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      環(huán)境保護(hù)的行刑銜接

      2022-11-26 02:07:58湖北大學(xué)法學(xué)院師夢夢
      區(qū)域治理 2022年36期
      關(guān)鍵詞:證據(jù)環(huán)境保護(hù)司法

      湖北大學(xué)法學(xué)院 師夢夢

      一、前言

      中國環(huán)境管理面臨前所未有的壓力和挑戰(zhàn)。重大環(huán)境事故頻發(fā),不僅對人們的健康構(gòu)成危害,影響公共生活,而且阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展?;诖诵姓托淌滤痉ㄊ侄味糁骗h(huán)境犯罪增長勢在必行。為推進(jìn)法治建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè),中國政府日益重視環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接[1]。2015年中共中央國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快生態(tài)文明建設(shè)和改革總體部署的意見》等生態(tài)文明體系相繼出臺,要求加強(qiáng)與生態(tài)文明體系的銜接。2016年國務(wù)院在“十三五”規(guī)劃中重申了保護(hù)環(huán)境推進(jìn)行刑銜接。2017年環(huán)保部、最高人民檢察院、公安部印發(fā)《涉案違法行為聯(lián)動辦法》,與刑事司法一起保護(hù)環(huán)境。2020年,中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議通過《中華人民共和國刑法修正案(十一)》,其中對于有關(guān)破壞環(huán)境保護(hù)罪進(jìn)行了修改并新增了幾項內(nèi)容。很明顯,中國政府充分意識到環(huán)境保護(hù)的重要性;也認(rèn)識到了將這兩個法律聯(lián)系起來,可以有效打擊環(huán)境犯罪,保護(hù)生態(tài)環(huán)境。因此,積極尋求行政執(zhí)法和刑事司法在環(huán)境管理方面的合作意義重大,在此過程中正確融合與改善它們,可以更好地使環(huán)境破壞得到遏制,環(huán)境可以得到保護(hù)。

      二、環(huán)境管理兩法銜接的必要性

      當(dāng)前,傳統(tǒng)的管理結(jié)構(gòu)遠(yuǎn)未規(guī)范破壞環(huán)境的行為,如今世界各國比以往任何時候都更加注重環(huán)境保方面的護(hù)法律建設(shè)。中國刑法專門規(guī)定了破壞環(huán)境資源保護(hù)罪,2013年6月,《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》在最高人民法院與最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)布了,《刑法修正案(十一)》還新增了違反自然保護(hù)地法規(guī)與違反國家規(guī)定引進(jìn)釋放丟棄外來物種的法規(guī)??梢钥吹絿也粩嗤七M(jìn)法律發(fā)展,進(jìn)而從不同層面對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。然而,環(huán)境管理案件的司法和行政處理兩者之間存在著多處斷裂。因此,將行政執(zhí)法與刑事司法之間有效地銜接,對于環(huán)境管理、保護(hù)環(huán)境和對抗打擊環(huán)境犯罪起著相當(dāng)重要的作用。

      (一)有利于擴(kuò)大案源,及時發(fā)現(xiàn)和打擊環(huán)境犯罪

      現(xiàn)如今中國的環(huán)境犯罪案件數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過刑事司法審結(jié)的環(huán)境案件數(shù)量,而且有一些案件只單純受到行政處罰,尚未進(jìn)入司法程序。在這樣的時代背景下,如果將行政執(zhí)法與刑事司法進(jìn)行聯(lián)動,那么就可以及時發(fā)現(xiàn)和打擊環(huán)境犯罪。根據(jù)統(tǒng)計,2013年環(huán)境行政處罰案件139059件,其中僅一審環(huán)境犯罪案件37件。這一數(shù)字在2019年上半年增至663件,而行政處罰降至10854件。從結(jié)果對比來看,我們可以直觀地感受到將兩個法律聯(lián)系起來打擊環(huán)境犯罪卓有成效,特別是在規(guī)范環(huán)境案件方面。

      (二)有利于嚴(yán)格執(zhí)法,有效監(jiān)督環(huán)境保護(hù)

      一些地區(qū)存在行政機(jī)關(guān)處理案件時,未將部分案件移送至相關(guān)部門,而是通過罰款替代處罰。從表面看,是對于辦案過程的簡化,但是,嚴(yán)格來講這是對法律程序的違反。而且有一些地區(qū)的政府部門比較注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視了對生態(tài)環(huán)境的保護(hù),轉(zhuǎn)為對環(huán)境保護(hù)的強(qiáng)烈抵制。在這樣的情形中,如果將行政法律與刑事司法緊密聯(lián)系,司法部門就可以發(fā)揮監(jiān)督法律行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的作用,形成有效約束,會更有利于行政部門執(zhí)法行為的規(guī)范。

      (三)有助于科學(xué)處理環(huán)境犯罪案件,規(guī)范環(huán)境保護(hù)

      在環(huán)境犯罪中的案件處理標(biāo)準(zhǔn),需要環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的專業(yè)知識來識別和收集有關(guān)生態(tài)破壞和犯罪因果關(guān)系的證據(jù)。由于環(huán)境案件引起的諸如無法獲得相關(guān)信息和證據(jù)不充分或其他棘手問題時,這就更需要提高環(huán)境法律素養(yǎng),加強(qiáng)公安、司法機(jī)構(gòu)隊伍建設(shè)。從而構(gòu)建行政執(zhí)法與刑事司法之間的聯(lián)系機(jī)制,從而建立處理環(huán)境案件的整體標(biāo)準(zhǔn)。

      三、環(huán)境管理中兩法銜接的主要問題

      (一)不健全的法律依據(jù)

      新建立的兩法銜接機(jī)制的規(guī)范僅僅是行政規(guī)則和刑事法規(guī),可是在實務(wù)中,案件所牽涉的對象較為寬泛,僅僅用行政法與刑法兩個方面對環(huán)境問題進(jìn)行規(guī)制,在有效性方面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。即使單從政法與刑法兩個方面來說,行政法規(guī)對于行政部門有約束力,但對于越來越強(qiáng)調(diào)獨立性的司法機(jī)關(guān)而言,這些規(guī)則和條例不足以協(xié)調(diào)各個機(jī)關(guān)。鑒于當(dāng)前食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境違法犯罪高發(fā),這就意味著我們要規(guī)范銜接機(jī)制,推進(jìn)合法化、合理化、效率化,這樣才有利于我國加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作[2]。

      考慮到環(huán)保部門缺乏必要的強(qiáng)制手段和措施來及時遏制環(huán)境違法行為,全國人大常委會修訂《環(huán)境保護(hù)法》,賦予環(huán)保部門權(quán)力實施行政強(qiáng)制措施。根據(jù)第二十五條的規(guī)定企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者在排放污染物的過程中違反法律法規(guī)規(guī)定,造成或者可能造成嚴(yán)重污染的,縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門,可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備。用以確保在實踐之中,不可避免地采取強(qiáng)制措施。在地方保護(hù)方面,由于同經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)或地方特色產(chǎn)業(yè)等原因相沖突,存在環(huán)保部門對一些大中型企業(yè)不敢行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)管,這使得環(huán)境保護(hù)工作推進(jìn)艱難,這就更加能說明其實如今有關(guān)這方面的法律措施依舊不健全,而且,不同省份又有很多地方性規(guī)章,這可能導(dǎo)致環(huán)保部門不能夠獨立進(jìn)行執(zhí)法。

      (二)環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)不協(xié)調(diào)

      環(huán)境保護(hù)法規(guī)定,環(huán)境保護(hù)部門同其他負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的機(jī)構(gòu)共同進(jìn)行環(huán)境保護(hù)[3]。但是多部門管理模式導(dǎo)致頻繁的利益沖突、權(quán)力重疊、責(zé)任不明確等問題。尤其是當(dāng)法律部門與其他相關(guān)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)責(zé)任不明確的問題,那么行政機(jī)關(guān)的工作效率將受到負(fù)面影響。而且出現(xiàn)問題時各部門、各機(jī)構(gòu)容易發(fā)生職責(zé)轉(zhuǎn)移,造成管理漏洞。

      (三)兩法案件證據(jù)不相容

      當(dāng)環(huán)境違法行為構(gòu)成犯罪時,需要依法追究刑事責(zé)任的,需依照《中華人民共和國刑事訴訟法》的規(guī)定進(jìn)行處理。而此刻如果環(huán)保主管部門及其他部門或負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的機(jī)構(gòu)同樣認(rèn)為該行為存在環(huán)境違法,且應(yīng)當(dāng)移送公安機(jī)關(guān)進(jìn)行及時處理,其原因在于查處環(huán)境犯罪技術(shù)含量比刑事訴訟高,環(huán)境保護(hù)訴訟的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)可能與刑事訴訟法的證據(jù)規(guī)定不一致。此外,在行政執(zhí)法方面,法律執(zhí)法人員可能不具備修復(fù)和保存相關(guān)證據(jù)的意識。所以,將這兩個法律聯(lián)系起來時,可能會出現(xiàn)證據(jù)問題。

      (四)“兩法”相關(guān)部門間信息傳遞問題

      隨著環(huán)境保護(hù)違法行為增多,傳統(tǒng)行政單位移送案件不能滿足打擊環(huán)境違法行為的迫切需要。在線匯聚信息和信息共享平臺尚未完全開發(fā)。導(dǎo)致這種情況出現(xiàn)的原因的其中一方面,是缺乏資金保障。另一方面,網(wǎng)絡(luò)信息共享建設(shè)的技術(shù)問題需要審查和考慮平臺。如果沒有充分的溝通,司法機(jī)關(guān)就不可能對其進(jìn)行積極監(jiān)督;其主要原因是環(huán)境犯罪案件主要是由行政單位移送,而罰款代替懲罰如今已成為常態(tài)。

      四、完善環(huán)境管理銜接機(jī)制的途徑

      環(huán)境事關(guān)民生、國家社會和諧穩(wěn)定,環(huán)境安全和生態(tài)文明成為重中之重,我國曾因環(huán)境污染破壞付出了巨大的代價,因此根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀的基本道路,綠色發(fā)展,保護(hù)中國美好河山受到中國領(lǐng)導(dǎo)人的重視。環(huán)境保護(hù)不僅在許多重要文件中有所說明,而且已被納入國家公共安全體系。環(huán)保部門、公安部、司法機(jī)關(guān)負(fù)有義務(wù)依法控制和處理環(huán)境犯罪。面對環(huán)境安全形勢嚴(yán)峻,破解環(huán)境管理的行政執(zhí)法與刑事司法銜接難點至關(guān)重要,從而達(dá)到有效梳理“兩法”融合機(jī)制關(guān)鍵節(jié)點,并提高環(huán)境犯罪控制的有效性。

      (一)建立評估機(jī)制促進(jìn)案件移送

      為有效解決銜接過程中案件移轉(zhuǎn)難或轉(zhuǎn)不了的問題,可以建議環(huán)保部門和公安機(jī)關(guān)完善獎懲考核機(jī)制。如果可以將這兩個法律銜接起來進(jìn)行辦案,則納入年終績效考核體系,用以提高執(zhí)法積極性[4]。落實責(zé)任追究,督促有關(guān)部門及其工作人員增強(qiáng)法律意識的執(zhí)法機(jī)制,認(rèn)清底線,嚴(yán)格執(zhí)法,提高工作積極性,堅決杜絕濫用職權(quán)、玩忽職守的行為。同時,公安機(jī)關(guān)應(yīng)刷新對環(huán)境的認(rèn)識,做好保護(hù)環(huán)境的工作,切實履行職責(zé)。

      這就要求他們一方面要備案、調(diào)查、報告和根據(jù)環(huán)境保護(hù)部門提供的線索,依法將案件移交給案件處理機(jī)關(guān)。在另一方面,公安組織在預(yù)防犯罪方面可以主動作為,而不是單純等待移送的案件。他們應(yīng)該采取主動,通過尋找刑事案件線索,移交案件,及時與行政執(zhí)法部門共享線索,合力破案。

      (二)規(guī)范移送案件標(biāo)準(zhǔn),提高移送案件受理率

      由于一些環(huán)境案件難以確認(rèn)是否構(gòu)成犯罪,應(yīng)屬于何種犯罪,而且考慮到作為環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)內(nèi)部人員對刑法的掌握等相關(guān)因素,建議行政機(jī)關(guān)組織檢察機(jī)關(guān)和其他有關(guān)部門與公安建立密切的工作關(guān)系。還建議規(guī)定涉嫌環(huán)境安全犯罪案件移送立案標(biāo)準(zhǔn),可詳細(xì)說明環(huán)境安全刑事案件的起訴標(biāo)準(zhǔn),為環(huán)境保護(hù)提供參考。

      但在司法實踐中,有兩種情況需要注意:一是執(zhí)法部門一旦發(fā)現(xiàn)疑點,應(yīng)立即移送公安機(jī)關(guān)。從環(huán)境安全刑事案件的起訴標(biāo)準(zhǔn)來看,環(huán)境安全刑事案件的執(zhí)法程序是一種犯罪檢查。如果公安機(jī)關(guān)不能對違法犯罪行為立即展開調(diào)查,這將對打擊犯罪行動的有效性產(chǎn)生負(fù)面影響。二是公安機(jī)關(guān)有時不主動受理案件,只有在相關(guān)部門收集到足夠的證據(jù)才立案偵查或在等到上級部門批準(zhǔn)的這種情況下進(jìn)行調(diào)查和收集案件證據(jù),此時公安機(jī)關(guān)已經(jīng)成為案件證據(jù)搜查的“接盤俠”,這種情況不應(yīng)該發(fā)生,應(yīng)該被禁止。

      (三)規(guī)范證據(jù)轉(zhuǎn)換規(guī)則

      證據(jù)是在環(huán)境管理中將這兩個法律聯(lián)系起來的關(guān)鍵媒介。首先,各國政府應(yīng)建立執(zhí)法專項資金制度,提供人力資源、物力和財力等支持[5]。其次,環(huán)境保護(hù)部門的工作人員要有證據(jù)意識,學(xué)會區(qū)分案件,準(zhǔn)確識別案件性質(zhì),通過系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn),提高證據(jù)收集、固定和保存的意識。三是環(huán)保保護(hù)部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門機(jī)構(gòu),開展專項證據(jù)審查,加大移送案件審查力度。專注于客觀性、合法性、程序性和證據(jù)可信性等方面,并及時與公安機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)部門和工作人員保持聯(lián)系,一經(jīng)發(fā)現(xiàn)證據(jù)有缺陷的,應(yīng)當(dāng)及時更正或者解釋。第四,當(dāng)公安機(jī)關(guān)介入案件時,環(huán)保部門和工作人員應(yīng)主動發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢,積極配合公安機(jī)關(guān)調(diào)查取證。公安機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其在刑事證據(jù)收集和處理方面的優(yōu)勢,引導(dǎo)環(huán)保部門和人員嚴(yán)格取證適用,力爭做到執(zhí)法證據(jù)與刑事證據(jù)之間的規(guī)范銜接。

      (四)建立網(wǎng)絡(luò)信息平臺,暢享信息共享

      “兩法”銜接是環(huán)保依法管理運行的關(guān)鍵。通過證據(jù)轉(zhuǎn)換、案件移送、案件偵查、起訴審理,成立網(wǎng)絡(luò)信息平臺,可以有效促進(jìn)各個法律部門之間的信息共享。這樣有利于行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)移送立案工作,可以全面跟蹤案件進(jìn)程。但是考慮實際狀況,建立網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺也只是少數(shù)地區(qū)或省份,且由于技術(shù)或政策等原因的阻礙,大部分地區(qū)的仍以信息共享,法律銜接等傳統(tǒng)方式進(jìn)行。但這種方式對于日益增長的環(huán)境犯罪來說無疑是杯水車薪。那么建立有質(zhì)量的信息共享平臺,可采取以下措施。

      一是推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺建設(shè)。中國逐步加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和智能型發(fā)展,這樣可以幫助平臺高效有序運行。

      其次,要進(jìn)一步規(guī)范信息共享平臺的進(jìn)入主體、范圍、時間和標(biāo)準(zhǔn)。目前,對于數(shù)據(jù)的錄入,由于沒有統(tǒng)一的信息錄入要求導(dǎo)致工作人員消極怠工或疏忽大意,從而導(dǎo)致信息平臺中顯示的實際犯罪數(shù)字不符。所以環(huán)境管理部門應(yīng)放棄單一的強(qiáng)制訪問模式,轉(zhuǎn)向行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及其他有關(guān)部門之間的合作模式。

      要落實各部門之間聯(lián)合會議制度和信息通報制度。由于關(guān)于治理環(huán)境問題的“兩法”銜接工作處于起步階段,大多數(shù)工作停留在膚淺的水平,我們應(yīng)聯(lián)系各相關(guān)部門建立一個官方系統(tǒng),不定時召開會議,共享近期有關(guān)環(huán)境問題的信息,這樣的政策不只適用于應(yīng)對重大緊急案情,而且可以使得各方了解環(huán)境案件的各種信息,進(jìn)而制定出預(yù)防犯罪、保護(hù)環(huán)境的政策。

      五、結(jié)論

      構(gòu)建“行刑”的銜接機(jī)制,是實現(xiàn)生態(tài)和諧發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。環(huán)境管理案件的查處有利于我國環(huán)境保護(hù)工作的深化,環(huán)境保護(hù)工作的成功在于環(huán)境保行政執(zhí)法與刑事司法的有效聯(lián)系。中國近年來頒布的法律法規(guī)促成了這一成果,但環(huán)境犯罪的形勢依舊十分嚴(yán)峻,且處于不斷加劇的狀況?!靶行獭敝g的順暢銜接機(jī)制對于治理環(huán)境違法犯罪活動至關(guān)重要,這就需要有關(guān)部門依法嚴(yán)肅查處違法案件,提高依法移送涉嫌犯罪案件效率。公安、司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法做好偵查、起訴、審判監(jiān)督工作,把“行刑”有效地聯(lián)系起來,這樣才可以使各方配合良好,各負(fù)其責(zé),打擊環(huán)境犯罪,改善環(huán)境管理。

      相關(guān)鏈接

      環(huán)境保護(hù)一般是指人類為解決現(xiàn)實或潛在的環(huán)境問題,協(xié)調(diào)人類與環(huán)境的關(guān)系,保護(hù)人類的生存環(huán)境、保障經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展而采取的各種行動的總稱。其方法和手段有工程技術(shù)的、行政管理的,也有經(jīng)濟(jì)的、宣傳教育的等。

      十八屆五中全會會議提出:加大環(huán)境治理力度,以提高環(huán)境質(zhì)量為核心,實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度,深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃,實行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。

      環(huán)境保護(hù)簡稱環(huán)保,涉及的范圍廣、綜合性強(qiáng),它涉及自然科學(xué)和社會科學(xué)的許多領(lǐng)域等,還有其獨特的研究對象。環(huán)境保護(hù)方式包括:采取行政、法律、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)、民間自發(fā)環(huán)保組織等等,合理利用自然資源,防止環(huán)境的污染和破壞,以求自然環(huán)境同人文環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境共同平衡可持續(xù)發(fā)展,擴(kuò)大有用資源的再生產(chǎn),保證社會的發(fā)展。

      為了防止自然環(huán)境的惡化,對山脈,綠水,藍(lán)天,大海,叢林的保護(hù)就顯得非常重要。這里就涉及到了不能私自采礦或濫伐樹木,盡量減少亂排(污水)亂放(污氣)、不能過度放牧、不能過度開荒、不能過度開發(fā)自然資源、不能就會破壞自然界的生態(tài)平衡等等,這個層面屬于宏觀的,主要依靠各級政府行使自己的職能、進(jìn)行調(diào)控,才能夠解決。對自然環(huán)境的保護(hù)需要人人都做到。

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