程 慧 ， 秦曉依

(1.河北師范大學(xué) 法政與公共管理學(xué)院,河北 石家莊 050024；2.河北師范大學(xué) 公共政策評估中心，河北 石家莊 050024)

“深化生態(tài)文明體制改革，加快生態(tài)文明制度建設(shè)，建立健全生態(tài)環(huán)境保護體制機制，是現(xiàn)階段國家治理現(xiàn)代化建設(shè)中的重要基礎(chǔ)和保障?！盵1]我國不斷加強生態(tài)環(huán)境建設(shè)力度，出臺了系列生態(tài)環(huán)境保護政策，禁養(yǎng)區(qū)政策就是其中一項重要的具體政策。禁養(yǎng)區(qū)即畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)，禁養(yǎng)區(qū)政策是國家為治理畜禽養(yǎng)殖污染、防范區(qū)域生態(tài)環(huán)境風(fēng)險、引導(dǎo)畜禽養(yǎng)殖業(yè)科學(xué)發(fā)展出臺的禁止在法律法規(guī)規(guī)定區(qū)域內(nèi)建設(shè)養(yǎng)殖場或有污染物排放的養(yǎng)殖場的政策。然而在禁養(yǎng)區(qū)政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)了明顯的“一刀切”現(xiàn)象，導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。2019年以來，隨著豬價的上漲，環(huán)保禁養(yǎng)政策“一刀切”執(zhí)行成為社會關(guān)注焦點。環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部多次要求立即取消超出法律法規(guī)的生豬禁養(yǎng)、限養(yǎng)規(guī)定，采取措施開展禁養(yǎng)區(qū)清理工作，嚴禁以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等名義在禁養(yǎng)區(qū)劃定上搞“一刀切”。在2018年非洲豬瘟爆發(fā)之前，我國養(yǎng)豬業(yè)由于污染嚴重面臨史上最嚴環(huán)保難題，隨著禁養(yǎng)區(qū)政策執(zhí)行規(guī)定時限的到來，全國各地相繼開啟豬場拆遷風(fēng)暴，出現(xiàn)擴大禁養(yǎng)區(qū)劃定范圍、禁止所有養(yǎng)殖行為、“運動式清理”、打造“無豬縣”、強拆養(yǎng)殖場等“一刀切”式禁養(yǎng)政策執(zhí)行偏差。禁養(yǎng)區(qū)政策執(zhí)行“一刀切”問題在公共政策執(zhí)行偏差研究中非常典型，值得深刻反思并積極改進。

在對環(huán)境政策執(zhí)行“一刀切”問題的研究中，葉大鳳等基于政策執(zhí)行過程模式視角，分析導(dǎo)致地方政府環(huán)境政策執(zhí)行偏差的原因，主要在于地方行政文化及唯GDP政績觀等[2]。周佳從央地關(guān)系角度對造成環(huán)境政策執(zhí)行困境的原因進行分析，認為是中央與地方權(quán)責(zé)劃分不明確、利益分配機制不健全、環(huán)境政策監(jiān)管能力不足等因素造成[3]。余斌等對環(huán)保督查后各地所實施的環(huán)保整治方案及方式方法進行研究后指出地方環(huán)保政策執(zhí)行存在著諸多“簡單化”“一刀切”的情形[4]。石磊認為環(huán)?！耙坏肚小本唧w表現(xiàn)為基層協(xié)同執(zhí)法不足、責(zé)權(quán)失衡與高壓問責(zé)、“千年大計”下的從嚴執(zhí)法等[5]。向俊杰從央地政府、地方政府間、政策執(zhí)行者與政策對象間三重博弈的視角，提出環(huán)保政策執(zhí)行出現(xiàn)“一刀切”問題的解釋框架[6]。莊玉乙等基于“地方政府資源—任務(wù)情境難度”的分析框架指出當?shù)胤秸J為其治理資源不能匹配該任務(wù)情境中的治理難度時，會更多地傾向于選擇“一刀切”方式去極端地執(zhí)行政策[7]。從目前的研究來看，學(xué)界對政策執(zhí)行“一刀切”現(xiàn)象較為關(guān)注，一些學(xué)者已經(jīng)對基層環(huán)境政策執(zhí)行“一刀切”現(xiàn)象從政治、行政、組織、法治等層面進行研究。但現(xiàn)有研究仍略顯不足，特別是對基層環(huán)境政策執(zhí)行的具體領(lǐng)域和典型案例的研究。本文對禁養(yǎng)區(qū)政策基層執(zhí)行中由于“一刀切”式的執(zhí)行而導(dǎo)致生豬養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)受到巨大損失的典型案例展開研究，以史密斯政策執(zhí)行模型為分析框架，強調(diào)在“禁養(yǎng)區(qū)”環(huán)境政策執(zhí)行中，政策自身、政策執(zhí)行機構(gòu)、政策目標群體、政策環(huán)境等諸多因素及因素間相互影響、互動而產(chǎn)生了政策執(zhí)行偏差。

一、禁養(yǎng)區(qū)政策執(zhí)行“一刀切”表現(xiàn)

(一)擴大禁養(yǎng)區(qū)劃定范圍

按照國家規(guī)定未達到人口集中要求(1 000人以上)的區(qū)域不在禁養(yǎng)范圍內(nèi)。但部分地方政府在執(zhí)行禁養(yǎng)區(qū)政策時，卻把未達到人口集中要求的自然村落也劃定為禁養(yǎng)區(qū)，甚至還有個別地方政府因經(jīng)濟驅(qū)動和政績要求等提出建設(shè)“無豬縣”“無豬鎮(zhèn)”的口號。

(二)禁止所有養(yǎng)殖行為

禁養(yǎng)區(qū)政策并不是禁止所有的養(yǎng)殖行為。如風(fēng)景名勝區(qū)的其他區(qū)域及飲用水水源二級保護區(qū)禁止建設(shè)有污染物排放的養(yǎng)殖場，即養(yǎng)殖場污染物排放只要符合排放標準就不在禁養(yǎng)范圍內(nèi)；低于養(yǎng)殖場規(guī)模標準的養(yǎng)殖專業(yè)戶和散養(yǎng)戶也不在禁養(yǎng)范圍內(nèi)。但是在政策執(zhí)行過程中部分地區(qū)將禁養(yǎng)區(qū)當作禁止全面養(yǎng)殖區(qū)域，無論養(yǎng)殖規(guī)模大小，無論養(yǎng)豬場是否產(chǎn)生污染，一律關(guān)停。禁養(yǎng)范圍無限擴大，舊的養(yǎng)豬場不允許養(yǎng)殖，新的養(yǎng)豬場不允許建設(shè)，許多散養(yǎng)戶被清理出養(yǎng)殖業(yè)。不僅禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)具有環(huán)評資質(zhì)的養(yǎng)殖場被要求關(guān)停和搬遷，甚至部分各級畜禽遺傳資源保護品種的保種場等也納入清理范圍。

(三)采用運動式治理手段

面對環(huán)保督察及上級考核的硬性指標壓力，一些地方政府采用短期、集中和強制性的運動式治理，做“一刀切”式拆除。前期政策宣傳不到位加之政策執(zhí)行迅速，養(yǎng)殖戶缺乏充足的時間出售或轉(zhuǎn)移畜禽；工作人員執(zhí)行態(tài)度不友好、執(zhí)行過程簡單粗暴，導(dǎo)致部分養(yǎng)殖戶抵制關(guān)停搬遷；由于有關(guān)畜牧場拆遷補償標準的政策法規(guī)不健全，一些地方政府采用強制性手段減少或拒絕給予拆遷補償。當初響應(yīng)政策號召從事養(yǎng)殖業(yè)的養(yǎng)殖戶在清理養(yǎng)殖場時卻沒有得到相應(yīng)補償，豬場被拆后也沒有后續(xù)的跟進措施，被拆豬場的建筑材料被閑置在原地，造成材料和土地資源的浪費。

二、基于史密斯政策執(zhí)行模型的禁養(yǎng)區(qū)政策執(zhí)行“一刀切”分析

公共政策學(xué)者史密斯認為，在公共政策執(zhí)行過程中，影響政策執(zhí)行的因素包括理想化的政策、政策執(zhí)行機構(gòu)、政策目標群體、政策環(huán)境4個方面。禁養(yǎng)區(qū)政策執(zhí)行“一刀切”現(xiàn)象體現(xiàn)的政策執(zhí)行偏差主要是由政策自身的缺陷、政策執(zhí)行主體復(fù)雜性、對目標群體重視不足以及政策環(huán)境因素等造成的。史密斯政策執(zhí)行模型為禁養(yǎng)區(qū)政策執(zhí)行“一刀切”現(xiàn)象提供了解釋框架。

(一)政策自身缺陷

1.政策內(nèi)容存在模糊沖突

環(huán)境政策是政策執(zhí)行的依據(jù)，政策內(nèi)容缺乏合理性和科學(xué)性會影響政策執(zhí)行。由于環(huán)境政策涉及面廣、綜合性強、制定難度大，難免會存在不同環(huán)境政策之間交叉重復(fù)規(guī)定、內(nèi)容沖突、語言表述模糊的現(xiàn)象，這就使得政策內(nèi)容的權(quán)威性和可操作性降低，增加了地方政府曲解政策內(nèi)容及意圖的可能性和執(zhí)行的自由裁量空間，出現(xiàn)利用政策空白借機發(fā)揮，或是完全改變政策意圖、附加執(zhí)行等政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象。

2.政策體系不完善

在現(xiàn)有法律法規(guī)中，關(guān)于生態(tài)補償?shù)囊?guī)定分布于各個法律中，無針對禁養(yǎng)等專門的單獨生態(tài)補償規(guī)定。國家發(fā)改委發(fā)布的《生態(tài)綜合補償試點方案》僅有原則性、鼓勵性規(guī)范而無具體的資金補償標準和范圍，這使得地方在制定和執(zhí)行適應(yīng)本地區(qū)的生態(tài)補償政策時很難把握補償?shù)某潭萚8]。政策執(zhí)行過程中如果政策目標群體權(quán)益受損，而沒有相應(yīng)的權(quán)利救濟手段和相應(yīng)政策措施予以保障，會造成公眾對立情緒，導(dǎo)致政策難以繼續(xù)執(zhí)行，并進一步誘發(fā)社會問題，激化社會矛盾。

3.政策執(zhí)行資源短缺

地方政府執(zhí)行環(huán)境政策需要大量的人力、財力、技術(shù)等資源的支撐?；鶎诱袚男姓马椃倍?，而人力資源有限，目前我國基層政府環(huán)境政策執(zhí)行機構(gòu)多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)保所，人員數(shù)量有限且大部分未充分掌握相應(yīng)的環(huán)保專業(yè)知識，在政策執(zhí)行中強調(diào)集中整治、快速完成，容易出現(xiàn)政策執(zhí)行過粗，忽略調(diào)查研究等現(xiàn)象；基層政府在同時面臨發(fā)展經(jīng)濟、維護穩(wěn)定、保護環(huán)境三重任務(wù)時，由于上級政府激勵強度存在差異，環(huán)保任務(wù)在多任務(wù)情境中被擠壓，執(zhí)行環(huán)保政策的優(yōu)先級較低，從而執(zhí)行環(huán)保政策的財力資源較少；在技術(shù)方面，發(fā)現(xiàn)污染源、準確監(jiān)測污染情況對監(jiān)測設(shè)備要求極高，相當數(shù)量的環(huán)境監(jiān)測部門、機構(gòu)由于資金短缺未配備齊全應(yīng)有監(jiān)測儀器和設(shè)備。同時，監(jiān)測取樣手段的優(yōu)劣和技術(shù)人員的專業(yè)水準也影響政策執(zhí)行標準。由于政策執(zhí)行過程中資源的保障不到位，基層政府在很大程度上難以準確完成所有政策要求，會對政策執(zhí)行產(chǎn)生畏難情緒、陷入執(zhí)行困境，最后不得不采取“一刀切”的行為完成工作要求。

(二)政策執(zhí)行主體復(fù)雜性

1.政策執(zhí)行動力不足

根據(jù)公共選擇理論，政府部門和公職人員是存在趨利性的，具有追求部門或個人效用最大化的“經(jīng)濟人”特征。某些地方政府簡單地認為發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)環(huán)保和防疫責(zé)任重，關(guān)閉禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)所有的養(yǎng)殖場就不會產(chǎn)生污染，于是一禁了之、一勞永逸。加之養(yǎng)殖業(yè)特別是小規(guī)模養(yǎng)殖或家庭養(yǎng)殖對地方稅收貢獻率不高，一些地方政府往往以政績?yōu)閷?dǎo)向清理養(yǎng)殖業(yè)，產(chǎn)生了以治理鄉(xiāng)村環(huán)境為由打造“無豬縣”等嚴重偏離政策目標的極端現(xiàn)象。部分基層政府為完成上級工作要求，把提倡性、指導(dǎo)性工作異化為強制性的“一刀切”要求，在盡可能短的時間內(nèi)實現(xiàn)政績最大化，避免問責(zé)并為自身的晉升加碼，導(dǎo)致政策執(zhí)行偏離政策初衷。

2.政策執(zhí)行能力欠佳

執(zhí)行主體準確理解政策目標和政策內(nèi)容是政策執(zhí)行的前提，此階段的認知偏差會導(dǎo)致實際的政策執(zhí)行偏離政策目標。政策執(zhí)行者因知識水平、認識能力和思想素質(zhì)等方面的差異可能對環(huán)保政策的實質(zhì)及執(zhí)行要點把握不足，產(chǎn)生錯誤認知或是理解不到位，會給政策執(zhí)行資源的爭取以及前期執(zhí)行方案的制定和宣傳引導(dǎo)造成困難，導(dǎo)致找不到可行的治理方式，不能很好協(xié)調(diào)各種關(guān)系，從而產(chǎn)生“一刀切”、亂作為現(xiàn)象。政策目標的實現(xiàn)離不開有效的執(zhí)行手段，公共政策的執(zhí)行手段有法律手段、行政手段、經(jīng)濟手段和思想教育手段等[9]。地方政府在環(huán)保政策執(zhí)行中較多選擇具有強制性和約束力的行政手段，其在短期內(nèi)能做到協(xié)調(diào)一致，令行禁止，實際效果明顯。但是某些不合理不合法的行政手段會造成目標群體不滿，遭到政策抵制。

環(huán)保政策的執(zhí)行往往不只是環(huán)保部門的職責(zé)，多部門執(zhí)行機構(gòu)間協(xié)調(diào)性不足也往往造成了政策執(zhí)行偏差。以禁養(yǎng)區(qū)的劃定為例，我國十萬多個禁養(yǎng)區(qū)，由于環(huán)保因素劃定的禁養(yǎng)區(qū)只占禁養(yǎng)區(qū)存欄量的45%，其他的為統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)化建設(shè)、公共衛(wèi)生安全、農(nóng)田防護、畜禽防疫等原因而劃定。不同部門各自為政難免會由于利益糾葛和相互扯皮造成“九龍治水”的困境。另外，在政策執(zhí)行中被確定的“牽頭部門”，對于平級部門協(xié)調(diào)乏力，往往只能在面臨重大事件或任務(wù)時借助更高層級領(lǐng)導(dǎo)來實現(xiàn)跨部門協(xié)同。在明確的政策和法規(guī)規(guī)定處，各政策執(zhí)行主體追求嚴格不出錯；在無法律明確規(guī)定的空白處，各部門紛紛拒絕承擔責(zé)任。由此，因多部門之間難以協(xié)調(diào)，政策的基層執(zhí)行難免會出現(xiàn)懶政行為。這種現(xiàn)象的長期存在使得各部門執(zhí)法空白之處的問題往往要借助運動式執(zhí)法專項行動予以快速清除，“一刀切”現(xiàn)象便大量出現(xiàn)。

(三)對目標群體重視不足

1.目標群體情況復(fù)雜，政策調(diào)試幅度大

禁養(yǎng)區(qū)政策涉及到調(diào)整的目標群體較多、差異性較為明顯，客觀上增加了政策執(zhí)行的難度。一方面，環(huán)境損害者和違法者數(shù)量大、情況復(fù)雜增加了政策執(zhí)行監(jiān)管和調(diào)控的難度；另一方面，目標群體對禁養(yǎng)區(qū)政策認知不足，短期調(diào)整和改變存在困難，目標群體觀念和行為的改變不是執(zhí)法力度加大就能輕易改變的。環(huán)境違法成本低、守法成本高的現(xiàn)狀也促使環(huán)境違法的政策目標群體頂風(fēng)作案、屢教不改。禁養(yǎng)區(qū)政策執(zhí)行的目標群體是養(yǎng)殖從業(yè)者，文化素質(zhì)不高，多為當?shù)剞r(nóng)民，環(huán)保意識不強，認為禁養(yǎng)區(qū)政策的執(zhí)行是束縛養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，對環(huán)保部門提出的要求理解不夠。很多養(yǎng)殖戶被“禁養(yǎng)”后，依靠自身能力難以有其他就業(yè)途徑，意味著其接受該項政策就放棄了主要經(jīng)濟來源，政府如果不進行有效扶持，其家庭生計將面臨嚴峻考驗。綜上，地方政府在執(zhí)行環(huán)保政策時所涉及的目標群體情況是高度復(fù)雜的，需要統(tǒng)籌考慮多方因素。

2.目標群體參與不足，滿意度低

目標群體參與政策實施方案制定、了解政策精神及內(nèi)涵、擁有良好的政策認知是接受政策的基礎(chǔ)[10]。部分地方政府在細化執(zhí)行國家政策時忽視目標群體的利益，社會公眾參與機制、利益表達機制不健全使得目標群體對禁養(yǎng)區(qū)政策及政策執(zhí)行情況知曉較少、理解存在偏差、很難真正認同并配合環(huán)保政策的執(zhí)行。地方政府在執(zhí)行禁養(yǎng)區(qū)政策時，一是缺乏有效的政策解讀和引導(dǎo)，政策公開、透明度不夠，政策的執(zhí)行程序、禁養(yǎng)區(qū)劃定的政策法律規(guī)定及執(zhí)行結(jié)果等未進行公示，養(yǎng)殖戶政策認知不夠，很難認識到當前治理畜禽污染、劃定禁養(yǎng)區(qū)的重要性；二是政策執(zhí)行過于僵硬，不能及時地解決反饋執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，在執(zhí)行禁養(yǎng)區(qū)政策時忽略了養(yǎng)殖戶經(jīng)濟損失，沒有采取針對禁養(yǎng)戶進行安置及提高其就業(yè)能力的舉措，不能保障其合法利益；三是一些養(yǎng)殖戶認為工業(yè)污染遠遠大于生豬養(yǎng)殖污染，但是政府不斷加大養(yǎng)殖污染治理力度而放縱工業(yè)污染，是不公平的。所以，養(yǎng)殖戶難免會對政策執(zhí)行產(chǎn)生抵觸情緒和抗爭行為，使得政策執(zhí)行推進遭受阻礙。地方政府為完成禁養(yǎng)區(qū)清拆的目標，不得不采用“一刀切”的方式進行強拆。

(四)環(huán)境因素的限制

1.委托—代理結(jié)構(gòu)模糊，利益分配關(guān)系不協(xié)調(diào)

地方政府既是中央政府的代理人，也是地方公共事務(wù)的代理人。既要傳遞和執(zhí)行國家政策，也要面對地方發(fā)展經(jīng)濟、維護穩(wěn)定、保護環(huán)境的多重目標。當代表和維護公共利益的公共政策不符合地方政府的利益需求時，部分地方政府就會產(chǎn)生從局部、地方利益出發(fā)抵制政策的現(xiàn)象[11]。而財政分權(quán)體制、晉升錦標賽模式通過央地關(guān)系影響地方政府政策執(zhí)行行為[12]。加之中央與地方政府之間存在縱向權(quán)責(zé)不清、集權(quán)與分權(quán)的制度化水平低等問題，地方政府在執(zhí)行環(huán)保政策的同時還要追求地方經(jīng)濟發(fā)展與政治晉升的需要，就容易利用代理方的信息優(yōu)勢制定出與中央政策意志分離的“土政策”[13]，產(chǎn)生政策執(zhí)行偏差行為。

2.考核機制不健全，問責(zé)約談壓力大

責(zé)權(quán)失衡與高壓問責(zé)、行政效率原則下的績效追求與考核晉升會迫使地方政府政策執(zhí)行中選擇“一刀切”。我國干部崗位目標管理責(zé)任制采用指標和任務(wù)管理方法，在壓力型的管理模式下，政策執(zhí)行很容易層層加碼，使地方官員產(chǎn)生片面化理解，形成只對上級負責(zé)、盲目追求速度的思想。中央對地方黨委政府實行環(huán)保考核和督察“黨政同責(zé)，一崗雙責(zé)”，約談、問責(zé)等手段使如何限時完成環(huán)保指標成為各地政府的“中心任務(wù)”?；鶎釉趫?zhí)法中的尺度把握往往奉行“安全”原則，在執(zhí)法尺度上最大限度滿足上級考核要求，而無法兼顧具體執(zhí)法情況的復(fù)雜性和特殊性。搞“一刀切”關(guān)停方式簡單易行，對于污染指標的恢復(fù)立竿見影，在基層執(zhí)法中“人少事多資源有限”的情況下，唯有“一刀切”才能在上級限定時限內(nèi)完成各項任務(wù)[14]。

3.政策執(zhí)行監(jiān)督乏力，監(jiān)督機制缺失

禁養(yǎng)區(qū)政策執(zhí)行不理想與政策執(zhí)行監(jiān)督乏力，缺乏制度化的政策執(zhí)行監(jiān)督機制有關(guān)。一是現(xiàn)階段我國偏重于對政府的廉政監(jiān)督，在對是否合理合法執(zhí)行政策以及是否達到政策目標等政策執(zhí)行方面的效能監(jiān)督上有待加強。二是政策執(zhí)行監(jiān)督機制具有體制上的依附性，監(jiān)督部門受上級監(jiān)督機關(guān)和同級政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，不管是上級政府還是同級行政監(jiān)察部門對政策執(zhí)行進行監(jiān)管時，考慮到局部利益、部門利益、上下級之間的利益聯(lián)動，都難以將監(jiān)察權(quán)有效實施。三是缺乏政策執(zhí)行監(jiān)督的配套措施。一方面，法律規(guī)定籠統(tǒng)，如何監(jiān)督政策執(zhí)行效果，如何進行法律追究等都缺乏明確的政策規(guī)定；另一方面，環(huán)境監(jiān)測制度不健全，各地區(qū)的信息監(jiān)測技術(shù)、標準等尚未統(tǒng)一，不同地區(qū)的環(huán)境監(jiān)管部門采用不同的環(huán)境檢測儀器導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)無法整合統(tǒng)一。四是在環(huán)保政策督察中一般采取環(huán)保督查、約談問責(zé)的方式進行檢查和整頓。中央督察組一般采用在一個地方呆一段時間進行巡視和接受舉報等工作方式，某些基層政府存在為應(yīng)付檢查臨時停產(chǎn)、等督察組走后再恢復(fù)生產(chǎn)的投機行為。

三、環(huán)境政策執(zhí)行“一刀切”問題改進策略

盡管中央政府已經(jīng)發(fā)現(xiàn)禁養(yǎng)區(qū)政策執(zhí)行偏差并及時進行矯正，但環(huán)境政策執(zhí)行中的“一刀切”現(xiàn)象仍值得持續(xù)關(guān)注。學(xué)者伯曼指出，一項政策要有完善的內(nèi)容、有力的執(zhí)行主體、協(xié)調(diào)的目標群體和良好的政策環(huán)境，才能實現(xiàn)預(yù)期的目標。史密斯模型中這些要素間互動關(guān)系作用的好壞與政策執(zhí)行的方向直接決定了政策執(zhí)行的效果?；诖?，環(huán)境政策執(zhí)行中需注意如下改進策略：

(一)理想化政策維度

1.加強環(huán)保政策頂層設(shè)計，提高環(huán)保政策質(zhì)量

生態(tài)環(huán)境問題是我國一段時期內(nèi)粗放式發(fā)展導(dǎo)致的歷史欠債造成的，面臨著與經(jīng)濟社會、民生建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的難題，具有高度復(fù)雜性。堅決杜絕政策執(zhí)行“一刀切”，做到環(huán)境治理有法可依，提高環(huán)保政策質(zhì)量，需要環(huán)境政策的頂層設(shè)計、整體施策，統(tǒng)籌好環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展、民生建設(shè)的關(guān)系，采取多種措施實現(xiàn)各環(huán)保主體協(xié)調(diào)共治。從環(huán)境政策的整體立法理念和目標出發(fā)，梳理不同領(lǐng)域的環(huán)境政策文本，調(diào)整統(tǒng)一沖突內(nèi)容，提高政策的合理性，減少沖突性；中央政府在要求地方政府根據(jù)本地情況分解政策目標時形成具體的政策執(zhí)行文件，要將政策執(zhí)行的原則性與靈活性相結(jié)合，在明確制定程序、正確地把握政策界限的同時促進地方政府將政策內(nèi)容與當?shù)貙嶋H相結(jié)合創(chuàng)造性地執(zhí)行政策。

2.完善關(guān)聯(lián)政策，增加配套措施供給

加快完善環(huán)境政策的關(guān)聯(lián)政策和配套措施，解決環(huán)境政策執(zhí)行中目標偏離問題，深入基層加強調(diào)研，認真聽取群眾意見，充分考慮污染程度和行業(yè)特點，精準施策，在環(huán)境治理同時做好民生保障和經(jīng)濟發(fā)展工作。采取多元化的環(huán)保補償措施，從政府與目標群體等治理主體的良性互動中，明確補償責(zé)任、范圍、金額，通過政府扶持或培訓(xùn)等措施解決目標群體的后顧之憂，確保環(huán)保政策順利實施。

3.保障政策資源，提升執(zhí)行效能

保障環(huán)境政策執(zhí)行資源，避免政策執(zhí)行者因政策資源短缺陷入政策無法有效執(zhí)行的困境。做好政策資源保障和資源使用效率評估，嚴格控制、科學(xué)計算政策執(zhí)行所需資源，保障實現(xiàn)政策目標資源供給的同時避免浪費和低效率使用。在人員錄用方面，增加地方政府環(huán)保機構(gòu)專業(yè)人員的編制，重視對其專業(yè)知識的考察，解決人員短缺、專業(yè)素質(zhì)不強的問題。由于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的公益屬性，投資回報周期長，穩(wěn)定的資金來源是保障基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量建設(shè)和運營的前提，中央政府應(yīng)加大環(huán)保技術(shù)設(shè)備方面的投資。同時，簡化地方政府環(huán)保項目和資金的申請流程，提高審批效率，保障地方環(huán)保資金的充足性和及時性。

(二)政策執(zhí)行機構(gòu)維度

1.強化環(huán)保法律責(zé)任意識，加強政策執(zhí)行能力建設(shè)

加強對政策執(zhí)行者的思想政治和法律教育，促進正確生態(tài)環(huán)境觀的確立，增強其為民服務(wù)的責(zé)任心、依法履職、依法行政的法律意識，自覺把履行職責(zé)轉(zhuǎn)化到環(huán)保政策執(zhí)行中，要求其嚴格按照工作程序依法決策、依法執(zhí)行，杜絕“拍腦袋”決策。加強對政策執(zhí)行者的政策指導(dǎo)和環(huán)境業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，提高其政策制定過程中的參與、建議能力，學(xué)習(xí)、掌握政策內(nèi)容、精神以及合理合法地運用各種政策工具及手段使環(huán)保政策有效落地的能力，提升其環(huán)境決策和管理能力，培育民主、理性、專業(yè)的政策執(zhí)行文化。

2.豐富政策工具和手段的使用，保證政策執(zhí)行的人性化

根據(jù)政策執(zhí)行對象和執(zhí)行環(huán)境等實際情況，綜合運用各種政策工具和執(zhí)行手段，科學(xué)有效地推進政策執(zhí)行。政策執(zhí)行前有力的信息宣傳、輿論引導(dǎo)，既有利于爭取政策執(zhí)行者和目標群體理解政策內(nèi)容，又有利于明確其相關(guān)技術(shù)要求，防止不合理不合法的政策執(zhí)行。在政策執(zhí)行過程中，要根據(jù)執(zhí)行對象的實際情況，在政策執(zhí)行的剛性中投射出以人為本的柔性，給強制性執(zhí)行留出必要的緩沖期，對利益受損群體給予適當?shù)难a償或補貼，幫助其完成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級或再就業(yè)。為更好推進政策執(zhí)行，可充分發(fā)揮非營利組織、志愿團體等自愿性政策工具的優(yōu)勢，使政策執(zhí)行更加人性化，提升基層治理智慧。

3.建立跨部門聯(lián)動機制，促進執(zhí)行機構(gòu)間合作

部門之間能否高效溝通、協(xié)同合作，極大地影響著環(huán)保政策的執(zhí)行效果。完善機構(gòu)編制管理制度，明確規(guī)范各級行政機關(guān)及各部門的職責(zé)范疇、權(quán)力邊界等，解決地方政府尤其是縣級政府因機構(gòu)設(shè)置不規(guī)范造成職能交叉現(xiàn)象。建立跨部門聯(lián)動機制，依據(jù)不同環(huán)境政策實質(zhì)，以環(huán)保部門為基礎(chǔ)，抽調(diào)其他職能部門人員成立“聯(lián)合執(zhí)法隊伍”，強化同一地區(qū)內(nèi)不同職能部門之間的溝通協(xié)作，讓環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督其他相關(guān)部門政策執(zhí)行時的履職情況，將環(huán)境治理的自由裁量權(quán)的彈性控制在合理范圍內(nèi)，解決“九龍治水”的問題。

(三)政策目標群體維度

1.加強環(huán)境政策宣傳，注重公民教育

“環(huán)境知識與居民環(huán)境行為具有正向關(guān)系，通過提高居民環(huán)境知識水平，可以在一定程度上增加居民環(huán)境行為?！盵15]加強對政策目標群體的環(huán)保知識宣傳教育，既有利于統(tǒng)一政策執(zhí)行者的思想認識，使其充分了解政策意圖和政策實施的具體措施，又有助于政策目標群體自覺接受和服從環(huán)境政策，增加其環(huán)保行為。宣傳內(nèi)容方面，包括環(huán)境政策的預(yù)期目標、執(zhí)行的關(guān)鍵內(nèi)容和環(huán)節(jié)、擬采用的執(zhí)行手段、需要公眾配合執(zhí)行的時間和具體內(nèi)容。宣傳方式方面，包括傳統(tǒng)的電視、報紙、新聞報道，政府官方微信、微博、客戶端、移動端等新媒體以及定期開展不同特色的環(huán)境主題宣傳活動，利用國家環(huán)境日普及環(huán)保知識，分發(fā)環(huán)保小冊子傳遞環(huán)保政策內(nèi)容，提高目標群體環(huán)境保護的意識進而轉(zhuǎn)化為自覺行動。

2.完善公眾參與環(huán)境政策執(zhí)行機制，保障目標群體合法權(quán)益

地方政府應(yīng)完善社會公眾參與環(huán)境政策執(zhí)行的機制，引導(dǎo)目標群體參與環(huán)境政策細化與政策執(zhí)行，對公眾的利益需求做出及時反饋，通過目標群體自身參與環(huán)保政策執(zhí)行來提高其正確的政策認知并更好地維護自身利益，增強公眾參與度，特別是“農(nóng)村作為生態(tài)文明建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，農(nóng)民作為最直接的生態(tài)文明建設(shè)主體”，更要發(fā)揮其在生態(tài)環(huán)境治理過程中的作用[16]。保證政策執(zhí)行過程中環(huán)保工作信息的公開透明，從而讓社會公眾可以充分了解本地區(qū)的環(huán)境政策執(zhí)行情況以及相關(guān)信息，以增強目標群體對環(huán)保政策執(zhí)行的認同與支持。解決環(huán)境暴力抗爭等環(huán)境危機事件，減少政府政策執(zhí)行的阻礙。

(四)政策環(huán)境因素維度

1.深化行政體制改革，構(gòu)建利益共同體

正視地方間的差異，建設(shè)中央和地方公共政策執(zhí)行的溝通渠道，整合央地利益，化解央地沖突，通過程序正義將地方政府的自身利益合法化，強化政策執(zhí)行主體的內(nèi)在動力，弱化其變通謀私的動機。

2.完善行政考核制度，強化環(huán)保考核激勵

一要建設(shè)科學(xué)合理的行政考核制度，加強環(huán)?？己酥笜嗽谖覈姓己梭w系中的比重，加強地方官員績效考核民主化，堅持評價主體多元化。二要建立環(huán)保工作的專項激勵機制，強化環(huán)保政策的激勵功能，增強環(huán)境治理動力。對生態(tài)環(huán)境治理實事求是、成效突出、地區(qū)產(chǎn)業(yè)與環(huán)保協(xié)調(diào)發(fā)展的干部進行提拔重用、表彰獎勵，對以環(huán)保名義打擊其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展、片面追求速度和數(shù)量的地區(qū)，適當實施“一票否決”，加大對“一刀切”的懲治力度。以“科學(xué)方法+強激勵”的考核方式引導(dǎo)地方政府樹立正確的環(huán)?？冃в^，增強環(huán)保政策執(zhí)行實效。

3.建設(shè)政策容錯糾錯機制，構(gòu)建政策反饋評價制度

首先要建設(shè)環(huán)境政策容錯糾錯和盡職免責(zé)機制，明確容錯糾錯標準和追責(zé)免責(zé)邊界，精簡督查問責(zé)，杜絕地方官員被動應(yīng)付、畏首畏尾的狀態(tài)，避免放不開手腳、不擔當、亂作為、動力弱、顧慮重的懶政現(xiàn)象，讓容錯糾錯機制卸下地方官員的思想包袱，激發(fā)地方官員干好環(huán)保事業(yè)的內(nèi)生動力，從根本上防止“一刀切”行為。其次，為保證公共政策執(zhí)行有效，需要構(gòu)建科學(xué)高效環(huán)境政策執(zhí)行的反饋和評價制度，對政策方案及執(zhí)行偏差進行調(diào)整與糾正，實現(xiàn)政策的自我完善。

4.健全環(huán)保政策執(zhí)行監(jiān)督機制，增強環(huán)保政策執(zhí)行監(jiān)督實效

完善環(huán)境政策執(zhí)行監(jiān)督機制，加強監(jiān)督機構(gòu)建設(shè)，促進環(huán)境管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)分離。在強調(diào)廉潔政府監(jiān)督的同時，必須重視效能監(jiān)督。完善落實各項社會監(jiān)督制度，加強新聞輿論監(jiān)督、互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督和群眾自發(fā)監(jiān)督，發(fā)揮環(huán)保政策執(zhí)行外部監(jiān)督群體的作用。在政策執(zhí)行中加大對錯誤行為的責(zé)任追究力度，揭露地方政府“一刀切”的負面典型案例并進行專項督查和懲戒，杜絕形式主義、官僚主義產(chǎn)生破窗效應(yīng)，增強環(huán)保政策執(zhí)行監(jiān)督實效。