◎戴曉燕，劉窮志

1.武漢大學 經(jīng)濟與管理學院，武漢430072；2.湖北第二師范學院 建筑與材料工程學院，武漢430205

一、引言

當今世界面臨百年未有之大變局，我國經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)部條件和外部環(huán)境正發(fā)生深刻而復雜的變化。2021年，我國出口總額占GDP的比重由2006年的36%下降至19%，進出口總額占GDP比重由2006年的64.5%下降至34.2%，出口在最終需求中的比重不斷下降顯示我國經(jīng)濟增長方式在向內(nèi)需主導型模式轉(zhuǎn)變[1]。從國內(nèi)市場來看，自2009年開始代表內(nèi)需的固定資產(chǎn)投資與實際消費的增速基本上是一路走低的，固定資產(chǎn)投資實際同比增速從2009年的35.5%下降到2021年的4.9%，社會消費品零售總額增速從2009年的16.9%下降到2021年的12.5%，表明以投資和消費拉動經(jīng)濟增長的動能也在趨弱[2]。2020年年初新冠肺炎疫情的暴發(fā)和快速蔓延在短期內(nèi)對各國經(jīng)濟造成了較大沖擊，全球經(jīng)濟也陷入了第二次世界大戰(zhàn)以來最為嚴重的衰退，市場需求不穩(wěn)定，全球供應鏈呈現(xiàn)本地化、區(qū)域化、分散化趨勢。新冠肺炎疫情、貿(mào)易保護主義與單邊主義等多因素的疊加，使世界經(jīng)濟運行風險和不確定性顯著上升，且在短時間內(nèi)很難結束，作為世界第二大經(jīng)濟體的我國的經(jīng)濟發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)。

2022年4月10日，《中共中央國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》發(fā)布，從全局和戰(zhàn)略高度提出從市場設施建設、基礎制度建設等方面打造全國統(tǒng)一大市場，強調(diào)城鄉(xiāng)市場協(xié)同，促進商品要素資源在城鄉(xiāng)市場流動暢通[3]。這是構建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的重要配套，是中央應對風云變幻國際形勢作出的強國戰(zhàn)略，是實現(xiàn)我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。全國統(tǒng)一市場的建構離不開廣大鄉(xiāng)村市場的由大變強，離不開鄉(xiāng)村振興的強力支撐。“農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富”是我國2050年鄉(xiāng)村全面振興的重要目標[4]，為此，2021年3月發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》強調(diào)堅持擴大內(nèi)需這個戰(zhàn)略基點，加快構建雙循環(huán)新發(fā)展格局，同時強調(diào)堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、全面推進鄉(xiāng)村振興。作為重要的積極財政政策創(chuàng)新工具，專項債券可助力鄉(xiāng)村振興，這在2021年中央一號文件就已作出明確指示，該文件指出，為全面推進鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，支持地方政府發(fā)行專項債券用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設施建設和鄉(xiāng)村建設行動[5]。因此，深入研究雙循環(huán)新發(fā)展格局下專項債券助力鄉(xiāng)村振興問題兼具理論意義與實踐價值。

二、鄉(xiāng)村振興是雙循環(huán)新發(fā)展格局國內(nèi)大循環(huán)的重要引擎

構建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，不僅是我國應對全球貿(mào)易格局變化的適時決策，更順應了我國經(jīng)濟社會發(fā)展的長期規(guī)律，其關鍵落腳點在于充分發(fā)揮我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢，堅持擴大內(nèi)需戰(zhàn)略基點，依托國內(nèi)市場形成國民經(jīng)濟良性循環(huán)。鄉(xiāng)村振興是推動國內(nèi)循環(huán)發(fā)展的重要力量，全面實施鄉(xiāng)村振興可促進我國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、激發(fā)國內(nèi)市場消費新動能。習近平總書記在2020年中央農(nóng)村工作會議上提出，要舉全黨全社會之力推動鄉(xiāng)村振興，把戰(zhàn)略基點放在擴大內(nèi)需上，全面建設社會主義現(xiàn)代化國家。

(一)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有利于協(xié)同城鄉(xiāng)發(fā)展，促成城鄉(xiāng)要素資源雙向流動

長期以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展存在城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不充分等突出問題，這直接導致我國城鄉(xiāng)居民人均收入及城鄉(xiāng)基本公共服務水平等方面的差距，阻礙了要素資源在我國城鄉(xiāng)間的雙向流動。構建雙循環(huán)新發(fā)展格局應著力抓好國內(nèi)大循環(huán)，以內(nèi)需為本，引導城鄉(xiāng)資金、信息、人才等要素資源雙向流動，以建構強大的國內(nèi)市場。2020年是我國脫貧攻堅決勝年，我國歷史性地消滅了絕對貧困，為下一步補齊農(nóng)村基礎設施短板，深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，最終建立繁榮互動的城鄉(xiāng)關系打下堅實基礎。協(xié)同城鄉(xiāng)發(fā)展需要真正把農(nóng)村擺在和城市共同發(fā)展的位置上，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要通過農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村基礎設施建設、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理、生態(tài)修復、鄉(xiāng)村旅游開發(fā)等，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展?jié)摿?，促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合，最終建成農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)同，促成城鄉(xiāng)要素資源實現(xiàn)無障礙的雙向流動。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，要重點支持可促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的“兩新一重”建設，加大依托5G、物聯(lián)網(wǎng)和人工智能等技術的新基建投資，助推智慧農(nóng)業(yè)在我國落地與推廣，帶動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展并促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合。新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的新引擎，要以城鎮(zhèn)經(jīng)濟反哺和帶動農(nóng)村經(jīng)濟，以城鎮(zhèn)化助推鄉(xiāng)村振興，帶動農(nóng)村勞動力從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向工業(yè)、服務業(yè)轉(zhuǎn)移。另外，水利是農(nóng)業(yè)的命脈；交通運輸在城鎮(zhèn)建設、產(chǎn)業(yè)布局中發(fā)揮著“先行官”的作用；能源是美麗鄉(xiāng)村建設的重要動力。加快水利、交通、能源等重大工程建設能為改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資局面、促成城鄉(xiāng)要素資源雙向流動提供有力支撐，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措，是協(xié)同城鄉(xiāng)發(fā)展的重要路徑。

(二)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有利于高質(zhì)量供給體系建設，實現(xiàn)供給與需求的精準對接

2019年，我國人均GDP已突破1萬美元，最終消費支出對國內(nèi)生產(chǎn)總值增長的貢獻率為57.8%，高于資本形成總額的貢獻率26.6%[6]，我國消費轉(zhuǎn)型升級已經(jīng)進入新的歷史階段。除了收入水平、貧富差距等原因以外，供給方的技術性和制度性制約也是影響內(nèi)需的重要因素，國內(nèi)的供給體系應與廣大人民群眾日益增長、不斷升級的物質(zhì)文化需求相適應。以國內(nèi)大循環(huán)為主的雙循環(huán)新發(fā)展格局迫切需要通過深化改革，打通制約國民經(jīng)濟循環(huán)的堵點和痛點，實現(xiàn)供給與需求精準對接。在“十四五”時期，我國經(jīng)濟社會發(fā)展將繼續(xù)以深化供給側(cè)結構性改革為主線，優(yōu)化供給結構，使之適應需求結構變化，以持續(xù)升級的需求帶動供給質(zhì)量提升，以更高質(zhì)量的供給體系創(chuàng)造更深層需求，為加快形成雙循環(huán)新發(fā)展格局創(chuàng)造有利條件。

深化供給側(cè)結構性改革是一項多維的復雜工程，需要深化農(nóng)業(yè)、金融等關鍵領域改革，通過以點帶面方式有效推進。農(nóng)業(yè)農(nóng)村是國民經(jīng)濟的壓艙石，深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結構性改革，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能，將為穩(wěn)定經(jīng)濟社會發(fā)展大局發(fā)揮基礎支撐作用。通過改善農(nóng)田基礎設施條件、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、強化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技和物質(zhì)裝備支撐等一系列實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體措施，可實現(xiàn)農(nóng)村三大產(chǎn)業(yè)的深度融合，推動農(nóng)業(yè)從增產(chǎn)導向轉(zhuǎn)向提質(zhì)導向，為培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能提供條件，為實現(xiàn)農(nóng)村供給與需求精準對接奠定基礎。金融供給側(cè)結構性改革是國內(nèi)大循環(huán)的穩(wěn)定器，要加強宏觀政策特別是財政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)，以農(nóng)村金融創(chuàng)新助推鄉(xiāng)村振興，通過完善市場化債券發(fā)行機制、穩(wěn)步擴大債券市場規(guī)模以及豐富債券品種等深化改革的舉措，推動我國經(jīng)濟行穩(wěn)致遠，實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，加速雙循環(huán)新發(fā)展格局形成。

(三)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有利于國內(nèi)消費市場空間拓展，助力后疫情時代經(jīng)濟新動能形成

構建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，需要緊緊扭住擴大內(nèi)需這個戰(zhàn)略基點，充分挖掘國內(nèi)市場潛力，實現(xiàn)消費升級和服務提升。隨著新冠肺炎疫情在我國逐漸得到有效控制，經(jīng)濟穩(wěn)步復蘇已在路上。

從我國目前整體經(jīng)濟形勢看，需求端的恢復速度遠不及供給端，供需錯位還較為明顯。因此，未來要保持我國經(jīng)濟持續(xù)健康增長，應努力擴大內(nèi)需以充分激發(fā)國內(nèi)市場消費潛能，其中，持續(xù)改善農(nóng)村消費環(huán)境將成為擴大內(nèi)需的有力支撐。精準扶貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來，我國農(nóng)村消費需求的質(zhì)與量均已發(fā)生深刻變化。從消費支出看，2021年我國城鎮(zhèn)居民人均消費支出增長12.2%，農(nóng)村居民人均消費支出增長16.1%，比2020年的2.9%有了明顯提高；農(nóng)村居民人均可支配收入增長10.5%，2020年該指標為6.9%[2]?？梢姡?020年以來，在我國新冠肺炎疫情得到有效控制后，我國農(nóng)村人均可支配收入有了較大幅度增長，農(nóng)村居民消費支出的增長率相比城鎮(zhèn)居民更高，農(nóng)村消費市場有著強勁的增長潛力和廣闊的發(fā)展空間。通過加強農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設、提升農(nóng)村公共服務水平、提高農(nóng)業(yè)供給體系質(zhì)量、推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展等一系列全面推進鄉(xiāng)村振興的舉措，必將加速培育、釋放農(nóng)村消費需求，促進形成強大的國內(nèi)農(nóng)村市場，創(chuàng)造經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展新動能，為暢通國內(nèi)大循環(huán)、強力推進后疫情時代國家經(jīng)濟增長提供新的強大動力。

三、雙循環(huán)新發(fā)展格局下專項債券助力鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實邏輯

雙循環(huán)新發(fā)展格局下落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要圍繞“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！笨傄?，引導資金、技術、人才等資源要素向農(nóng)村流動，深入推進農(nóng)村各項改革，通過優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、改善農(nóng)村人居環(huán)境等各項舉措，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程。

(一)專項債券助力鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接

2020年是我國脫貧攻堅的收官之年，接下來的重要任務是全面實施鄉(xiāng)村振興，推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。脫貧攻堅主要針對貧困地區(qū)，強調(diào)幫扶對象的特惠性，著力解決貧困人口“兩不愁三保障”突出問題；鄉(xiāng)村振興主要針對所有農(nóng)村區(qū)域和農(nóng)村人口，重視廣大農(nóng)民的普惠性，需要發(fā)揮鄉(xiāng)村資源稟賦優(yōu)勢，發(fā)展壯大鄉(xiāng)村富民產(chǎn)業(yè)，促進農(nóng)民持續(xù)增收，進一步釋放農(nóng)村消費潛力，強化雙循環(huán)新發(fā)展格局的根基。

全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，一方面需要激發(fā)鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動力，發(fā)揮農(nóng)民群眾在鄉(xiāng)村經(jīng)濟活動中的主體作用，共建共享鄉(xiāng)村振興成果；另一方面，需強化物流設施建設、資源要素保障等外部支撐體系，推動有效市場和有為政府共同發(fā)力，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提供基礎性保障。經(jīng)濟要發(fā)展，交通要先行；高標準農(nóng)田建設既是保障國家糧食安全的關鍵舉措，也是實施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略的重要抓手，可為鄉(xiāng)村振興蓄勢賦能；農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總目標，而農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流設施建設是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重大牽引性工程。因此，加快補齊農(nóng)村基礎設施短板、推動農(nóng)村基礎設施提檔升級是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要基礎，這當然離不開強大的資金支持。除了要加大引領性、針對性強的財政資金投入力度以外，還要吸引更多社會資本助力農(nóng)業(yè)農(nóng)村更好發(fā)展。財政部從2017年開始試點發(fā)展的項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券，可有效防控專項債務風險，是中國版的地方政府“市政項目收益?zhèn)?；財政部?018年起將鄉(xiāng)村振興專項債券列入發(fā)行支持范圍；2019年中央一號文件明確支持地方政府發(fā)行專項債券助力鄉(xiāng)村振興；2020年中央一號文件要求地方政府擴大用于鄉(xiāng)村振興專項債券發(fā)行規(guī)模；2021年中央一號文件提出要支持地方政府大力發(fā)行專項債券，為高質(zhì)量的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設施建設做足項目資金儲備；2022年中央一號文件更是將地方政府專項債券指向符合條件的鄉(xiāng)村振興公益性項目，為解決農(nóng)村相對貧困提供系統(tǒng)性支撐?？梢姡胤秸l(fā)行專項債券將極大推進我國廣大農(nóng)村地區(qū)實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

(二)專項債券助力鄉(xiāng)村振興資金開源拓渠

鄉(xiāng)村振興項目大多具有周期長、經(jīng)營風險大、投資回收慢等特點，融資難、融資貴、資金使用效率低是其共性，因此需要強化鄉(xiāng)村振興項目的資金保障。除了依靠各級政府加大財政投入力度以外，還需要建立健全多渠道資金供給體系，引導社會資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，構建鄉(xiāng)村振興多元投入格局。2014年新《預算法》規(guī)范了地方政府的合理舉債權，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)明確了對有一定收益的公益性項目可以發(fā)行專項債券融資，并納入政府性基金預算管理。專項債券自2015年發(fā)行以來，充分發(fā)揮了其擴大有效投資及穩(wěn)定經(jīng)濟增長的積極作用。近年來，地方政府專項債券發(fā)行額度呈跨越式增長趨勢，已逐漸成為地方政府舉債融資的重要渠道。專項債券在持續(xù)擴容的同時，發(fā)行品種也在不斷豐富創(chuàng)新，由最初的土地儲備、棚戶區(qū)改造和收費公路等三類標準化專項債券逐步擴展到了鄉(xiāng)村振興等多類型專項債券。

自四川省2018年8月成功試點發(fā)行全國首單鄉(xiāng)村振興專項債券以來，截至2021年年末，全國共發(fā)行了52只地方政府鄉(xiāng)村振興專項債券，發(fā)行規(guī)模高達660.39億元[7]。鄉(xiāng)村振興專項債券憑借其發(fā)行金額大、使用利率低、投資者可享受稅收優(yōu)惠等優(yōu)勢，在較短時間內(nèi)為需求急迫、投資缺口大的高標準農(nóng)田、智慧農(nóng)業(yè)、農(nóng)村人居環(huán)境整治等領域項目募集大量資金。2019年，中共中央、國務院印發(fā)的《關于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》特別提到，地方專項債券被允許作為符合條件的重大項目資本金，明確鄉(xiāng)村振興專項債券可發(fā)揮財政投入的乘數(shù)效應和引導效應，吸引社會資本積極參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設，為鄉(xiāng)村振興資金不足破題，為農(nóng)村財政政策實施增效?？梢姡胤秸l(fā)行專項債券將極大增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村項目融資能力，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興資金的開源拓渠。

(三)專項債券助力加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程

中央政府及各部門陸續(xù)出臺多項重大政策引導發(fā)行專項債券，以支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設施、飲水安全工程、人居環(huán)境整治等鄉(xiāng)村振興重大工程項目，助力鄉(xiāng)村實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

2020年，《關于進一步優(yōu)化發(fā)展環(huán)境促進生鮮農(nóng)產(chǎn)品流通的實施意見》支持地方政府加快建立完善農(nóng)產(chǎn)品倉儲保鮮冷鏈物流體系，著力改變農(nóng)產(chǎn)品流通成本高及流通環(huán)節(jié)損耗率高的現(xiàn)狀。2021年，《關于鞏固拓展交通運輸脫貧攻堅成果全面推進鄉(xiāng)村振興的實施意見》指出應創(chuàng)新籌融資模式，吸引社會資本投入，進一步提升農(nóng)村地區(qū)外通內(nèi)聯(lián)水平，推進交通與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。2020年，地方政府新增專項債券規(guī)模大幅提高至3.75萬億元，其中，鄉(xiāng)村振興專項債券發(fā)行數(shù)量和發(fā)行規(guī)模與2019年相比有較大提升，主要在高標準農(nóng)田、農(nóng)產(chǎn)品倉儲保鮮冷鏈物流設施、現(xiàn)代種業(yè)提升、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、農(nóng)村人居環(huán)境整治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理、智慧農(nóng)業(yè)和數(shù)字鄉(xiāng)村等重點領域助力鄉(xiāng)村振興全面推進，通過新增耕地指標出讓收益、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收入、農(nóng)產(chǎn)品倉儲冷鏈物流的服務性收入等渠道形成項目收益。如寧夏回族自治區(qū)隆德縣發(fā)行了期限10年的2019年城鄉(xiāng)發(fā)展專項債券(四期)，通過支持農(nóng)村公路建設極大地改善了當?shù)氐霓r(nóng)村環(huán)境，帶動地區(qū)旅游收入增長，推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展；山東省發(fā)行期限15年的2020年政府專項債券(五十期)助力農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進工程，以滿足農(nóng)產(chǎn)品消費升級需求，促進農(nóng)民增收，推動農(nóng)村三產(chǎn)融合，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)跨越式發(fā)展提供支撐；江西省積極落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，發(fā)行2021年鄉(xiāng)村振興(高標準農(nóng)田建設)專項債券(一期)，極大改善項目區(qū)農(nóng)民的生產(chǎn)和生活條件，提升土地利用率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，提高項目區(qū)農(nóng)民收入。以上項目均具有典型的示范效應，有效促進各級地方政府緊抓政策機遇，加快發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項債券，爭取更多資金用于加強鄉(xiāng)村內(nèi)循環(huán)公共設施、公共產(chǎn)品建設，支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

四、專項債券助力鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實問題

當前，我國正處于推動鄉(xiāng)村全面振興階段，鄉(xiāng)村振興專項債券擁有更廣闊的發(fā)展空間。截至2021年年底，四川、山東、江西、山西等省份已陸續(xù)發(fā)行投向具有較好收益能力的高標準農(nóng)田建設、農(nóng)產(chǎn)品倉儲保鮮冷鏈物流設施建設的鄉(xiāng)村振興專項債券，發(fā)行數(shù)量逐年上升，充分調(diào)動了社會資本參與鄉(xiāng)村振興的積極性，但是從現(xiàn)實運行來看，專項債券助力鄉(xiāng)村振興尚存在以下問題。

(一)鄉(xiāng)村振興專項債券發(fā)行制度需完善

從制度建設看，目前，各地方政府關于鄉(xiāng)村振興專項債券的發(fā)行管理辦法尚未出臺，缺乏對專項債券的規(guī)范性管理，債券發(fā)行市場化程度不高，發(fā)行標準化程度有待提升，主要表現(xiàn)為以下三點：一是市場定位不明確。自2015年以來，地方政府專項債券發(fā)行主體一直為除了港澳臺以外的31個省級政府及大連、寧波、廈門、青島、深圳、新疆生產(chǎn)建設兵團等6個計劃單列市(兵團)，大量專項債券籌集到的資金大多用于市縣級的基礎設施等項目，包括高標準農(nóng)田建設、農(nóng)村人居環(huán)境整治等鄉(xiāng)村振興項目。市縣級政府及其部門承擔資金使用、管理及還本付息工作，而專項債券的信用評級反映的卻是省級政府及其部門的信用而非實際使用者(市縣級政府及其部門)的信用。鄉(xiāng)村振興專項債券發(fā)行主體與資金使用主體不匹配，造成鄉(xiāng)村振興專項債券市場定位的不清晰以及償債責任的不明確。二是市場溢價未能充分反映，對社會資本吸引力不夠。鄉(xiāng)村振興專項債券主要購買者為國有商業(yè)銀行或地方商業(yè)銀行，持債主體過于單一，二級市場發(fā)展滯后。從流動性溢價角度看，鄉(xiāng)村振興專項債券大多采用記賬式固定利率附息形式，整體利率較低，債券的流動性溢價和風險溢價未能得到充分體現(xiàn)，這就使得社會資金的市場投資熱情不高，以民間資本推動鄉(xiāng)村振興的初始效果大打折扣。三是期限設置有待優(yōu)化。鄉(xiāng)村振興專項債券發(fā)行期限大多為10年左右，從資金運行的穩(wěn)定性來看，期限越長資金的穩(wěn)定性越強，期限越短發(fā)行主體的短期債務越高、償債壓力越大，資金的穩(wěn)定性越差。因此，鄉(xiāng)村振興專項債券的發(fā)行期限還需進一步優(yōu)化，以降風險、穩(wěn)預期。

(二)鄉(xiāng)村振興專項債券績效化管理待規(guī)范

績效管理是鄉(xiāng)村振興專項債券管理的重要內(nèi)容?！兜胤秸畬ｍ梻A算管理辦法》(財預〔2015〕32號)指出，地方政府專項債券收入需納入政府性基金預算管理?！蛾P于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》(財預〔2018〕34號)明確規(guī)定，“舉債必問效、無效必問責”。2018年9月，中共中央、國務院印發(fā)《關于全面實施預算績效管理的意見》，明確要求對政府債務項目開展績效管理。作為地方政府舉債融資的主渠道，專項債券有效發(fā)揮了穩(wěn)投資、擴內(nèi)需、促經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、助構建雙循環(huán)新發(fā)展格局的積極作用，因此，自發(fā)行以來持續(xù)擴容，其中，鄉(xiāng)村振興專項債券發(fā)行規(guī)模也逐年增長，但專項債券依托的是項目信用而非政府信用。另外，在專項債券運用過程中更應強調(diào)資金的使用效率或效益，事實上，在地區(qū)績效管理實踐中，專項債券的績效意識并不強，績效管理的廣度與深度也嚴重不足，如部分鄉(xiāng)村振興專項債券項目入庫前的績效評估，運用中的績效目標設置、績效運行監(jiān)控、績效評價以及后期的績效評價結果應用都未能形成常態(tài)化，這一點從各省份公布的審計報告中就可窺出端倪。在各省份公布的審計報告中，經(jīng)?？吹綄ｍ梻Y金閑置、資金投向與預算規(guī)劃不符、建設項目未能實現(xiàn)預期收益等問題。因此，對鄉(xiāng)村振興專項債券還需從制度上對全周期績效管理作出系統(tǒng)安排，通過績效手段有效防范化解各類風險。

(三)鄉(xiāng)村振興專項債券動態(tài)化風險管理需加強

地方政府專項債券作為擴大投資、穩(wěn)定經(jīng)濟增長的重要抓手，這幾年發(fā)行規(guī)模快速攀升，所投領域也不斷擴展。鄉(xiāng)村振興專項債券雖未列入財政赤字，但依然屬于典型的政府性債務，需要積極防范和化解財政風險。

從鄉(xiāng)村振興專項債券運行情況看，動態(tài)化風險管理有待加強。一是專項債券資金得不到優(yōu)化配置，資金效益不高，項目可持續(xù)性亟須增強。在雙循環(huán)新發(fā)展格局背景下，未來支持鄉(xiāng)村振興發(fā)展的專項債券發(fā)行規(guī)模會隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的扎實推進而持續(xù)擴容。所以，在操作層面應確保具備一定盈利能力、償債能力和可持續(xù)發(fā)展能力的抗風險性鄉(xiāng)村振興類工程納入鄉(xiāng)村振興專項債券項目庫，并對其實施穿透式、全過程風險管控，但從鄉(xiāng)村振興專項債券管理現(xiàn)狀看，鄉(xiāng)村振興類項目大多存在建設地點分散、建設周期長、建設運營成本高、付費或收益機制不健全、現(xiàn)金流不穩(wěn)定、投入產(chǎn)出不匹配等問題。一些地方政府甚至因急于推進鄉(xiāng)村振興專項債券發(fā)行而忽視所投項目收益與其融資成本的自我平衡，財政資源優(yōu)化配置更是做得不到位。另外，多數(shù)鄉(xiāng)村振興類項目以完成建設階段任務為目標，對于項目后續(xù)運營重視不足，造成項目經(jīng)營屬性大打折扣，項目收入?yún)T乏而不可持續(xù)。二是動態(tài)化、全過程信息公開機制有待完善。從鄉(xiāng)村振興專項債券信息披露機制的角度審視，其發(fā)行階段的專項評價報告、實施方案、法律意見書等信息披露文件一般都可通過中國地方政府債券信息公開平臺(www.celma.org.cn)查詢，但從現(xiàn)有實際信息披露看，仍存在披露信息質(zhì)量不佳、關鍵信息難以獲取等問題。

五、鄉(xiāng)村振興專項債券助力鄉(xiāng)村振興的政策建議

鞏固脫貧攻堅成果、全面推進鄉(xiāng)村振興,是中央作出的重大決策,是“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展重要任務之一。2022年1月，中共中央、國務院發(fā)布了《關于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》，對鄉(xiāng)村振興專項債券作出相關規(guī)定。未來，鄉(xiāng)村振興專項債券要更加聚焦國家重大戰(zhàn)略。雙循環(huán)新發(fā)展格局下以專項債券助力鄉(xiāng)村振興，需要落實地方政府主體責任，合規(guī)、靈活運用專項債券，并做好相關配套制度建設，以實現(xiàn)高效安全使用專項債券的目標要求。

(一)完善專項債券發(fā)行管理，提升地方專項債券發(fā)行的市場化水平

鄉(xiāng)村振興專項債券雖屬政府債券，但從立項、設計、審批到發(fā)行、流通及債務償還諸環(huán)節(jié)，也應遵循債券市場的規(guī)范化運行管理模式，以提高地方債券發(fā)行市場化水平。

首先，應擴大鄉(xiāng)村振興專項債券發(fā)行主體范圍，確保募集資金的高效配置。在確保省級政府的審核權及監(jiān)督權前提下，市縣級政府以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、水務局等相關單位可被賦予鄉(xiāng)村振興專項債券的發(fā)行權，將項目未來收益作為償還來源，將項目主體作為發(fā)行主體，與承擔還本付息、信息披露、資金管理等主體責任相統(tǒng)一。其次，豐富鄉(xiāng)村振興專項債券投資主體結構，提升二級市場交易活躍度。據(jù)《地方政府債券市場報告(2021年12月)》顯示，2021年12月，地方政府債券二級市場現(xiàn)券日交易平均換手率僅為1.12‰，2021全年日交易平均換手率為1.19‰[8]，亟須增強地方政府專項債券流動性以提高地方政府融資競爭力。構建雙循環(huán)新發(fā)展格局，需要以政府投資帶動社會投資，通過投資優(yōu)化社會供給來引導和滿足消費需求[9]。因此，應鼓勵并引導除了商業(yè)銀行以外的保險公司、住房公積金、社會保險基金等機構投資者和個人投資者在符合法律法規(guī)的前提下參與投資鄉(xiāng)村振興專項債券，提升投資者購買熱度，增加市場活躍度。最后，優(yōu)化鄉(xiāng)村振興專項債券發(fā)行期限及發(fā)行利率，激發(fā)投資者投資熱情。探索提高與鄉(xiāng)村振興類項目期限相匹配的長期專項債券比例，吸引保險、社保基金等長期資金進入地方政府鄉(xiāng)村振興專項債券市場，滿足投資者的長期資產(chǎn)配置需要，以優(yōu)化調(diào)整債務結構，防止出現(xiàn)區(qū)域性、系統(tǒng)性財政金融風險?？蓸嫿ǚ从呈袌龉┣箨P系的鄉(xiāng)村振興專項債收益率曲線，為投資者采取不同的投資策略提供參考依據(jù)，并根據(jù)市場狀況用累計利率或浮動利率等形式合理反映項目差異，通過利率差異化實現(xiàn)債券利率市場化，吸引更多投資者在流通市場進行交易。

(二)加強專項債券項目全周期績效管理，提高資金使用效益

鄉(xiāng)村振興專項債券資金以項目為依托，其實際投入也依據(jù)項目實施進度陸續(xù)開展，因此，為確保資金使用的安全高效，政府主管部門應對鄉(xiāng)村振興類項目實施全周期績效管理。一是加強鄉(xiāng)村振興專項債券項目入庫前的條件篩查。前期績效評估是鄉(xiāng)村振興專項債券項目入庫的前置條件，即在項目入庫階段以項目可行性研究報告、立項批復、規(guī)劃、環(huán)評批復等為抓手，對項目立項必要性、方案實施可行性、投入產(chǎn)出經(jīng)濟性及償債能力安全性等方面進行客觀公正的評估，評估結果作為項目是否納入鄉(xiāng)村振興專項債券資金支持范圍的主要依據(jù)。入庫前條件篩查應重點關注項目的公益性、收益性與風險防控能力。二是強化鄉(xiāng)村振興專項債券項目的中期績效管理。中期績效管理是一個動態(tài)、循環(huán)的過程，包括績效目標設置、績效運行監(jiān)控、績效評價。可引入具有優(yōu)質(zhì)信用的獨立第三方專業(yè)評估機構對鄉(xiāng)村振興類項目進行“真”評“實”估，提高績效評價的客觀性與科學性。中期績效評價以投入、過程、產(chǎn)出、效果為主線，重點關注項目運營的盈利能力、償債能力及公益性等，并及時反饋績效評價成果，保證績效的持續(xù)優(yōu)化。三是強化績效評價結果應用，確保能提升專項債券資金使用效率及增強地方財政支出責任意識?？蓪⒖冃гu價結果作為對地方政府領導干部考核的依據(jù)，并與下一年專項債券額度分配相掛鉤。同時，擴大績效評價信息公開范圍，主動接受社會公眾監(jiān)督，確保鄉(xiāng)村振興項目的可持續(xù)性。

(三)防范專項債券債務風險，保障債券市場平穩(wěn)運行

要完善信息化手段，以市場為導向識別潛在風險，堅持項目收益與融資規(guī)模相平衡的風險控制原則，對鄉(xiāng)村振興專項債券發(fā)行及使用實行穿透式、全過程風險管控。一是建立鄉(xiāng)村振興專項債券風險預警機制。風險預警是科學預防專項債券風險并將風險消除在萌芽狀態(tài)的重要手段，要強化項目準備及申報、審批入庫、專項債券發(fā)行、項目建設和運營等鄉(xiāng)村振興專項債券全生命周期的風險識別，進而搭建多元化風險監(jiān)測指標體系，運用債務率、新增債務比重、償債率等指標動態(tài)監(jiān)測專項債券項目風險狀況，并對債務高風險項目進行預警。二是實施“一攬子”多元化整合，實現(xiàn)穩(wěn)收益、降風險。地方政府可將高標準農(nóng)田、農(nóng)業(yè)園區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品倉儲冷鏈物流等統(tǒng)一謀劃形成整體項目進行報批，探索以項目多元化綜合收益發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項債，保障項目的收益與融資相平衡，遴選評審通過的項目方可發(fā)行鄉(xiāng)村振興類專項債券，并嚴格遵循“資金跟著項目走”原則，確?；I集到的資金用在“刀刃”上，從源頭上防范化解風險。三是建立鄉(xiāng)村振興專項債券償還保障制度。一方面，地方政府通過農(nóng)村土地出讓、耕地指標交易、景區(qū)運營等地方性收益提升債券償付金來源的可靠性與可持續(xù)性，同時，深入挖掘鄉(xiāng)村振興項目潛在收益，拓寬鄉(xiāng)村振興專項債券償債資金渠道，降低未來還本付息風險；另一方面，建立鄉(xiāng)村振興專項債券項目評級與保險機制，根據(jù)項目信用等級向保險公司購買專項債券保險服務，為債券到期還本付息提供保障。四是加大鄉(xiāng)村振興專項債券信息披露力度。地方財政部門應結合大數(shù)據(jù)及人工智能等技術，持續(xù)做好鄉(xiāng)村振興專項債券存續(xù)期的信息披露，包括債券項目進度及資金使用情況、地方政府經(jīng)濟財政情況、地方政府債務管理情況、跟蹤評級報告、項目信用等級以及其他可能影響鄉(xiāng)村振興專項債券償還能力的重大事項等，為提高公眾監(jiān)督效率創(chuàng)設條件。