地方政府應(yīng)急管理的優(yōu)化對策研究
——基于危機生命周期理論

王義軒，翟雨浩，劉師楠

1.吉林體育學(xué)院；2.浙江工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院；3.遼寧工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院

一、前言

近年來，我國社會各類突發(fā)事件逐漸增多。2015年，中央政治局會議提出“當(dāng)前國際形勢風(fēng)云變幻，我國經(jīng)濟社會發(fā)生深刻變化，改革進入攻堅期和深水區(qū)，社會矛盾多發(fā)疊加，各種可以預(yù)見和難以預(yù)見的安全風(fēng)險挑戰(zhàn)前所未有，必須始終增強憂患意識，做到居安思危?！毙聲r代背景下對政府的應(yīng)急管理工作提出了新的要求。

地方政府是應(yīng)急管理體系的基礎(chǔ)單位，也是直面危機、直接聯(lián)系群眾的一線組織，地方政府應(yīng)急管理工作決定著整個應(yīng)急管理體系的成效。許多學(xué)者針對近年來的應(yīng)急管理實踐，提出了相應(yīng)的問題。張海波（2020）[1]回顧政府應(yīng)急實踐，發(fā)現(xiàn)應(yīng)急管理的過程中問題主要體現(xiàn)為風(fēng)險預(yù)防、減緩等機制與其他響應(yīng)機制互通不暢、對網(wǎng)絡(luò)媒體的輿情應(yīng)對不足以及學(xué)習(xí)機制的缺乏；對于危機應(yīng)急管理中網(wǎng)絡(luò)媒體和公眾參與的作用，魯肖麟，邊燕杰等（2021）[2]發(fā)現(xiàn)政策機制和社會機制的應(yīng)急防控效果是通過相互調(diào)節(jié)共同實現(xiàn)有效應(yīng)急的。而對于政府內(nèi)部應(yīng)急管理機制中核心要害的問題，劉澤照（2021）[3]提出當(dāng)前政府應(yīng)急管理中，官員避責(zé)行為對地方應(yīng)急及風(fēng)險防控造成嚴重損害，是亟待關(guān)注和亟需有效解決的現(xiàn)實問題。

回顧歷程，反躬自省，本研究分析應(yīng)急管理工作和管理體系中亟待解決的問題，并引入危機生命周期理論，希望為我國地方政府的應(yīng)急管理措施提出進一步的優(yōu)化建議，為建立效率更高、效果更好、人民滿意的地方政府應(yīng)急管理體系提供理論參考。

二、地方政府應(yīng)急管理現(xiàn)實困境

（一）理論概念有待厘清

“國家應(yīng)急管理體系”這一概念自正式提出已有數(shù)年，但目前實務(wù)部門和理論界在相關(guān)表述中仍不完全統(tǒng)一，對其內(nèi)涵的認識和邊界的劃定也不甚一致，在縱向時間歷程上和橫向部門之間對應(yīng)急管理的內(nèi)涵認定、表述也有所不一，基礎(chǔ)概念上存在這種模糊空間就給指導(dǎo)實踐工作留下了迷茫，這種迷茫體現(xiàn)在相關(guān)的法律法規(guī)等理論指導(dǎo)方面和部門設(shè)置、權(quán)責(zé)劃分、執(zhí)行措施等實踐方面。

根據(jù)已有的研究和記載[4]，我國“國家應(yīng)急管理體系”概念在發(fā)展歷程上主要經(jīng)歷了4個階段：第一階段以分類管理為主，第二階段以應(yīng)急管理體系為主，第三階段以公共安全體系為主，第四階段則以應(yīng)急管理體系為統(tǒng)領(lǐng)。

對于應(yīng)急管理的內(nèi)涵，黨中央、國務(wù)院先后采用過“國家應(yīng)急管理體系”“公共衛(wèi)生等應(yīng)急體系”等表述。在定義范疇上，應(yīng)急管理對應(yīng)的事務(wù)也時有變化，有時自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件均屬應(yīng)急管理范疇，有時應(yīng)急管理責(zé)任只認定自然災(zāi)害、事故災(zāi)難兩大類突發(fā)事件，可見目前應(yīng)急管理的事權(quán)、責(zé)任歸屬還存在矛盾之處。

理論概念未完全厘清給法律法規(guī)的制定和落實造成了困難。例如我國已頒布、實施的與突發(fā)公共衛(wèi)生事件和應(yīng)急管理有關(guān)的法律法規(guī)之間，存在著不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，影響了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的效率。各個不同類別的法律法規(guī)中對應(yīng)急措施、主體責(zé)任等方面的規(guī)定存在差異，甚至是規(guī)范界定上的模糊，都影響了面對突發(fā)事件時的手段選擇、分工協(xié)調(diào)。并且，當(dāng)面對兩部甚至兩部以上的法律法規(guī)不協(xié)調(diào)時，缺少最高權(quán)威性的明確指導(dǎo)，推諉掣肘、多頭執(zhí)法等現(xiàn)象便難以避免。

（二）協(xié)調(diào)機制有待疏通

由應(yīng)急管理理論內(nèi)涵的定義不統(tǒng)一導(dǎo)致部門設(shè)置和權(quán)責(zé)劃分出現(xiàn)重疊和掣肘仍是當(dāng)前制約應(yīng)急管理工作優(yōu)化的痛點，健全國家應(yīng)急管理體系的工作還任重道遠，而應(yīng)急管理中府際間和各部門間的組織協(xié)作又是應(yīng)急管理工作獲得實效的關(guān)鍵。

首先，應(yīng)急管理介入的事件多是復(fù)雜多變的非結(jié)構(gòu)化問題，其難度和嚴重程度往往需要縱向央地關(guān)系和橫向地方府際協(xié)作來實現(xiàn)應(yīng)急管理。其次，現(xiàn)代行政體系受韋伯科層制影響，其流程標(biāo)準化、分工專業(yè)化、層級正式化等本質(zhì)特征雖然能夠較好地適應(yīng)大部分傳統(tǒng)事務(wù)管理，但一定程度上與應(yīng)急管理中需要的組織彈性、動態(tài)靈活等特性相悖。與此同時，問題的復(fù)雜程度越高，參與協(xié)作的組織部門數(shù)量往往越多，而科層制體系中組織異質(zhì)性和部門專業(yè)壁壘等問題可能會進一步阻礙合作的開展。

目前省、市、縣各級應(yīng)對突發(fā)事件，常以臨時性機構(gòu)形式開展工作，其成員往往來自不同部門，橫跨多個領(lǐng)域，涉及多方主體，而這些部門和主體目前的協(xié)調(diào)整合程度不高，沒有形成確定的體系機制，在短時間內(nèi)的協(xié)調(diào)配合效果不盡如人意，存在多頭管理、各自為政的現(xiàn)象，一定程度上影響了應(yīng)急管理工作的效率。另外，應(yīng)急管理體系中分段管理、屬地管理的問題也比較突出，出于責(zé)任劃分和政績考核等各方面原因，各地方應(yīng)急管理部門對本屬地發(fā)生的突發(fā)應(yīng)急事件更為上心，而忽視了就突發(fā)事件可能造成的擴散影響與其他行政轄區(qū)進行及時的溝通協(xié)調(diào)，信息的橫向傳遞過程共享、互通水平較低，影響突發(fā)事件的準確預(yù)警。

（三）避責(zé)行為亟待遏制

社會風(fēng)險領(lǐng)域的德國專家烏爾里?！へ惪藦纳鐣l(fā)展的視角，提出隨著風(fēng)險形式的突變和危機地來源于影響的不確定性逐漸超出人們的傳統(tǒng)預(yù)期和理解，當(dāng)代世界的管理者和普通人更傾向于回避風(fēng)險減緩責(zé)任，社會上正頻繁發(fā)生“有組織地不負責(zé)任”現(xiàn)象[5]。

危機事件本身的巨大影響力持續(xù)吸引著各方關(guān)切，在內(nèi)外監(jiān)督的壓力下，“滅火”不力可能意味著職位不保。另外，新時代網(wǎng)絡(luò)媒體的輿論傳播會進一步放大危機事件的負面影響，相比危機帶來的直接損失，危機的輿論擴散造成的損害更持久深入[6]。

突發(fā)性公共危機的出現(xiàn)，可能有損地方主政官員的政績，受到上級問責(zé)，影響前途命運。在這種壓力下產(chǎn)生了趨利避害的動機，醞釀了避責(zé)行為。衍生出了一系列的隱瞞行動、極端保守、形式主義等避責(zé)行為。這些避責(zé)行為的動機實質(zhì)是個體在危機情境下，其內(nèi)生利益偏好和選擇的外在體現(xiàn)。諸如瞞報信息、重復(fù)檢查、強制攤派等具體的避責(zé)行為，總體上或以替換性執(zhí)行、過度性執(zhí)行、象征性執(zhí)行等形式表現(xiàn)在應(yīng)急管理實踐當(dāng)中[7]。

一方面危機事件處理不力所帶來的高損失的顯性預(yù)期，顯著拉高了個體的風(fēng)險感知水平，加劇了消極心理暗示，進而醞釀出行政個體的避責(zé)動機和避責(zé)行為。通過許多已有實例，反映出一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)，對于安全、應(yīng)急相關(guān)工作避之不及的隱性避險心理[8]。另一方面，個體在上級考核壓力下，或個人能力不足的情況下，往往產(chǎn)生消極保守心理，傾向采取推諉甩鍋、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，攤派任務(wù)、層層加碼，逐級施壓等策略性的躲避責(zé)任行為。

三、基于危機生命周期理論的地方政府應(yīng)急管理優(yōu)化

危機生命周期理論，是研究危機因子從誕生到消亡的過程中不同階段生命特點的理論，該理論普遍被認為源自1986年美國學(xué)者芬克提出的“生命周期”四階段模型。本研究基于危機生命周期理論，從危機因子生命演化過程視角，對地方政府應(yīng)急管理措施和管理體系提出參考性的優(yōu)化建議，將危機因子演化過程劃定為醞釀期、爆發(fā)期、擴散期和后遺期。并根據(jù)問題分析需要，將危機分為長期積累的產(chǎn)生的質(zhì)變結(jié)果，以及突然誕生的外部不可控危機。

（一）危機醞釀期

首先，在危機未成形前發(fā)揮自我革命精神，常態(tài)化篩查內(nèi)部問題，繼續(xù)強化中央和地方巡視組機制，并將巡視制度常態(tài)化、精細化。通過內(nèi)部自上而下的自檢自查，及時發(fā)現(xiàn)并排除系統(tǒng)內(nèi)的弊病和外部問題，對于錯誤長期積累導(dǎo)致的危機具有較好預(yù)防效果。其次，建立健全基于大數(shù)據(jù)的危機感知體系。危機感知的信息工作貫穿應(yīng)急管理全過程。危機尚在醞釀而未發(fā)生時的感知和預(yù)警難度較大，需要快速且精準的信息分析；后續(xù)在危機爆發(fā)期和擴散期，危機演化的趨勢具有較強的離散性，影響的深度和廣度難以預(yù)測，環(huán)境變化快速且劇烈。

健全完善危機感知體系能夠在應(yīng)急管理前期提高與危機相關(guān)信息的收集處理和分析能力。要健全完善的危機感知體系，首先要強化地方政府的信息工作能力，以大數(shù)據(jù)技術(shù)為重要抓手，通過與公有企業(yè)和私有企業(yè)的合作，在地方建立大數(shù)據(jù)平臺和分析中心，以優(yōu)惠政策吸納信息科技人才。其次要提高對信息工作的重視程度，搜集網(wǎng)絡(luò)社交媒體的輿情信息加以甄別，將其納入危機感知體系，借助網(wǎng)絡(luò)社交媒體貼近一線的群眾屬性來感知基層動態(tài)。

（二）危機爆發(fā)期

危機爆發(fā)期階段的當(dāng)務(wù)之急在于快速反應(yīng)控制危機，盡可能地阻止其進入危機擴散期。因此保證應(yīng)急工作的效率和效果就成為重中之重。此階段的關(guān)鍵是要優(yōu)化地方政府間的協(xié)作機制。應(yīng)急管理最重要的主體是政府，完善的地方政府間協(xié)作機制是地方應(yīng)急管理提質(zhì)增效的關(guān)鍵優(yōu)勢。合理的組織間協(xié)作能夠緩解單個組織的壓力、有效降低應(yīng)急管理的管理成本、提高應(yīng)急資源利用的效率、避免無序的重復(fù)工作、加快應(yīng)急反應(yīng)的速度。

首先，以明確權(quán)責(zé)的協(xié)作制度為統(tǒng)領(lǐng)，以科學(xué)化的地方應(yīng)急預(yù)案為指導(dǎo)，減少地方之間重復(fù)工作、推諉扯皮的情況；以相關(guān)法律法規(guī)的出臺作為協(xié)作制度的法理基礎(chǔ)；統(tǒng)籌參考現(xiàn)有的各部門應(yīng)急預(yù)案，在此基礎(chǔ)上細化權(quán)責(zé)和行為原則，同時根據(jù)經(jīng)驗、現(xiàn)狀分析和未來預(yù)測，充分參考基層工作人員的經(jīng)驗建議，因地制宜制定區(qū)域化應(yīng)急預(yù)案；要暢通地方之間應(yīng)急管理部門的互聯(lián)互通機制，彌補擴散期信息大爆發(fā)時的信息劣勢，并及時溝通各地，做到規(guī)定和舉措上協(xié)同并進，避免矛盾和重復(fù)工作；要暢通行政系統(tǒng)內(nèi)部的意見發(fā)聲通道。組織應(yīng)急協(xié)作中每個部分作用都不可忽視，避免個別部門因為行政級別、權(quán)力屬性等因素導(dǎo)致意見更難獲得重視的可能，通過常規(guī)演練等形式探索科學(xué)協(xié)作機制，暢通上下級意見溝通渠道。

（三）危機擴散期

危機發(fā)展到擴散期時，危機事態(tài)不斷擴大，涉及跨行業(yè)、跨區(qū)域的各個社會主體，對人民群眾造成的負面影響不斷加深，各類社會群體的需求不斷增加，此時需要動員社會中多元主體參與應(yīng)急管理，同時積極響應(yīng)人民群眾的必須要求，暢通民情反映渠道。社會組織協(xié)同參與在理論上部分彌補市場和政府在資源配置方面的不足，在實踐中發(fā)揮其專業(yè)性、中介性和自治性作用，優(yōu)化社會動員效果和溝通效率[9]，合理合法反映民間訴求，緩解危機擴散期造成的社會心理沖擊，兼顧群眾人性化需要和特殊群體需要。

首先，建議在現(xiàn)有的黨委領(lǐng)導(dǎo)和基層單位聯(lián)動機制下，支持并規(guī)范非政府組織、企業(yè)、媒體在應(yīng)急管理過程中的參與路徑，進一步優(yōu)化基層社區(qū)志愿服務(wù)，支持專業(yè)的社會支援組織的建立和發(fā)展，推行社會志愿組織應(yīng)急標(biāo)準的“行業(yè)化”，在獎懲制度、財務(wù)制度等方面進一步正規(guī)化、精細化。其次，構(gòu)建正式的社會組織與政府的應(yīng)急聯(lián)動平臺，以定期或不定期的聯(lián)席會議形式，構(gòu)建志愿服務(wù)與政府應(yīng)急合作聯(lián)動的協(xié)調(diào)機制、信息共享行為互通機制。

（四）危機后遺期

危機后遺期是危機生命周期理論的最后階段。此時危機已漸消亡，顯性矛盾得到解決，但隱性矛盾仍然潛藏，深層次的危機亟待清除并充分復(fù)盤事件，否則隱性矛盾在發(fā)展中很可能催生新的危機進入醞釀期。因此，研究認為在危機后遺期，應(yīng)當(dāng)落實科學(xué)有效的監(jiān)督問責(zé)機制，以現(xiàn)代化的輿情響應(yīng)機制化解危機演化的前幾個階段造成的深層次社會影響。

首先，重視輿論作用，網(wǎng)絡(luò)輿情的處理直接關(guān)乎黨和政府的公信力和應(yīng)急管理實效對于謠言和惡意引導(dǎo)輿論的情況及時透明公開正本清源，同時爭取“意見領(lǐng)袖”的發(fā)聲，充分發(fā)揮社交媒體態(tài)勢感知、輿論引導(dǎo)、動員資源作用，提高群眾配合工作的積極性和應(yīng)對危機的信心。

其次，要探索現(xiàn)代化的輿情響應(yīng)機制，應(yīng)對較大地理跨度上的應(yīng)急管理工作。利用網(wǎng)絡(luò)社交媒體實時溝通的特點提高溝通群眾的效率，化解矛盾意見，疏通政府與群眾的雙向交流。

再次，加強避責(zé)行為的遏制。設(shè)立科學(xué)合理的地方政府應(yīng)急工作評價體系，通過全方位科學(xué)的視角構(gòu)建應(yīng)急管理評價體系，有效限制地方政府行為失范。

最后，提高事后評價考核的透明度，接受社會監(jiān)督問責(zé)，提升監(jiān)督問責(zé)效力的同時也能提高地方政府公信力；要賦予容錯糾錯空間，消除個體怕“犯錯誤”的心理負擔(dān)，從而減少畏首畏尾的消極保守行為。

四、結(jié)語

應(yīng)急管理是國家行政工作的重要內(nèi)容和國家治理體系的重要構(gòu)成，應(yīng)急管理的成效與治理能力和行政隊伍風(fēng)貌息息相關(guān)。為不斷完善國家應(yīng)急管理體系、精進應(yīng)急管理能力，還要持續(xù)發(fā)揮中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和我國社會主義制度的顯著優(yōu)勢，同時地方政府還需在上級黨委和政府的指導(dǎo)下持續(xù)提高應(yīng)急管理能力，優(yōu)化組織間合作效能、暢通民情反映反饋渠道、杜絕行政避責(zé)行為、加強常態(tài)化的自省自查、打造現(xiàn)代化輿情響應(yīng)機制，建立健全一套人民滿意、效率更高、效果更好的政府應(yīng)急管理體系。