陜西省推進(jìn)黃河流域山水林田湖草沙一體化治理研究

王軍紅

(陜西省國(guó)土整治中心，陜西 西安 710075)

陜西省黃河流域范圍，西、北、東三面以省界為界，南以秦嶺主脊為界，南北長(zhǎng)627 km、東西寬400 km，涉及榆林、延安、銅川、寶雞、咸陽(yáng)、西安、渭南和商洛8市80個(gè)縣997個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。面積13.29萬(wàn) km2，占陜西省總面積的64.6%。流域內(nèi)地貌復(fù)雜多樣，劃分為長(zhǎng)城沿線風(fēng)沙灘地、陜北黃土丘陵溝壑區(qū)、關(guān)中盆地、秦嶺山地。地勢(shì)西高東低，南北高中間低。地跨兩個(gè)氣候帶，北為中溫帶，南為暖溫帶。自然植被迥然不同，從北部的草灌一直到南部秦嶺區(qū)域的森林。

陜西省黃河流域生態(tài)保護(hù)修復(fù)開展以來(lái)，通過實(shí)施“三北”工程、退耕還林、退牧還草等工程以來(lái)，植被覆蓋明顯增加，森林覆蓋率已達(dá)到33.96%，沙化土地面積減少到2 030萬(wàn)畝，860萬(wàn)畝流動(dòng)沙地實(shí)現(xiàn)基本固定和半固定，沙區(qū)植被覆蓋率達(dá)到60%。水土保持綜合治理效果顯著，入黃泥沙明顯減少，已開展3000多條小流域治理，累計(jì)治理水土流失面積3.3萬(wàn) km2，建成淤地壩3.4萬(wàn)座，累計(jì)攔泥58億 t，年均入黃泥沙量由8.3億 t減少到2.68億 t。

1 陜西省黃河流域山水林田湖草保護(hù)修復(fù)

存在的問題

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，黃河流域山水林田湖草一體化治理中，存在著如下突出問題，亟待解決。

(1)治理方式上，長(zhǎng)期的部門管理、條條管理，導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程單一，綜合性、系統(tǒng)性不強(qiáng)，沒有形成以區(qū)域性生態(tài)問題為導(dǎo)向的系統(tǒng)分區(qū)治理，生態(tài)保護(hù)修復(fù)空間格局還沒有形成系統(tǒng)認(rèn)識(shí)。目前陜北風(fēng)沙灘地區(qū)植樹種樹導(dǎo)致地下水位下降，延安退耕還林部分地區(qū)植被質(zhì)量整體不高，生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)單一，存在著較大生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。

(2)工作機(jī)制上，還沒有建立統(tǒng)籌山水林田湖草一體化治理(或者稱為生態(tài)保護(hù)修復(fù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào))的工作機(jī)制，山、水、林、田、湖、草、沙治理涉及各個(gè)職能部門，工作中缺少統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，自然資源部門如何發(fā)揮牽頭作用，同一空間的不同生態(tài)修復(fù)方式極易發(fā)生沖突，都需要研究。

(3)資金保障上，缺少黃河流域生態(tài)保護(hù)修復(fù)一體化治理的資金保障機(jī)制。現(xiàn)有的保護(hù)修復(fù)資金分散在各個(gè)部門，資金難以整合，各部門有各部門績(jī)效考核或者評(píng)價(jià)指標(biāo)，需要建立專門的山水林田湖草專項(xiàng)資金保障機(jī)制。

2 問題提出及研究思路

2.1 問題提出

本次陜西省推進(jìn)黃河流域山水林田湖草一體化治理調(diào)查研究的內(nèi)容主要是突出陜西省黃河流域生態(tài)系統(tǒng)整體性，研究提出統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理的工作思路、主要任務(wù)、重大工程、政策措施等，研究分區(qū)分類推進(jìn)保護(hù)和治理。

通過對(duì)近幾十年來(lái)黃河流域生態(tài)變化進(jìn)行相應(yīng)調(diào)研，查找出影響黃河流域生態(tài)環(huán)境的主要因素。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)自然資源工作同仁的建議和經(jīng)驗(yàn)，尋找保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的有效措施，為陜西段黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展貢獻(xiàn)微薄之力。

2.2 研究方法

本次課題研究方法，采用分區(qū)調(diào)研，與相關(guān)設(shè)區(qū)市、重點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)縣座談，實(shí)地調(diào)研、分析已成試點(diǎn)項(xiàng)目，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

2.2.1 實(shí)地調(diào)研

按照調(diào)研內(nèi)容，分別到渭南、榆林、延安、韓城、咸陽(yáng)等市進(jìn)行黃河流域礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目前期踏勘和專題性調(diào)研工作。

受疾情影響，實(shí)地調(diào)研工作委托各涉及的設(shè)區(qū)市完成，由各市形成書面材料，課題組分析研究，對(duì)重點(diǎn)或不清楚的內(nèi)容，進(jìn)行函調(diào)、電話或視頻交流，保證材料真實(shí)和較強(qiáng)的針對(duì)性。

2.2.2 收集資料

收集省內(nèi)黃河流域地形地貌、自然地理、流域和河流特征、水土保持等資料，社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀和自然、地理、資源情況；流域國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及本課題在流域治理中的地位和作用等。

2.2.3 精準(zhǔn)分區(qū)

將省內(nèi)黃河流域按地形地貌類型及功能分為陜北黃土高原毛烏素沙地區(qū)、陜北多沙粗沙區(qū)及砒砂巖區(qū)、陜北黃土丘陵溝壑區(qū)、渭北黃土塬區(qū)和秦嶺生態(tài)保護(hù)和修復(fù)區(qū)等五個(gè)區(qū)，對(duì)五個(gè)區(qū)精準(zhǔn)施策，保證措施切全實(shí)際。

2.3 技術(shù)路線

統(tǒng)籌推進(jìn)黃河流域山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理的工作思路，是以“山水林田湖草是生命共同體”理念為指導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)“維護(hù)和保障國(guó)家生態(tài)安全、推動(dòng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)”為目標(biāo)、以“兩個(gè)統(tǒng)一行使”為紐帶，圍繞水沙關(guān)系調(diào)節(jié)，以水土保持為重點(diǎn)，堅(jiān)持保水調(diào)沙、治山養(yǎng)水、造林補(bǔ)水、退耕還林，頂層設(shè)計(jì)和試點(diǎn)示范相結(jié)合，健全山水林田湖草治理管理機(jī)制，實(shí)施山水林田湖草一體化保護(hù)修復(fù)，推動(dòng)我省黃河流域從過度干預(yù)、過度利用向自然修復(fù)、修養(yǎng)生息轉(zhuǎn)變。

3 治理對(duì)策與工程布置

3.1 治理對(duì)策

陜西省黃河流域山水林田湖草一體化治理，可概括為五大主要任務(wù)即：“防沙固沙、退耕還林、礦山修復(fù)、水土保持、水源涵養(yǎng)”，主要內(nèi)容包括：(1)推進(jìn)土地沙化防治，風(fēng)沙灘地區(qū)防護(hù)林草建設(shè)；(2)實(shí)施水土流失治理，加強(qiáng)對(duì)黃土高原小流域和坡耕地綜合治理，加大封山禁牧和封育保護(hù)力度；(3)退耕退牧還林還草；(4)加大水源涵養(yǎng)；(5)礦山生態(tài)修復(fù)。

3.2 保護(hù)修復(fù)總體分區(qū)

3.2.1 陜北黃土高原毛烏素沙地區(qū)

主要自然概況：該區(qū)主要涉及榆林北部，地處長(zhǎng)城沿線以北、毛烏素沙地南緣，干旱缺水、年降水量小于400 mm，地貌上以毛烏素沙地地貌類型為主。

主要生態(tài)問題：土地沙化嚴(yán)重，草原退化和沙化，相當(dāng)部分固定、半固定沙丘被激活導(dǎo)致二次沙化風(fēng)險(xiǎn)；礦產(chǎn)資源開發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境存在影響。

主要治理措施：以自然恢復(fù)為主、調(diào)控資源開發(fā)強(qiáng)度的治理對(duì)策。沙地重點(diǎn)實(shí)施退耕還林還草、退化草原綜合治理，增加林草植被，控制資源開發(fā)強(qiáng)度，通過休養(yǎng)生息自我調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)沙退綠進(jìn)、披上綠妝。

3.2.2 陜北多沙粗沙區(qū)及砒砂巖區(qū)

主要自然概況： 陜北多沙粗沙區(qū)及砒砂巖區(qū)地處晉、陜、蒙交匯處。黃土深厚、土質(zhì)疏松、地形破碎，溝壑縱橫，植被稀少，且降雨集中、強(qiáng)度大。

主要生態(tài)問題：水土流失特別嚴(yán)重，是黃河上中游洪水及粗泥沙集中來(lái)源區(qū)；侵蝕十分強(qiáng)烈，基巖裸露，溝壑縱橫，植被稀少，梁峁頂被蝕成“鯉魚背”。

3.2.3 陜北黃土丘陵溝壑區(qū)

主要自然概況：降水量在500 mm左右，地形地貌以峁?fàn)?、梁狀丘陵為主，溝壑縱橫、地形破碎，15°以上土地面積占50%～70%，區(qū)內(nèi)主要以溝蝕和面蝕為主，溝蝕主要發(fā)生在坡面切溝和幼年沖溝，面蝕主要發(fā)生在坡耕地上。

主要生態(tài)問題：植被覆蓋度比較低，水土流失嚴(yán)重，是黃河泥沙主要來(lái)源區(qū)之一。

3.2.4 渭北黃土塬區(qū)

主要自然概況：該區(qū)主要涉及渭河北部，地處黃土高塬溝壑區(qū)和黃土臺(tái)塬溝壑區(qū)，橫跨延安、咸陽(yáng)、渭南、銅川四市，涉及22個(gè)縣區(qū)市。渭河北塬，總體上屬于黃土高原地貌，區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源豐富，以溝蝕為主，年降水量從500～600 mm。

主要生態(tài)問題：區(qū)內(nèi)水土流失比較嚴(yán)重，歷史遺留礦產(chǎn)生態(tài)問題嚴(yán)重，中、省環(huán)保督察的重點(diǎn)地區(qū)。

該區(qū)治理措施為：重點(diǎn)實(shí)施水土流失；濕地保護(hù)修復(fù)；開展工礦廢棄地和采煤塌陷區(qū)恢復(fù)治理工程。

3.2.5 秦嶺生態(tài)保護(hù)和修復(fù)區(qū)

主要自然概況：秦嶺是我國(guó)中央水塔，秦嶺動(dòng)植物資源豐富、生物多樣性種類多樣。

主要生態(tài)問題：生物多樣性受到嚴(yán)重威脅，動(dòng)物棲息地破碎化嚴(yán)重，河流濕地片段化加劇，外來(lái)物種入侵形勢(shì)嚴(yán)峻；水源涵養(yǎng)能力不足，森林生態(tài)系統(tǒng)整體質(zhì)量不高，河流生態(tài)系統(tǒng)退化。

主要治理措施：開展水源涵養(yǎng)林建設(shè)，通過實(shí)施封山育林育草和適度人工干預(yù)恢復(fù)植被，配合必要的溝道水土保持工程，完善和維護(hù)山區(qū)流域生態(tài)系統(tǒng)。積極推進(jìn)林草保護(hù)修復(fù)，按照核心保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)保護(hù)區(qū)、一般保護(hù)區(qū)劃分，分區(qū)開展封育保護(hù)，加強(qiáng)原生林草植被和生物多樣性保護(hù)。加強(qiáng)珍稀瀕物種棲息地保護(hù)和恢復(fù)，推進(jìn)生態(tài)廊道建設(shè)。

3.3 重大工程布置

貫徹落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，以國(guó)家生態(tài)安全戰(zhàn)略格局為基礎(chǔ)，以國(guó)家和重點(diǎn)功能生態(tài)區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地為重點(diǎn)，突出對(duì)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展國(guó)家重大戰(zhàn)略的生態(tài)支撐，將陜西省黃河流域生態(tài)保護(hù)修復(fù)總體劃分為黃土高原區(qū)和秦嶺兩大區(qū)域，突出生態(tài)問題、明確治理措施，部署八大工程。

3.3.1 陜北黃土高原毛烏素沙地生態(tài)修復(fù)重點(diǎn)工程

范圍主要涉及：榆林市境內(nèi)的定邊、靖邊、榆陽(yáng)、橫山等地。主要內(nèi)容：實(shí)施退耕還林還草、退牧還草，增加林草植被，開展退化林修復(fù)；加強(qiáng)沙化土地綜合治理，保護(hù)沙區(qū)原生植被，封禁管護(hù)。

3.3.2 陜北歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)重點(diǎn)工程

范圍主要涉及：榆林市境內(nèi)的榆陽(yáng)等市縣。主要內(nèi)容：重點(diǎn)將礦產(chǎn)資源開發(fā)調(diào)控在生態(tài)環(huán)境可承受范圍內(nèi)，最大限度減少對(duì)生態(tài)環(huán)境影響。加強(qiáng)綠色礦山建設(shè)，邊開采邊治理邊修復(fù)，實(shí)施礦山生態(tài)修復(fù)、土地綜合整治。

3.3.3 陜北多沙粗沙區(qū)及砒砂巖區(qū)生態(tài)治理重點(diǎn)工程

范圍主要涉及：陜西北部府谷縣、神木市、佳縣、吳堡縣、綏德縣、米脂縣、子洲縣、清澗縣等地。主要內(nèi)容：多沙粗沙區(qū)進(jìn)行坡面人工治理與自然恢復(fù)有機(jī)結(jié)合，溝道新型淤地壩為主的攔沙工程建設(shè)，主要支流生態(tài)修復(fù)。砒砂巖區(qū)建設(shè)植被防護(hù)林和植物柔性壩等植被改良措施，促進(jìn)植被恢復(fù)和生長(zhǎng)，改變溝道的輸水輸沙特性。利用砒砂巖與沙復(fù)配成土技術(shù)和抗蝕促生技術(shù)等新的土壤改良措施保水保肥，抵抗水蝕風(fēng)蝕，維持生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。

3.3.4 陜北黃土丘陵溝壑區(qū)水土流失綜合治理重點(diǎn)工程

范圍主要涉及：橫跨延安、榆林兩市，涉及吳起縣、志丹縣、安塞縣、甘泉縣、寶塔區(qū)、子長(zhǎng)市、延長(zhǎng)縣、延川縣8個(gè)縣區(qū)市。主要內(nèi)容：開展以水土保持為重點(diǎn)的生態(tài)修復(fù)治理對(duì)策。開展小流域綜合治理，建設(shè)以梯田和淤地壩為主的攔沙減沙體系，實(shí)施治溝造地，推進(jìn)坡面退耕還林、溝道治溝造地，遏制水土流失；開展封育保護(hù)、封山禁牧和育林育草、植被體系結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化以及水土保持工程設(shè)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與管護(hù)。

3.3.5 渭北塬區(qū)“固溝保塬”綜合治理重點(diǎn)工程

主要內(nèi)容：該區(qū)域水土流失生態(tài)修復(fù)的重點(diǎn)主要從塬面防護(hù)、溝頭防護(hù)、溝坡防護(hù)、溝道防護(hù)四個(gè)方面展開。濕地保護(hù)修復(fù)的重點(diǎn)主要從河道生態(tài)護(hù)岸和河漫灘治理兩個(gè)方面展開。

3.3.6 渭北歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)重點(diǎn)工程

渭河北部的渭北臺(tái)塬區(qū)，礦產(chǎn)資源豐富，長(zhǎng)期開采造成了較嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題。主要內(nèi)容：開展礦山生態(tài)修復(fù)工程，圍繞歷史遺留礦山損毀土地植被資源，實(shí)施礦產(chǎn)地質(zhì)環(huán)境治理，重塑地形地貌、重建生態(tài)植被，恢復(fù)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境。

3.3.7 秦嶺生物多樣性生態(tài)保護(hù)和修復(fù)重點(diǎn)工程

主要內(nèi)容：從生物多樣性基礎(chǔ)調(diào)查監(jiān)測(cè)、野生動(dòng)植物資源保護(hù)、棲息地及生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)、林業(yè)有害生物防治等方面，采取野生動(dòng)植物資源普查和專項(xiàng)調(diào)查、野生動(dòng)植物就地保護(hù)和遷地保護(hù)、人工增殖放流、人工繁育、封山育林、植被結(jié)構(gòu)優(yōu)化、建設(shè)林火阻隔系統(tǒng)、恢復(fù)河流濕地、預(yù)留自然岸灘、建設(shè)生態(tài)岸堤、建設(shè)生態(tài)廊道、恢復(fù)小水電站生態(tài)、建立林業(yè)有害生物監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)和應(yīng)急隊(duì)伍等措施，達(dá)到保障秦嶺地區(qū)生態(tài)安全和提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的目的。

3.3.8 秦嶺水源涵養(yǎng)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)重點(diǎn)工程

主要內(nèi)容：通過建立小流域綜合治理、水源涵養(yǎng)林保護(hù)、濕地修復(fù)、水質(zhì)預(yù)警與監(jiān)測(cè)、農(nóng)村水源地保護(hù)、歷史遺留礦山修復(fù)治理，落實(shí)河長(zhǎng)制等主要建設(shè)方面，提高水源涵養(yǎng)能力，助力生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)。

4 治理措施與建議

4.1 構(gòu)建一體化治理工作機(jī)制

統(tǒng)籌山水林田湖草一體化治理，堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。堅(jiān)持省級(jí)統(tǒng)籌、市縣主體的工作推進(jìn)機(jī)制。加快建立適應(yīng)統(tǒng)籌黃河流域山水林田湖草一體化治理的組織形式，形成統(tǒng)分結(jié)合、責(zé)任明確、密切配合、協(xié)同推進(jìn)、有效落實(shí)的工作機(jī)制。

具體建議是省級(jí)層面建立統(tǒng)籌山水林田湖草一體化治理的工作機(jī)制。由省自然資源廳、省發(fā)改委牽頭，省科技廳、省財(cái)政廳、省生態(tài)環(huán)境廳、省水利廳、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、省林業(yè)局等以及各相關(guān)市組成，研究山水林田湖草一體化治理重大事項(xiàng)。各市縣參照省上工作機(jī)制設(shè)立。

4.2 建立一體化治理的資金保障機(jī)制

從省級(jí)層面先構(gòu)建統(tǒng)籌山水林田湖草一體化治理的資金保障機(jī)制，整合各部門生態(tài)修復(fù)資金，設(shè)立國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)資金，加大國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)投入，并探索社會(huì)資金進(jìn)行生態(tài)修復(fù)的政策措施。

具體建議是省級(jí)層面設(shè)立黃河流域生態(tài)保護(hù)修復(fù)專項(xiàng)資金，制定黃河流域山水林田湖草生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)資金管理辦法，明確專項(xiàng)資金的支持范圍、專項(xiàng)申報(bào)、資金分配及使用等。市、縣參照省上整合相關(guān)資金，設(shè)立專項(xiàng)資金。

4.3 構(gòu)建一體化保護(hù)修復(fù)的治理模式

將編制和實(shí)施國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃作為構(gòu)建統(tǒng)籌山水林田湖草治理新模式的抓手，按照生態(tài)功能定位—生態(tài)問題—保護(hù)修復(fù)措施—重點(diǎn)工程布局的治理方式對(duì)原有的生態(tài)保護(hù)修復(fù)模式進(jìn)行調(diào)整，形成保護(hù)修復(fù)空間分區(qū)格局和重大工程布局，并依托自然資源“一張圖”和國(guó)土空間信息平臺(tái)，通過空間管理和數(shù)字化形式表達(dá)，為一體化治理提供技術(shù)支撐。

具體建議是在山水林田湖草新的工作機(jī)制下，組織編制陜西國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)規(guī)劃，以問題為導(dǎo)向，重點(diǎn)聚焦秦嶺、黃土高原，按照生態(tài)功能定位—生態(tài)問題—保護(hù)修復(fù)措施—重點(diǎn)工程布局的治理思路，協(xié)調(diào)空間生態(tài)修復(fù)沖突，形成一體化保護(hù)修復(fù)的新模式。

5 結(jié)語(yǔ)

山水林田湖草沙生命共同體是不同立地、水分條件下森林、農(nóng)田、湖泊、草原各種生態(tài)系統(tǒng)在合理有效管理和利用下形成的統(tǒng)一體，是助力黃河流域高發(fā)展的最有力措施，系統(tǒng)規(guī)劃，整體推進(jìn)非常重要。針對(duì)不同的功能分區(qū)，施以相應(yīng)的措施，有利于精準(zhǔn)施策，快速見成效。結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，有效開展山水林田湖草沙治理和修復(fù)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展，造福子孫后代意義重大。