jù)最高人民檢察院統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)年均查處司法機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)犯罪案件數(shù)量維持在200件上下，平均到各省只有幾件(10)參見(jiàn)李?yuàn)^飛：《檢察機(jī)關(guān)的新自偵權(quán)研究》，載《中國(guó)刑事法雜志》2019年第1期，第19頁(yè)。。從全局分析，職務(wù)犯罪案件數(shù)量減少是件好事，證明中央統(tǒng)一部署下的反腐敗工作取得了顯著成效，說(shuō)明司法工作人員普遍能夠遵守職業(yè)道德，司法隊(duì)伍整體素質(zhì)在提升。但在具體的工作中，我們應(yīng)該具備挖掘線索的能力，持有對(duì)犯罪線索的職業(yè)敏感。這是作為一名檢察官應(yīng)該具備的職業(yè)素養(yǎng)。

(三)其他機(jī)關(guān)移送線索

實(shí)務(wù)工作中，職務(wù)犯罪偵查部門(mén)收到的案件線索大部分來(lái)自于其他機(jī)關(guān)移送。這些機(jī)關(guān)除了紀(jì)委監(jiān)委，還有市監(jiān)委駐政法委紀(jì)檢組、公安局、高檢院等。但移交的線索中有的屬于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍，有的則超出了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍。這其中涉及到監(jiān)檢兩機(jī)關(guān)管轄重合時(shí)，應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行溝通以及具體的移送標(biāo)準(zhǔn)、移送原因等問(wèn)題。筆者在后面會(huì)詳細(xì)分析，在此不予贅述。

三、監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)互涉案件的管轄權(quán)配置

(一)監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的牽連管轄問(wèn)題

實(shí)踐中出現(xiàn)的案件并非如法律規(guī)定這般理想化。有時(shí)一名犯罪嫌疑人涉嫌多種罪名，而這些罪名的管轄機(jī)關(guān)并非一個(gè)，此時(shí)便涉及多個(gè)管轄機(jī)關(guān)應(yīng)該如何權(quán)衡案件管轄權(quán)的問(wèn)題。在監(jiān)察委成立之前，公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)關(guān)于管轄的辦案規(guī)則是在《刑事訴訟法若干問(wèn)題的規(guī)定》中明確規(guī)定的，即以主罪管轄機(jī)關(guān)為主，另一機(jī)關(guān)輔助的辦案模式。但是在監(jiān)察委成立之后，管轄規(guī)則發(fā)生了變化，即只要犯罪嫌疑人所犯數(shù)罪中涉及到職務(wù)犯罪，就以監(jiān)察委作為主要調(diào)查機(jī)關(guān)，其他機(jī)關(guān)予以輔助，進(jìn)而形成了“監(jiān)察為主，調(diào)查優(yōu)先”的局面。換言之，不論犯罪嫌疑人實(shí)施了多少種類的犯罪行為，分屬于多少個(gè)管轄機(jī)關(guān)，只要其中包含監(jiān)察委管轄的職務(wù)犯罪，就全案以監(jiān)察委為主進(jìn)行調(diào)查。但是也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該以檢察機(jī)關(guān)為主，理由是根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》所確定的“特別法優(yōu)于一般法”的原則，監(jiān)察委的調(diào)查權(quán)是對(duì)所有公職人員職務(wù)犯罪的全覆蓋，而檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)只針對(duì)司法工作人員實(shí)施的14種犯罪行為，因此對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的規(guī)定是特殊規(guī)定，而相比較而言，監(jiān)察法則是一般法，根據(jù)特殊優(yōu)先于一般的原則，故案件管轄?wèi)?yīng)以檢察機(jī)關(guān)為主。

筆者認(rèn)為，以上兩種觀點(diǎn)表達(dá)的都過(guò)于片面，還是以主罪機(jī)關(guān)為主進(jìn)行偵查，其他機(jī)關(guān)予以配合的方式更為合理。從立法目的的角度分析，之所以將不同罪名分屬于不同機(jī)關(guān)管轄，一定是考慮如何分配管轄權(quán)能做到全局最優(yōu)。因?yàn)椴煌瑱C(jī)關(guān)的性質(zhì)、職能各不相同，對(duì)案件的辦理程序自然有差異，故應(yīng)該遵循的管轄原則既不是根據(jù)特殊優(yōu)于一般的規(guī)定，也并非因?yàn)楸O(jiān)察委的調(diào)查權(quán)范圍廣泛就以監(jiān)察委為主。譬如強(qiáng)奸、搶劫甚至故意殺人這類犯罪，公安機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查的人力物力要比監(jiān)察委充分得多，一個(gè)犯罪嫌疑人貪污50萬(wàn)元的同時(shí)還伴有強(qiáng)奸致人死亡的情節(jié)，當(dāng)然是強(qiáng)奸罪的量刑更重，此類案件顯然還是以公安機(jī)關(guān)為主進(jìn)行偵查更為合適。陳光中先生曾在文章中針對(duì)該問(wèn)題提出“主罪和次罪的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)包括罪名、法定刑、犯罪情節(jié)等，以主罪來(lái)確定有利于案件的高效辦理，是比較科學(xué)合理的”(11)參見(jiàn)陳光中，蘭哲：《監(jiān)察制度改革的重大成就與完善期待》，載《行政法學(xué)研究》2018年第4期，第9頁(yè)。。持同樣觀點(diǎn)的學(xué)者還從程序的正當(dāng)性出發(fā)對(duì)該觀點(diǎn)加強(qiáng)了論證，提出“如果在牽連案件中不區(qū)分主次，一概由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，程序的正當(dāng)性也將存疑”(12)參見(jiàn)王一超：《論〈監(jiān)察法〉與〈刑事訴訟法〉適用中的程序街接》，載《法治研究》2018年第6期，第43頁(yè)。。的確，管轄機(jī)關(guān)的不同可能會(huì)造成案件適用程序的不同，程序變了不一定對(duì)結(jié)果產(chǎn)生影響，但真正的公正必須是程序公正結(jié)合實(shí)體公正，否則很難達(dá)到真正意義上的公平，也就偏離了劃分管轄權(quán)的初衷。

(二)監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的線索移送問(wèn)題

《監(jiān)察法》第15條關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)范圍的規(guī)定意味著監(jiān)察委對(duì)國(guó)家工作人員的調(diào)查權(quán)是全覆蓋的。但是在實(shí)踐中，監(jiān)察委和紀(jì)委卻經(jīng)常將一些案件移送給檢察機(jī)關(guān)，移送的具體原因是什么，有無(wú)具體的移送標(biāo)準(zhǔn)，檢察機(jī)關(guān)面對(duì)監(jiān)察委、紀(jì)委移交的案件線索是否必須接收等問(wèn)題，目前尚無(wú)明確規(guī)定，這給檢察工作造成了一定困擾。具體的移送情況可以分為以下幾種：

1.監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的線索屬于檢察機(jī)關(guān)管轄范圍

《監(jiān)察法》第35條中提到了監(jiān)察機(jī)關(guān)的線索移送辦法，若普通身份的人實(shí)施的非法拘禁、非法搜查等行為，屬于公安機(jī)關(guān)管轄，監(jiān)察委收到此類舉報(bào)線索自然要移送給公安機(jī)關(guān)。但如果是涉及到國(guó)家工作人員進(jìn)行的非法拘禁、非法搜查行為，監(jiān)察委自身是有調(diào)查權(quán)的，卻仍然在接到線索后將線索移送給檢察機(jī)關(guān)，具體的原因和移送標(biāo)準(zhǔn)法條中并沒(méi)有明確的規(guī)定，只是在《監(jiān)察法》第4條第3款中提到，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程中需要其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助，相關(guān)單位應(yīng)積極配合。而具體應(yīng)該如何協(xié)助，暫時(shí)沒(méi)有細(xì)則予以明確，從當(dāng)前的實(shí)際情況來(lái)看，各單位之間多是采用溝通協(xié)商的方式來(lái)妥善平衡管轄問(wèn)題。

2.監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的線索不屬于檢察機(jī)關(guān)管轄范圍

實(shí)踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)會(huì)將一些檢察機(jī)關(guān)有管轄權(quán)的案件移交辦理。為達(dá)到良好的辦案效果，這種做法并無(wú)不妥。但如果移送給檢察機(jī)關(guān)的案件屬性并非在其職權(quán)范圍內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)作為接收單位又應(yīng)該如何處理呢？在最高人民檢察院舉辦的全系統(tǒng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)視頻會(huì)議上，授課人發(fā)表的個(gè)人觀點(diǎn)認(rèn)為，監(jiān)察委的性質(zhì)是政治機(jī)關(guān)，而檢察機(jī)關(guān)是司法機(jī)關(guān)。二者雖然沒(méi)有上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但是本著堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則，面對(duì)監(jiān)察委移送的案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在嚴(yán)格把握立案標(biāo)準(zhǔn)的前提下接收案件。接收案件時(shí)既要注意不能擅自突破立案標(biāo)準(zhǔn)，還要注意立案后及時(shí)和監(jiān)察委溝通案件情況，以便隨時(shí)做出調(diào)整。

鑒于目前沒(méi)有統(tǒng)一的移送標(biāo)準(zhǔn)，所以實(shí)踐中各地區(qū)處理方式略有差異，基本的處理方法和應(yīng)對(duì)普通的事務(wù)性工作相似，即遵循領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)。只要兩機(jī)關(guān)之間負(fù)責(zé)具體工作的領(lǐng)導(dǎo)溝通意見(jiàn)一致，具體執(zhí)行人員即按照領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)決定收案與否。對(duì)此，筆者認(rèn)為，既然新修改的《刑事訴訟法》明確了檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)只限定為司法工作人員實(shí)施的14種犯罪行為，那么偵查范圍的確不能擅自突破，否則就是違背法律規(guī)定。但在一些特殊情況下，從全局考慮，檢察機(jī)關(guān)也可以接收不屬于自己職權(quán)范圍內(nèi)的案件，只不過(guò)接收理由是由檢察機(jī)關(guān)辦理效果更好，而非“監(jiān)察委是政治機(jī)關(guān)，本著黨領(lǐng)導(dǎo)一切的原則，故檢察機(jī)關(guān)要服從”這樣的理由。雖然目前大部分聲音將監(jiān)察委的性質(zhì)認(rèn)定為政治機(jī)關(guān)，但對(duì)此種觀點(diǎn)筆者持不同意。由《監(jiān)察法》第4條第2款(13)《監(jiān)察法》第4條第2款規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門(mén)互相配合，互相制約”?？芍?，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是與政府、人民法院、人民檢察院并列的國(guó)家機(jī)構(gòu)，同時(shí)都必須接受人大監(jiān)督，對(duì)人大負(fù)責(zé)。陳光中先生也曾對(duì)監(jiān)察委的性質(zhì)發(fā)表過(guò)自己的觀點(diǎn)。陳先生認(rèn)為，監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)應(yīng)該區(qū)別于行政權(quán)和司法權(quán)，是一項(xiàng)獨(dú)立的監(jiān)察權(quán)力?！罢螜C(jī)關(guān)”的提法并沒(méi)有錯(cuò)，但由于屬于政治機(jī)關(guān)的國(guó)家機(jī)構(gòu)并非獨(dú)此一家，在中國(guó)語(yǔ)境下，我國(guó)的政法機(jī)關(guān)例如公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)乃至于法院、檢察院都不能說(shuō)是非政治機(jī)關(guān)。因此，“政治機(jī)關(guān)”不能體現(xiàn)出監(jiān)察機(jī)關(guān)的質(zhì)的特點(diǎn)(14)參見(jiàn)陳光中，蘭哲：《監(jiān)察制度改革的重大成就與完善期待》，載《行政法學(xué)研究》2018年第4期，第4～5頁(yè)。。

既然從法律地位上分析，監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)都是平等的機(jī)關(guān)單位，也就不能說(shuō)檢察機(jī)關(guān)要本著服從黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則，完全聽(tīng)從監(jiān)察委的安排。如果實(shí)踐中遇到監(jiān)察委移送的案件不屬于檢察機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的情況，就要具體分析案情，遵守互相配合共同協(xié)商的原則。比如，上文提到的監(jiān)察人員實(shí)施的非法搜查、非法拘禁等侵犯公民權(quán)利的行為，雖然并非屬于檢察機(jī)關(guān)受案范圍，但還是由檢察機(jī)關(guān)辦理更為合適。在這種情況下，檢察機(jī)關(guān)接收線索進(jìn)行辦理就是恰當(dāng)?shù)摹?/p>

3.檢察機(jī)關(guān)可否將案件線索移交給監(jiān)察機(jī)關(guān)

針對(duì)這一問(wèn)題，要根據(jù)具體情況區(qū)別處理。首先，原則上屬于檢察機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的案件線索不移送?！侗O(jiān)察法》第34條第1款(15)《監(jiān)察法》第34條第1款規(guī)定:“人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的問(wèn)題線索，應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法調(diào)查處置”。規(guī)定了其他機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的案件移送規(guī)則，筆者對(duì)該法條的理解是，檢察機(jī)關(guān)移送給監(jiān)察機(jī)關(guān)的案件應(yīng)該屬于自己本來(lái)沒(méi)有管轄權(quán)的部分，而對(duì)于線索中屬于檢察機(jī)關(guān)管轄權(quán)范圍內(nèi)的司法工作人員實(shí)施的14種職務(wù)犯罪案件，則不需要再將線索移交給監(jiān)察委，否則就失去了檢察機(jī)關(guān)保留偵查權(quán)的意義。其次，在一些特殊情況下，案件線索即便屬于檢察機(jī)關(guān)職權(quán)范圍，但由檢察機(jī)關(guān)辦理又不妥，此時(shí)可與監(jiān)察委進(jìn)行溝通，說(shuō)明情況，經(jīng)對(duì)方同意后，將案件移交給監(jiān)察委。當(dāng)前有兩類案件適合這樣做：一類是從辦案效果視角出發(fā)，另一類是從辦案效率視角出發(fā)。

第一類，市級(jí)檢察機(jī)關(guān)收到的案件線索內(nèi)容有關(guān)于基層檢察干警涉嫌濫用職權(quán)、玩忽職守等行為的。這雖然屬于檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)范圍內(nèi)的案件，但辦理難度很大。因?yàn)樵谕坏貐^(qū)尤其在小城市，整個(gè)司法系統(tǒng)內(nèi)的干警之間大部分都認(rèn)識(shí)，特別是基層院公訴部門(mén)的工作人員，由于工作原因和市院聯(lián)系較多，私下很可能和市院干警個(gè)人關(guān)系很好。這種情況下辦理案件，人為的阻力因素很多，工作不好開(kāi)展。退一步講，即便檢察機(jī)關(guān)摒棄人為因素依法查辦了案件，查辦結(jié)果證實(shí)并無(wú)濫用職權(quán)、玩忽職守的行為，答復(fù)舉報(bào)人時(shí)也很容易出現(xiàn)問(wèn)題。舉報(bào)人會(huì)本能地認(rèn)為市院徇私枉法，包庇基層院干警，導(dǎo)致案件辦理無(wú)論從質(zhì)量上還是社會(huì)效果上均不理想。

第二類，涉嫌枉法裁判的同時(shí)可能伴有賄賂犯罪的案件。枉法裁判和受賄是非常容易相伴而生的犯罪行為。在接收到的舉報(bào)信件中，舉報(bào)人在舉報(bào)法官時(shí)大多提到法官是因?yàn)槭苜V在先所以才枉法裁判的。既然這類案件屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)共同管轄，就要考慮究竟由誰(shuí)來(lái)辦理效率更高。枉法裁判類案件的特殊性在于需要證明法官的主觀心態(tài)是故意。如果伴隨著受賄行為，那么只要證實(shí)受賄行為既遂，枉法裁判的主觀心態(tài)問(wèn)題便自然得到突破。對(duì)于受賄行為，一方面檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有偵查權(quán)；另一方面即便交給檢察機(jī)關(guān)偵查，以目前的人力和措施來(lái)看，也不及監(jiān)察委專業(yè)。所以，對(duì)于此類案件還是移交給調(diào)查人員更充足、留置措施更完善的監(jiān)察委來(lái)突破效率更高。一旦突破了賄賂線索，司法人員枉法裁判的線索也自然得到突破。

以上兩類案件雖然屬于檢察機(jī)關(guān)管轄范圍，但筆者認(rèn)為，在考慮到社會(huì)效果和辦案效率之后，還是將該類案件移交給監(jiān)察委辦理更為妥當(dāng)。

四、對(duì)《刑事訴訟法》第19條第2款中“可以”的解讀

拋開(kāi)“可以”背后的立法初衷，單純理解“可以”的字面含義，即是既可為也可不為，做了是分內(nèi)之事，不做也在情理之中。從法律規(guī)范角度來(lái)講，“可以”屬于授權(quán)性法律規(guī)范，強(qiáng)調(diào)的是法律賦予公民、法人或國(guó)家機(jī)關(guān)以某種權(quán)利，至于實(shí)施與否由相關(guān)者自己決定，權(quán)力持有者有權(quán)力選擇是否這樣做；“應(yīng)當(dāng)”則屬于義務(wù)性規(guī)定，是命令性的指引要求，具有強(qiáng)制色彩，一般不允許特殊和例外的情形存在?！缎淌略V訟法》第19條第2款中“可以”的表述很明確地賦予了檢察機(jī)關(guān)對(duì)此類案件的偵查權(quán)，但同時(shí)也意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)會(huì)因此而產(chǎn)生管轄權(quán)爭(zhēng)議。由于國(guó)家不斷加大反腐力度，賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)很大權(quán)力，造成了檢察機(jī)關(guān)權(quán)力小于監(jiān)察機(jī)關(guān)的現(xiàn)狀。即便是檢察機(jī)關(guān)“可以”辦理的案件，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)想要辦理，檢察機(jī)關(guān)也無(wú)理由拒絕；反之，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)將其不想辦理的案件移送給檢察機(jī)關(guān)也無(wú)需理由。其實(shí)，筆者認(rèn)為法律中應(yīng)該盡量減少用“可以”這樣的表達(dá)方式，盡量用“應(yīng)當(dāng)”等詞語(yǔ)將相關(guān)內(nèi)容予以明確。因?yàn)椤翱梢浴钡谋磉_(dá)雖然為檢察機(jī)關(guān)保留了職務(wù)犯罪偵查權(quán)，能夠?yàn)閷?shí)踐中的特殊情況提供更加靈活變通的依據(jù)，但是很顯然這樣的保留仍然給監(jiān)察機(jī)關(guān)留下了大量的裁量空間，從全局來(lái)看，帶來(lái)的模糊地帶也更多。針對(duì)此種現(xiàn)象，筆者認(rèn)為應(yīng)建立案前協(xié)商溝通機(jī)制來(lái)減少“可以”這種規(guī)定方式帶來(lái)的弊端。

(一)建立案前協(xié)商溝通機(jī)制

筆者曾在前文提到過(guò)牽連管轄的管轄規(guī)則，主張以主罪機(jī)關(guān)作為主偵查機(jī)關(guān)，其他機(jī)關(guān)予以配合輔助的偵查模式。在管轄重合問(wèn)題上，筆者認(rèn)為同樣不能不區(qū)分情況一切以監(jiān)察機(jī)關(guān)優(yōu)先。實(shí)踐中由于案件的復(fù)雜性，出現(xiàn)管轄沖突的情況會(huì)很多。如果不具體區(qū)分緣由，一味強(qiáng)調(diào)以監(jiān)察委為主導(dǎo)，不僅會(huì)偏離監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要職能，同時(shí)也不利于查明案情(16)參見(jiàn)卞建林：《配合與制約:監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟的銜接》，載《法商研究》2019年第1期，第18頁(yè)。。在監(jiān)檢兩機(jī)關(guān)管轄重合的案件上，兩機(jī)關(guān)應(yīng)針對(duì)案件具體情況進(jìn)行充分協(xié)商后再作定奪。協(xié)商時(shí)要綜合考量多種因素，注意具體細(xì)節(jié)，比如該案由誰(shuí)辦理效率更高、質(zhì)量更高、社會(huì)效果更好等，而且用來(lái)溝通協(xié)商的時(shí)間要適度，不能過(guò)長(zhǎng)。如果溝通消耗的時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，就變成了變相推諉，也是對(duì)涉案人員的極度不負(fù)責(zé)任，不利于保障人權(quán)。

(二)“可以”背后的立法初衷

1.體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位和職能優(yōu)勢(shì)

從我國(guó)監(jiān)察體制改革開(kāi)始，社會(huì)上就有一些聲音表示擔(dān)心檢察機(jī)關(guān)原本的法律監(jiān)督職能被動(dòng)搖，其憲法地位會(huì)不穩(wěn)固。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部也充分感受到國(guó)家監(jiān)察體制改革給檢察制度帶來(lái)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。其中，職務(wù)犯罪偵查職能轉(zhuǎn)隸給檢察機(jī)關(guān)帶來(lái)重大而深刻的影響，主要是導(dǎo)致訴訟監(jiān)督進(jìn)一步軟化和弱化，導(dǎo)致“國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”這一中國(guó)特色面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)(17)參見(jiàn)朱孝清：《國(guó)家監(jiān)察體制改革后檢察制度的鞏固和發(fā)展》，載《法學(xué)研究》2018年第4期，第4頁(yè)。。修改后的《刑事訴訟法》第19條可以證明檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位并沒(méi)有改變，這回應(yīng)了部分人的質(zhì)疑，打消了檢察人員心中的顧慮；同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)其司法機(jī)關(guān)的特殊性質(zhì)繼續(xù)發(fā)揮多年來(lái)自身的業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)，節(jié)約司法資源，提升司法效率。

2.形成監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)相互制約模式

《監(jiān)察法》第4條第2款中有關(guān)監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)之間的辦案原則中強(qiáng)調(diào)配合和制約，而沒(méi)有提到監(jiān)督，自有其深意。具體而言，監(jiān)督模式方向是單向的，一方呈現(xiàn)出命令狀態(tài)，而另一方則需要服從，雙方地位不平等；而“配合”和“制約”，則體現(xiàn)出一種雙向的平等關(guān)系特征(18)參見(jiàn)陳國(guó)權(quán)，周魯耀：《制約與監(jiān)督:兩種不同的權(quán)力邏輯》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2013年第6期，第46頁(yè)。。在職務(wù)犯罪調(diào)查和訴訟中，檢察機(jī)關(guān)的審查起訴行為和監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查行為之間一定是會(huì)彼此有影響的(19)參見(jiàn)左衛(wèi)民，唐清宇：《制約模式：監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系模式思考》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2018年第7期，第20頁(yè)。。所以，用“配合、制約”而不用“監(jiān)督”，顯然更有利于監(jiān)檢兩機(jī)關(guān)充分發(fā)揮雙方的職能優(yōu)勢(shì)。以“可以”的方式為檢察機(jī)關(guān)保留職務(wù)犯罪偵查權(quán)是形成配合制約模式的必要條件，這樣規(guī)定不僅可以限制監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力，同時(shí)也能突出檢察機(jī)關(guān)司法機(jī)關(guān)的特征，使之與監(jiān)察機(jī)關(guān)相互配合，共同高質(zhì)高效辦理案件。這樣的規(guī)定無(wú)疑具有非常重大的意義。

五、結(jié)語(yǔ)

從某種意義而言，監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的管轄權(quán)競(jìng)合問(wèn)題是在監(jiān)察體制改革背景下，檢察機(jī)關(guān)面對(duì)重新劃分的職務(wù)犯罪偵查監(jiān)督職能，如何與監(jiān)察機(jī)關(guān)形成良好有序的配合與制約，將實(shí)踐中遇到的模糊問(wèn)題予以明確。目前，在法律監(jiān)督過(guò)程中對(duì)“訴訟活動(dòng)”應(yīng)理解為從公安機(jī)關(guān)刑事立案階段開(kāi)始，不包括立案之前的初查和審查階段；監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)也并非“訴訟活動(dòng)”。在線索移送方面，通過(guò)舉報(bào)信及12309舉報(bào)電話提供線索，可以理解為“在對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的”線索；監(jiān)檢兩機(jī)關(guān)移送線索時(shí)，要遵守互相配合共同協(xié)商的原則。在監(jiān)檢兩機(jī)關(guān)牽連管轄問(wèn)題上，要在把握“全局最優(yōu)”基礎(chǔ)上，以主罪機(jī)關(guān)為主，其他機(jī)關(guān)相配合的方式進(jìn)行偵查。把握住以上標(biāo)準(zhǔn)便能夠使“訴訟活動(dòng)”范圍更明確，線索來(lái)源有效性更清晰，移送規(guī)則更精準(zhǔn)，最大程度地解決了實(shí)踐中因監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)管轄權(quán)重合引發(fā)的諸多問(wèn)題，使兩機(jī)關(guān)都能夠充分發(fā)揮各自的職能優(yōu)勢(shì)，相互配合，互相制約，最大程度地保障人權(quán)，努力使每一個(gè)案件都達(dá)到政治效果、法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。