數(shù)字化治理視域下的殘疾人服務(wù)模式創(chuàng)新

衢州市委黨校 錢勤英

隨著“放管服”改革持續(xù)深化，打破“政出多門”的政務(wù)中心成為地方政府改革的重要舉措，政府以建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府為目標(biāo)，敏銳抓住互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新興信息技術(shù)助推政府信息化建設(shè)。江山市以殘疾人基本服務(wù)狀況和需求信息平臺為依托，不斷提升工作信息化水平，推動殘疾人事業(yè)治理體系新發(fā)展。江山市地方政務(wù)中心從窗口到端口的轉(zhuǎn)變帶來政府服務(wù)效率的優(yōu)化，形成地方政務(wù)一體化流程，有力推進殘疾人服務(wù)體系建設(shè)。通過制定涉及殘疾人相關(guān)領(lǐng)域的服務(wù)政策，初步建立起覆蓋全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)、行政村的殘疾人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在殘疾人服務(wù)全周期中充分凸顯了數(shù)字化應(yīng)用的優(yōu)勢和殘疾人服務(wù)的地方特色[1]。

一、殘疾人服務(wù)面臨的新挑戰(zhàn)

（一）殘疾人服務(wù)的個性化、多層次需求凸顯

隨著殘疾人社會保障的全覆蓋，殘疾人獲得的服務(wù)取得巨大成就。公共服務(wù)基本保障的到位，使殘疾人的服務(wù)需求朝著個性化、多層次方向不斷發(fā)展。這就需要進一步了解各類群體的個性需求。尤其要處理好老年人、殘疾兒童的生活、輔助器械、所需服務(wù)等不同需求，使各類殘疾人群體在服務(wù)中得到良好的體驗[2]。

（二）多元化服務(wù)供給機制有待完善

隨著經(jīng)濟發(fā)展和生活水平的提高，僅依靠政府提供服務(wù)難以滿足殘疾人對輔助器械、養(yǎng)老、日間照料等服務(wù)不斷增長的需求。這就需要充分利用政府以外的資源、引導(dǎo)外部力量興辦殘疾人服務(wù)機構(gòu)，充分發(fā)揮社會力量在提供殘疾人公共服務(wù)中的作用，建立有效的服務(wù)供給機制。如何有效發(fā)揮各類服務(wù)機構(gòu)的積極性，擴大服務(wù)能力，減輕財政負(fù)擔(dān)，使得殘疾人服務(wù)得到切實保障，成為當(dāng)前的一個新挑戰(zhàn)。

（三）殘疾人就業(yè)問題有待改進

解決殘疾人的就業(yè)問題不僅關(guān)乎殘疾人個人價值的實現(xiàn)，也是社會公平正義的重要內(nèi)容。當(dāng)前江山市殘疾人就業(yè)形勢并不樂觀。殘疾人的身體現(xiàn)狀決定了他們能選擇的就業(yè)范圍較小。在勞動密集型向技術(shù)密集型發(fā)展的過程中，殘疾人的自身素質(zhì)和能力難以適應(yīng)企業(yè)的發(fā)展需求。世俗的觀念也一定程度影響殘疾人就業(yè)的意愿。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大部分監(jiān)護人認(rèn)為殘疾人不需要就業(yè)或者不可能就業(yè)。部分企業(yè)不了解招聘殘疾人的渠道以及殘疾人進廠就業(yè)可以享受什么優(yōu)惠政策等。就業(yè)過程中的種種因素造成了現(xiàn)實中殘疾人就業(yè)的困難。如何解決好這一問題是江山市經(jīng)濟社會發(fā)展中遇到的現(xiàn)實問題[3]。

（四）殘疾人受教育問題有待重視

教育是衡量社會高質(zhì)量發(fā)展的重要指標(biāo)，也是提升殘疾人個人素養(yǎng)的重要途徑。資料顯示，教育程度與就業(yè)機會往往成正比。接受教育少的群體往往就業(yè)概率偏低。殘疾人也不例外。從現(xiàn)實看，聽力、語言和肢體殘障人士的受教育程度相對較高，他們的就業(yè)機會相對高，而智力殘疾和多重殘疾群體的受教育機會相對較少，他們的就業(yè)比例也相對較低。農(nóng)村適齡重度殘疾人送教上門的機會幾乎為零[4]。

（五）農(nóng)村殘疾人的社會需求快速增長

參加文化體育等社會活動，是培養(yǎng)殘疾人群體的健康情操、促進殘疾人全面融入社會的重要方式?，F(xiàn)有的機構(gòu)提供托養(yǎng)文體活動服務(wù)較以前有大幅提高，基本在城市實現(xiàn)了普及化的目標(biāo)。城鎮(zhèn)殘疾人群體的輔助器具利用率、文化體育活動參與率都有了顯著提高。農(nóng)村地區(qū)殘疾人的社會需求仍沒有得到應(yīng)有的重視和改善。在農(nóng)村，殘疾人所需的職業(yè)介紹和技能培訓(xùn)、輔助器具、法律咨詢、無障礙設(shè)施改造等問題仍然突出，需要建立農(nóng)村殘疾人公共服務(wù)的有效供給機制[5]。

二、數(shù)字治理視域下的殘疾人服務(wù)模式創(chuàng)新優(yōu)勢

（一）殘疾人服務(wù)模式數(shù)字化有助于提升地方政府治理能力

數(shù)字化集中體現(xiàn)在業(yè)務(wù)整合與協(xié)同，將多部門的流程、個性化的需求以及信息技術(shù)服務(wù)設(shè)計進行整合優(yōu)化，從而實現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享，提升工作效能。

在推進數(shù)字政府建設(shè)中，地方政務(wù)中心數(shù)字治理的重要特征是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。地方政府內(nèi)部、跨部門、跨層級、跨地區(qū)之間政務(wù)信息共享、政務(wù)服務(wù)一體化的表現(xiàn)就是業(yè)務(wù)協(xié)同。這種業(yè)務(wù)協(xié)同的特征具有三方面的核心內(nèi)容：一是在對多部門、多流程、多供給和多主體進行重新融合中，表現(xiàn)為殘疾人服務(wù)流程再造、協(xié)同治理、供給鏈重構(gòu)、集中采購或網(wǎng)絡(luò)簡化等；二是以殘疾人服務(wù)個性化需求為基礎(chǔ)的組織重建。特別是提供殘疾人一站式服務(wù)、服務(wù)流程全過程再造等多方面內(nèi)容為主的整體性治理；三是基于信息技術(shù)對服務(wù)、交易、采購、辦公或管理等領(lǐng)域數(shù)字化設(shè)計和變革[6]。

相較于傳統(tǒng)的政府治理模式，地方政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型表現(xiàn)出四種差異性特征：一是強調(diào)多領(lǐng)域多主體之間的重組和協(xié)同治理；二是以需求和整體性為原則的治理方式關(guān)注了政府與公眾之間的關(guān)系；三是具有數(shù)字信息時代技術(shù)治理的嵌入特征，提供政府治理的技術(shù)支持，推動政府變革和改變政府運作方式；四是以公共服務(wù)供給為價值取向。因此，在數(shù)字治理時代背景下，地方政務(wù)中心能夠使處于分散狀態(tài)的組織模式走向業(yè)務(wù)協(xié)同的整體性政府模式。

江山市殘疾人服務(wù)模式總體上呈現(xiàn)出“治理現(xiàn)代化”和“數(shù)據(jù)智能化”的特點和趨勢，也開啟了地方政府改革和治理模式在特殊領(lǐng)域先行先試的新模式。

江山市依托省市縣一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺，建設(shè)“殘疾人服務(wù)數(shù)字化”場景應(yīng)用，打通了9套跨層級、跨部門系統(tǒng)，對接34個數(shù)據(jù)接口，全面歸集了涉殘數(shù)據(jù)。通過數(shù)字化改革，對當(dāng)?shù)貧埣踩宿k證流程進行了簡化。改革前，辦證需要8個環(huán)節(jié)22個工作日，改革后只需要3個環(huán)節(jié)1個工作日，并實現(xiàn)無紙化辦證。政府相關(guān)網(wǎng)頁可直觀展示江山殘疾人的基本情況，包括殘疾人口、年齡結(jié)構(gòu)、失能概況和文化程度等數(shù)據(jù)。

（二）殘疾人服務(wù)數(shù)字化改革能提升組織運作能力

數(shù)字技術(shù)和政府組織架構(gòu)結(jié)合，可以有效提升政務(wù)服務(wù)能力，明確政務(wù)服務(wù)導(dǎo)向，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的精準(zhǔn)化和高效化，從而極大提升政府組織運作能力。

（1）數(shù)字化使政務(wù)服務(wù)能力優(yōu)化成為可能 。數(shù)字技術(shù)作為一種物質(zhì)性要素，其嵌入治理的本質(zhì)是這種數(shù)字技術(shù)的物質(zhì)性轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織結(jié)構(gòu)的構(gòu)成要素。以數(shù)字技術(shù)的物質(zhì)性條件影響組織的結(jié)構(gòu)、運行或者制度變革。數(shù)字技術(shù)要素的嵌入主要表現(xiàn)為技術(shù)的邏輯結(jié)構(gòu)和賦能性的嵌入。前者強調(diào)數(shù)字技術(shù)作為一種要素或工具，具有自身運行或存在的邏輯結(jié)構(gòu)，這種邏輯結(jié)構(gòu)之下能夠充分發(fā)揮技術(shù)的工具性。當(dāng)技術(shù)邏輯結(jié)構(gòu)嵌入到組織結(jié)構(gòu)之后，技術(shù)的賦能性便顯現(xiàn)出來。這種賦能性能夠依托技術(shù)的作用發(fā)揮或提升組織的效率，提升組織的結(jié)構(gòu)優(yōu)化或運作能力。江山市政務(wù)中心從“窗口”到“端口”的轉(zhuǎn)變，正是通過信息技術(shù)的介入，對政務(wù)中心組織結(jié)構(gòu)和運作能力進行了嵌入和賦能，從而實現(xiàn)技術(shù)與政務(wù)中心組織的數(shù)字治理[7]。

（2）數(shù)字化使政務(wù)服務(wù)價值導(dǎo)向清晰。在地方政務(wù)中心從“窗口”到“端口”的數(shù)字治理過程中，政務(wù)中心作為公共服務(wù)的“供應(yīng)方”，通過整合基層人員、多層級政務(wù)流程和多渠道的政務(wù)服務(wù)方式，集中統(tǒng)一地面向公眾用戶提供公共服務(wù)，體現(xiàn)為一種“集中式”服務(wù)供給形式。這些服務(wù)都指向“以用戶為中心”的價值理念。一方面能夠促使地方政府重新審視政務(wù)中心的組織結(jié)構(gòu)和運作方式，構(gòu)建各部門協(xié)同的一體化公共服務(wù)供給鏈條，實現(xiàn)以用戶為驅(qū)動力的政務(wù)中心治理，另一方面可聚焦政務(wù)中心所提供服務(wù)能否滿足用戶的“使用價值”和“期望價值”，前者強調(diào)用戶對政務(wù)中心提供服務(wù)的結(jié)果評價，后者關(guān)注用戶對政務(wù)中心提供服務(wù)的過程體驗。因此，“以用戶為中心”的集中式服務(wù)供給邏輯能夠為政務(wù)中心的數(shù)字治理提供價值導(dǎo)向，同時又能對用戶的體驗和感知進行保障和提升。

（3）數(shù)字化改革使組織結(jié)構(gòu)扁平化成為可能。在地方政府改革及政務(wù)中心治理中，組織結(jié)構(gòu)的扁平化優(yōu)化備受關(guān)注。管理層次表示組織結(jié)構(gòu)中的管理等級和層次劃分，管理幅度表示兩次管理層次之間進行管理行動所需的管理能力的大小[8]。

而實現(xiàn)這種管理層次和管理幅度變化的則是數(shù)字網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，政務(wù)中心通過數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)了從“窗口”到“端口”的轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)在其組織結(jié)構(gòu)上則是縮減管理層次實現(xiàn)扁平化組織結(jié)構(gòu)的過程。創(chuàng)建殘疾人服務(wù)數(shù)字化應(yīng)用從“人找政策”到“政策找人”，高效服務(wù)的背后，離不開大數(shù)據(jù)協(xié)同和共享。通過數(shù)據(jù)的比對分析，例如關(guān)鍵字抓取，把信息推送給殘聯(lián)部門，進一步核實后將被動式服務(wù)變?yōu)橹鲃邮礁兄埣踩朔?wù)數(shù)字化應(yīng)用不僅實現(xiàn)了惠殘政策的精準(zhǔn)匹配，同時也讓幫扶更精準(zhǔn)。

（三）殘疾人服務(wù)數(shù)字化改革能有效滿足地方政府公共服務(wù)變革的需求

政務(wù)數(shù)據(jù)共享需要實現(xiàn)三個目標(biāo)：一是不同政府部門間的數(shù)據(jù)共享，打破單一政府部門的“信息孤島”，同時也是信息社會對政務(wù)數(shù)據(jù)的合理性優(yōu)化，而不是龐大數(shù)據(jù)庫的“閑置”；二是在政務(wù)數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)上，將政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)用于公共服務(wù)中，形成協(xié)同處理模式。這就需要政務(wù)數(shù)據(jù)在政府業(yè)務(wù)間的流動，消解政府部門的弱行動或無行動，這既是對地方政府業(yè)務(wù)通的協(xié)同回應(yīng)，也是以數(shù)據(jù)驅(qū)動地方政府治理的具體實踐；三是構(gòu)建政府即平臺的數(shù)字治理格局，通過政務(wù)數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)地方政府在政務(wù)服務(wù)的組織、資源、流程等環(huán)節(jié)上的整合，形成組織變革的內(nèi)生動力，以整體性政府的形式搭建政務(wù)數(shù)據(jù)共享和應(yīng)用的平臺[9]。

殘疾人服務(wù)涉及的政府部門相對較多，在服務(wù)過程中容易遭遇信息屏障。政府各個服務(wù)部門之間難以實現(xiàn)數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)流程的協(xié)同處理。數(shù)字化改革可以有效克服數(shù)據(jù)在不同部門之間的流動，從而形成數(shù)據(jù)的共通共享。比如在殘疾人就業(yè)服務(wù)方面，數(shù)字化改革可以有效提升服務(wù)的精準(zhǔn)度。通過數(shù)據(jù)篩選，一方面數(shù)據(jù)平臺可以主動匯總企業(yè)招聘信息，另一方面數(shù)字平臺可以根據(jù)用工需求，自動篩選符合條件的殘疾人，并提供相應(yīng)的技能培訓(xùn)，提升他們的就業(yè)能力，并將數(shù)據(jù)推送給相應(yīng)的企業(yè)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息匹配幫助更多的殘疾人就業(yè)。通過殘疾人服務(wù)數(shù)字化提升工程，江山市開辟了企業(yè)超比例安置殘疾人階梯式獎勵機制，明顯提高了區(qū)域內(nèi)企業(yè)安置殘疾人就業(yè)的積極性，有效幫扶了殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)，開啟殘疾人實現(xiàn)共同富裕的現(xiàn)實路徑。

（四）殘疾人服務(wù)數(shù)字化改革極大提升了殘疾人參與社會治理的好感

以用戶為中心的數(shù)字時代具有三方面的內(nèi)涵：區(qū)別于顧客，面向大規(guī)模的用戶提供服務(wù)；構(gòu)建包括用戶、供應(yīng)商、運營商、渠道等組成的多元群體來共同創(chuàng)造價值；強調(diào)提供服務(wù)的有用性和易用性，即關(guān)注用戶的感知和體驗。因此，以用戶為中心的地方政府?dāng)?shù)字化改革提出了新的方向和要求：一方面，要建立以用用戶體驗為中心的體系，對政府內(nèi)部組織架構(gòu)和工作流程進行整合；另一方面，公民通過信息技術(shù)的便利性從而實現(xiàn)與地方政府的直接溝通，是公民現(xiàn)代化參與的主要內(nèi)容[10]。

以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術(shù)的開放性和去介質(zhì)性將不同主體緊密聯(lián)系起來，傳統(tǒng)的政府治理理念的不適應(yīng)性日益明顯，以用戶為中心的理念與政府治理的融合逐漸深刻。這種理念使得政府調(diào)整和改善組織結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變?yōu)橛脩趄?qū)動的治理形式，將電子政務(wù)、多部門協(xié)同一體化、服務(wù)價值等政府任務(wù)緊緊圍繞于用戶這一核心。

江山市殘聯(lián)將重點行業(yè)、重點企業(yè)、重點道路致殘誘因一鍵推送給市社會治理中心，經(jīng)分析研判再推送給應(yīng)急管理、經(jīng)信、公安、交通運輸?shù)嚷毮懿块T，加強監(jiān)管、消除隱患、形成閉環(huán)，以此來減少工傷事故致殘和交通事故致殘率。

三、小結(jié)

本文研究了地方政務(wù)中心從“窗口”到“端口”的 數(shù)字治理邏輯，總結(jié)了地方政務(wù)中心數(shù)字治理的工具性、價值性和過程性邏輯，將傳統(tǒng)的政務(wù)中心治理研究和政務(wù)中心的數(shù)字治理研究建立聯(lián)系，回應(yīng)了當(dāng)前數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實需要，集中體現(xiàn)在政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化和改革的地方政務(wù)中心治理，將視角移步于整個改革和數(shù)字治理過程中，下沉到各個組織結(jié)構(gòu)主體和執(zhí)行過程，能夠幫助我們更好地剖析和理解地方政務(wù)中心數(shù)字治理的現(xiàn)狀和未來發(fā)展圖景。地方政務(wù)中心的數(shù)字治理在技術(shù)發(fā)展、政策設(shè)計、治理實踐和服務(wù)發(fā)展中是一個長期的行動。

殘疾人服務(wù)數(shù)字化應(yīng)用切口雖然小，但可以牽引出弱勢群體共同富裕的大場景。作為一項探索，對于政務(wù)中心數(shù)字治理的整個過程只是一個階段性研究，未來還需要進一步對其進行深入跟蹤。在應(yīng)用開發(fā)過程中，我們充分利用省市回流數(shù)據(jù)和公共組件，實現(xiàn)了低成本可復(fù)制可拓展，爭取為浙江打造共同富裕示范區(qū)作出貢獻。