周玉芹，唐益亮

（1.西南政法大學(xué)期刊社，重慶 401120；2.西南政法大學(xué)法學(xué)院，重慶 401120）

“角色”原指“戲劇、影視劇中演員扮演的劇中人物，后引申為生活中某種類型的人物?！盵1]在版權(quán)實踐中，角色不僅是版權(quán)行政機關(guān)在版權(quán)保護中的具象化，更是對版權(quán)行政保護這一抽象概念的凝練概括和具體表達。在1991年《中華人民共和國著作權(quán)法》（以下簡稱《著作權(quán)法》）①1991年6月1日，《著作權(quán)法》正式實施，這是我國首部版權(quán)法。之后分別在2001年、2010年、2021年三次完成了修改生效，因而本文依照生效時間作出簡稱，如1991年《著作權(quán)法》、2021年《著作權(quán)法》等。實施期間，版權(quán)行政機關(guān)被刻畫成了“嚴格家長”的角色，而后在《著作權(quán)法》修改實施期間，版權(quán)行政機關(guān)先后經(jīng)歷了“公益代表人”與“私權(quán)代理人”兩種角色，不同角色在當(dāng)時特定背景下為我國在版權(quán)領(lǐng)域的發(fā)展指引著方向，具有明顯的積極意義，但均具有過渡性。目前，新的戰(zhàn)略背景與發(fā)展目標標志著我國版權(quán)事業(yè)進入新的歷史時期，必須以“強化知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、保護、運用，加快建設(shè)創(chuàng)新型國家和世界科技強國”為方向與目標。[2]因而，版權(quán)行政機關(guān)應(yīng)以《著作權(quán)法》第三次修改生效為契機，順勢完成向“守夜人”角色的轉(zhuǎn)變，以此提升版權(quán)行政保護的層次與水平。

一、1991年《著作權(quán)法》的制定實施：“嚴格家長”

“嚴格家長”取自于西方哲學(xué)史中的“家長主義”，即管理者應(yīng)如同家長嚴格對待自己的孩子，盡可能地為他人包辦一切并要求他人遵守。將這一稱謂延伸至版權(quán)實踐中，是指版權(quán)行政機關(guān)在缺乏充分考慮著作權(quán)人真實意思表示的情況下，出于強化著作權(quán)人利益或避免著作權(quán)人遭受傷害等善意目的而采取了一系列措施，具有主觀上善意干預(yù)、客觀上過多限制、著作權(quán)人限度支配作品等特征。[3]

從當(dāng)時的背景來看，之所以將這一時期的版權(quán)行政機關(guān)歸納為“嚴格家長”，原因在于：一是1991年《著作權(quán)法》所秉持的寬泛立法思路為其提供了角色支撐，關(guān)鍵條款包括了作品的法定形式（第3條）、作品的法定要求（第4條）、作品的報酬標準（第27條）及其行政處罰的侵權(quán)標準（第46條）等；二是《著作權(quán)法》本身所承載的，需實現(xiàn)的多重功能難免會轉(zhuǎn)化為對版權(quán)行政機關(guān)之角色期待，依托相應(yīng)的角色來保護和平衡創(chuàng)作者、傳播者與社會公眾的共同利益，以及不斷與國際準則、國際通行慣例保持銜接等；[4]三是發(fā)軔于計劃經(jīng)濟時期，版權(quán)行政機關(guān)帶有重干預(yù)、偏指令性等元素為該角色注入了活力，即便我國在1992年開始轉(zhuǎn)型為市場經(jīng)濟，但顯然這些元素在市場經(jīng)濟初建時期難以徹底抹去。

在此背景下，通過對相關(guān)實證材料加以考證，可知以國家版權(quán)局為代表的版權(quán)行政機關(guān)的確扮演著“嚴格家長”的角色，這從當(dāng)時發(fā)布的規(guī)范性文件及其相關(guān)著作權(quán)案件中可窺一斑。

第一，1991年8月，國家版權(quán)局相繼就已發(fā)表作品的轉(zhuǎn)載和摘錄，以及出版錄音、文字等作品形式的報酬作了明細規(guī)定。例如：轉(zhuǎn)載或摘錄的每千字5元至15元、首次發(fā)表的作品每千字10元至30元等，出版商不得低于這一標準。不過，法定報酬的標準較低，這在“陜西科技出版社與作者崔某丟失書稿、賠償損失”一案中得到體現(xiàn)。該案中，出版社依照國家版權(quán)局的答復(fù)從基本稿酬、印數(shù)稿酬、賠償項目和額度等方面計算了賠償數(shù)額，但遠低于作者主張的損失。①參見《國家版權(quán)局關(guān)于陜西科技出版社丟失作者崔志剛書稿賠償損失一案的答復(fù)》。

第二，1999年1月，國家版權(quán)局統(tǒng)一了著作權(quán)侵權(quán)中抄襲、剽竊的認定標準，分別由“主觀的過錯性”“行為的違法性”“存在損害的客觀事實”“行為與損害事實有因果關(guān)系”四個要件構(gòu)成。②參見《國家版權(quán)局關(guān)于如何認定抄襲行為給××市版權(quán)局的答復(fù)》。誠然，為了保護作品的原創(chuàng)性，確有必要設(shè)置抄襲、剽竊的認定標準，但通過考察其他國家，如加拿大《版權(quán)法》規(guī)定“將他人作品的部分或全部，或?qū)⑺俗髌返乃枷牖蛘Z言，署以自己之名，并將其作為自己思維的產(chǎn)品發(fā)散出去的行為”[5]可見，該認定標準過于僵化，甚至影響了受保護作者的再次創(chuàng)作。畢竟，各國版權(quán)法均不排斥他人對已有作品的內(nèi)容、靈感及其主題等方面合理借用，這是實現(xiàn)同類作品創(chuàng)新的基礎(chǔ)。

事實證明，“嚴格家長”這一角色并非長久之計，因為“孩子真正的成長是家長應(yīng)積極地鼓勵孩子與生俱來的自發(fā)性，鼓勵孩子保持覺醒的活力?！盵6]隨著社會公眾著作權(quán)意識的蘇醒，人們逐漸意識到，版權(quán)行政機關(guān)包辦“一切”可能并非著作權(quán)人及其相關(guān)權(quán)利人的真正需求。更進一步說，很多時候或許只是徒具了保護的“外觀”。不過，一方面，“嚴格家長”的角色并非由我國獨創(chuàng)，大多數(shù)國家在版權(quán)法頒布之初都存在類似的角色，如美國在1972年《版權(quán)法》修改時，對于在此之前已形成錄音制品的使用，保留先前的規(guī)定，使用人需向錄音制作者支付收益的50%作為報酬；[7]另一方面，由于《著作權(quán)法》頒布初期社會公眾的著作權(quán)意識普遍淡薄，難以充分地維護自身的版權(quán)利益，而版權(quán)行政機關(guān)過度介入至少可在一定程度上予以保障，維護其基礎(chǔ)性權(quán)益。因此，對于版權(quán)行政機關(guān)充當(dāng)“嚴格家長”的角色評價需立足于當(dāng)時的特定背景，而不是就此全盤否定其積極意義。

二、2001年《著作權(quán)法》的修改實施：“公益代表人”

“公共利益”是指所有個體創(chuàng)造和發(fā)展的共同目標、價值觀和生活規(guī)劃等利益，這是廣義上的“公共利益”。僅就版權(quán)制度中的“公共利益”而言，《世界知識產(chǎn)權(quán)組織版權(quán)條約》將其表述為促進文學(xué)和藝術(shù)創(chuàng)作以及公眾獲得教育、研究、信息等利益，而在我國《著作權(quán)法》第1條中將“公共利益”設(shè)定為促進精神文明與物質(zhì)文明建設(shè)以及繁榮文化和科學(xué)事業(yè)，兩者具有高度的相似性。以此為基礎(chǔ)，可將文章中的“公益代表人”定義為：版權(quán)行政機關(guān)通過采取有效措施來代替國家實現(xiàn)和鞏固社會公眾的著作權(quán)利益，以及推動與著作權(quán)相關(guān)領(lǐng)域的進步，具有名義上代表國家、保護手段較為抽象、保護對象不特定性等特征。

在2001年《著作權(quán)法》中，涉及版權(quán)行政機關(guān)作為“公益代表人”的修改要點：一是遵循法律規(guī)范構(gòu)成的基本原理，在第五章“法律責(zé)任”后增加“執(zhí)法措施”，并突出對公共利益的保護，將采取執(zhí)法措施的條件改為侵權(quán)行為同時造成公共利益的損害；二是推動執(zhí)法措施的科學(xué)化與精細化，新增了針對侵權(quán)復(fù)制品及其制作工具、材料、設(shè)備的處理措施。通過以上兩方面的修改，以此為版權(quán)行政機關(guān)扮演“公益代表人”之角色提供立法保障。

當(dāng)版權(quán)行政機關(guān)將“公益代表人”這一角色付諸實踐后，加之我國在各級行政區(qū)域內(nèi)逐漸建立起相對完備的版權(quán)行政機關(guān)，執(zhí)法的機關(guān)和人員數(shù)量不斷增多，因而在這一時期，版權(quán)行政機關(guān)確實在很大程度上維護了公共利益。

第一，從各年度的辦案總量來看，①從2001年至2006年，受案量依次為：4420件、6408件、23013件、9691件、9644件、10559件；結(jié)案量依次為：4306件、6107件、22429件、9497件、9380件、10344件；結(jié)案率依次為：97.4%、95.3%、97.46%、98%、97%、98%。自2006年以后，國家版權(quán)局不再設(shè)立“受案”“結(jié)案”“調(diào)解”等統(tǒng)計項目。參見國家版權(quán)局官網(wǎng)，《2001年-2006年全國版權(quán)統(tǒng)計》，http://www.ncac.gov.cn/chinacopyright/channels/12567.shtml。除2003年因為國家新聞出版署等相關(guān)部門頻繁發(fā)布打擊盜版的文件，導(dǎo)致辦案量偏高外，從2001年至2006年，各年份的受案量與結(jié)案量均保持平穩(wěn)上升的趨勢，結(jié)案率也始終處于95%以上的“高位”。這不僅說明了版權(quán)行政機關(guān)在處理著作權(quán)案件中發(fā)揮著愈發(fā)重要的作用，而且辦案的質(zhì)量和效率較高。究其原由，是因為版權(quán)行政機關(guān)通過專業(yè)指導(dǎo)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、典型案例學(xué)習(xí)、相互交流等方式，業(yè)務(wù)能力和辦案水平均有了大幅度的提升。同時，在這一時期國家版權(quán)局聯(lián)合公安部等相關(guān)部門啟動了每年一次的“劍網(wǎng)”專項行動，這是我國持續(xù)治理網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)侵權(quán)的特色版塊，至今仍在開展。

第二，從針對著作權(quán)侵權(quán)的處理方式來看，②從2001年至2009年，行政處罰的案件量依次為：3650件、5250件、21032件、7986件、7840件、8524件、9816件、9032件、9438件；調(diào)解的案件量依次為：605件、721件、1173件、1363件、1174件、1585件、未公開、未公開、未公開；移送司法機關(guān)的案件量依次為：69件、136件、224件、101件、366件、235件、268件、238件、374件。參見國家版權(quán)局官網(wǎng)，《2001年-2009年全國版權(quán)統(tǒng)計》，http://www.ncac.gov.cn/chinacopyright/channels/12567.shtml。在某種意義上，各年份版權(quán)行政機關(guān)辦案總量的遞增預(yù)示了著作權(quán)侵權(quán)案件的處理數(shù)量也會有所增長，彼此間具有正比例關(guān)系。而在各類處理方式中，行政處罰一直是版權(quán)行政機關(guān)針對著作權(quán)侵權(quán)案件的主要處理方式，有力地懲治了侵權(quán)人。另外，行政調(diào)解逐漸成為實現(xiàn)案件分流的重要方式，這種在版權(quán)行政機關(guān)主持下促成雙方“合意”的解決方式，有助于達到高效執(zhí)法、及時修復(fù)受損權(quán)利以及化解社會戾氣等效果。此外，隨著版權(quán)行政機關(guān)移送司法機關(guān)的案件日益增多，行政保護與司法保護的銜接更為流暢和頻繁。此一統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，我國目前建成了以行政處罰為主，以行政調(diào)解與移送司法為輔的版權(quán)行政保護模式。

第三，從收繳的各類盜版品來看，③從2001年至2009年，收繳盜版圖書的數(shù)量依次為：1221萬余冊、2002萬余冊、2475萬余冊、1869萬余冊、1908萬余冊、7368萬余冊、1121萬余冊、898萬余冊、863萬余冊；收繳盜版期刊的數(shù)量依次為：80萬余冊、135萬余冊、178萬余冊、182萬余冊、114萬余冊、1837萬余冊、184萬余冊、180萬余冊、69萬余冊；收繳盜版音像制品的數(shù)量依次為：3765萬余盤、2707萬余盤、2645萬余盤、3937萬余盤、6587萬余盤、379萬余盤、524萬余盤、3053萬余盤、3388萬余盤；收繳電子出版物的數(shù)量依次為：442萬余盤、733萬余盤、662萬余盤、1921萬余盤、1301萬余盤、4814萬余盤、207萬余盤、111萬余盤、155萬余盤；收繳盜版軟件的數(shù)量依次為：469萬余張、596萬余張、722萬余張、552萬余張、774萬余張、110萬余張、300萬余張、159萬余張、77萬余張；收繳其他各類盜版品的數(shù)量依次為：232萬余件、615萬余件、114萬余件、42萬余件、9萬余件、201萬余件、505萬余件、161萬余件、128萬余件。參見國家版權(quán)局官網(wǎng)，《2001年-2009年全國版權(quán)統(tǒng)計》，http://www.ncac.gov.cn/chinacopyright/channels/12567.shtml。在宏觀上，各類盜版品的數(shù)量與盜版品的總量基本呈現(xiàn)下降趨勢，并且不同年份中各類盜版品都有一次明顯偏高的跡象。在微觀上，一是收繳盜版軟件和盜版電子出版物下降的比例最大；二是收繳盜版圖書和盜版音像制品減少的數(shù)量最多；三是《著作權(quán)法》分則中依據(jù)著作權(quán)侵權(quán)的發(fā)生概率，設(shè)置了出版、表演、錄音錄像、播放的先后順序，但在實踐中，音像制品侵權(quán)的數(shù)量已遠超于圖書和期刊侵權(quán)的數(shù)量之和，到了2009年，已經(jīng)占到收繳各類盜版品的72.4%。這意味著，我國作品產(chǎn)出的分布結(jié)構(gòu)已悄然發(fā)生變化。該統(tǒng)計結(jié)果說明了，版權(quán)行政機關(guān)在打擊著作權(quán)侵權(quán)、提升公眾著作權(quán)意識、維護社會公共利益等方面卓有成效。

通過上述分析，可以發(fā)現(xiàn)在2001年《著作權(quán)法》實施期間，版權(quán)行政機關(guān)致力于以維護公共利益為中心任務(wù)，以提高辦案總量、豐富著作權(quán)侵權(quán)處理方式、加大收繳各類盜版品為工作重點，向社會公眾演繹了“公益代表人”的角色，并由此產(chǎn)生了一體兩面之影響。就積極影響而言，在著作權(quán)制度仍需進一步建立健全的背景下，不僅有助于引導(dǎo)人們樹立尊重原創(chuàng)和尊重版權(quán)的價值取向，避免抄襲、盜版等不良做法成風(fēng)，更是為版權(quán)的市場化和產(chǎn)業(yè)化提供了有利環(huán)境。有數(shù)據(jù)顯示，在2009年，我國全年共出版圖書30余萬種、期刊0.9萬余種、報紙0.1萬余種、錄音制品1.2萬余種、電子出版物1萬余種，新聞出版業(yè)總產(chǎn)出大約有1.1萬億元，占同期國內(nèi)生產(chǎn)總值的0.9%，[8]則印證了版權(quán)環(huán)境得以改善；就不利影響而言，缺乏對社會影響力較小或侵權(quán)程度較弱的著作權(quán)益加以保護，導(dǎo)致某一類別的著作權(quán)人長期處于被侵權(quán)的狀態(tài)，這在2008年“萬方數(shù)據(jù)股份有限公司擅自收錄劉某畢業(yè)論文”一案中得到反映，[9]而事實上未經(jīng)作者許可被擅自收錄的畢業(yè)論文遠非劉某一人。

三、2010年《著作權(quán)法》的修改實施：“私權(quán)代理人”

被譽為版權(quán)法開端的《安妮法令》首次將著作權(quán)確定為專屬于作者的私權(quán)。而后，英美法系國家立足于著作權(quán)的財產(chǎn)價值，大陸法系國家立足于著作權(quán)的財產(chǎn)價值與人格價值，分別頒布了版權(quán)法，由此奠定了域外版權(quán)法中濃厚的私權(quán)基調(diào)。

在我國，盡管《著作權(quán)法》中始終沒有正面承認著作權(quán)屬于私權(quán)利，但隨著作品的演化路徑由“作品生成—作品轉(zhuǎn)化”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白髌飞伞鳈?quán)流轉(zhuǎn)—作品轉(zhuǎn)化”，著作權(quán)的經(jīng)濟效益日趨明顯，立法機關(guān)的態(tài)度也發(fā)生了松動，在2001年《著作權(quán)法》中將著作財產(chǎn)權(quán)細分為七種具體權(quán)利便是明證。[10]由于先前版權(quán)行政機關(guān)通過“公益代表人”之角色營造了良好的版權(quán)環(huán)境，所以在這一時期，版權(quán)行政機關(guān)的工作中心是如何確保著作權(quán)成為一項私權(quán)并提升著作權(quán)的可交易性，也即充當(dāng)“私權(quán)代理人”的角色，其具有尊重著作權(quán)人意思自治、保障交易安全、維護版權(quán)市場秩序等特征。

在2010年《著作權(quán)法》中，雖然與版權(quán)行政機關(guān)作為“私權(quán)代理人”這一角色相關(guān)聯(lián)的修改條款極少，僅有出于提升著作權(quán)可交易性與維護平等主體之間交易安全等價值的考量，允許出質(zhì)人與質(zhì)權(quán)人就著作權(quán)進行出質(zhì)，并向版權(quán)行政機關(guān)辦理出質(zhì)登記，但在2010年《著作權(quán)法》生效后，與《著作權(quán)法》相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章陸續(xù)完成了多次修改，例如《出版管理條例》與《音像制品管理條例》修改五次（均為2011年、2013年、2014年、2016年、2020年）、《廣播電視管理條例》修改三次（2013年、2017年、2020年）、《出版物市場管理規(guī)定》修改三次（2011年、2015年、2016年）等。這些修改的條文規(guī)定為版權(quán)行政機關(guān)扮演“私權(quán)代理人”的角色提供了充足依據(jù)。

以此為背景，相較于上述不同時期，版權(quán)行政機關(guān)不再局限于懲治著作權(quán)侵權(quán)案件，還在保障著作權(quán)人合法權(quán)益的前提下，促進版權(quán)在不同權(quán)利人之間的流轉(zhuǎn)以及確保權(quán)利人獲得相應(yīng)的經(jīng)濟利益。在此過程中，版權(quán)行政機關(guān)確實充當(dāng)了“私權(quán)代理人”的角色。

第一，從針對著作權(quán)侵權(quán)的處理方式來看，①從2010年至2019年，行政處罰的案件量依次為：10590件、12070件、7908件、未公布、4728件、3477件、3065件、3552件、3033件、2539件；移送司法機關(guān)的案件量依次為：538件、508件、823件、未公布、366件、160件、189件、442件、203件、203件。2020年數(shù)據(jù)國家版權(quán)局未公布，下同。參見國家版權(quán)局官網(wǎng)，《2010年-2019年全國版權(quán)執(zhí)法情況統(tǒng)計》，http://www.ncac.gov.cn/chinacopyright/channels/12567.shtml。從2010年至2019年，版權(quán)行政機關(guān)針對著作權(quán)侵權(quán)采取行政處罰和移送司法機關(guān)兩種措施均呈現(xiàn)下降趨勢。在行政資源總量保持相對穩(wěn)定的狀態(tài)下，這一趨勢恰好反映了，隨著我國著作權(quán)環(huán)境在整體上有所改觀，版權(quán)行政機關(guān)已沒有過多關(guān)注如何打擊抄襲、盜版等侵權(quán)現(xiàn)象，而是整合有限資源以此維護著作權(quán)人與相關(guān)權(quán)利人的權(quán)益，并為正常的版權(quán)交易提供便利。

第二，從作品自愿登記情況來看，②從2010年至2019年，作品登記數(shù)量依次為：359871件、461363件、560583件、834569件、997350件、1349552件、1599597件、2001966件、2351952件、2701564件。參見國家版權(quán)局官網(wǎng)，《2010年-2019年全國作品登記情況統(tǒng)計表》，http://www.ncac.gov.cn/chinacopyright/contents/12566/353331.shtml。盡管國家版權(quán)局于1994年12月已發(fā)布《作品自愿登記試行辦法》，但《著作權(quán)法》中確立了著作權(quán)“原始取得”原則，加之人們對預(yù)防著作權(quán)侵權(quán)的意識不強，因而作者自愿登記的效果并不理想，如2000年自愿登記的作品僅有3174件。不過，由于互聯(lián)網(wǎng)的逐漸普及助推了創(chuàng)作大眾化和傳播多元化，著作權(quán)的歸屬便成引發(fā)一系列著作權(quán)侵權(quán)問題的根源所在，倘若作者繼續(xù)依賴原始取得方式證明著作權(quán)的歸屬可能很難奏效。為防止作者被侵權(quán)后出現(xiàn)證明困難的問題，版權(quán)行政機關(guān)采取措施鼓勵作者主動登記作品。在2010年至2019年期間，我國作品自愿登記的數(shù)量一直處于平穩(wěn)上升的趨勢，其中2015年后作品自愿登記的數(shù)量更是突破了100萬件。這種由官方見證并公示權(quán)利狀態(tài)的確權(quán)方式，極大地提升了交易安全。

第三，從著作權(quán)質(zhì)權(quán)登記情況來看，①從2012年至2020年，軟件質(zhì)權(quán)登記及軟件數(shù)量依次為：113件和435件、198件和686件、191件和740件、197件和860件、263件和1015件、233件和987件、350件和1171件、361件和1424件、327件和1174件；其他作品質(zhì)權(quán)登記及作品數(shù)量依次為：33件和338件、46件和355件、305件和305件、409件和409件、64件和64件、66件和66件、197件和197件、176件和176件、57件和57件；質(zhì)押金額依次為：約28億元、約31億元、約26億元、約29億元、約34億元、約30億元、約80億元、約76億元、約41億元。參見國家版權(quán)局官網(wǎng)，《2012年-2020年關(guān)于全國著作權(quán)登記情況的通報》，https://www.ncac.gov.cn/chinacopyright/channels/12623.shtml。自2010年《著作權(quán)法》新增著作權(quán)質(zhì)押制度后，地方版權(quán)行政機關(guān)便積極探索與版權(quán)實踐高度契合的著作權(quán)質(zhì)押模式，并總結(jié)了“產(chǎn)業(yè)集群+版權(quán)質(zhì)押融資”“政府貼息+版權(quán)質(zhì)押融資”“擔(dān)保機構(gòu)+版權(quán)質(zhì)押融資”三種代表性著作權(quán)質(zhì)權(quán)模式。[11]在全面推廣以后，一是在作品質(zhì)權(quán)登記合同的數(shù)量上，除2014年和2015年外，軟件均高于文字、音樂、電影等其它作品；二是在作品質(zhì)權(quán)登記的數(shù)量上，軟件不僅在各年份均高于其他作品，而且相差的數(shù)量較大；三是在2016年后，全國著作權(quán)的質(zhì)押金額穩(wěn)定在30億元以上，2018年更是高達80億元左右?？傮w來看，即便各項數(shù)據(jù)在不同年份均有著一定的變動，但的確有效緩解了版權(quán)交易方式單一、文化企業(yè)融資困難、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢等問題。

第四，從與著作權(quán)相關(guān)的社會組織來看，在版權(quán)行政機關(guān)的支持和推動下，一是各省及經(jīng)濟發(fā)達城市均成立了版權(quán)協(xié)會，如中國版權(quán)協(xié)會、北京市版權(quán)協(xié)會、深圳市版權(quán)協(xié)會等；二是按照作品形式的不同成立了相應(yīng)的著作權(quán)集體管理組織，如中國音樂著作權(quán)協(xié)會、中國文字著作權(quán)協(xié)會等；三是成立了著作權(quán)相關(guān)行業(yè)協(xié)會，如中國版權(quán)聯(lián)盟、中國音像與數(shù)字出版協(xié)會等；四是在部分重點省市成立了版權(quán)代理公司，如中國版權(quán)代理總公司、廣州市版權(quán)代理公司等；五是成立了國家級版權(quán)交易機構(gòu)，如國家版權(quán)交易中心、廣州越秀國家版權(quán)貿(mào)易基地等。版權(quán)行政機關(guān)通過不斷推動與著作權(quán)相關(guān)的社會組織的建設(shè)，借助社會力量，在更大范圍內(nèi)維護了著作權(quán)人的合法權(quán)益。

在2010年《著作權(quán)法》實施期間，版權(quán)行政機關(guān)將工作重點由維護公共利益轉(zhuǎn)移至保護著作權(quán)人對著作權(quán)的“私有”和處分上，遵循了版權(quán)制度是圍繞著作權(quán)人及其權(quán)利來展開的基本規(guī)律，充當(dāng)了“私權(quán)代理人”的角色。不僅大幅度提升了作者創(chuàng)作創(chuàng)新的積極性與社會公眾的著作權(quán)意識，也促進了著作權(quán)流轉(zhuǎn)與作品轉(zhuǎn)化，推動了版權(quán)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；M程，并為我國帶來了版權(quán)“紅利”。例如：從2019年至2020年，我國知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新指數(shù)連續(xù)兩年保持在第14位；從2018年至2020年，版權(quán)行業(yè)對GDP的貢獻率分別為7.37%、7.39%、7.39%。[12]不過，在這一時期，版權(quán)行政機關(guān)冠以保護私權(quán)之名來限制著作權(quán)人意思自治的現(xiàn)象依舊存在，如關(guān)于各種作品形式法定報酬標準的規(guī)范性文件仍然有效。因此，“公益代表人”的角色只能作為一種過渡方案。

四、版權(quán)行政機關(guān)的角色轉(zhuǎn)變：“守夜人”

在新的歷史時期，版權(quán)行政機關(guān)應(yīng)以《著作權(quán)法》第三次修改生效為契機，順勢完成角色的轉(zhuǎn)變。一是在2017年1月，《版權(quán)工作“十三五”規(guī)劃》中要求2020年底我國初步建成版權(quán)強國。在此之后，接續(xù)推進并建成中國特色、世界水平的版權(quán)強國是新的戰(zhàn)略目標；二是在2021年3月，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中提出了要“健全知識產(chǎn)權(quán)保護運用體制”，這為未來五年版權(quán)事業(yè)的發(fā)展指明了新方向；三是在2021年11月，《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》中要求“強化知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、保護、運用，加快建設(shè)創(chuàng)新型國家和世界科技強國”，這無疑對我國版權(quán)事業(yè)提出了更高要求。

（一）“守夜人”：版權(quán)行政機關(guān)的新角色及其證成

“守夜人”是經(jīng)濟學(xué)中的概念，從創(chuàng)立之初就受到了不少人的關(guān)注，而后不斷滲透到各領(lǐng)域之中?！笆匾谷恕钡暮x包括三個部分，分別是：政府權(quán)力有限且要減少干預(yù)、采取一定的措施或建立相應(yīng)的組織機構(gòu)保護和服務(wù)人民、為了保護人民采取必要的制裁手段。[13]就此而言，“守夜人”是指版權(quán)行政機關(guān)在盡可能減少干預(yù)的情況下，為了尊重和保障著作權(quán)人及其相關(guān)權(quán)利人的合法權(quán)益而采取了一系列的鼓勵或懲治措施，具有權(quán)力的有限性、重服務(wù)輕管理、減少干預(yù)與限制、采取必要制裁措施等特征。而之所以要將新時期版權(quán)行政機關(guān)的角色歸納為“守夜人”，究其原因，主要包含兩大方面。

第一，從2021年《著作權(quán)法》的修改要點來看，一是將“國務(wù)院著作權(quán)行政管理部門”修改為“國家著作權(quán)主管部門”，由“行政管理”變?yōu)椤爸鞴堋?，表述上的細微變化反映了職能上的調(diào)整；二是為避免出現(xiàn)公權(quán)力濫用和權(quán)力尋租現(xiàn)象，增加“無害化銷毀處理”的執(zhí)法措施，明確罰款的上限，并刪除了采取執(zhí)法措施時的“可以型”規(guī)定，這意味著當(dāng)符合執(zhí)法條件時，版權(quán)行政機關(guān)沒有拒絕采取措施的余地；三是從提升行政效率角度出發(fā)，新增當(dāng)事人在行政調(diào)查中負有協(xié)助、配合義務(wù)，版權(quán)行政機關(guān)可視情況采取查封、扣押等措施。

第二，從國內(nèi)外版權(quán)行政機關(guān)的特征和發(fā)展趨勢來看，一是《著作權(quán)法》在本質(zhì)上是一部“民權(quán)法”，《民法典》中有專門章節(jié)對著作權(quán)作出規(guī)定就是典型例證，因而版權(quán)行政機關(guān)的介入需以保護著作權(quán)為中心，以保障著作權(quán)人意思自治為原則；二是在域外大多數(shù)國家看來，版權(quán)行政機關(guān)并非嚴格意義上的行政機關(guān)，所以在職能的設(shè)置上強調(diào)以服務(wù)為主、以管理為輔，而不是過多的行政干預(yù)；三是如何協(xié)調(diào)私權(quán)與公共利益是版權(quán)行政機關(guān)在不同時期發(fā)生角色轉(zhuǎn)變的主線，但事實上兩者類似于“點”與“面”的關(guān)系，通過最大程度地維護著作權(quán)人等權(quán)利人的權(quán)益，必然能夠?qū)怖嬗写龠M作用。

（二）版權(quán)行政機關(guān)充當(dāng)“守夜人”的角色阻力

新的角色勢必對版權(quán)行政機關(guān)提出新的要求。如何確保版權(quán)行政機關(guān)順利完成角色的轉(zhuǎn)型，需對目前版權(quán)行政機關(guān)充當(dāng)“守夜人”角色所面臨的阻力加以檢視。

第一，龐雜的規(guī)范性文件固化了過度干預(yù)。著作權(quán)是整個知識產(chǎn)權(quán)法律體系中主體最為龐大、關(guān)系最為復(fù)雜、內(nèi)容最為豐富的一項權(quán)利。[14]因此，為強化對著作權(quán)人的保護，自新中國成立以來，我國先后出臺了大量與著作權(quán)相關(guān)的規(guī)范性文件。例如有數(shù)據(jù)顯示，僅從1978年至2018年，與出版活動相關(guān)的政策法規(guī)共計1168個，其中憲法1部、法律1部、相關(guān)法律10部、加入或簽署的國際條約11個、行政法規(guī)37個、部門規(guī)章195個、政策及規(guī)范性文件913個，[15]形成了以《著作權(quán)法》為核心，多種法規(guī)、規(guī)章及其司法解釋相結(jié)合的著作權(quán)保護體系。

無疑，這在特定時期對于維護著作權(quán)人權(quán)益、懲治著作權(quán)侵權(quán)等具有重要意義。不過，立法質(zhì)量的漸進性、版權(quán)實踐的動態(tài)性、版權(quán)立法的滯后性等因素決定了，一旦部分不合時宜的規(guī)范性文件沒有及時廢止，反而會適得其反，導(dǎo)致版權(quán)行政機關(guān)的過度介入“有法可依”，固化了過度干預(yù)，如目前涉及稿酬的《書籍稿酬暫行規(guī)定》（1990年7月）、《關(guān)于新聞紀錄影片各類稿酬的規(guī)定》（1991年2月）等規(guī)范性文件依然有效。正因如此，版權(quán)行政機關(guān)不免會陷入“兩難”的境地：是進一步，依照相關(guān)規(guī)定對著作權(quán)人的意思自治施加限制；還是退一步，因沒有嚴格執(zhí)法使得自己受到不作為的問責(zé)。很明顯，出于趨利避害的本能反應(yīng)，前一種選擇更容易被版權(quán)行政機關(guān)所接受。

第二，分散的版權(quán)行政機關(guān)易造成推諉現(xiàn)象。從版權(quán)行政機關(guān)的構(gòu)成來看，除專門的版權(quán)局外，還包括公安局、網(wǎng)信辦、知識產(chǎn)權(quán)局、文化和旅游局、市場監(jiān)督管理局等部門，不同版權(quán)行政機關(guān)在版權(quán)領(lǐng)域存在著職能的交叉和重疊。以某省會城市為例，文化和旅游局的職能之一是“管理新聞出版版權(quán)行政事務(wù)，監(jiān)督管理印刷業(yè)，管理著作權(quán)”，市場監(jiān)督管理局的職能之一是“貫徹知識產(chǎn)權(quán)工作法律法規(guī)規(guī)章，組織和指導(dǎo)與之相關(guān)的市場監(jiān)督管理綜合執(zhí)法工作”，這兩個部門的職能之一除發(fā)生互涉外，又同屬于市版權(quán)局的職能范疇。

表面來看，此種權(quán)力配置方式能夠在“數(shù)量”層面給予著作權(quán)人以足夠的版權(quán)行政保護，但實踐狀況究竟如何？以2021年4月騰訊等視頻平臺聯(lián)合500多位藝人抵制短視頻侵權(quán)為例，事實上，短視頻侵權(quán)現(xiàn)象并不是版權(quán)實踐中的新生事物，早在多年之前愛奇藝、嗶哩嗶哩、搜狐等多家視頻和短視頻平臺的負責(zé)人就已經(jīng)向有關(guān)版權(quán)行政機關(guān)反映，并在公開場合進行呼吁。直到因藝人們的加入引發(fā)了輿論的廣泛關(guān)注，才促使不同版權(quán)行政機關(guān)紛紛表態(tài)，并采取了一定的措施。由此可見，鑒于不同版權(quán)行政機關(guān)在職能履行時并不存在先后次序，因而在少數(shù)著作權(quán)侵權(quán)的熱點事件中容易爭相介入，出現(xiàn)版權(quán)行政保護“內(nèi)卷化”。但更多時候容易出現(xiàn)“誰都能管、誰都不管”的推諉局面。

第三，版權(quán)行政保護的理念和方式尚未全面更新。通過管理建立威權(quán)，并借助循環(huán)互動的方式實現(xiàn)彼此之間的強化，這一規(guī)律貫穿于行政機關(guān)的發(fā)展軌跡與權(quán)力脈絡(luò)之中，版權(quán)行政機關(guān)亦是如此。隨著時間的推移，不斷深化的行政管理難免會衍變?yōu)榘鏅?quán)行政機關(guān)的工作理念，并導(dǎo)入版權(quán)行政保護的各項活動中。即便是歷經(jīng)多輪行政體制改革之后，版權(quán)實踐中依舊充斥著行政管理的“影子”，對于服務(wù)型理念的貫徹顯然不夠。又因為行政管理是行使行政權(quán)的外在形式之一，囿于主體法定原則的限制，版權(quán)行政保護的主體范圍很難得到擴張，在大多數(shù)情況下，著作權(quán)人是否能夠?qū)崿F(xiàn)版權(quán)行政保護只能依賴版權(quán)行政機關(guān)。

在此背景下，版權(quán)行政機關(guān)是否能夠為著作權(quán)人提供有利保護？一方面，隨著作品日益商品化以及著作權(quán)的可交易性逐漸獲得認可，脫胎于作品的傳統(tǒng)演化路徑“作品生成—作品傳播”，在版權(quán)實踐中已變?yōu)椤白髌飞伞鳈?quán)流轉(zhuǎn)—作品傳播”與“作品生成—著作權(quán)流轉(zhuǎn)—‘二次加工’作品—作品傳播”，作品演化的環(huán)節(jié)明顯增多；另一方面，自20世紀90年代我國與Internet實現(xiàn)全功能連接后，網(wǎng)絡(luò)逐漸普及，到了2021年，我國互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)人數(shù)10.32億人，其中手機上網(wǎng)人數(shù)10.29億人，互聯(lián)網(wǎng)普及率高達73.0%。[16]不同作品演化環(huán)節(jié)依托互聯(lián)網(wǎng)這一媒介后，不僅使得作品創(chuàng)作大眾化，作品傳播速度極為迅速，也導(dǎo)致著作權(quán)侵權(quán)的成本更低，侵權(quán)手段更加多樣化。顯然，這對于人力、物力等資源較為有限、保護方式相對單一的版權(quán)行政機關(guān)來說，很難滿足著作權(quán)人多元化的利益訴求。

第四，著作權(quán)人實現(xiàn)自我維權(quán)的概率較低。自力救濟與公力救濟是著作權(quán)人被侵權(quán)后實現(xiàn)權(quán)利救濟的兩種方式，兩者相互依存，各具優(yōu)點。著作權(quán)人自我維權(quán)的意義在于，不僅可以為版權(quán)行政機關(guān)“減負”，使其能夠集中有限的行政資源來解決疑難復(fù)雜或新類型的著作權(quán)侵權(quán)案件，同時也是對著作權(quán)人意思自治的尊重，通過調(diào)解、和解等自力救濟方式最大化地挽回自身受損權(quán)益。但坦率地說，對于著作權(quán)人而言，發(fā)現(xiàn)侵權(quán)與實現(xiàn)維權(quán)是截然不同的兩個步驟。隨著人們著作權(quán)意識的逐漸提高，對于是否被侵權(quán)已有較為準確的判斷，但能否實現(xiàn)維權(quán)？侵權(quán)人知曉即便未積極與著作權(quán)人進行協(xié)商解決，之后著作權(quán)人在申請版權(quán)行政機關(guān)介入時也會面臨著向誰申請、判定侵權(quán)時間冗長、維權(quán)成本高、證據(jù)固定不充分等一系列問題，致使侵權(quán)人愿意協(xié)商解決的動力不足，著作權(quán)人自我維權(quán)的實現(xiàn)概率較低。

五、版權(quán)行政機關(guān)克服角色阻力的路徑選擇

為使版權(quán)行政機關(guān)在新時期完成向“守夜人”角色的轉(zhuǎn)型，應(yīng)立足于版權(quán)行政機關(guān)開展版權(quán)保護之執(zhí)法現(xiàn)狀，并結(jié)合自身特點與總體趨勢，提出版權(quán)行政機關(guān)克服角色阻力的可行路徑。

（一）健全規(guī)范性文件的退出機制

遵循源頭治理的思路，由于繁雜的規(guī)范性文件為版權(quán)行政機關(guān)的過度干預(yù)提供了實踐生命力，因而引導(dǎo)版權(quán)行政機關(guān)實現(xiàn)適度干預(yù)的關(guān)鍵是完備規(guī)范性文件的退出機制，進而推動版權(quán)行政機關(guān)“放權(quán)”。目前，與著作權(quán)相關(guān)的規(guī)范性文件主要采取兩種退出方式：一種是在修改某一具體規(guī)范性文件時刪除或更改其中的相關(guān)規(guī)定，如2021年《著作權(quán)法》修改時發(fā)生變動的條款多達42條；另一種是以某一規(guī)范性文件為單位，對若干個規(guī)范性文件進行集中清理。比較而言，前后兩種退出方式均是根據(jù)版權(quán)實踐的動態(tài)變化不定期地作出，但后一種方式在條文的數(shù)量上明顯要多，因而對于達到版權(quán)行政機關(guān)“放權(quán)”的效果更為顯著。

現(xiàn)階段，以國家版權(quán)局為代表的版權(quán)行政機關(guān)已經(jīng)集中完成了四批規(guī)范性文件的清理，分別為：2002年5月清理9件；2003年11月清理27件；2009年5月清理13件；2011年3月清理53件；總計清理102件。不過，一方面最近的規(guī)范性文件的清理時間為2011年3月，距今已經(jīng)有十年多，這比先前任一相鄰批次間隔的時間顯然要長；另一方面僅以出版行業(yè)為例，在2010年至2018年期間存續(xù)的規(guī)范性文件多達180件。[15]這不僅反映了現(xiàn)存規(guī)范性文件具有“供過于求”的表征，同時預(yù)示著進一步開展清理工作大有空間。為此，版權(quán)行政機關(guān)應(yīng)對現(xiàn)有規(guī)范性文件進行梳理并建立臺賬，以適度干預(yù)、合理設(shè)置權(quán)力、避免條文重復(fù)等為退出標準，在充分評估和征求多方意見的基礎(chǔ)上，結(jié)合實際情況及時對現(xiàn)有規(guī)范性文件作出集中清理。

（二）明確各級版權(quán)局在版權(quán)行政機關(guān)中的主導(dǎo)地位

由多個版權(quán)行政機關(guān)就同一著作權(quán)侵權(quán)事項開展執(zhí)法活動，看似能夠最大程度地保護著作權(quán)人，但因為不同執(zhí)法主體之間并不具有從屬關(guān)系，勢必造成主體混亂、權(quán)責(zé)不明確等一系列問題，也會在部分著作權(quán)侵權(quán)事件中出現(xiàn)“神仙打架”或“公地悲劇”之現(xiàn)象，致使被侵權(quán)人的著作權(quán)處于持續(xù)受損狀態(tài)。既然版權(quán)行政機關(guān)過于分散難免導(dǎo)致著作權(quán)保護的乏力或不到位，那么能否通過將版權(quán)行政執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一交由版權(quán)局行使的方式來解決？倘若如此，不僅會加劇當(dāng)前版權(quán)行政資源不充足的現(xiàn)狀，更不利于發(fā)揮不同版權(quán)行政機關(guān)就分屬業(yè)務(wù)板塊所具有的優(yōu)勢和專長，所以這種解決路徑并不可取。具有實操性的方案是，效仿“劍網(wǎng)”等專項行動的做法，由專司新聞出版行政事務(wù)的版權(quán)局充當(dāng)主導(dǎo)機關(guān)，聯(lián)合公安、工信等相關(guān)部門開展專項行動。相應(yīng)地，各級版權(quán)局在版權(quán)領(lǐng)域有權(quán)統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)的不同版權(quán)行政機關(guān)。

具體來看，各級版權(quán)局除繼續(xù)借助被侵權(quán)人投訴、依職權(quán)調(diào)查發(fā)現(xiàn)、相關(guān)部門移送等傳統(tǒng)途徑外，還應(yīng)不斷拓寬著作權(quán)侵權(quán)信息的獲取渠道。在確認轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)損害公共利益的著作權(quán)侵權(quán)案件或者開展版權(quán)集中治理時，各級版權(quán)局需率先做出反映，在依據(jù)現(xiàn)實狀況加以研判后，組織和聯(lián)絡(luò)相關(guān)版權(quán)行政機關(guān)參與其中，如在網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)案件中主要聯(lián)絡(luò)網(wǎng)信、公安以及通信管理三個部門。通過各級版權(quán)局的協(xié)調(diào)與分工，協(xié)同治理，確保以合理的資源投入實現(xiàn)版權(quán)行政保護“合力”最優(yōu)化。但主導(dǎo)地位實際上也是一種責(zé)任，換句話說，各級版權(quán)局應(yīng)是“第一責(zé)任人”，如果轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)版權(quán)行政保護不力、版權(quán)侵權(quán)現(xiàn)象屢禁不止等問題，各級版權(quán)局將首先受到追責(zé)。

（三）更新版權(quán)行政保護的理念后向外部借力

“理念是行動的先導(dǎo)”，版權(quán)行政機關(guān)在堅守理念的同時須遵循一般規(guī)律，即行政機關(guān)由強調(diào)管理轉(zhuǎn)為重視服務(wù)是人類政治文明史上的基本趨勢。2021年《著作權(quán)法》中將“行政管理”改為“主管”，刻意避開了“行政管理”這一法律術(shù)語，恰好印證了該趨勢。為此，版權(quán)行政機關(guān)應(yīng)因勢利導(dǎo)，將版權(quán)行政保護的理念更新為服務(wù)于著作權(quán)人與版權(quán)市場，并以打造“服務(wù)型”版權(quán)行政機關(guān)為目標。

在此之后，一是主體法定原則的限制得到紓解，版權(quán)行政機關(guān)可借助版權(quán)協(xié)會、版權(quán)代理公司、著作權(quán)相關(guān)行業(yè)協(xié)會等各類社會組織的力量，與社會組織保持密切的溝通和交流，集思廣益，就相關(guān)的專業(yè)性問題分享意見，并鼓勵社會組織多接觸社會公眾，及時轉(zhuǎn)達公眾遭遇的著作權(quán)侵權(quán)問題，成為公眾與版權(quán)行政機關(guān)之間的“橋梁”，必要時可效仿國外做法在法律允許的范圍內(nèi)對社會組織進行授權(quán)，[17]使其代為辦理訴訟、非訴、提供制定政策和法律的建議以及行業(yè)的自律、服務(wù)、監(jiān)管和制裁等業(yè)務(wù)；[18]二是通過常態(tài)化相互交流、研討、分享經(jīng)驗等方式，就區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、云計算等新興技術(shù)案件或其他疑難案件的移送、侵權(quán)認定、協(xié)同辦理以及盡快修復(fù)受損權(quán)益等與司法機關(guān)達成統(tǒng)一意見，提高行政保護與司法保護的銜接和質(zhì)效；三是依托科技構(gòu)建規(guī)范化、專業(yè)化、信息化、智能化的公共服務(wù)平臺，簡化作品登記、著作權(quán)合同等手續(xù)，縮減辦理的時間和費用等，進一步實現(xiàn)版權(quán)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)化和高質(zhì)化，以此提高版權(quán)行政保護的質(zhì)效。

（四）建立著作權(quán)人自我維權(quán)保障機制

正因為著作權(quán)人實現(xiàn)自我維權(quán)困難，使得部分被侵權(quán)的著作權(quán)人易借助非常規(guī)的方式實現(xiàn)維權(quán)，如上述騰訊等視頻平臺聯(lián)合500多位藝人抵制短視頻侵權(quán)，但這不能作為推而廣之的做法。如何提高著作權(quán)人實現(xiàn)自我維權(quán)的幾率？一是版權(quán)行政機關(guān)需通過案例、漫畫、宣傳手冊等多種形式引導(dǎo)社會公眾，在發(fā)現(xiàn)侵權(quán)后如何有效地收集和固定證據(jù)、采取技術(shù)措施以及尋求便捷化的救濟途徑等，加強著作權(quán)人自我維權(quán)的法律知識；二是推動專門或包含著作權(quán)維權(quán)在內(nèi)的版權(quán)公共法律服務(wù)保障體系，積極打造版權(quán)行政機關(guān)主導(dǎo)、相關(guān)社會組織與律師事務(wù)所積極參與模式，使得著作人在被侵權(quán)后通過咨詢能夠獲悉維權(quán)的最佳途徑，降低著作權(quán)人維權(quán)的成本和投入等；三是借鑒國家知識產(chǎn)權(quán)局設(shè)立快速維權(quán)中心的有益經(jīng)驗，在經(jīng)濟發(fā)達城市或空間位置毗鄰地區(qū)組建版權(quán)糾紛快速解決機構(gòu)，對著作權(quán)人提交的侵權(quán)案件應(yīng)當(dāng)盡快完成審查和確認，從而對侵權(quán)人形成心理上的威懾；四是加強相關(guān)人才隊伍的建設(shè)，正如2022年4月習(xí)近平總書記在中國人民大學(xué)考察時所指出的，“‘為誰培養(yǎng)人、培養(yǎng)什么人、怎樣培養(yǎng)人’始終是教育的根本問題?！爆F(xiàn)階段，在依靠專業(yè)機構(gòu)和專業(yè)人員可能無法全面滿足社會公眾對相關(guān)維權(quán)知識需求的情況下，應(yīng)借助高校和科研單位等社會組織的力量，從現(xiàn)實的問題與需求出發(fā)，傳授與著作權(quán)相關(guān)的法律知識，提升解決實際問題的專業(yè)技能，向社會輸送更多著作權(quán)方面的緊缺人才。