環(huán)境保護(hù)的行刑銜接

湖北大學(xué)法學(xué)院 師夢夢

一、前言

中國環(huán)境管理面臨前所未有的壓力和挑戰(zhàn)。重大環(huán)境事故頻發(fā)，不僅對人們的健康構(gòu)成危害，影響公共生活，而且阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展?；诖诵姓托淌滤痉ㄊ侄味糁骗h(huán)境犯罪增長勢在必行。為推進(jìn)法治建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)，中國政府日益重視環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接[1]。2015年中共中央國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快生態(tài)文明建設(shè)和改革總體部署的意見》等生態(tài)文明體系相繼出臺，要求加強(qiáng)與生態(tài)文明體系的銜接。2016年國務(wù)院在“十三五”規(guī)劃中重申了保護(hù)環(huán)境推進(jìn)行刑銜接。2017年環(huán)保部、最高人民檢察院、公安部印發(fā)《涉案違法行為聯(lián)動辦法》，與刑事司法一起保護(hù)環(huán)境。2020年，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議通過《中華人民共和國刑法修正案（十一）》，其中對于有關(guān)破壞環(huán)境保護(hù)罪進(jìn)行了修改并新增了幾項內(nèi)容。很明顯，中國政府充分意識到環(huán)境保護(hù)的重要性；也認(rèn)識到了將這兩個法律聯(lián)系起來，可以有效打擊環(huán)境犯罪，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。因此，積極尋求行政執(zhí)法和刑事司法在環(huán)境管理方面的合作意義重大，在此過程中正確融合與改善它們，可以更好地使環(huán)境破壞得到遏制，環(huán)境可以得到保護(hù)。

二、環(huán)境管理兩法銜接的必要性

當(dāng)前，傳統(tǒng)的管理結(jié)構(gòu)遠(yuǎn)未規(guī)范破壞環(huán)境的行為，如今世界各國比以往任何時候都更加注重環(huán)境保方面的護(hù)法律建設(shè)。中國刑法專門規(guī)定了破壞環(huán)境資源保護(hù)罪，2013年6月，《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》在最高人民法院與最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)布了，《刑法修正案（十一）》還新增了違反自然保護(hù)地法規(guī)與違反國家規(guī)定引進(jìn)釋放丟棄外來物種的法規(guī)?？梢钥吹絿也粩嗤七M(jìn)法律發(fā)展，進(jìn)而從不同層面對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。然而，環(huán)境管理案件的司法和行政處理兩者之間存在著多處斷裂。因此，將行政執(zhí)法與刑事司法之間有效地銜接，對于環(huán)境管理、保護(hù)環(huán)境和對抗打擊環(huán)境犯罪起著相當(dāng)重要的作用。

（一）有利于擴(kuò)大案源，及時發(fā)現(xiàn)和打擊環(huán)境犯罪

現(xiàn)如今中國的環(huán)境犯罪案件數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過刑事司法審結(jié)的環(huán)境案件數(shù)量，而且有一些案件只單純受到行政處罰，尚未進(jìn)入司法程序。在這樣的時代背景下，如果將行政執(zhí)法與刑事司法進(jìn)行聯(lián)動，那么就可以及時發(fā)現(xiàn)和打擊環(huán)境犯罪。根據(jù)統(tǒng)計，2013年環(huán)境行政處罰案件139059件，其中僅一審環(huán)境犯罪案件37件。這一數(shù)字在2019年上半年增至663件，而行政處罰降至10854件。從結(jié)果對比來看，我們可以直觀地感受到將兩個法律聯(lián)系起來打擊環(huán)境犯罪卓有成效，特別是在規(guī)范環(huán)境案件方面。

（二）有利于嚴(yán)格執(zhí)法，有效監(jiān)督環(huán)境保護(hù)

一些地區(qū)存在行政機(jī)關(guān)處理案件時，未將部分案件移送至相關(guān)部門，而是通過罰款替代處罰。從表面看，是對于辦案過程的簡化，但是，嚴(yán)格來講這是對法律程序的違反。而且有一些地區(qū)的政府部門比較注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視了對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，轉(zhuǎn)為對環(huán)境保護(hù)的強(qiáng)烈抵制。在這樣的情形中，如果將行政法律與刑事司法緊密聯(lián)系，司法部門就可以發(fā)揮監(jiān)督法律行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的作用，形成有效約束，會更有利于行政部門執(zhí)法行為的規(guī)范。

（三）有助于科學(xué)處理環(huán)境犯罪案件，規(guī)范環(huán)境保護(hù)

在環(huán)境犯罪中的案件處理標(biāo)準(zhǔn)，需要環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的專業(yè)知識來識別和收集有關(guān)生態(tài)破壞和犯罪因果關(guān)系的證據(jù)。由于環(huán)境案件引起的諸如無法獲得相關(guān)信息和證據(jù)不充分或其他棘手問題時，這就更需要提高環(huán)境法律素養(yǎng)，加強(qiáng)公安、司法機(jī)構(gòu)隊伍建設(shè)。從而構(gòu)建行政執(zhí)法與刑事司法之間的聯(lián)系機(jī)制，從而建立處理環(huán)境案件的整體標(biāo)準(zhǔn)。

三、環(huán)境管理中兩法銜接的主要問題

（一）不健全的法律依據(jù)

新建立的兩法銜接機(jī)制的規(guī)范僅僅是行政規(guī)則和刑事法規(guī)，可是在實務(wù)中，案件所牽涉的對象較為寬泛，僅僅用行政法與刑法兩個方面對環(huán)境問題進(jìn)行規(guī)制，在有效性方面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。即使單從政法與刑法兩個方面來說，行政法規(guī)對于行政部門有約束力，但對于越來越強(qiáng)調(diào)獨立性的司法機(jī)關(guān)而言，這些規(guī)則和條例不足以協(xié)調(diào)各個機(jī)關(guān)。鑒于當(dāng)前食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境違法犯罪高發(fā)，這就意味著我們要規(guī)范銜接機(jī)制，推進(jìn)合法化、合理化、效率化，這樣才有利于我國加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作[2]。

考慮到環(huán)保部門缺乏必要的強(qiáng)制手段和措施來及時遏制環(huán)境違法行為，全國人大常委會修訂《環(huán)境保護(hù)法》，賦予環(huán)保部門權(quán)力實施行政強(qiáng)制措施。根據(jù)第二十五條的規(guī)定企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者在排放污染物的過程中違反法律法規(guī)規(guī)定，造成或者可能造成嚴(yán)重污染的，縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備。用以確保在實踐之中，不可避免地采取強(qiáng)制措施。在地方保護(hù)方面，由于同經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)或地方特色產(chǎn)業(yè)等原因相沖突，存在環(huán)保部門對一些大中型企業(yè)不敢行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)管，這使得環(huán)境保護(hù)工作推進(jìn)艱難，這就更加能說明其實如今有關(guān)這方面的法律措施依舊不健全，而且，不同省份又有很多地方性規(guī)章，這可能導(dǎo)致環(huán)保部門不能夠獨立進(jìn)行執(zhí)法。

（二）環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)不協(xié)調(diào)

環(huán)境保護(hù)法規(guī)定，環(huán)境保護(hù)部門同其他負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的機(jī)構(gòu)共同進(jìn)行環(huán)境保護(hù)[3]。但是多部門管理模式導(dǎo)致頻繁的利益沖突、權(quán)力重疊、責(zé)任不明確等問題。尤其是當(dāng)法律部門與其他相關(guān)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)責(zé)任不明確的問題，那么行政機(jī)關(guān)的工作效率將受到負(fù)面影響。而且出現(xiàn)問題時各部門、各機(jī)構(gòu)容易發(fā)生職責(zé)轉(zhuǎn)移，造成管理漏洞。

（三）兩法案件證據(jù)不相容

當(dāng)環(huán)境違法行為構(gòu)成犯罪時，需要依法追究刑事責(zé)任的，需依照《中華人民共和國刑事訴訟法》的規(guī)定進(jìn)行處理。而此刻如果環(huán)保主管部門及其他部門或負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的機(jī)構(gòu)同樣認(rèn)為該行為存在環(huán)境違法，且應(yīng)當(dāng)移送公安機(jī)關(guān)進(jìn)行及時處理，其原因在于查處環(huán)境犯罪技術(shù)含量比刑事訴訟高，環(huán)境保護(hù)訴訟的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)可能與刑事訴訟法的證據(jù)規(guī)定不一致。此外，在行政執(zhí)法方面，法律執(zhí)法人員可能不具備修復(fù)和保存相關(guān)證據(jù)的意識。所以，將這兩個法律聯(lián)系起來時，可能會出現(xiàn)證據(jù)問題。

（四）“兩法”相關(guān)部門間信息傳遞問題

隨著環(huán)境保護(hù)違法行為增多，傳統(tǒng)行政單位移送案件不能滿足打擊環(huán)境違法行為的迫切需要。在線匯聚信息和信息共享平臺尚未完全開發(fā)。導(dǎo)致這種情況出現(xiàn)的原因的其中一方面，是缺乏資金保障。另一方面，網(wǎng)絡(luò)信息共享建設(shè)的技術(shù)問題需要審查和考慮平臺。如果沒有充分的溝通，司法機(jī)關(guān)就不可能對其進(jìn)行積極監(jiān)督；其主要原因是環(huán)境犯罪案件主要是由行政單位移送，而罰款代替懲罰如今已成為常態(tài)。

四、完善環(huán)境管理銜接機(jī)制的途徑

環(huán)境事關(guān)民生、國家社會和諧穩(wěn)定，環(huán)境安全和生態(tài)文明成為重中之重，我國曾因環(huán)境污染破壞付出了巨大的代價，因此根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀的基本道路，綠色發(fā)展，保護(hù)中國美好河山受到中國領(lǐng)導(dǎo)人的重視。環(huán)境保護(hù)不僅在許多重要文件中有所說明，而且已被納入國家公共安全體系。環(huán)保部門、公安部、司法機(jī)關(guān)負(fù)有義務(wù)依法控制和處理環(huán)境犯罪。面對環(huán)境安全形勢嚴(yán)峻，破解環(huán)境管理的行政執(zhí)法與刑事司法銜接難點至關(guān)重要，從而達(dá)到有效梳理“兩法”融合機(jī)制關(guān)鍵節(jié)點，并提高環(huán)境犯罪控制的有效性。

（一）建立評估機(jī)制促進(jìn)案件移送

為有效解決銜接過程中案件移轉(zhuǎn)難或轉(zhuǎn)不了的問題，可以建議環(huán)保部門和公安機(jī)關(guān)完善獎懲考核機(jī)制。如果可以將這兩個法律銜接起來進(jìn)行辦案，則納入年終績效考核體系，用以提高執(zhí)法積極性[4]。落實責(zé)任追究，督促有關(guān)部門及其工作人員增強(qiáng)法律意識的執(zhí)法機(jī)制，認(rèn)清底線，嚴(yán)格執(zhí)法，提高工作積極性，堅決杜絕濫用職權(quán)、玩忽職守的行為。同時，公安機(jī)關(guān)應(yīng)刷新對環(huán)境的認(rèn)識，做好保護(hù)環(huán)境的工作，切實履行職責(zé)。

這就要求他們一方面要備案、調(diào)查、報告和根據(jù)環(huán)境保護(hù)部門提供的線索，依法將案件移交給案件處理機(jī)關(guān)。在另一方面，公安組織在預(yù)防犯罪方面可以主動作為，而不是單純等待移送的案件。他們應(yīng)該采取主動，通過尋找刑事案件線索，移交案件，及時與行政執(zhí)法部門共享線索，合力破案。

（二）規(guī)范移送案件標(biāo)準(zhǔn)，提高移送案件受理率

由于一些環(huán)境案件難以確認(rèn)是否構(gòu)成犯罪，應(yīng)屬于何種犯罪，而且考慮到作為環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)內(nèi)部人員對刑法的掌握等相關(guān)因素，建議行政機(jī)關(guān)組織檢察機(jī)關(guān)和其他有關(guān)部門與公安建立密切的工作關(guān)系。還建議規(guī)定涉嫌環(huán)境安全犯罪案件移送立案標(biāo)準(zhǔn)，可詳細(xì)說明環(huán)境安全刑事案件的起訴標(biāo)準(zhǔn)，為環(huán)境保護(hù)提供參考。

但在司法實踐中，有兩種情況需要注意：一是執(zhí)法部門一旦發(fā)現(xiàn)疑點，應(yīng)立即移送公安機(jī)關(guān)。從環(huán)境安全刑事案件的起訴標(biāo)準(zhǔn)來看，環(huán)境安全刑事案件的執(zhí)法程序是一種犯罪檢查。如果公安機(jī)關(guān)不能對違法犯罪行為立即展開調(diào)查，這將對打擊犯罪行動的有效性產(chǎn)生負(fù)面影響。二是公安機(jī)關(guān)有時不主動受理案件，只有在相關(guān)部門收集到足夠的證據(jù)才立案偵查或在等到上級部門批準(zhǔn)的這種情況下進(jìn)行調(diào)查和收集案件證據(jù)，此時公安機(jī)關(guān)已經(jīng)成為案件證據(jù)搜查的“接盤俠”,這種情況不應(yīng)該發(fā)生，應(yīng)該被禁止。

（三）規(guī)范證據(jù)轉(zhuǎn)換規(guī)則

證據(jù)是在環(huán)境管理中將這兩個法律聯(lián)系起來的關(guān)鍵媒介。首先，各國政府應(yīng)建立執(zhí)法專項資金制度，提供人力資源、物力和財力等支持[5]。其次，環(huán)境保護(hù)部門的工作人員要有證據(jù)意識，學(xué)會區(qū)分案件，準(zhǔn)確識別案件性質(zhì)，通過系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)，提高證據(jù)收集、固定和保存的意識。三是環(huán)保保護(hù)部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，開展專項證據(jù)審查，加大移送案件審查力度。專注于客觀性、合法性、程序性和證據(jù)可信性等方面，并及時與公安機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)部門和工作人員保持聯(lián)系，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)證據(jù)有缺陷的，應(yīng)當(dāng)及時更正或者解釋。第四，當(dāng)公安機(jī)關(guān)介入案件時，環(huán)保部門和工作人員應(yīng)主動發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，積極配合公安機(jī)關(guān)調(diào)查取證。公安機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其在刑事證據(jù)收集和處理方面的優(yōu)勢，引導(dǎo)環(huán)保部門和人員嚴(yán)格取證適用，力爭做到執(zhí)法證據(jù)與刑事證據(jù)之間的規(guī)范銜接。

（四）建立網(wǎng)絡(luò)信息平臺，暢享信息共享

“兩法”銜接是環(huán)保依法管理運行的關(guān)鍵。通過證據(jù)轉(zhuǎn)換、案件移送、案件偵查、起訴審理，成立網(wǎng)絡(luò)信息平臺，可以有效促進(jìn)各個法律部門之間的信息共享。這樣有利于行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)移送立案工作，可以全面跟蹤案件進(jìn)程。但是考慮實際狀況，建立網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺也只是少數(shù)地區(qū)或省份，且由于技術(shù)或政策等原因的阻礙，大部分地區(qū)的仍以信息共享，法律銜接等傳統(tǒng)方式進(jìn)行。但這種方式對于日益增長的環(huán)境犯罪來說無疑是杯水車薪。那么建立有質(zhì)量的信息共享平臺，可采取以下措施。

一是推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺建設(shè)。中國逐步加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和智能型發(fā)展，這樣可以幫助平臺高效有序運行。

其次，要進(jìn)一步規(guī)范信息共享平臺的進(jìn)入主體、范圍、時間和標(biāo)準(zhǔn)。目前，對于數(shù)據(jù)的錄入，由于沒有統(tǒng)一的信息錄入要求導(dǎo)致工作人員消極怠工或疏忽大意，從而導(dǎo)致信息平臺中顯示的實際犯罪數(shù)字不符。所以環(huán)境管理部門應(yīng)放棄單一的強(qiáng)制訪問模式，轉(zhuǎn)向行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及其他有關(guān)部門之間的合作模式。

要落實各部門之間聯(lián)合會議制度和信息通報制度。由于關(guān)于治理環(huán)境問題的“兩法”銜接工作處于起步階段，大多數(shù)工作停留在膚淺的水平，我們應(yīng)聯(lián)系各相關(guān)部門建立一個官方系統(tǒng)，不定時召開會議，共享近期有關(guān)環(huán)境問題的信息，這樣的政策不只適用于應(yīng)對重大緊急案情，而且可以使得各方了解環(huán)境案件的各種信息，進(jìn)而制定出預(yù)防犯罪、保護(hù)環(huán)境的政策。

五、結(jié)論

構(gòu)建“行刑”的銜接機(jī)制，是實現(xiàn)生態(tài)和諧發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。環(huán)境管理案件的查處有利于我國環(huán)境保護(hù)工作的深化，環(huán)境保護(hù)工作的成功在于環(huán)境保行政執(zhí)法與刑事司法的有效聯(lián)系。中國近年來頒布的法律法規(guī)促成了這一成果，但環(huán)境犯罪的形勢依舊十分嚴(yán)峻，且處于不斷加劇的狀況?！靶行獭敝g的順暢銜接機(jī)制對于治理環(huán)境違法犯罪活動至關(guān)重要，這就需要有關(guān)部門依法嚴(yán)肅查處違法案件，提高依法移送涉嫌犯罪案件效率。公安、司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法做好偵查、起訴、審判監(jiān)督工作，把“行刑”有效地聯(lián)系起來，這樣才可以使各方配合良好，各負(fù)其責(zé)，打擊環(huán)境犯罪，改善環(huán)境管理。

相關(guān)鏈接

環(huán)境保護(hù)一般是指人類為解決現(xiàn)實或潛在的環(huán)境問題，協(xié)調(diào)人類與環(huán)境的關(guān)系，保護(hù)人類的生存環(huán)境、保障經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展而采取的各種行動的總稱。其方法和手段有工程技術(shù)的、行政管理的，也有經(jīng)濟(jì)的、宣傳教育的等。

十八屆五中全會會議提出：加大環(huán)境治理力度，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃，實行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。

環(huán)境保護(hù)簡稱環(huán)保，涉及的范圍廣、綜合性強(qiáng)，它涉及自然科學(xué)和社會科學(xué)的許多領(lǐng)域等，還有其獨特的研究對象。環(huán)境保護(hù)方式包括：采取行政、法律、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)、民間自發(fā)環(huán)保組織等等，合理利用自然資源，防止環(huán)境的污染和破壞，以求自然環(huán)境同人文環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境共同平衡可持續(xù)發(fā)展，擴(kuò)大有用資源的再生產(chǎn)，保證社會的發(fā)展。

為了防止自然環(huán)境的惡化，對山脈，綠水，藍(lán)天，大海，叢林的保護(hù)就顯得非常重要。這里就涉及到了不能私自采礦或濫伐樹木,盡量減少亂排（污水）亂放（污氣）、不能過度放牧、不能過度開荒、不能過度開發(fā)自然資源、不能就會破壞自然界的生態(tài)平衡等等，這個層面屬于宏觀的，主要依靠各級政府行使自己的職能、進(jìn)行調(diào)控，才能夠解決。對自然環(huán)境的保護(hù)需要人人都做到。