楊曉奇

（中國老齡科學(xué)研究中心，北京 100088）

引言

產(chǎn)業(yè)政策是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要手段，對于提高產(chǎn)業(yè)競爭力、擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理布局有著非常重要的作用。老齡產(chǎn)業(yè)作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)政策對其發(fā)展有著更為重要的作用。近年來，各級政府先后出臺了300多項老齡產(chǎn)業(yè)政策（黨俊武，2018），有力推動了老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但整體來看，很多方面仍存在問題，如中長期規(guī)劃缺失，產(chǎn)業(yè)政策體系不完善，政策覆蓋面窄，政策效力不足，等等，對此亟須完善，

中共中央、國務(wù)院于2021 年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)新時代老齡工作的意見》提出，要編制相關(guān)專項規(guī)劃，完善支持政策體系，統(tǒng)籌推進(jìn)老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展。國務(wù)院于2022 年發(fā)布的《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》也提出，要加大制度創(chuàng)新、政策供給、財政投入力度，推動老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。本文將梳理目前老齡產(chǎn)業(yè)的政策內(nèi)容，分析存在的問題，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出完善老齡產(chǎn)業(yè)政策的建議。

一、我國老齡產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)涵及發(fā)展歷程

（一）老齡產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)涵

老齡產(chǎn)業(yè)政策是指由國家權(quán)威部門制定并組織實施的旨在鼓勵和規(guī)范老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一系列政策的總和，是國家產(chǎn)業(yè)政策的重要組成部分（李志宏，2014）。不同于一般的產(chǎn)業(yè)政策，老齡產(chǎn)業(yè)政策具有以下特征。一是復(fù)雜性。老齡產(chǎn)業(yè)以人群作為產(chǎn)業(yè)劃分的標(biāo)準(zhǔn)，而人的需求是非常復(fù)雜的，涉及方方面面，其中既有精神層面的需求，也有物質(zhì)層面的需求。所以，老齡產(chǎn)業(yè)是很多行業(yè)的集合，是一個綜合性的產(chǎn)業(yè)。老齡產(chǎn)業(yè)的綜合性決定了老齡產(chǎn)業(yè)政策具有復(fù)雜性。二是以支持和鼓勵為主。老齡產(chǎn)業(yè)帶有一定的福利性，盈利空間小，資金回收周期長，社會資本大多不愿意進(jìn)入，因此對其需要鼓勵和支持，需要通過各種經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)社會資本進(jìn)入，這也就決定了老齡產(chǎn)業(yè)政策以鼓勵和扶持為主。

（二）我國老齡產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展歷程

我國老齡產(chǎn)業(yè)政策伴隨著老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展而不斷發(fā)展。從2000 年進(jìn)入老齡社會到現(xiàn)在，我國老齡產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展基本上可以分為兩個階段。

1. 從2000年到2012年，老齡產(chǎn)業(yè)逐漸受到重視，老齡產(chǎn)業(yè)政策開始出臺

一是隨著老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，“老齡產(chǎn)業(yè)政策”的提法逐步出現(xiàn)在官方正式文件中。這一點從老齡事業(yè)發(fā)展的五年規(guī)劃中可以看出。2001年，國務(wù)院發(fā)布的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計劃綱要》提出，鼓勵社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、私營企業(yè)和國內(nèi)外人士投資老齡事業(yè)、發(fā)展老年產(chǎn)業(yè)。其中首次提出了“老年產(chǎn)業(yè)”這一概念，這是我國關(guān)于老齡產(chǎn)業(yè)表述的萌芽。2006年，全國老齡委發(fā)布的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》中正式出現(xiàn)了“老齡產(chǎn)業(yè)”的提法，并從政策扶持、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、老年用品和老年服務(wù)產(chǎn)品、老年消費、人才培養(yǎng)等五個方面，對我國老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行了系統(tǒng)部署?！袄淆g產(chǎn)業(yè)”概念正式出現(xiàn)在官方文件當(dāng)中，意味著社會各界對老齡產(chǎn)業(yè)概念已基本接受，也意味著老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展開始受到重視。2011年，國務(wù)院印發(fā)的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中首次提出了“老齡產(chǎn)業(yè)政策”，并從扶持老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的信貸、投資、消費政策以及鼓勵社會資本進(jìn)入老齡產(chǎn)業(yè)等方面作了闡述。三個“五年規(guī)劃”中從“老年產(chǎn)業(yè)”到“老齡產(chǎn)業(yè)”再到“老齡產(chǎn)業(yè)政策”的文本表述，說明老齡產(chǎn)業(yè)政策隨著老齡產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展逐漸受到重視。而老齡產(chǎn)業(yè)政策的制定又反過來推動了老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

二是這段時間出臺了一些以養(yǎng)老服務(wù)業(yè)為主要內(nèi)容的老齡產(chǎn)業(yè)政策。雖然官方文件中關(guān)于“老齡產(chǎn)業(yè)政策”的表述最早出現(xiàn)于《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中，但以養(yǎng)老服務(wù)業(yè)為主要內(nèi)容的老齡產(chǎn)業(yè)政策此前已經(jīng)陸續(xù)出臺。例如：2000年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部門《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》；2006年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)全國老齡委辦公室等部門《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》；2008年，全國老齡委辦公室、國家發(fā)展改革委等十部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》；2012年，民政部發(fā)布《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實施意見》；等等。這些推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策，都屬于老齡產(chǎn)業(yè)政策。

2. 2013年至今，老齡產(chǎn)業(yè)中的各子產(chǎn)業(yè)都開始加快發(fā)展，相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策不斷出臺

一是老齡產(chǎn)業(yè)政策開始從以養(yǎng)老服務(wù)業(yè)為主要內(nèi)容向老齡文化產(chǎn)業(yè)、老齡健康產(chǎn)業(yè)、老齡金融產(chǎn)業(yè)、老齡宜居產(chǎn)業(yè)、老齡制造業(yè)擴(kuò)展。自2013年以后，老齡產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量快速增長。雖然老齡服務(wù)業(yè)政策仍然是其中的主體，但是和2013年以前相比，關(guān)于老齡產(chǎn)業(yè)中的其他子產(chǎn)業(yè)的政策也逐漸出臺，從而改變了過去基本上只有老齡服務(wù)業(yè)政策、其他子產(chǎn)業(yè)政策幾乎空白的狀態(tài)。因此，我們甚至可以說，2013年是我國老齡產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展元年。

二是開始注重服務(wù)質(zhì)量，規(guī)范類老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策逐步增多。這一階段，隨著國家的重視，社會資本不斷進(jìn)入老齡產(chǎn)業(yè)，在推動老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時也導(dǎo)致老齡產(chǎn)業(yè)市場比較混亂，服務(wù)質(zhì)量參差不齊。因此，這一階段整頓和規(guī)范老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策不斷增多。

三是老齡產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容以鼓勵和支持為主。這一階段，我國老齡產(chǎn)業(yè)尚處于起步階段，發(fā)展比較緩慢，相對于老年人的需求滿足還有很長距離，因而此時出臺的老齡產(chǎn)業(yè)政策基本上以鼓勵和支持為主。

二、我國老齡產(chǎn)業(yè)重點領(lǐng)域政策的發(fā)展現(xiàn)狀

老齡產(chǎn)業(yè)范圍很廣，以下我們重點分析老齡文化產(chǎn)業(yè)、老齡制造產(chǎn)業(yè)、老齡金融產(chǎn)業(yè)、老齡健康產(chǎn)業(yè)、老齡宜居產(chǎn)業(yè)、老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)等六大重點領(lǐng)域（黨俊武，2020）的產(chǎn)業(yè)政策。

（一）老齡文化產(chǎn)業(yè)政策

從需求層面來看，老齡文化產(chǎn)業(yè)屬于滿足老年人精神需求方面的產(chǎn)業(yè)，它包括很多子產(chǎn)業(yè)，目前發(fā)展比較快的老齡文化產(chǎn)業(yè)政策主要是老年教育、老年圖書報刊、老年旅游等方面的產(chǎn)業(yè)政策。

1. 老年教育產(chǎn)業(yè)政策

隨著老年人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，老年教育的需求不斷增加，但老年教育的發(fā)展相對比較緩慢，接受老年教育的老年人口規(guī)模還比較小。目前我國的老年教育投資中來自社會資本的較少，政府發(fā)布的政策更多的是動員社會力量參與發(fā)展老年教育。例如：2011年，國務(wù)院印發(fā)的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出，積極支持社會力量參與發(fā)展老年教育；2016年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》提出，鼓勵社會力量參與老年教育，充分激發(fā)市場活力，推進(jìn)舉辦主體、資金籌措渠道的多元化，支持和鼓勵各類社會力量通過獨資、合資、合作等形式舉辦或參與老年教育，促進(jìn)老年教育與相關(guān)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動；2017年，國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》提出，支持鼓勵各類社會力量舉辦或參與老年教育。

2. 老年圖書報刊產(chǎn)業(yè)政策

老年人喜愛的圖書報刊類紙質(zhì)文藝作品種類不多，相關(guān)政策一直鼓勵其發(fā)展。2017年，國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》提出，鼓勵創(chuàng)作發(fā)行老年人喜聞樂見的圖書報刊作品以及影視劇、戲劇、廣播劇等文藝作品，鼓勵制作適合微博、微信、手機(jī)客戶端等新媒體傳播的優(yōu)秀老年文化作品。2022年，國務(wù)院印發(fā)的《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》提出，鼓勵編輯出版適合老年人的大字本圖書。

3. 老年旅游產(chǎn)業(yè)政策

近年來，老年旅游一直是政府力推的精神文化產(chǎn)品，但目前該領(lǐng)域仍缺乏專項政策，已有的老年旅游產(chǎn)業(yè)政策基本都是在老齡事業(yè)相關(guān)政策中出現(xiàn)?！丁笆奈濉眹依淆g事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》提出：鼓勵企業(yè)開發(fā)老年特色產(chǎn)品，拓展老年醫(yī)療旅游、老年觀光旅游、老年鄉(xiāng)村旅游等新業(yè)態(tài)；支持社會力量建設(shè)旅居養(yǎng)老旅游服務(wù)設(shè)施，打造旅居養(yǎng)老旅游市場。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)新時代老齡工作的意見》提出，要開發(fā)老年旅游產(chǎn)品和線路，提升老年旅游服務(wù)質(zhì)量和水平。

（二）老齡金融產(chǎn)業(yè)政策

老齡金融是圍繞社會成員對老年期各種財富和服務(wù)需求滿足所開展的金融服務(wù)，其服務(wù)對象既包括年輕人，也包括老年人，但主體是年輕人。2016年，中國人民銀行、民政部等部門發(fā)布的《關(guān)于金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出，鼓勵銀行、證券、信托、基金、保險等各類金融機(jī)構(gòu)針對不同年齡群體的養(yǎng)老保障需求，積極開發(fā)可提供長期穩(wěn)定收益、符合跨生命周期養(yǎng)老需求的差異化金融產(chǎn)品。老齡金融產(chǎn)業(yè)政策主要集中于銀行類、證券類、保險類產(chǎn)業(yè)。

1. 銀行類老齡金融產(chǎn)業(yè)政策

2021年，中國銀保監(jiān)會辦公廳下發(fā)了《關(guān)于開展養(yǎng)老理財產(chǎn)品試點的通知》，決定在湖北、四川、青島、深圳開展養(yǎng)老理財產(chǎn)品試點。這次試點開啟了我國真正意義上的養(yǎng)老理財產(chǎn)品發(fā)展。2022 年，中國銀保監(jiān)會辦公廳下發(fā)了《關(guān)于擴(kuò)大養(yǎng)老理財產(chǎn)品試點范圍的通知》，將養(yǎng)老理財產(chǎn)品試點地區(qū)由原來的四地擴(kuò)大到十地，將試點機(jī)構(gòu)擴(kuò)大到十家理財公司，將部分機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老理財產(chǎn)品募集資金總規(guī)模上限由100億元人民幣提高到500億元人民幣。養(yǎng)老理財產(chǎn)品試點規(guī)模的不斷擴(kuò)大，為后續(xù)出臺養(yǎng)老理財政策奠定了基礎(chǔ)。

2. 保險類老齡金融產(chǎn)業(yè)政策

為了推動商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展，2014年，原保監(jiān)會下發(fā)了《關(guān)于開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，在老年人中進(jìn)行住房反向抵押養(yǎng)老保險試點，以期擴(kuò)大老年人的收入來源，豐富養(yǎng)老保障方式；2017年，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的若干意見》，從創(chuàng)新商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品和服務(wù)、促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展、推進(jìn)商業(yè)養(yǎng)老保險資金安全穩(wěn)健運營、提升管理服務(wù)水平、完善支持政策等方面提出加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的意見；2018年，財政部、國家稅務(wù)總局等五部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點的通知》，希望通過稅收優(yōu)惠的方式加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險。

3. 證券類老齡金融產(chǎn)業(yè)政策

養(yǎng)老基金政策是證券類老齡金融產(chǎn)業(yè)政策的核心。2018年，中國證監(jiān)會發(fā)布了《養(yǎng)老目標(biāo)證券投資基金指引（試行）》。這是我國第一份關(guān)于養(yǎng)老目標(biāo)基金的政府文件。該文件的發(fā)布為我國養(yǎng)老基金發(fā)展指明了方向。

（三）老齡宜居產(chǎn)業(yè)政策

老齡宜居產(chǎn)業(yè)主要包括適老化改造產(chǎn)業(yè)、老齡房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)和老齡宜居服務(wù)產(chǎn)業(yè)（曲嘉瑤，2021）。目前我國老齡宜居產(chǎn)業(yè)政策主要集中于適老化改造產(chǎn)業(yè)和老齡房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)。

1. 適老化改造產(chǎn)業(yè)政策

適老化改造主要是指對小區(qū)的公共設(shè)施、老年人的住房以及養(yǎng)老院等進(jìn)行無障礙改造。2014年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)老年人家庭及居住區(qū)公共設(shè)施無障礙改造工作的通知》提出，對老年人家庭和居住區(qū)公共設(shè)施進(jìn)行無障礙改造。2016年，全國老齡辦印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)老年宜居環(huán)境建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出，從居住環(huán)境、出行環(huán)境、健康支持環(huán)境、生活服務(wù)環(huán)境等方面進(jìn)行適老化改造。雖然適老化改造作為一種產(chǎn)業(yè)逐步興起，但適老化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要資金來源并不是社會資本，而是財政資金。很多有關(guān)適老化改造的文件都提出，要將適老化改造列入地方政府財政預(yù)算，明確資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，同時也鼓勵社會資本參與。

2. 老齡房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策

老齡房地產(chǎn)產(chǎn)品主要包括養(yǎng)老社區(qū)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和老齡服務(wù)設(shè)施。目前我國僅在個別文件中提及要支持開發(fā)老年宜居住宅和代際親情住宅，大量的政策集中在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和老齡服務(wù)設(shè)施方面，鼓勵建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和老齡服務(wù)設(shè)施。例如，2019年，民政部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)供給促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)消費的實施意見》提出，要實施社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)行動計劃，新建住宅小區(qū)配套養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，老舊小區(qū)補(bǔ)足養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，切實解決養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不足的問題。

（四）老齡健康產(chǎn)業(yè)政策

2013年，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》，老齡健康產(chǎn)業(yè)由此進(jìn)入快速發(fā)展階段。老齡健康產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容比較廣泛，其中的核心產(chǎn)業(yè)主要包括健康管理、醫(yī)療服務(wù)和康復(fù)護(hù)理。老齡健康政策主要集中于醫(yī)療服務(wù)和康復(fù)護(hù)理方面。

在醫(yī)療服務(wù)方面，主要是大力發(fā)展醫(yī)療服務(wù)業(yè)，鼓勵企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)等以多種形式投資醫(yī)療服務(wù)業(yè)，同時大力支持社會資本舉辦非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)，提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，形成多元化辦醫(yī)格局。支持大力發(fā)展醫(yī)療服務(wù)業(yè)的文件很多： 2013年，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》；2016年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》；2019年，國家發(fā)改委等部門印發(fā)了《促進(jìn)健康產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展行動綱要（2019—2022 年）》；等等。

在康復(fù)護(hù)理方面，逐步構(gòu)建了以機(jī)構(gòu)為支撐、社區(qū)為平臺、居家為基礎(chǔ)的護(hù)理服務(wù)體系。護(hù)理服務(wù)要覆蓋急性期診療、慢性期康復(fù)、穩(wěn)定期照護(hù)、終末期關(guān)懷。2018年，國家衛(wèi)健委等部門印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)護(hù)理服務(wù)業(yè)改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》對此進(jìn)行了非常明確的規(guī)劃。隨著互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的不斷發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)+護(hù)理服務(wù)模式悄然興起。2019年，國家衛(wèi)健委辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展“互聯(lián)網(wǎng)+護(hù)理服務(wù)”試點工作方案的通知》，確定北京、天津等六省市作為“互聯(lián)網(wǎng)+護(hù)理服務(wù)”試點地區(qū)。2020年，國家衛(wèi)健委辦公廳又下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+護(hù)理服務(wù)”試點工作的通知》，將試點擴(kuò)展到全國所有省級行政區(qū)。

（五）老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)政策

老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)是老齡產(chǎn)業(yè)中出臺政策最多的子產(chǎn)業(yè)，也是目前發(fā)展比較成熟的子產(chǎn)業(yè)。目前出臺的政策涵蓋了服務(wù)供給、發(fā)展質(zhì)量、強(qiáng)化監(jiān)管等各個方面。

一是促進(jìn)老齡服務(wù)供給的政策。例如，2019年，民政部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)供給促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)消費的實施意見》提出，通過大力發(fā)展城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、積極培育居家養(yǎng)老服務(wù)、促進(jìn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)提質(zhì)增效、有效拓展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)等，全方位優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)有效供給。

二是提升老齡服務(wù)質(zhì)量的政策。2017年，民政部等部門發(fā)布的《關(guān)于開展養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量建設(shè)專項行動的通知》提出，到2020年底，養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量治理和促進(jìn)體系更加完善，養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量總體水平顯著提升，所有養(yǎng)老院能夠以不同形式為入住老年人提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，形成一批品牌形象突出、服務(wù)功能完備、質(zhì)量水平一流的連鎖化養(yǎng)老院。也就是說，用三年左右時間，全面提升養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量。2019 年，民政部等部門發(fā)布的《關(guān)于做好2019年養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量建設(shè)專項行動工作的通知》提出，從重大風(fēng)險隱患清除、《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》達(dá)標(biāo)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級評價、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)消防安全等方面，加大力度提升養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量。

三是完善老齡服務(wù)發(fā)展環(huán)境的政策。2017年，民政部等部門發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)放管服改革的通知》提出，要進(jìn)一步調(diào)動社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的積極性，降低創(chuàng)業(yè)準(zhǔn)入的制度性成本，營造公平規(guī)范的發(fā)展環(huán)境，培育和打造一批品牌化、連鎖化、規(guī)?；酿B(yǎng)老服務(wù)企業(yè)和社會組織。2016年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》提出，要持續(xù)深化簡政放權(quán)，放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)改革，加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

四是加強(qiáng)老齡服務(wù)監(jiān)管的政策。老齡服務(wù)關(guān)系到廣大老年人的切身利益，服務(wù)質(zhì)量的好壞關(guān)系到老年人的生活質(zhì)量。由于信息不對稱，老年人往往處于信息的弱勢地位，很容易被欺詐。因此，老齡服務(wù)監(jiān)管一直是重中之重，近年來出臺的老齡服務(wù)政策基本都會涉及服務(wù)監(jiān)管。

五是促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)的政策。2015年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)原國家衛(wèi)計委等部門《關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的指導(dǎo)意見》。該文件全面闡述了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策，是自2013年加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)以來非常重要的一個文件。此后，我國針對醫(yī)養(yǎng)結(jié)合又出臺了很多政策。例如，2022年出臺的《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》就對醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策作了具體闡述。

（六）老齡制造產(chǎn)業(yè)政策

自從“老年用品”一詞在2006 年發(fā)布的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》中首次出現(xiàn)以來，此后的老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃都會闡述老年用品的發(fā)展。國務(wù)院于2011 年印發(fā)的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出，要促進(jìn)老年用品、用具和服務(wù)產(chǎn)品開發(fā)；于2017年印發(fā)的《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》提出，從增加老年用品供給、提升老年用品科技含量兩個方面，繁榮老年用品市場；于2022 年印發(fā)的《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》從老年用品的研發(fā)制造、應(yīng)用推廣、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展三個方面，闡述了如何發(fā)展壯大老年用品產(chǎn)業(yè)。此外，很多促進(jìn)老齡服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策也會涉及老年用品發(fā)展。例如，2019年，民政部印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)供給促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)消費的實施意見》從創(chuàng)新優(yōu)質(zhì)老年用品供給、激發(fā)老年用品消費潛能兩個方面，闡述了如何繁榮老年用品市場。

2019 年，工業(yè)和信息化部等五部門聯(lián)合出臺的《關(guān)于促進(jìn)老年用品產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》全面闡述了促進(jìn)老年用品產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施。這也是近年來第一個促進(jìn)老年用品產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項政策。該政策提出：要促進(jìn)各領(lǐng)域老年用品創(chuàng)新升級，包括發(fā)展功能性老年服裝服飾、智能化日用輔助產(chǎn)品、安全便利養(yǎng)老照護(hù)產(chǎn)品、康復(fù)訓(xùn)練及健康促進(jìn)輔具、適老化環(huán)境改善產(chǎn)品；夯實老年用品產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，包括增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力，加快構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)體系，提升質(zhì)量保障水平，推動智能產(chǎn)品應(yīng)用，強(qiáng)化知名品牌建設(shè)，等等。

三、我國老齡產(chǎn)業(yè)政策存在的問題

（一）缺乏對老齡產(chǎn)業(yè)的中長期發(fā)展規(guī)劃

老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃對老齡產(chǎn)業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展做出明確的安排，是對老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的頂層設(shè)計。長期發(fā)展規(guī)劃缺乏，使我國的老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于自發(fā)無序的狀態(tài)，出臺的老齡產(chǎn)業(yè)政策缺乏明確的方向。近年來，我國針對老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)出臺了不少政策，但一直缺乏全國性的老齡產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃。之所以這樣，其原因主要有三：一是老齡產(chǎn)業(yè)包含的行業(yè)太多、太復(fù)雜，目前學(xué)界對老齡產(chǎn)業(yè)的研究深度不夠，缺乏制訂老齡產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的基礎(chǔ)；二是老齡產(chǎn)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，帶有一定的福利性，和老齡事業(yè)的邊界非常模糊，對于哪些屬于老齡產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容，哪些屬于老齡事業(yè)的內(nèi)容，目前的爭論和分歧都很大，所以，制訂一個中長期的老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃絕非易事；三是老年人的有效需求不足，導(dǎo)致老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展始終不溫不火，相比其他產(chǎn)業(yè)市場，老齡產(chǎn)業(yè)市場分量較小。

（二）老齡產(chǎn)業(yè)政策體系不完善

老齡產(chǎn)業(yè)政策體系不完善主要體現(xiàn)在兩個方面。一是從組成老齡產(chǎn)業(yè)的各重點領(lǐng)域來看，有些領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)政策非常多。例如，就老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)而言，自2013年以來，從中央到地方出臺了幾百個政策，其內(nèi)容涉及老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方方面面。老齡健康產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域也出臺了一系列政策。老齡產(chǎn)業(yè)其他重點領(lǐng)域如老齡文化產(chǎn)業(yè)、老齡制造產(chǎn)業(yè)、老齡金融產(chǎn)業(yè)、老齡宜居產(chǎn)業(yè)等，出臺的專項產(chǎn)業(yè)政策則很少。就老齡制造產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域而言，工信部等部門于2019年出臺的《關(guān)于促進(jìn)老年用品產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》是近年來該領(lǐng)域唯一的較具綜合性的產(chǎn)業(yè)政策。老齡文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域則基本沒有出臺專門的產(chǎn)業(yè)政策。二是從產(chǎn)業(yè)本身的政策體系來看，很多政策缺失。產(chǎn)業(yè)政策體系一般包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)布局政策、產(chǎn)業(yè)組織政策。從目前的產(chǎn)業(yè)政策來看，由于老齡產(chǎn)業(yè)還是幼稚產(chǎn)業(yè)，處于起步階段，所以該領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)政策目前仍以產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策為主，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策和產(chǎn)業(yè)布局政策基本缺失，而且地方政府制定的產(chǎn)業(yè)政策和國務(wù)院制定的產(chǎn)業(yè)政策基本上差別不大，缺乏地方特色。從長遠(yuǎn)來看，制定產(chǎn)業(yè)政策時，只有首先完善政策體系，才能真正促進(jìn)老齡產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。

（三）老齡產(chǎn)業(yè)政策效力不足

老齡產(chǎn)業(yè)政策按照效力等級可以劃分為法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章制度和規(guī)范性文件（李志宏，2014）。一般而言，法律和行政法規(guī)權(quán)威性較高，部門規(guī)章制度和規(guī)范性文件權(quán)威性較低，執(zhí)行過程中隨意性較大。我國老齡產(chǎn)業(yè)政策大部分以“意見”“通知”辦法”等規(guī)范性文件出現(xiàn)，上升到行政法規(guī)和法律層面的政策很少。尤其是稅收、土地、財政方面的扶持政策，由于牽扯到部門利益，如果政策本身缺乏權(quán)威性，在落實過程中就會非常困難。此外，由于很多老齡產(chǎn)業(yè)內(nèi)生于老齡事業(yè)活動（郭正模等，2014），因而很多老齡產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)嵌于老齡事業(yè)文件當(dāng)中。僅僅在老齡事業(yè)文件中被原則性提及的一些鼓勵老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，促進(jìn)老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用往往非常有限。老齡產(chǎn)業(yè)政策效力不足，與老齡產(chǎn)業(yè)所處發(fā)展階段、社會各界對老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的把握有很大關(guān)系。

（四）老齡產(chǎn)業(yè)政策操作性不強(qiáng)

老齡產(chǎn)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，因而政府在推動老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中制定了很多優(yōu)惠政策，以鼓勵其發(fā)展。但是在具體操作過程中，很多政策難以落實。一方面，很多政策過于原則化、口號化，其內(nèi)容多為倡導(dǎo)性條款，缺乏具體的配套措施。例如：按相關(guān)政策規(guī)定，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用電和用水可以享受居民水電價格；但這些政策的執(zhí)行單位為自來水公司和電力公司這些自主經(jīng)營的企業(yè)，由于政府并沒有通過制定相應(yīng)的補(bǔ)貼政策對這些企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償，因此這些政策往往很難落實（高雅，2021）。另外，老齡產(chǎn)業(yè)的扶持政策涉及民政、國稅、衛(wèi)生、教育、人力資源和社會保障等諸多部門，政策執(zhí)行分屬于不同單位，由于缺乏牽頭單位，很難協(xié)調(diào)，加之服務(wù)觀念落后，基層缺乏相應(yīng)人才，這些都增加了政策的落實難度。

（五）老齡產(chǎn)業(yè)扶持政策覆蓋面窄

首先，老齡產(chǎn)業(yè)帶有一定的福利性，完全依靠市場實現(xiàn)供需平衡非常困難，需要政府充分利用經(jīng)濟(jì)手段對其加以扶持，以促進(jìn)其發(fā)展。因此，這里的扶持政策并不是指產(chǎn)業(yè)政策本身，而是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政、稅收、金融、土地等方面的優(yōu)惠政策。目前的扶持政策主要集中于老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)，其他產(chǎn)業(yè)如老齡金融產(chǎn)業(yè)、老齡宜居產(chǎn)業(yè)、老齡制造產(chǎn)業(yè)、老齡文化產(chǎn)業(yè)的扶持政策很少。這在一定程度上制約了這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但實際上這些產(chǎn)業(yè)也是滿足老年人需求的重要組成部分。其次，目前針對老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)的扶持政策覆蓋面也很窄。例如，企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅等稅種的優(yōu)惠政策，主要是針對非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供者，其他養(yǎng)老服務(wù)提供者則享受不到這些優(yōu)惠（徐捷，2021）。從業(yè)人員不足一直是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的制約因素，目前針對養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的稅收優(yōu)惠政策也較為缺失。最后，針對老齡產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的優(yōu)惠政策較少。例如，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)和健康、體育健身、教育、文化娛樂相互融合的新產(chǎn)業(yè)、以互聯(lián)網(wǎng)為媒介的互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，這些都是老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的新業(yè)態(tài)，也是老齡產(chǎn)業(yè)的一部分。如何扶持這些產(chǎn)業(yè)發(fā)展，成為制定老齡產(chǎn)業(yè)政策的一個重要方面。老齡產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)出現(xiàn)后，無法確認(rèn)這些產(chǎn)業(yè)是不是在已有政策扶持范圍之內(nèi)，即使按照原有標(biāo)準(zhǔn)，部分服務(wù)屬于政策扶持內(nèi)容，但由于難以計量，政策往往很難執(zhí)行。這一點在稅收優(yōu)惠政策上表現(xiàn)尤為突出。所以，老齡產(chǎn)業(yè)的扶持政策宜隨著老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及時調(diào)整、不斷完善。

四、健全和完善老齡產(chǎn)業(yè)政策需要把握的幾個關(guān)系

健全和完善老齡產(chǎn)業(yè)政策，需要處理好如下幾個方面的關(guān)系。

（一）長期和短期之間的關(guān)系

老齡產(chǎn)業(yè)是老齡社會的支柱性產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)。隨著老齡社會的到來，發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)的重要性日益凸顯。健全老齡產(chǎn)業(yè)政策，既需要從長遠(yuǎn)視角考慮老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向和發(fā)展理念，也需要從短期視角考慮老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展重點和發(fā)展思路，將長期的發(fā)展方向和短期的發(fā)展重點相結(jié)合。從長期來看，國民老年期從健康需求、服務(wù)需求、產(chǎn)品需求、居住需求、金融需求到文化娛樂需求等各種需求，都應(yīng)該得到滿足。從短期來看，需要滿足老年人最急迫的剛性需求，發(fā)展相對比較成熟的產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)老年人最需要的產(chǎn)品。例如，老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)、老齡健康產(chǎn)業(yè)，這些既是目前亟須大力發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，也是目前發(fā)展相對比較成熟的產(chǎn)業(yè)?？傊?，健全老齡產(chǎn)業(yè)政策，既需要從長遠(yuǎn)角度對產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行通盤考慮，也需要根據(jù)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、財政稅收支持能力，重點發(fā)展剛性需求產(chǎn)業(yè)。

（二）城市和農(nóng)村之間的關(guān)系

目前來看，我國城鄉(xiāng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口老齡化程度、老年人需求水平等方面都有著很大的差別。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，農(nóng)村老年人的有效需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市老年人，所以目前農(nóng)村的老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市。以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為例，大部分民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分布于城市，農(nóng)村主要是福利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。但由于城鄉(xiāng)老齡化程度倒置，農(nóng)村的人口老齡化率高于城市，因而農(nóng)村更需要加快發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)。目前我國的老齡產(chǎn)業(yè)扶持政策對城鄉(xiāng)沒有太大區(qū)別，對于發(fā)展農(nóng)村老齡產(chǎn)業(yè)并沒有更優(yōu)惠的政策，例如，在稅收方面，目前對于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)并沒有給予特殊的優(yōu)惠政策（徐捷，2021）。因此，健全老齡產(chǎn)業(yè)政策，必須考慮城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀的不同，加大對農(nóng)村老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策優(yōu)惠力度，彌補(bǔ)農(nóng)村老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足的短板。

（三）政策扶持力度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間的關(guān)系

毋庸置疑，隨著人口老齡化的不斷加劇，老年人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，社會對老齡產(chǎn)業(yè)的需求肯定會持續(xù)增加。因此，從理論上來說，應(yīng)該加大力度發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)。但事實上，由于老年人的有效需求有限，老齡產(chǎn)業(yè)并不像其他產(chǎn)業(yè)那樣能夠得到豐厚的利潤。因此，為了推動老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政府需要利用經(jīng)濟(jì)手段（如稅收、財政、金融、土地等方面的優(yōu)惠政策）對其進(jìn)行扶持。對老齡產(chǎn)業(yè)給予減稅、降費優(yōu)惠，進(jìn)行財政補(bǔ)貼，勢必會增加國家的財政支出；因此，在扶持老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，既需要加大力度發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)，也需要考慮國家財政的承受能力和國家整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，將二者結(jié)合起來統(tǒng)籌考慮。

（四）老齡事業(yè)和老齡產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系

從大老齡事業(yè)的角度來講，老齡產(chǎn)業(yè)是老齡事業(yè)的一部分，發(fā)展老齡事業(yè)的目標(biāo)是為了滿足廣大老年人的需求，政府在其中居于主導(dǎo)地位。然而，促進(jìn)老齡事業(yè)發(fā)展，政府并不是其中的唯一力量，而是除此之外還需要動員市場等社會各方面力量參與其中。政府可以利用財政、稅收、土地、金融政策等經(jīng)濟(jì)手段，引導(dǎo)和促進(jìn)老齡產(chǎn)業(yè)的市場發(fā)展，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)業(yè)質(zhì)量。對于低收入人群，政府可以通過購買服務(wù)的方式來滿足其需求；對于其他收入人群的需求，則可以直接由市場來滿足。所以，老齡事業(yè)和老齡產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中是密不可分的。政府在推動老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，必須考慮老齡事業(yè)發(fā)展的方向和重點；當(dāng)然，政府在發(fā)展老齡事業(yè)的過程中，也必須考慮老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀（楊曉奇，2021）。

（五）供給政策和需求政策之間的關(guān)系

老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制約因素很多，其中最重要的當(dāng)屬老年人的有效需求。由于老年人的收入水平整體較低，有效需求不足，因此老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展難度較大。在制定老齡產(chǎn)業(yè)政策時，既需要從供給側(cè)視角考慮如何促進(jìn)老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也需要從需求端視角考慮如何提高老年人的有效需求。提高老年人的有效需求，既要考慮如何完善社會保障制度（如通過完善養(yǎng)老保險制度，滿足全體老年人的基本生活需求；通過完善醫(yī)療保險制度，解決全體老年人的醫(yī)療費用問題；通過完善長期護(hù)理保險制度，解決失能老年人的長期護(hù)理資金來源問題）；也要考慮如何通過其他途徑提升老年人的收入水平（如鼓勵老年人再就業(yè)，通過從事力所能及的勞動獲得收入；發(fā)展以房養(yǎng)老模式，利用存量資產(chǎn)獲得收入；農(nóng)村老年人還可以考慮利用承包的土地獲得收入）。

（六）國際市場和國內(nèi)市場之間的關(guān)系

2020年，中央提出構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。老齡產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個增長點，應(yīng)該充分利用好國際國內(nèi)兩大市場。我國老年人口規(guī)模非常大，預(yù)計到2053年，我國60歲及以上老年人口將達(dá)到峰值4.87億人（總報告起草組，2015）。這對發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)來說是一個非常大的市場。我們可以通過引進(jìn)外資，填補(bǔ)國內(nèi)市場的一些空白。通過有序競爭，可以提高我國老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展質(zhì)量，同時可以將國內(nèi)的一些成熟產(chǎn)品出口到國外，占據(jù)國外市場。因此，在制定老齡產(chǎn)業(yè)政策時，既要考慮我國的國內(nèi)市場，也要考慮國際市場，不斷提高老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量并擴(kuò)大其規(guī)模。

（七）政策支持和法律保障之間的關(guān)系

老齡產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品與服務(wù)在市場定價方面多數(shù)以生產(chǎn)成本為基礎(chǔ)，企業(yè)投入的資金回收周期長，盈利水平普遍偏低（郭正模等，2014）。為了鼓勵老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政府需要制定一些稅收、財政、土地等方面的優(yōu)惠政策，鼓勵和吸引民間資本進(jìn)入。目前這些政策文件多以“通知”“意見”等形式出臺，政策執(zhí)行的權(quán)威性不高。未來可以借鑒日本經(jīng)驗，將一些重要的政策通過立法的形式固定下來，提高政策的權(quán)威性，解決政策執(zhí)行過程中的落實難問題。所以，在健全老齡產(chǎn)業(yè)政策時，需要將政策支持和法律保障相結(jié)合，使重要政策在執(zhí)行過程中有法可依。

五、完善老齡產(chǎn)業(yè)政策的建議

（一）出臺老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中長期規(guī)劃

老齡產(chǎn)業(yè)規(guī)劃對于引領(lǐng)和促進(jìn)老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要意義。目前，我國缺乏老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的短期和中長期專項規(guī)劃，僅僅在老齡事業(yè)五年規(guī)劃中對老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展作了少量闡述，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。目前需要加快制定老齡產(chǎn)業(yè)五年規(guī)劃和中長期規(guī)劃。尤其中長期規(guī)劃是解決老齡產(chǎn)業(yè)頂層設(shè)計的重要政策，對此需要加大研究力度。制定老齡產(chǎn)業(yè)中長期規(guī)劃需要明晰老齡產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的定位、近期和遠(yuǎn)期發(fā)展目標(biāo)，明確其中長期發(fā)展的主要任務(wù)和擬實施的重大工程，從老齡文化產(chǎn)業(yè)、老齡金融產(chǎn)業(yè)、老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)、老齡制造產(chǎn)業(yè)、老齡宜居產(chǎn)業(yè)以及老齡健康產(chǎn)業(yè)六個方面，具體分析每一板塊的產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、面臨問題、未來的發(fā)展規(guī)劃，從整體出發(fā)對六大板塊產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出統(tǒng)籌安排，分清輕重緩急，做好規(guī)劃設(shè)計。

（二）完善老齡產(chǎn)業(yè)政策體系

從老齡產(chǎn)業(yè)的六大板塊來看，目前的老齡產(chǎn)業(yè)政策體系中，老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)政策最多，老齡健康產(chǎn)業(yè)被納入大健康產(chǎn)業(yè)，出臺了一些專項政策，老齡金融產(chǎn)業(yè)、老齡宜居產(chǎn)業(yè)、老齡制造產(chǎn)業(yè)、老齡文化產(chǎn)業(yè)的專項政策相對比較少，這些都制約著老齡產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。因此，完善老齡產(chǎn)業(yè)政策，需要彌補(bǔ)短板產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)老齡產(chǎn)業(yè)各大板塊協(xié)同發(fā)展。此外，在制定產(chǎn)業(yè)政策時，宜完善產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策，使各地形成有特色的老齡產(chǎn)業(yè)，最終實現(xiàn)全國老齡產(chǎn)業(yè)的合理布局。

（三）增強(qiáng)政策的可操作性

增強(qiáng)老齡產(chǎn)業(yè)政策的可操作性可從以下三個方面著手。一是增強(qiáng)老齡產(chǎn)業(yè)政策的權(quán)威性。例如，目前來看，促進(jìn)老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策政出多門，法律監(jiān)督主體不明確，各地制定的老齡產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策并沒有完全對接國家規(guī)定，有的對優(yōu)惠稅種作了擴(kuò)大解釋，有的對優(yōu)惠方式作了縮小解釋，這種情形帶來了稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行過程中的隨意性（楊復(fù)衛(wèi)，2020）。因此，需要提高稅收政策的立法層級，強(qiáng)化相關(guān)財稅政策的法律性和權(quán)威性，為財稅政策的實施提供制度基礎(chǔ)和法律保障（高雅，2021）。二是加強(qiáng)政策制定的協(xié)調(diào)性。在制定政策時，各部門往往從本部門角度出發(fā)，在政策的口徑、覆蓋范圍上有時和其他部門并不一致，導(dǎo)致政策在執(zhí)行過程中很難落實。所以，在制定政策的過程中，應(yīng)該加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。三是明確政策執(zhí)行的牽頭部門，加強(qiáng)對政策落實的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，減少政出多門帶來的推諉扯皮現(xiàn)象。

（四）完善稅收、財政和金融政策

一是完善稅收政策。例如：對于提供老齡服務(wù)和產(chǎn)品的營利性企業(yè)，在其經(jīng)營的前五年免征企業(yè)所得稅，對其自用房產(chǎn)、土地、車船免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅；對于將個人分紅和利潤再投入老齡產(chǎn)業(yè)的，對其給予一定程度的稅收減免；對于營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在運營階段所產(chǎn)生的研發(fā)費用，在計算應(yīng)納稅所得額時加以扣除；對于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運營過程中實際使用的設(shè)備，可考慮加速折舊。二是完善財政政策。例如：在中央和省級層面設(shè)立推動老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項資金，并將其納入財政預(yù)算；加大對民間資本參與老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政補(bǔ)貼力度，補(bǔ)貼對象和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不以老齡產(chǎn)品和服務(wù)提供主體的性質(zhì)和類別為依據(jù)，而是以提供產(chǎn)品和服務(wù)的內(nèi)容和服務(wù)對象的類別為依據(jù)；加大對經(jīng)濟(jì)困難的高齡、空巢、失能等老年人群的補(bǔ)貼力度，增加這類人群的有效需求。三是完善金融政策。例如：充分發(fā)揮政府信用擔(dān)保的作用，由政府推動設(shè)立小額貸款融資平臺，為老齡產(chǎn)業(yè)相關(guān)企業(yè)提供融資；將老齡產(chǎn)業(yè)信貸擔(dān)保作為各地政府扶持中小企業(yè)發(fā)展信貸擔(dān)保計劃和扶持青年創(chuàng)業(yè)就業(yè)擔(dān)保計劃的重要組成部分。

（五）擴(kuò)大扶持政策的覆蓋面

老齡產(chǎn)業(yè)是一個包括眾多行業(yè)的綜合性產(chǎn)業(yè)。目前的扶持政策的覆蓋范圍主要是老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)，老齡制造產(chǎn)業(yè)、老齡健康產(chǎn)業(yè)、老齡宜居產(chǎn)業(yè)、老齡金融產(chǎn)業(yè)、老齡文化產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的扶持政策很少。從全面發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)的角度來看，對于老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)以外的其他老齡產(chǎn)業(yè)也應(yīng)該給予相應(yīng)的政策扶持，從而促進(jìn)這些產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，更好地滿足老年人的需求。實際上，對于老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)，目前政策扶持的力度和廣度也是不夠的，未來需要進(jìn)一步擴(kuò)大政策扶持的覆蓋面。例如：對于新興的智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，需要加大政策扶持力度，促進(jìn)這些產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展；對于養(yǎng)老護(hù)理員等從事老齡服務(wù)的一線從業(yè)人員，宜減免其所得稅的納稅額，以更好地吸納人才，減少一線護(hù)理人員流失。

（六）加強(qiáng)對老齡產(chǎn)業(yè)政策的評估

一項政策從出臺、執(zhí)行到評估，應(yīng)該是閉環(huán)系統(tǒng)，如果缺乏政策評估，政策的制定就缺乏科學(xué)依據(jù)。在老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展實踐中，一些老齡產(chǎn)業(yè)政策由于并沒有得到很好的落實，基本上成了一紙空文，只是在政府部門之間空轉(zhuǎn)，并沒有推動實體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，對于目前的老齡產(chǎn)業(yè)政策，需要加強(qiáng)政策評估。通過科學(xué)評估，判斷哪些政策執(zhí)行到位，哪些政策執(zhí)行不到位，為什么執(zhí)行不到位，是政策本身的原因還是執(zhí)行過程中的原因；分析這些政策對于推動老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效果如何，如果效果不好，下一步應(yīng)如何改進(jìn)?？傊?，只有讓老齡產(chǎn)業(yè)政策從制定到落地形成一個閉環(huán)，才能切實推動老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展。