土地征收“成片開發(fā)”實施初探

王淑敏

（遼寧省沈撫改革創(chuàng)新示范區(qū)管理委員會，遼寧 沈陽 110172）

2020年，新修正的《土地管理法》（以下簡稱新土地法）實施，新土地法從全新角度解釋了公共利益土地征收的情況，并對土地征收制度作出較明確的改革，明確了土地成片開發(fā)的含義，并明確成片開發(fā)應(yīng)符合國務(wù)院自然資源主管部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。同年11月，自然資源部制定了《土地成片開發(fā)征收標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)》），明確了土地成片開發(fā)的基本原則、要求、流程以及紅線。

一、權(quán)衡好成片開發(fā)與“公共利益”關(guān)系

從新土地法和《標(biāo)準(zhǔn)》條文設(shè)置來看，必須有明確的公共利益需求才可以進(jìn)行土地成片開發(fā)，成片開發(fā)的土地范圍內(nèi)必須包括公共基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)設(shè)施以及公益性設(shè)施，并且這些設(shè)施所占的用地比例不少于成片開發(fā)用地比例的40%，每一項的具體占比由各地方政府根據(jù)實際情況確定，但對剩余近60%土地用途未進(jìn)行明確闡述。也就是說土地成片開發(fā)區(qū)域內(nèi)用地性質(zhì)可以是綜合多樣的，既有公益性用地，也有經(jīng)營性用地，形成捆綁式開發(fā)。但各市縣人民政府在實際操作時，應(yīng)對經(jīng)營性用地與公益性用地的比例進(jìn)行嚴(yán)格論證，并保證經(jīng)營性用地的收益覆蓋公益性用地的投資，力求在土地開發(fā)過程中將不同規(guī)劃用途土地上產(chǎn)生的增值進(jìn)行公平分配，保障區(qū)域統(tǒng)一的配套建設(shè)，補(bǔ)足公共服務(wù)短板，改善區(qū)域人居環(huán)境，真正實現(xiàn)“公共利益”。

二、成片開發(fā)與分批次征地利弊分析

1998年，我國對《土地管理法》進(jìn)行了修訂，開始逐漸實施分批次征地制度，這項制度推動了城市規(guī)劃的發(fā)展，提高了城市建設(shè)的效率。但是也帶來了一定的問題，具體表現(xiàn)為：用地隨著項目走，項目隨著問題走，地方政府的城市規(guī)劃往往更傾向于土地易于征收、易于審批的地方，導(dǎo)致城市的發(fā)展缺乏系統(tǒng)性的規(guī)劃，城市的建設(shè)存在不平衡現(xiàn)象，規(guī)劃頻繁修改；城市功能的系統(tǒng)性沒有得到優(yōu)先保障，無形之中保障了工業(yè)、商業(yè)以及住宅等狹義項目的土地優(yōu)先供應(yīng)，間接的損害了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的用地規(guī)劃。由于政府對于公共利益需求用地存在著“拿著雞毛當(dāng)令箭”的想法，產(chǎn)生了許多未批先建等違法用地行為。同時，由于城市建設(shè)的主體具有多元化、投資的力度比較分散、建設(shè)的先后順序不同、建設(shè)的位置比較分散，導(dǎo)致碎片式開發(fā)，土地利用效率低下，地面容積率較低的現(xiàn)象。

相較于批次征地，成片開發(fā)有利于城市統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，有效承載城市發(fā)展戰(zhàn)略；有利于城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，提高地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)效率；有效消滅“三角地、插花地”等難以利用地塊，提高土地利用效率；有利于政府統(tǒng)一組織征收，公平保障被征地農(nóng)民效益。但是，事情都具有兩面性，成片開發(fā)具有上述正面影響的同時，也給城市建設(shè)帶來了一定的負(fù)面影響，例如：成片開發(fā)需要集中統(tǒng)一整理場地、建設(shè)配套的基礎(chǔ)設(shè)施，給政府帶來了一定的資金壓力。同時成片開發(fā)不可避免的會占用一部分耕地，影響了耕地的保護(hù)和利用。另外，由于成片開發(fā)的范圍并不明確，很容易影響農(nóng)村集體用地的入市。

三、科學(xué)界定成片開發(fā)類型、范圍

目前，我國土地征收主要涉及城市新開發(fā)建設(shè)區(qū)域、城市已經(jīng)建成的區(qū)域與城市郊區(qū)之間的插花地帶、在建制城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的空閑土地以及外圍規(guī)劃發(fā)展用地、城市外圍的農(nóng)村呈點狀分布的新經(jīng)濟(jì)用地。

考慮到土地的征收分類要與農(nóng)村集體組織的空間分布和時間發(fā)展相關(guān)聯(lián)，因此，根據(jù)被征收土地的區(qū)域特點、農(nóng)村形態(tài)、農(nóng)村集體組織的去留情況，可以從空間上將上述四種被征收的土地劃分為以下兩類：第一種、第二種區(qū)域為一類，其開發(fā)的目的是為了適應(yīng)城市的發(fā)展，符合成片集中開發(fā)的要求。而第三種、第四種區(qū)域適合保留農(nóng)村形態(tài)，可以適當(dāng)鼓勵此類用地作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場，實現(xiàn)同權(quán)同價的目的。

成片開發(fā)應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置最小開發(fā)單元，嚴(yán)格區(qū)分于普通的宗地開發(fā)。結(jié)合廣東省“三舊改造”及武漢、南京等市成片開發(fā)經(jīng)驗，以控規(guī)管理單元作為成片開發(fā)最小單元比較合理。

四、堅守紅線底線

成片開發(fā)所征收的土地不得占用永久基本農(nóng)田。新土地法規(guī)定“各省、自治區(qū)、直轄市劃定的永久基本農(nóng)田必須占本區(qū)域耕地面積的80%以上”，盡管近些年并沒有著重強(qiáng)調(diào)80%以上的指標(biāo)，新土地法指出各省、自治區(qū)、直轄市可以依據(jù)各自區(qū)域內(nèi)的實際情況對本區(qū)域永久基本農(nóng)田所占耕地的比重進(jìn)行修改，但是這不是說可以使基本農(nóng)田占耕地的比重降低到80%甚至以下。成片開發(fā)的首要前提是不允許涉及永久基本農(nóng)田，不允許違反國家保護(hù)永久基本農(nóng)田的根本方針政策。目前，各地正在對國土資源編制“十四五”規(guī)劃，這項規(guī)劃與《標(biāo)準(zhǔn)》的實施關(guān)系密切，各地方政府必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好當(dāng)?shù)赜谰没巨r(nóng)田與成片開發(fā)之間的關(guān)系。

各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當(dāng)將成片開發(fā)規(guī)劃納入政府工作以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展規(guī)劃中。各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當(dāng)將成片開發(fā)的審批權(quán)限定在省級人民政府，確定成片開發(fā)方案符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)及社會的發(fā)展規(guī)劃。因此，各省、自治區(qū)、直轄市在制定當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會發(fā)展規(guī)劃以及國土空間發(fā)展規(guī)劃時必須提前考慮成片開發(fā)的空間問題。

涉及農(nóng)村集體用地的成片開發(fā)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)在開發(fā)前征求當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見，經(jīng)過全體成員2/3以上的同意方可進(jìn)行規(guī)劃、開發(fā)。涉及農(nóng)村集體用地的成片開發(fā)必須按照此程序進(jìn)行，否則無效，不得申請開發(fā)。成片開發(fā)規(guī)劃方案編制完成后，還要廣泛聽取人大代表、政協(xié)委員、社會公眾和有關(guān)專家學(xué)者（主要包括土地、規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)、法律、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)等方面）意見。充分體現(xiàn)參與人員的廣泛性、中立性、專業(yè)性，提升公眾參與程度，有利于制約政府濫用成片開發(fā)權(quán)利。

獲得批準(zhǔn)的成片開發(fā)方案一旦存在連續(xù)兩年未按照規(guī)劃進(jìn)行開發(fā)的，獲批的成片開發(fā)方案作廢。通過對成片開發(fā)的動態(tài)實時監(jiān)控，可以有效抑制地方政府的成片開發(fā)權(quán)。一旦成片開發(fā)方案存在連續(xù)兩年未按照規(guī)劃進(jìn)行開發(fā)現(xiàn)象，從某種角度也說明了該方案的不合理性，因此，此項規(guī)定可以在制定成片開發(fā)規(guī)劃前進(jìn)行一步強(qiáng)化地方政府對成片開發(fā)規(guī)劃論證的科學(xué)性、合理性以及可行性的分析。

五、建立事后監(jiān)管體系

結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，探索合理監(jiān)管體制。對土地征收成片開發(fā)實施方案是否按計劃執(zhí)行、土地征收后是否持續(xù)用于公益目的進(jìn)行監(jiān)督，可將監(jiān)督結(jié)果作為考核是否繼續(xù)批準(zhǔn)土地成片開發(fā)的依據(jù)。