過(guò)渡期背景下鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制問(wèn)題探討

田玲，胡劍波，蕭樂(lè)，戰(zhàn)麗梅

（1重慶市設(shè)計(jì)院有限公司，重慶 400015；2重慶市鄉(xiāng)村振興局，重慶 401120）

0 引言

為了解決現(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中所面臨的“返貧”這個(gè)首要問(wèn)題，中共中央國(guó)務(wù)院提出設(shè)立5年過(guò)渡期，明確了以到2025年為期，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作[1]。要實(shí)現(xiàn)過(guò)渡期內(nèi)脫貧地區(qū)的鄉(xiāng)村振興，必須做好鄉(xiāng)村規(guī)劃與前期脫貧攻堅(jiān)成果的有效銜接，而只有規(guī)劃具有落地性，才能使其在實(shí)施中更具有指導(dǎo)性和操作性，對(duì)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興起到有力的推動(dòng)作用。本文基于過(guò)渡期鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的現(xiàn)狀問(wèn)題和潛在機(jī)遇，著重討論鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制的目標(biāo)與參考路徑，以及過(guò)渡期背景下鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的編制要點(diǎn)，希望對(duì)過(guò)渡期鄉(xiāng)村振興工作提供規(guī)劃參考。

1 過(guò)渡期鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)狀和機(jī)遇

1.1 部分脫貧地區(qū)存在返貧風(fēng)險(xiǎn)

目前部分脫貧地區(qū)依然在物質(zhì)或政策上對(duì)外界幫扶有較大的依賴(lài)，一旦停止資金、技術(shù)扶持或減弱扶持力度，或者由于新的政策變化導(dǎo)致原來(lái)的政策激勵(lì)不再發(fā)生作用，使鄉(xiāng)村內(nèi)部達(dá)不到生產(chǎn)力的可持續(xù)發(fā)展，就有可能會(huì)出現(xiàn)返貧。已經(jīng)脫貧的地區(qū)，要繼續(xù)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，就必須增強(qiáng)自身“造血”功能，建立健全穩(wěn)定脫貧長(zhǎng)效機(jī)制[2]。

因此，要防止扶貧成果持續(xù)消耗殆盡，防止返貧與脫貧同樣重要，建立可持續(xù)扶貧模式勢(shì)在必行。

1.2 脫貧地區(qū)的發(fā)展基礎(chǔ)條件薄弱

雖然脫貧地區(qū)已經(jīng)完成了脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，但由于其發(fā)展的基礎(chǔ)與其它非脫貧地區(qū)有很大的差距，使其仍處于鄉(xiāng)村振興的起步底線(xiàn)。其共同特點(diǎn)是：村級(jí)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)較單一，生產(chǎn)方式落后、規(guī)模小，產(chǎn)業(yè)上下游銜接不暢；農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量不高，基礎(chǔ)配套和公共服務(wù)設(shè)施等不完備，存在著村民的積極性參差不齊，缺乏組織化管理，基層組織自身素質(zhì)需要提高等問(wèn)題。整體上來(lái)說(shuō)，脫貧地區(qū)的發(fā)展基礎(chǔ)非常薄弱，在發(fā)展中容易出現(xiàn)遲緩甚至倒退的現(xiàn)象。

1.3 過(guò)渡期給脫貧地區(qū)帶來(lái)的發(fā)展機(jī)遇

對(duì)于脫貧地區(qū)先天條件的不足，為了更有效地鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，國(guó)家相應(yīng)地推出了各種幫扶政策：對(duì)擺脫貧困的地區(qū)，從脫貧之日起設(shè)立5年過(guò)渡期，逐步實(shí)現(xiàn)由集中資源支持脫貧攻堅(jiān)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過(guò)渡。2021年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的意見(jiàn)》將鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果納入了鄉(xiāng)村振興考核[3]。

2020年12月，全國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議上提出：要抓好產(chǎn)業(yè)幫扶銜接，產(chǎn)業(yè)扶貧政策措施由到村到戶(hù)為主轉(zhuǎn)變成到鄉(xiāng)到村帶戶(hù)為主。抓好就業(yè)幫扶銜接，拓寬就地就近就業(yè)渠道。抓好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)銜接，按照實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)統(tǒng)一部署。抓好公共服務(wù)提升銜接，持續(xù)改善鄉(xiāng)村義務(wù)教育辦學(xué)條件和醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)條件。抓好重點(diǎn)縣銜接，國(guó)家層面確定一批國(guó)家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)縣，統(tǒng)籌資源力量進(jìn)行重點(diǎn)幫扶。這是國(guó)家在過(guò)渡期給予脫貧地區(qū)的幫扶政策，也是脫貧地區(qū)開(kāi)展鄉(xiāng)村振興發(fā)展的重要機(jī)遇[4]。

2 鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制的目標(biāo)與參考路徑

在鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制中，應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)村發(fā)展演變趨勢(shì)，首先合理確定村莊分類(lèi)，做到因村施策，精準(zhǔn)定位，最終目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)更好的鄉(xiāng)村建設(shè)；為應(yīng)對(duì)各地不平衡不充分發(fā)展的矛盾，應(yīng)采取城鄉(xiāng)整合發(fā)展的策略，促進(jìn)城市反哺鄉(xiāng)村，促進(jìn)平衡發(fā)展和共同富裕。

2.1 鄉(xiāng)村建設(shè)——鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制的目標(biāo)

在規(guī)劃編制中需要實(shí)施村莊道路、農(nóng)村供水安全、新一輪農(nóng)村電網(wǎng)升級(jí)改造，鄉(xiāng)村物流體系建設(shè)，農(nóng)村住房質(zhì)量提升等一批工程項(xiàng)目，改善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件和公共服務(wù)水平，強(qiáng)化縣城綜合服務(wù)能力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)農(nóng)民功能。規(guī)劃中需要注意的是，在開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境整治提升行動(dòng)，解決各類(lèi)突出環(huán)境問(wèn)題的同時(shí)，要重視鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌的保留，杜絕大拆大建，推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，加強(qiáng)鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)與修復(fù)[5]，合理劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)這三生空間。鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)也要為鄉(xiāng)村人才體系建設(shè)的完善提供物質(zhì)基礎(chǔ)條件，加強(qiáng)“三農(nóng)”工作干部培養(yǎng)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村各專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生隊(duì)伍建設(shè)和農(nóng)村教育工作，培育新型職業(yè)農(nóng)民，都需要有相應(yīng)的配套設(shè)施提供。要通過(guò)建立激勵(lì)機(jī)制和搭建服務(wù)平臺(tái)，鼓勵(lì)各類(lèi)人才參與鄉(xiāng)村振興建設(shè)，持續(xù)推動(dòng)公共資源在縣域內(nèi)優(yōu)化配置，達(dá)到縣鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)一體化的目標(biāo)。

2.2 城鄉(xiāng)融合發(fā)展——鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制的參考路徑

城鄉(xiāng)融合發(fā)展主要是指城鄉(xiāng)一體化，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系是黨的十九大作出的重大決策部署。2020年的中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記著重強(qiáng)調(diào)了“推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展見(jiàn)實(shí)效，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”[6]。

2020年脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得偉大勝利后，新時(shí)代新的奮斗目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榻鉀Q發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題、縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距、實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展和全體人民共同富裕。通過(guò)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和建構(gòu)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制來(lái)提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平，在發(fā)展中自發(fā)地解決地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距和收入差距,促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)，將會(huì)形成城鄉(xiāng)共榮、工農(nóng)互促的城鄉(xiāng)關(guān)系新格局，徹底破除目前存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，助力農(nóng)民持續(xù)增收，最終達(dá)到共同富裕[7]。

3 過(guò)渡期鄉(xiāng)村振興規(guī)劃框架

通過(guò)對(duì)過(guò)渡期鄉(xiāng)村振興的政策和現(xiàn)狀進(jìn)行深入分析和總結(jié)，依托鄉(xiāng)村本身具有的特點(diǎn)和發(fā)展需求，筆者嘗試制定出過(guò)渡期鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的基本編制框架，供同行參考。

3.1 詳實(shí)充分的脫貧攻堅(jiān)成果現(xiàn)狀分析

全面梳理規(guī)劃區(qū)域擁有的自然和歷史文化資源稟賦、人口、土地、建筑物與主要設(shè)施、經(jīng)濟(jì)及配套的現(xiàn)狀，遵守相關(guān)規(guī)劃及管制要求等內(nèi)容。著重整合鄉(xiāng)村發(fā)展基礎(chǔ)，挖掘鄉(xiāng)村資源條件，總結(jié)鄉(xiāng)村特色，梳理存在問(wèn)題。

3.2 脫貧攻堅(jiān)成果的鞏固與鄉(xiāng)村振興銜接

在認(rèn)真做好鞏固脫貧成果評(píng)估等有關(guān)工作的基礎(chǔ)上，提出鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的具體措施，為后續(xù)鄉(xiāng)村全面振興的實(shí)施措施提供可靠的工作展開(kāi)基礎(chǔ)條件。

3.3 根據(jù)地區(qū)特點(diǎn)編制鄉(xiāng)村“五個(gè)振興”的要點(diǎn)

推動(dòng)鄉(xiāng)村的全面振興，主要從五個(gè)方面進(jìn)行規(guī)劃編制。產(chǎn)業(yè)振興：在規(guī)劃編制中要對(duì)產(chǎn)業(yè)提出切實(shí)可行的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，構(gòu)建三產(chǎn)融合的產(chǎn)業(yè)體系，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化[8]；文化振興：在規(guī)劃編制中要對(duì)農(nóng)村精神文明建設(shè)的加強(qiáng)進(jìn)行指導(dǎo)，發(fā)展鄉(xiāng)村特色文化產(chǎn)業(yè)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)歷史文化和傳統(tǒng)特色的保護(hù)[9]；生態(tài)振興：在規(guī)劃編制中要從生態(tài)和宜居兩方面著手振興鄉(xiāng)村生態(tài)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，提升鄉(xiāng)村居民生活環(huán)境[9]；人才振興：在規(guī)劃編制中需要指導(dǎo)鄉(xiāng)村人才體系建設(shè)的完善，加強(qiáng)“三農(nóng)”工作干部培養(yǎng)，培育新型職業(yè)農(nóng)民[9]；組織振興：在規(guī)劃編制中要加強(qiáng)推動(dòng)健全鄉(xiāng)村基層治理體系，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，健全農(nóng)村社會(huì)治安防控體系和公共安全體系，提升基層綜合服務(wù)能力[9]。

3.4 實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)與城鄉(xiāng)融合

要在鄉(xiāng)村建設(shè)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上規(guī)劃布局鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)的新建或改建用地，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系共建共享，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，統(tǒng)籌社會(huì)保障制度和公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)制度城鄉(xiāng)一體。

3.5 加強(qiáng)制度措施保障

要充分發(fā)揮規(guī)劃的實(shí)施效果，讓規(guī)劃的引領(lǐng)作用得到最大限度的體現(xiàn)，必須從制度和措施上進(jìn)行保障。

首先，在規(guī)劃編制上必須強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新，以全新的思維進(jìn)行鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，對(duì)現(xiàn)有的鄉(xiāng)村振興發(fā)展模式提出改革創(chuàng)新的思考，面向長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)形成系統(tǒng)性的布局，前瞻性地儲(chǔ)備技術(shù)[10]；其次，在規(guī)劃的實(shí)施上要完善各項(xiàng)保障措施，加強(qiáng)與政策法規(guī)和各層面相關(guān)規(guī)劃的銜接，建立規(guī)劃實(shí)施評(píng)估機(jī)制，建立好項(xiàng)目庫(kù)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況和實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行評(píng)估和適時(shí)調(diào)整。

4 結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)村振興規(guī)劃是未來(lái)鄉(xiāng)村發(fā)展的重要指導(dǎo)，鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的編制需要以精準(zhǔn)的指向引領(lǐng)項(xiàng)目落地。在規(guī)劃編制中將各類(lèi)項(xiàng)目以延續(xù)現(xiàn)有成果發(fā)展為前提進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，開(kāi)展化整為零、循序漸進(jìn)的建設(shè)，使其目標(biāo)更具有銜接性，規(guī)劃更具有可操作性及可持續(xù)性。為了更好地達(dá)到這個(gè)目的，在鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制前需要進(jìn)行充分的調(diào)研工作，全面掌握鄉(xiāng)村建設(shè)現(xiàn)狀，了解當(dāng)前鄉(xiāng)村振興的優(yōu)勢(shì)和問(wèn)題，制定詳實(shí)可靠的解決方案，提高鄉(xiāng)村發(fā)展的水平。過(guò)渡期的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的編制需要各方協(xié)作配合的工作，其動(dòng)態(tài)性、統(tǒng)籌性要求較高，編制的時(shí)候應(yīng)持之以恒、堅(jiān)持不懈、深入研究、全面考慮，才能使規(guī)劃更具有權(quán)威的指導(dǎo)意義。