王 璐，方 燕,賀嘉航

(1.中國社會科學(xué)院 當(dāng)代中國研究所，北京 100009；2.北京大學(xué) 信息技術(shù)高等研究院，浙江 杭州 311215；3.中國社會科學(xué)院大學(xué) 應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 102488)

一、問題提出

中共中央政治局2020年12月11日召開會議，明確強(qiáng)化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張的主基調(diào)，之后，國內(nèi)對互聯(lián)網(wǎng)反壟斷立法司法執(zhí)法進(jìn)入快車道。

在數(shù)字技術(shù)不斷橫向蔓延和縱向滲透、數(shù)字經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)不斷融合的大背景和大趨勢下，形成了全球市值前十強(qiáng)榜單被科技巨頭把持的局面。對國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)而言，則形成以騰訊系、阿里系、百度系、今日頭條系和奇虎系為代表的主流生態(tài)系統(tǒng)。這些引起人們對互聯(lián)網(wǎng)過于集中、競爭缺乏且此趨勢還在日益加劇的擔(dān)憂?；ヂ?lián)網(wǎng)應(yīng)用服務(wù)市場集中尤其受到政府和學(xué)術(shù)界的關(guān)注，其中競爭法學(xué)界新潮流的擁護(hù)者對互聯(lián)網(wǎng)平臺支配地位尤為關(guān)注。

互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用服務(wù)提供依賴的上游寬帶接入服務(wù)環(huán)節(jié)同樣存在問題。隨著互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用服務(wù)中新業(yè)態(tài)新模式的不斷涌現(xiàn)，特別是數(shù)字內(nèi)容(特別是很耗寬帶通道資源的流媒體)的激增，互聯(lián)網(wǎng)寬帶主干道上的數(shù)據(jù)包呈現(xiàn)幾何級數(shù)增加，極大地提高了寬帶網(wǎng)絡(luò)容量承載上限，顯著提升互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)供應(yīng)商的運(yùn)營壓力，促使其對數(shù)據(jù)包進(jìn)行適當(dāng)引導(dǎo)乃至控制的動力與日俱增。寬帶接入服務(wù)商干預(yù)網(wǎng)民接入文件分享服務(wù)、阻隔(或惡化)數(shù)字內(nèi)容質(zhì)量等之類的事件不斷涌現(xiàn)，促使相關(guān)爭論不斷出現(xiàn)。其中的一個重要話題是，互聯(lián)網(wǎng)的自由開放共享和外部的政府管制如何平衡。特別是公共事業(yè)管制理論中重要的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施理念及其網(wǎng)絡(luò)中性管制原則是否適用于互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入服務(wù)以及應(yīng)用(內(nèi)容)服務(wù)環(huán)節(jié)成為話題焦點(diǎn)。必要設(shè)施理念盡管只在歐洲部分案件被引用，但是近年來在國內(nèi)卻深受青睞。國家市場監(jiān)督管理總局2020年11月發(fā)布的《關(guān)于平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南(征求意見稿)》也在初步建議結(jié)合特定因素將領(lǐng)先平臺和大數(shù)據(jù)認(rèn)定為關(guān)鍵設(shè)施的思路。在2021年2月發(fā)布的《國務(wù)院反壟斷委員會關(guān)于平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》中，刪除了數(shù)據(jù)構(gòu)成必要設(shè)施的考量因素，但是仍保留平臺構(gòu)成必要設(shè)施的考量因素的表述。

政府干預(yù)支持者認(rèn)為，數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域強(qiáng)大的技術(shù)組織(如超級平臺或科技公司)得到密切關(guān)注，其行為得到管制，這些關(guān)鍵性數(shù)字平臺技術(shù)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中扮演著技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施作用，同時還以一種潛在地傷及社會福利的方式掌握、控制和使用用戶個人數(shù)據(jù)。市場自由開放的支持者則認(rèn)為，這些企業(yè)組織是應(yīng)得到英雄般待遇的成功企業(yè)，理應(yīng)獲得允許通過研發(fā)投資、努力付出和天賦等公正地獲得市場力量并從中獲利。因?yàn)橛醒芯空J(rèn)為較少的政府干預(yù)能獲得對社會最佳的結(jié)果；任何不在乎消費(fèi)者訴求的壟斷格局和壟斷勢力最終都會被供求端的動態(tài)市場勢力所顛覆[1]。盡管目前數(shù)字經(jīng)濟(jì)的規(guī)制問題仍存在爭議，但是本文還是探討基本的監(jiān)管原則和理念在數(shù)字時代的適用性問題。

關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施原則和網(wǎng)絡(luò)中性原則在寬帶接入和應(yīng)用服務(wù)上的適用性探討直接關(guān)系到執(zhí)法者政策理念和工具的選擇，乃至政策取向的明確。本文重點(diǎn)探討互聯(lián)網(wǎng)及其應(yīng)用層的超級大平臺(如主導(dǎo)性搜索引擎)作為基礎(chǔ)設(shè)施的定位問題以及相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)中性原則在規(guī)制互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)上的適用性問題，并從競爭角度給出破解網(wǎng)絡(luò)中性爭論的思考。本文的探討間接對現(xiàn)實(shí)中有關(guān)大型數(shù)字平臺和大數(shù)據(jù)是否應(yīng)視為必要設(shè)施的爭論間接地給出回應(yīng)，有助于明晰爭議和優(yōu)化競爭政策。

二、互聯(lián)網(wǎng)、平臺和主導(dǎo)性搜索引擎能否定性為基礎(chǔ)設(shè)施

1.互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域歧視行為引發(fā)的監(jiān)管訴求及其爭論

與蒸汽機(jī)、發(fā)電機(jī)和電動機(jī)一樣，互聯(lián)網(wǎng)作為一項(xiàng)新的通用技術(shù)極大地提升了整個經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)率，驅(qū)動著整個時代的技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程?；ヂ?lián)網(wǎng)發(fā)展由一個有關(guān)研發(fā)創(chuàng)新的良性循環(huán)所驅(qū)動：當(dāng)新應(yīng)用、數(shù)字內(nèi)容和服務(wù)不斷涌現(xiàn)時，網(wǎng)民會更多地使用互聯(lián)網(wǎng)，促使寬帶接入運(yùn)營商提升網(wǎng)絡(luò)速度和容量，反過來又促進(jìn)更多更好的應(yīng)用、內(nèi)容和服務(wù)的涌現(xiàn)，不斷反復(fù)形成一個良性循環(huán)。

互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展如此之大、之重要很大程度上歸功于互聯(lián)網(wǎng)從誕生開始就秉持著自由開放、非歧視的構(gòu)架發(fā)展完善：無論數(shù)字內(nèi)容和渠道來源如何，所有數(shù)字網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)包都被同等地和開放地對待。但是后來，互聯(lián)網(wǎng)和信息通信技術(shù)變革讓相關(guān)企業(yè)，特別是電信運(yùn)營商、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)供應(yīng)商，獲得了區(qū)別對待甚至歧視不同數(shù)據(jù)包和手機(jī)軟件應(yīng)用的能力[2]。現(xiàn)在的主導(dǎo)性科技公司(包括電信運(yùn)營和基礎(chǔ)接入服務(wù)商、互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用服務(wù)提供商甚至移動智能終端制造商)可能有能力也有動力通過(宣稱的或?qū)嶋H的)區(qū)別或者說歧視性對待的商業(yè)行為(如偏向本企業(yè)業(yè)務(wù)、歧視性接入平臺或觸達(dá)數(shù)據(jù)，以及阻撓用戶多平臺接入等)，來構(gòu)建、保護(hù)或鞏固下游(或上游)市場勢力。最新案例是已經(jīng)做出判罰的歐盟谷歌比價案和安卓案。歐盟委員會(European Commission，EC)對谷歌比價購買業(yè)務(wù)和安卓系統(tǒng)的指控和懲罰，分別是因?yàn)楣雀枥霉雀杷阉鳂I(yè)務(wù)上的支配地位在搜索結(jié)果顯示中優(yōu)先偏向于自己比價業(yè)務(wù)，以及利用在移動智能終端操作系統(tǒng)上的支配地位在偏向于預(yù)裝和使用本企業(yè)應(yīng)用產(chǎn)品。另外一個案件是目前還在論證中的歐盟亞馬遜案。歐盟委員會指控既提供平臺服務(wù)又親自從事轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)的亞馬遜利用了亞馬遜商城平臺賦予其的優(yōu)勢地位而在轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)中得到優(yōu)待，變相打擊了在商城內(nèi)與之競爭的其他在線零售商。在國內(nèi)的電商、外賣和共享出行領(lǐng)域，經(jīng)常出現(xiàn)領(lǐng)先平臺阻撓用戶進(jìn)行多平臺接入的現(xiàn)象。主導(dǎo)平臺能采取各種辦法來限制商家型用戶進(jìn)行多歸屬抉擇，比如禁止賣家使用在另一競爭性平臺積攢的數(shù)據(jù)和形成的良好聲譽(yù)，或者給接入其他競爭性平臺進(jìn)行銷售的賣家進(jìn)行搜索降權(quán)等操作。

互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域主導(dǎo)性科技公司區(qū)別對待不同數(shù)據(jù)包和手機(jī)軟件應(yīng)用表現(xiàn)出來的市場支配地位問題受到普遍關(guān)注，也對現(xiàn)有理念和制度設(shè)計監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)提出更高要求。有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前基于產(chǎn)品價格和可獲得性形成的、以消費(fèi)者福利為中心的反壟斷分析框架已經(jīng)不足以刻畫現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的市場勢力構(gòu)架[3-6]。一些學(xué)者倡議應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)變革根本性地轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路，從事后的競爭分析和損害補(bǔ)救過渡到嚴(yán)厲的事前管制，比如對平臺縱向一體化進(jìn)行預(yù)防性制止；采用事先的公共承運(yùn)人(或公共事業(yè))管制，至少將超大型平臺的某些業(yè)務(wù)定性為基礎(chǔ)設(shè)施，承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。如果互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域確實(shí)很可能出現(xiàn)反競爭效應(yīng)，可以嘗試通過競爭引入(或促進(jìn))，甚至像標(biāo)準(zhǔn)石油公司和美國電報電話公司那樣進(jìn)行強(qiáng)制性業(yè)務(wù)拆分，來及時遏制反競爭行為(如掠奪性定價和縱向并購整合)，也可以通過規(guī)制強(qiáng)化(或改善)，強(qiáng)制履行基礎(chǔ)設(shè)施原則、網(wǎng)絡(luò)中性等額外要求，以在確保自然壟斷(或自然寡頭)前提下防范不良經(jīng)濟(jì)后果[3]。

同時，有學(xué)者支持動用新手段規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)。蒂勒(Thierer，2012)認(rèn)為，大數(shù)據(jù)是21世紀(jì)的新“原油”，互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的基本特征(如網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、需求依賴性、轉(zhuǎn)移成本、用戶粘性、路徑依賴等)總是導(dǎo)致全球性的數(shù)據(jù)信息壟斷[7]?；ヂ?lián)網(wǎng)科技企業(yè)的各種超級大平臺收集了或正在收集著海量的原始數(shù)據(jù)，促使其能對現(xiàn)實(shí)的和潛在的用戶進(jìn)行精準(zhǔn)“狙擊”，在給用戶推出個性化服務(wù)的同時，也激活了網(wǎng)絡(luò)平臺各邊用戶之間的正反饋閉環(huán)，導(dǎo)致出現(xiàn)馬太效應(yīng)和贏者通吃的結(jié)果。鑒于互聯(lián)網(wǎng)作為一個基礎(chǔ)性網(wǎng)絡(luò)平臺，是人們生活工作和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的一部分，應(yīng)像對待公共事業(yè)(public utilities)那樣將互聯(lián)網(wǎng)定位為“公共承運(yùn)人(common carriers)、公共運(yùn)營商”或者“基礎(chǔ)設(shè)施、必要設(shè)施(essential facilities)”，遵守公共事業(yè)規(guī)制要求，特別是網(wǎng)絡(luò)中性原則(network neutrality)。根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施原則(essential facilities doctrine，EFD)，需要政府強(qiáng)力介入干預(yù)來防范這個“基礎(chǔ)設(shè)施”縱向排斥競爭對手行為，尤其是需要要求以公平、合理又無歧視原則(FRAND)給任何主體提供互聯(lián)網(wǎng)端口接入服務(wù)。歐盟委員會在2017年1月發(fā)布的《打造歐盟數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)》政策文件中，正式明確采用公平、合理又無歧視原則來適用平臺數(shù)據(jù)接入服務(wù)。需要指出的是，歐盟委員會和法院只在滿足一定的嚴(yán)格條件下、在部分案件中采用基礎(chǔ)設(shè)施原則強(qiáng)制要求主導(dǎo)企業(yè)準(zhǔn)許接入其設(shè)施。

2.公共事業(yè)和公共承運(yùn)人概念

公共事業(yè)是例如城市供水、電力、油氣、交通運(yùn)輸?shù)葮O大依賴網(wǎng)絡(luò)型管道提供的產(chǎn)業(yè)，往往被認(rèn)為具有自然壟斷性或弱成本可加性。因而借助市場競爭機(jī)制是無效率的，只能在維持壟斷格局的情況下進(jìn)行管制干預(yù)，特別是運(yùn)營者需要獲得關(guān)于公共便利和必需的公共授權(quán)或認(rèn)證。公共事業(yè)直接影響到公共利益，公共事業(yè)管制擔(dān)負(fù)著特定的法律責(zé)任，其表現(xiàn)對社會經(jīng)濟(jì)職能有重要的影響[8]?？傊?，公共事業(yè)呈現(xiàn)弱成本可加性(競爭無效性)、不可或缺性和影響波及面大等特點(diǎn)。鑒于互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字技術(shù)對人們生產(chǎn)生活和學(xué)習(xí)帶來的深遠(yuǎn)影響，互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入服務(wù)或許像城市供水供電供氣那樣滿足這些特點(diǎn)。但是，基于互聯(lián)網(wǎng)寬帶發(fā)展出來的諸如在線搜索和社交網(wǎng)絡(luò)等應(yīng)用新業(yè)態(tài)平臺應(yīng)該不滿足這些特點(diǎn)。2021年6月美國俄亥俄州對谷歌搜索提出的反壟斷訴訟中，指控谷歌利用其搜索業(yè)務(wù)支配地位以故意使競爭對手處于不利地位的方式優(yōu)待本企業(yè)產(chǎn)品，并認(rèn)定谷歌是公共運(yùn)營商或者公用事業(yè)。這是第一起此領(lǐng)域公用事業(yè)的案件。兩個月后谷歌向法院申請駁回此訴訟，堅持認(rèn)為谷歌僅為人們提供有用的信息，根本不能算公共運(yùn)營商，不滿足俄亥俄州公共運(yùn)營商的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)[4]。

公共承運(yùn)人概念最初來源于1912年美國聯(lián)邦最高法院對終端鐵路(Terminal Rail Road Ass’n)案的判決，隨后幾十年美國聯(lián)邦最高法院和地方法院在此基礎(chǔ)上形成了較為一致的理解，用于描述承運(yùn)不特定人委托的貨物或受不特定人委托運(yùn)輸貨物的人。一個公共承運(yùn)人(如一個鐵路或電信運(yùn)營商)向公眾提供將其(有形或無形)商品或內(nèi)容從一地運(yùn)至另一地的位移服務(wù)。不論任何人托運(yùn)貨物或任何旅客搭乘，公共承運(yùn)人都有完成運(yùn)輸服務(wù)的義務(wù)，并對貨物損失或旅客傷害負(fù)責(zé)(僅有少數(shù)例外可免責(zé))。因?yàn)楣娨褜€人財產(chǎn)的控制權(quán)暫時讓渡給了相應(yīng)的公共承運(yùn)人，位移服務(wù)的消費(fèi)者利益依賴于承運(yùn)人開展的服務(wù)。同時存在一個長期秉持的傳統(tǒng)，那就是公共承運(yùn)人應(yīng)當(dāng)非歧視地提供承運(yùn)服務(wù)。這一點(diǎn)是網(wǎng)絡(luò)中性原則的源頭。鑒于依據(jù)合同法來保障承運(yùn)過程中相關(guān)方的利益通常缺乏效率，公共承運(yùn)人責(zé)任后來慢慢地借助經(jīng)濟(jì)性規(guī)制來保障，主要是將其認(rèn)定為基礎(chǔ)設(shè)施并賦予其無條件服務(wù)的責(zé)任[9]。

3.互聯(lián)網(wǎng)接入及其應(yīng)用服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施定性及其監(jiān)管糾紛

在互聯(lián)網(wǎng)起步較早的西方國家，出于公共承運(yùn)人責(zé)任由政府管制來保障的一貫認(rèn)識和做法，部分具競爭法背景的學(xué)者和官員認(rèn)為，確?；ヂ?lián)網(wǎng)寬帶服務(wù)的公平接入和主流互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用服務(wù)(如電商平臺、社交網(wǎng)絡(luò)、搜索引擎等)的公平使用，公共事業(yè)規(guī)制特別是基礎(chǔ)設(shè)施原則和網(wǎng)絡(luò)中性原則是合理的思路。首先要明白的一點(diǎn)是，并非用戶多、市場份額大的服務(wù)產(chǎn)品就應(yīng)認(rèn)定為基礎(chǔ)設(shè)施，被綁架上額外的公平開放無歧視的責(zé)任。

美國關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施的適用一直存在很大爭議，法院在適用基礎(chǔ)設(shè)施時極為謹(jǐn)慎，適用條件也極為苛刻。美國第九巡回上訴法院在阿拉斯加航空公司(Alaska Airlines)案中表示，當(dāng)控制基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營者拒絕其他經(jīng)營者合理使用基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品或服務(wù)的請求，使得其他經(jīng)營者無法與控制基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營者展開市場競爭時，才有必要適用基礎(chǔ)設(shè)施原則對控制必要設(shè)施的經(jīng)營者施加強(qiáng)制性義務(wù)。也就是說，基礎(chǔ)設(shè)施原則是為公共利益而犧牲合同自由以解決市場失靈的特殊情況，反壟斷法一般并不要求經(jīng)營者僅僅因?yàn)閾p害公平競爭而為市場競爭者提供便利。進(jìn)一步地，美國第七巡回法庭在1974年的一項(xiàng)案件審理中列舉了檢驗(yàn)基礎(chǔ)設(shè)施的四要素，并成為后續(xù)涉及基礎(chǔ)設(shè)施的訴訟案判決的基礎(chǔ)。當(dāng)時認(rèn)為滿足如下四個條件的設(shè)施可認(rèn)定為不同的縱向關(guān)聯(lián)市場中必要的投入品——基礎(chǔ)設(shè)施，從而承擔(dān)起公平開放的責(zé)任：(1)這個設(shè)施是由一個壟斷者所控制的瓶頸型資產(chǎn)(壟斷性)；(2)一個競爭者實(shí)際上無法復(fù)制提供或無法以合理代價復(fù)制提供這個重要設(shè)施(難以復(fù)制性)；(3)壟斷者拒絕競爭對手使用這個設(shè)施(排他性)，壟斷者向他人提供設(shè)施原本是可行的；(4)不存在拒絕提供的合理的商業(yè)理由(比如不存在容量限制、技術(shù)不兼容和知識產(chǎn)權(quán)侵害威脅等)。

歐盟關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施原則的適用條件，具體要求同時滿足三要件：(1)拒絕交易涉及的產(chǎn)品或服務(wù)客觀上對參與下游市場有效競爭是必要的；(2)拒絕交易可能導(dǎo)致下游市場的有效競爭被消除；(3)拒絕交易可能損害消費(fèi)者利益[10]。由此可見，雖然目前并沒有普適且能夠被廣泛接受的基礎(chǔ)設(shè)施原則適用框架，但美國和歐盟在必要設(shè)施原則適用框架的構(gòu)建上整體是趨同的?；A(chǔ)設(shè)施原則是認(rèn)定拒絕交易行為違法性的制度，其在適用上遵從拒絕交易行為的一般分析方法和步驟。然而，美國和歐盟在實(shí)踐中對核心考量因素要求程度并不相同，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施原則在具體適用上存在一定差異。

根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施原則，互聯(lián)網(wǎng)主干寬帶網(wǎng)似乎不應(yīng)定位為滿足公平開放和非歧視性的基礎(chǔ)設(shè)施。從互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展歷程來看，似乎不宜將互聯(lián)網(wǎng)主干網(wǎng)視為基礎(chǔ)設(shè)施的論斷也受到更多支持?；ヂ?lián)網(wǎng)應(yīng)用服務(wù)更不滿足設(shè)施壟斷性、復(fù)制不可行性、排他性和無正當(dāng)理由這四個要素。作為基礎(chǔ)設(shè)施源頭的公共事業(yè)乃至公共承運(yùn)人概念，不適用于互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入服務(wù)，更不適用于互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用服務(wù)層面?；蛘哒f，互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用層面的主流平臺(如社交網(wǎng)絡(luò)、電商和搜索引擎)不滿足成為公共事業(yè)的條件，也不滿足充當(dāng)公共承運(yùn)人的要求。顯然，谷歌搜索并不根據(jù)搜索用戶的意志來傳遞用戶的數(shù)字信息，谷歌搜索的競爭對手也未向谷歌讓渡其搜索服務(wù)的控制權(quán)，因而谷歌搜索(百度搜索亦然)不是一個公共承運(yùn)人，不承擔(dān)無償提供無任何偏袒性的搜索結(jié)果的責(zé)任。

其實(shí)，無論是從學(xué)理上還是執(zhí)法實(shí)踐上來看，幾乎都不認(rèn)同用基礎(chǔ)設(shè)施原則和網(wǎng)絡(luò)中性原則規(guī)制互聯(lián)網(wǎng)的做法。在學(xué)理上，基礎(chǔ)設(shè)施原則至今仍未被準(zhǔn)確而無異議地界定。同時，有專家認(rèn)為基于物理設(shè)施而來的基礎(chǔ)設(shè)施原則無法直接用于平臺、數(shù)據(jù)和算法等數(shù)字經(jīng)濟(jì)新引擎，必須做出修正調(diào)整[11]。在司法實(shí)踐中，美國法院只在極少數(shù)特殊情境下(滿足五大標(biāo)準(zhǔn)的情形或者特定的知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域)向某壟斷者拒絕開放某個基礎(chǔ)設(shè)施時施加反壟斷義務(wù)。只在柯達(dá)(Kodak)案、數(shù)據(jù)通用公司(Data General)案和阿斯彭滑雪公司(Aspen Skiing)案等少數(shù)案件中涉及，也都是美國低層級法院在非常謹(jǐn)慎地運(yùn)用。美國聯(lián)邦法院從來沒有認(rèn)可或形成一個“基礎(chǔ)設(shè)施”的標(biāo)準(zhǔn)，甚至在多林克(Trinko)案和聯(lián)絡(luò)線(LinkLine)案附帶說明中直接否定了基礎(chǔ)設(shè)施原則，間接批評了要求占據(jù)支配地位的企業(yè)開放利用其資產(chǎn)的做法。美國聯(lián)邦最高法院在多林克案中指出，反壟斷法對于拒絕交易行為的規(guī)制并不表明該行為本身具有違法性，基礎(chǔ)設(shè)施原則的適用事實(shí)上已處于或接近反壟斷法規(guī)制的邊界，是拒絕交易行為不承擔(dān)反壟斷責(zé)任一般規(guī)則的有限例外。

基礎(chǔ)設(shè)施原則及其理論是反壟斷法被有意無意地誤用于保護(hù)競爭者而非消費(fèi)者的體現(xiàn)，也是有關(guān)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)中性的訴訟案的關(guān)鍵所在[12]。有專家基于微軟案指出，強(qiáng)制要求微軟操作系統(tǒng)開放會面臨如何定價和如何確保言論自由等制度性難題[13]。有人甚至指出，“基礎(chǔ)設(shè)施理論既非‘必需’又有害，必須被拋棄”[14]。2017年11月美國聯(lián)邦通信委員會(FCC) 提議廢除奧巴馬時期剛通過的網(wǎng)絡(luò)中性法規(guī)，扭轉(zhuǎn)美國聯(lián)邦通信委員會將寬帶視為與電話和電力一樣必不可少的公共基礎(chǔ)設(shè)施的前期做法。美國聯(lián)邦法院裁決多林克案后，基礎(chǔ)設(shè)施原則的適用范圍很有限的觀點(diǎn)開始流行。這與以歐盟委員會和歐洲法院為代表的主張有條件適用基礎(chǔ)設(shè)施原則的歐盟主流認(rèn)識存在明顯差異。

在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界，將公共事業(yè)規(guī)制尤其是基礎(chǔ)設(shè)施原則轉(zhuǎn)用于治理互聯(lián)網(wǎng)的觀點(diǎn)普遍遭到批判。谷歌搜索并非基礎(chǔ)設(shè)施，因?yàn)樗阉饕鏌o法滿足基礎(chǔ)設(shè)施的前述四條件。比如，谷歌搜索的下游競爭對手能無償?shù)?、幾乎毫不費(fèi)力地出現(xiàn)在谷歌搜索結(jié)果條目中；谷歌也并未拒絕這些對手出現(xiàn)在谷歌搜索條目中；谷歌搜索并非處于壟斷狀態(tài)，面臨許多其他的替代性搜索服務(wù)，搜索用戶可以意識到其他替代方案的存在；搜索技術(shù)和市場不斷變化，使得規(guī)制介入從管理成本和研發(fā)延遲方面往往都是代價高昂的；對谷歌搜索進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性規(guī)制會降低谷歌的投資，可能傷及搜索用戶乃至其他競爭對手，也可能導(dǎo)致對谷歌搜索算法的對外披露，使得其他企業(yè)能通過策略性的行動提升各自的搜索等級排名，卻無益于惠及搜索用戶。同理，歐盟委員會將亞馬遜商城認(rèn)定為基礎(chǔ)設(shè)施未必合適。

基礎(chǔ)設(shè)施原則作為歐盟及其成員國指控大型平臺縱向歧視(vertical discrimination)或偏袒(vertical bias)的理由，是缺乏理論和實(shí)證支持的。比如，指控谷歌搜索偏向本企業(yè)購物業(yè)務(wù)、谷歌安卓系統(tǒng)偏向本企業(yè)應(yīng)用業(yè)務(wù)和亞馬遜購物平臺偏向本企業(yè)轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)等。這些所謂的縱向歧視指控與其說是基于平臺或要素的不可或缺性，不如說是基于相關(guān)企業(yè)不幸地選擇了讓本企業(yè)業(yè)務(wù)高度依賴于特定平臺或要素。這就使得這些企業(yè)的投資決策相對于這個主導(dǎo)平臺呈現(xiàn)出高度的資產(chǎn)專用性，遭受著原本能避免的高風(fēng)險。當(dāng)主導(dǎo)平臺進(jìn)行某種顛覆式改變時，獨(dú)立第三方就試圖“糾偏”，哪怕平臺并沒有或并不應(yīng)該承擔(dān)維持現(xiàn)狀以保障第三方利益的義務(wù)。同理，國內(nèi)《關(guān)于平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南(征求意見稿)》在判定互聯(lián)網(wǎng)平臺是否為基礎(chǔ)設(shè)施時，也面臨相同的挑戰(zhàn)。

此外，用公共事業(yè)管制思路來監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)還面臨操作層面的難題。梯若爾(Tirole，2018)指出，公共事業(yè)規(guī)制涉及的公共事業(yè)企業(yè)大多是國內(nèi)公司[15]。無論是鐵路、電信、水電氣等供應(yīng)公司都在一個特定國家內(nèi)部運(yùn)營，其成本主要發(fā)生在該國國內(nèi)，只需該國監(jiān)管者介入即可。但是由于互聯(lián)網(wǎng)的國際無區(qū)域性，反壟斷管制關(guān)切的互聯(lián)網(wǎng)科技企業(yè)大多都是在全球各國開展業(yè)務(wù)，成本和收入涉及多個國家(其中還可能涉及跨國間的轉(zhuǎn)移定價等現(xiàn)象)，使得任何一個國家的監(jiān)管者難以對國際性互聯(lián)網(wǎng)科技企業(yè)進(jìn)行有效科學(xué)的公共事業(yè)監(jiān)管，特別是無法監(jiān)控這些企業(yè)的支出和營收等。此外，互聯(lián)網(wǎng)平臺已經(jīng)借助無形資產(chǎn)(專利等知識產(chǎn)權(quán)、用戶數(shù)據(jù)等)來逃避納稅，使得自己繳稅最小化。這些方法同樣能輕松規(guī)避公共事業(yè)監(jiān)管。此外，公共事業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)發(fā)展相對緩慢，現(xiàn)狀(價格、收入、成本等)刻畫相對簡單、容易監(jiān)管，而互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的科技創(chuàng)新速度要遠(yuǎn)快于公共事業(yè)，現(xiàn)狀日新月異，難以良好地描述和刻畫互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域特定子市場，等到運(yùn)用公共事業(yè)監(jiān)管來扭轉(zhuǎn)現(xiàn)狀時現(xiàn)狀已自發(fā)改變，監(jiān)管規(guī)范的總是互聯(lián)網(wǎng)的昨天而不是今天乃至明天[15]。這就使得強(qiáng)制運(yùn)用公共事業(yè)管制非但不是保障規(guī)范而是制約或妨礙互聯(lián)網(wǎng)的健康發(fā)展。

三、網(wǎng)絡(luò)中性原則的適用性爭論

1.網(wǎng)絡(luò)中性原則的內(nèi)涵

國外學(xué)術(shù)界主要關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)主干(寬帶)網(wǎng)絡(luò)的自由開放性和非歧視性，是否應(yīng)通過準(zhǔn)入規(guī)制特別是強(qiáng)制要求滿足網(wǎng)絡(luò)中性原則來確保。

在網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，網(wǎng)絡(luò)中性(net neutrality)原則是指通信網(wǎng)絡(luò)接入服務(wù)運(yùn)營商、互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用服務(wù)提供商(ISP)和政府應(yīng)該對所有網(wǎng)絡(luò)資料數(shù)據(jù)傳輸一視同仁，不應(yīng)因使用者、內(nèi)容、網(wǎng)站、平臺、應(yīng)用程序、連接設(shè)備或通訊模式的不同，在速度和收費(fèi)上有差別待遇或是對其進(jìn)行過濾阻擋。簡言之，網(wǎng)絡(luò)中性原則主要由同等對待原則、零定價原則和非歧視性定價原則組成[16-17]：同等對待(非優(yōu)待)原則是指只要網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商不界定和明示各種數(shù)據(jù)包的來源，所有數(shù)據(jù)包被同等對待，得到同等服務(wù)質(zhì)量，禁止對特定數(shù)據(jù)包進(jìn)行優(yōu)待；零定價原則(no-pricing rule)是指ISP不能向數(shù)據(jù)內(nèi)容發(fā)送者收取額外費(fèi)用，只能按照接收方付費(fèi)原則向數(shù)據(jù)接收方(如互聯(lián)網(wǎng)用戶)收取在線內(nèi)容傳輸費(fèi)；非歧視原則( no-discrimination rule)是指在同等情況下收取同等傳輸費(fèi)[18-19]。針對互聯(lián)網(wǎng)接入環(huán)節(jié)的網(wǎng)絡(luò)中性管制原則類似于知識產(chǎn)權(quán)和標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域的公平、合理又無歧視原則，唯一的區(qū)別是前者中的零定價原則要求對數(shù)據(jù)內(nèi)容發(fā)送方的收費(fèi)為零，而后者則要求授權(quán)定價按照市場標(biāo)準(zhǔn)而言是合理的，而不是免費(fèi)授權(quán)。若將寬帶網(wǎng)絡(luò)比作一條公路，網(wǎng)絡(luò)中性原則就是“一條公路大家用”，所有人擁有相同路權(quán)，不應(yīng)有所謂快車道或慢車道之分，或讓額外付費(fèi)者優(yōu)先，也不能限制只有特定車種、載運(yùn)特定貨物的車輛才能通行。

網(wǎng)絡(luò)中性化的落腳點(diǎn)是，通過維持互聯(lián)網(wǎng)治理慣常采用的點(diǎn)到點(diǎn)原則(end-to-end principle)，確保所有網(wǎng)站內(nèi)容或視頻等應(yīng)用服務(wù)能夠以相同速度載入，使得中小型網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用服務(wù)公司得以與主干網(wǎng)絡(luò)巨頭和跨界的電信運(yùn)營商進(jìn)行公平競爭，也讓免受電信運(yùn)營商等相關(guān)主體干預(yù)的、在“網(wǎng)絡(luò)邊緣”的研發(fā)創(chuàng)新活動成為可能。點(diǎn)到點(diǎn)原則是指，接入互聯(lián)網(wǎng)的所有電腦(和移動智能終端等設(shè)備)在發(fā)送和接收信息包(information packets)時只需點(diǎn)到點(diǎn)連接互動即可，無需知曉具體的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)[20-21]。或者說，公共互聯(lián)網(wǎng)中的數(shù)據(jù)包價格和傳輸質(zhì)量獨(dú)立于數(shù)據(jù)包內(nèi)容或者發(fā)送者(或接受者)的身份。

2.網(wǎng)絡(luò)中性原則規(guī)制寬帶接入服務(wù)的適用性爭論

在給定電信部門明顯影響整個經(jīng)濟(jì)績效的前提下[22-23]，探究網(wǎng)絡(luò)中性規(guī)制原則的經(jīng)濟(jì)寓意成為研究重點(diǎn)議題。目前針對網(wǎng)絡(luò)中性規(guī)制原則存在兩種不同立場，爭論焦點(diǎn)在于此原則在促進(jìn)社會福利、數(shù)字內(nèi)容創(chuàng)造和下一代通信網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)使用方面的有效性。在實(shí)業(yè)界，電信網(wǎng)絡(luò)接入服務(wù)運(yùn)營商和互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供商傾向于反對網(wǎng)絡(luò)中性原則，認(rèn)為不利于通信網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)使用，而互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用內(nèi)容服務(wù)提供商贊成此原則，認(rèn)為有助于數(shù)字內(nèi)容的創(chuàng)造，繁榮互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用服務(wù)領(lǐng)域，從而促進(jìn)社會福利。網(wǎng)絡(luò)中性原則爭論最好理解為有關(guān)縱向杠桿(vertical leveraging)的傳統(tǒng)反壟斷爭論[24]。在學(xué)術(shù)界，許多具競爭法背景的學(xué)者傾向于支持網(wǎng)絡(luò)中性，認(rèn)為創(chuàng)建所謂的“快速通道”將會造成“信息領(lǐng)域的種族隔離”，可能抑制競爭，甚至倡導(dǎo)大力推進(jìn)基于網(wǎng)絡(luò)中性的寬帶計劃[25]。經(jīng)濟(jì)學(xué)者從經(jīng)濟(jì)效率角度傾向于反對此原則，特別是認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)能提供分級別的服務(wù)，使得內(nèi)容、應(yīng)用提供商可以提供質(zhì)量有保障的音頻視頻服務(wù)[26-29]。

經(jīng)濟(jì)學(xué)理論能給出更詳盡的理由來審視和判斷網(wǎng)絡(luò)中性原則的利弊。

一類文獻(xiàn)是針對寬帶主干網(wǎng)實(shí)施網(wǎng)絡(luò)中性規(guī)制原則的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的探究，未關(guān)注對寬帶設(shè)施容量的投資激勵和能力[30]、對下游互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用服務(wù)研發(fā)創(chuàng)新的激勵[29]以及對寬帶接入和應(yīng)用服務(wù)供應(yīng)商的投資激勵[31-33]。

另一類文獻(xiàn)關(guān)注偏離網(wǎng)絡(luò)中性原則對社會福利的影響[34]。其中一個具體問題是關(guān)注偏離零價格原則的福利影響。概括而言，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看偏離零價格原則至少可能帶來六大方面的潛在影響：

(1)寬帶接入網(wǎng)獲得雙邊定價能力。放棄網(wǎng)絡(luò)中性規(guī)制原則給寬帶接入服務(wù)運(yùn)營商的經(jīng)濟(jì)行為(如定價)松綁，使得寬帶接入基礎(chǔ)網(wǎng)成為一個連接最終消費(fèi)者和互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用服務(wù)供應(yīng)商的雙邊網(wǎng)絡(luò)平臺。這使得接入服務(wù)運(yùn)營商在向最終用戶收費(fèi)的同時，還能向與之無任何合同關(guān)聯(lián)的應(yīng)用服務(wù)和內(nèi)容提供商收費(fèi)。

(2)帶來有關(guān)信息包流轉(zhuǎn)次序的優(yōu)先權(quán)配置問題。電信和有線電視運(yùn)營商能縮短已付費(fèi)的應(yīng)用服務(wù)和內(nèi)容提供商的信息數(shù)據(jù)包的抵達(dá)時間長度(可作為寬帶接入服務(wù)質(zhì)量的度量)，也能拉長未付費(fèi)的應(yīng)用服務(wù)和內(nèi)容提供商的信息數(shù)據(jù)包的抵達(dá)時長。接入服務(wù)運(yùn)營商實(shí)現(xiàn)此效果的常用手段是，為已付費(fèi)的應(yīng)用服務(wù)和內(nèi)容提供商的信息數(shù)據(jù)包開通特殊通道(paid prioritization)，而在未顯著拓展該通道總?cè)萘康那闆r下限制未付費(fèi)的應(yīng)用服務(wù)和內(nèi)容提供商的信息數(shù)據(jù)包路過此通道，有意形成數(shù)據(jù)傳輸?shù)膿矶?。網(wǎng)絡(luò)中性規(guī)制原則實(shí)際上就相當(dāng)于提出單一通道(質(zhì)量)的要求，限制多條通道。這一舉措會使得對通道質(zhì)量評價估值低的應(yīng)用提供商被排擠出市場、中等估值的應(yīng)用提供商購買了更高質(zhì)、更有效的通道，而高估值的提供商購買了更低質(zhì)量和更無效的通道，最終降低互聯(lián)網(wǎng)上可選的應(yīng)用服務(wù)和內(nèi)容種類數(shù)量。也就是說，拋棄網(wǎng)絡(luò)中性原則，準(zhǔn)許上游接入服務(wù)供應(yīng)商引入多通道可能對不同規(guī)模的下游應(yīng)用和內(nèi)容服務(wù)供應(yīng)商帶來不同影響，特別是對中小內(nèi)容和應(yīng)用服務(wù)商更不利[31]?？傊?，通過操縱付費(fèi)提供商(的信息包)通道的大小和數(shù)目，接入服務(wù)運(yùn)營商確保了未付費(fèi)和已付費(fèi)的提供商的數(shù)據(jù)包抵達(dá)時長存在差異，并未真正縮短已付費(fèi)的提供商數(shù)據(jù)包抵達(dá)時長。

理論上，下游內(nèi)容和應(yīng)用提供商可能面臨來自上游ISP蓄意破壞的風(fēng)險：盡管在網(wǎng)絡(luò)中性原則下，蓄意破壞不是ISP的最優(yōu)策略，但是在拋棄網(wǎng)絡(luò)中性原則而準(zhǔn)許多通道運(yùn)營的情況下，每個ISP都有可能為了從優(yōu)先通道中謀取更高利益而有意惡化非優(yōu)先通道的網(wǎng)絡(luò)接入質(zhì)量(如網(wǎng)速、穩(wěn)定性等)[33]。這種質(zhì)量歧視的效果類似于價格歧視，對社會福利的影響仍不明確。如果流量質(zhì)量規(guī)制相當(dāng)復(fù)雜或者成本極高，保持網(wǎng)絡(luò)中性原則或許不失為避免下游內(nèi)容和應(yīng)用服務(wù)商遭受蓄意破壞的可行選項(xiàng)。也就是說，只要質(zhì)量規(guī)制可行可取，拋棄網(wǎng)絡(luò)中性原則和切換到多通道引入就能在適當(dāng)引入流量質(zhì)量監(jiān)控的輔助下提升社會福利[33]。從定價和投資效應(yīng)角度來看，強(qiáng)或弱的網(wǎng)絡(luò)中性規(guī)制原則都是無效率的，強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)中性原則還可能由于扭曲了 ISP 和內(nèi)容提供商的投資和服務(wù)質(zhì)量選擇而傷及經(jīng)濟(jì)效率[18，34]。

(3)奪取下游應(yīng)用領(lǐng)域控制權(quán)。接入服務(wù)運(yùn)營商在準(zhǔn)許基于身份識別進(jìn)行歧視的情況下有能力決定特定的互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用服務(wù)環(huán)節(jié)誰獲得信息通道優(yōu)先權(quán)，進(jìn)而很大程度上決定該應(yīng)用服務(wù)領(lǐng)域的勝出者。理性的接入運(yùn)營商有很強(qiáng)的激勵借助于諸如將優(yōu)先權(quán)拍賣配置給投標(biāo)價最高的應(yīng)用提供商(如數(shù)字內(nèi)容運(yùn)營商)或者人為降低或停止改進(jìn)向大眾提供的接入服務(wù)質(zhì)量等方式，實(shí)現(xiàn)利潤最大化。在優(yōu)先權(quán)競拍中，數(shù)字內(nèi)容領(lǐng)域和與之緊密相關(guān)的領(lǐng)域的勝出者都將掌握在接入服務(wù)運(yùn)營商手中，形成上游接入服務(wù)運(yùn)營商對下游應(yīng)用服務(wù)環(huán)節(jié)的控制，上游扮演下游的守門人角色(gatekeeper position)。上游極可能濫用守門人地位(如設(shè)置過低的寬帶網(wǎng)速峰值)，向下游索要過高通路費(fèi)或偏袒特定主體，從而導(dǎo)致很大的效率損失和跨網(wǎng)轉(zhuǎn)移率[28]。更一般地，網(wǎng)絡(luò)中性原則嚴(yán)重影響了價值鏈不同環(huán)節(jié)的競爭程度，特別是阻止ISP 與下游網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用或內(nèi)容供應(yīng)商達(dá)成交易。放棄網(wǎng)絡(luò)中性原則可能鼓勵I(lǐng)SP開放網(wǎng)絡(luò)和更有效地管理流量，在流量塑造和網(wǎng)絡(luò)開放之間達(dá)成最有效的平衡。

(4)扼殺下游環(huán)節(jié)研發(fā)創(chuàng)新投資。在接入服務(wù)運(yùn)營商主導(dǎo)的優(yōu)先權(quán)競拍中，資本化能力弱的初創(chuàng)企業(yè)和暫時無力獲得較大市場滲透率和收益水平的創(chuàng)新型企業(yè)都將難以獲勝，也就無法獲得高質(zhì)的網(wǎng)絡(luò)接入服務(wù)(數(shù)據(jù)包流動速度、穩(wěn)定性和安全性)。受到網(wǎng)絡(luò)接入質(zhì)量影響的初創(chuàng)企業(yè)無力規(guī)避此問題，只能默默忍受，最終導(dǎo)致對這些企業(yè)原本能激發(fā)的研發(fā)創(chuàng)新活動的阻礙[28]。更一般地，由于價值鏈每一環(huán)節(jié)的創(chuàng)新動機(jī)依賴于其他各環(huán)節(jié)的創(chuàng)新情況，使得下游內(nèi)容和應(yīng)用服務(wù)環(huán)節(jié)的整體創(chuàng)新激勵依賴于所在環(huán)節(jié)的具體情況以及上游平臺環(huán)節(jié)的創(chuàng)新率。這樣形成的動態(tài)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)使得網(wǎng)絡(luò)中性政策不僅影響交易成本，還影響每個環(huán)節(jié)和整個價值鏈系統(tǒng)的創(chuàng)新激勵和水平。

(5)接入服務(wù)偏向性。給定接入服務(wù)運(yùn)營商在接入服務(wù)上擁有較為充分的定價自由度，運(yùn)營商就有激勵在下游拓展應(yīng)用和內(nèi)容服務(wù)業(yè)務(wù)，并在設(shè)置數(shù)據(jù)包流通次序時偏向于本企業(yè)(或額外付費(fèi)了)的應(yīng)用和內(nèi)容服務(wù)。偏向本企業(yè)(或額外付費(fèi)了)的服務(wù)之舉直接或間接地延長其他應(yīng)用和內(nèi)容服務(wù)提供商的數(shù)據(jù)包到達(dá)時間?；蛘哒f，在設(shè)置數(shù)據(jù)包流通排序中，本企業(yè)業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)包額外獲得“插隊(duì)權(quán)”。此舉涉嫌違反競爭法。與其邏輯類似的最新反壟斷案件便是歐盟委員會在搜索引擎服務(wù)領(lǐng)域?qū)雀璧呐辛P。谷歌被歐盟委員會指控依靠自己在在線搜索服務(wù)環(huán)節(jié)上的主導(dǎo)地位在搜索結(jié)果顯示中優(yōu)先偏向本企業(yè)應(yīng)用產(chǎn)品。

(6)多重收費(fèi)。鑒于整個互聯(lián)網(wǎng)是由一系列互聯(lián)互通的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)而成，不只是終端消費(fèi)者網(wǎng)絡(luò)，其中任何一個網(wǎng)絡(luò)的接入運(yùn)營商理論上都有能力向位于其下游的應(yīng)用和內(nèi)容服務(wù)提供商索取費(fèi)用，且在費(fèi)用水平的設(shè)置上擁有主導(dǎo)權(quán)。這就可能使得單個數(shù)據(jù)包的流通被收取多重費(fèi)用，導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)上的交易活動被嚴(yán)重抑制。

盡管拋棄網(wǎng)絡(luò)中性原則會給上下游相關(guān)服務(wù)運(yùn)營商帶來諸多潛在的經(jīng)濟(jì)影響，但是現(xiàn)有文獻(xiàn)顯示，對接入服務(wù)提供商在向內(nèi)容和應(yīng)用開發(fā)商收費(fèi)的過程強(qiáng)制實(shí)施網(wǎng)絡(luò)中性規(guī)制的做法，通常將損害接入服務(wù)提供商的利益，惠及內(nèi)容和應(yīng)用開發(fā)商，而給最終消費(fèi)者(網(wǎng)民)帶來的影響非負(fù)。因?yàn)槿∠W(wǎng)絡(luò)中性原則，引入多通道，一方面會加劇ISP之間的競爭，迫使其降低向網(wǎng)民收取的入網(wǎng)(接入)費(fèi)，ISP利益受影響；另一方面增加向內(nèi)容和應(yīng)用開發(fā)商收取的交易(流量)費(fèi)，抑制內(nèi)容和應(yīng)用開發(fā)活動，使得網(wǎng)民可選擇的內(nèi)容和應(yīng)用程序種類數(shù)變少?？傮w而言，內(nèi)容和應(yīng)用開發(fā)商利益受損，消費(fèi)者福利變化不確定。網(wǎng)絡(luò)中性規(guī)制一方面會倒逼接入服務(wù)提供商擴(kuò)大接入通道的容量，緩解數(shù)據(jù)傳輸擁堵，進(jìn)而保障基本接入服務(wù)的可及到位和穩(wěn)定[25]，另一方面影響接入運(yùn)營商對接入服務(wù)的收費(fèi)或?qū)?yōu)先傳輸權(quán)的出售，從而關(guān)系到接入運(yùn)營商和應(yīng)用提供商的投資激勵[32-33]。

盡管在雙寡頭競爭格局下ISP不總能從偏離網(wǎng)絡(luò)中性原則中獲益，但是只要允許引入多通道，每個ISP總是擁有激勵動機(jī)去采用引入多通道來進(jìn)行歧視操作。這就使得ISP陷入了一個不得不引入歧視操作的囚徒困境之中：給定對手進(jìn)行歧視操作，即便自己的利益受損也只能跟隨迎戰(zhàn)，采用歧視操作[33]。

一個重要的認(rèn)識是，網(wǎng)絡(luò)中性規(guī)制(如零價格原則)可能提升也可能降低社會福利水平，具體取決于特定的行業(yè)細(xì)節(jié)[32]，特別是取決于消費(fèi)者和互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用服務(wù)供應(yīng)商(如數(shù)字內(nèi)容提供商)的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)程度[35]?？紤]價格效應(yīng)時，寬松形式的弱網(wǎng)絡(luò)中性規(guī)制是無效的，也就是無法對均衡結(jié)果產(chǎn)生影響；同時考慮價格效應(yīng)和投資效應(yīng)時，嚴(yán)格形式的強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)中性也是無效的；即便強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)中性會影響均衡結(jié)果，因扭曲了ISP和內(nèi)容供應(yīng)商的投資和服務(wù)質(zhì)量選擇而可能損害效率[34]。對于主干網(wǎng)完全壟斷和雙寡頭壟斷的情形，網(wǎng)絡(luò)中性規(guī)制的福利影響不明晰的結(jié)論同樣成立[35]。特別是，當(dāng)兩家ISP爭奪最終消費(fèi)者和內(nèi)容提供商時，零價格原則可能并非社會最優(yōu)的[36]。研究顯示，網(wǎng)絡(luò)中性規(guī)制可能無形之中幫助寬帶網(wǎng)搭建起一個保護(hù)罩，阻止了新運(yùn)營商進(jìn)入市場參與寬帶業(yè)務(wù)競爭[37]。但是，允許兩家ISP提供優(yōu)先通道進(jìn)行適當(dāng)歧視操作，互聯(lián)網(wǎng)流量管理效率要高于網(wǎng)絡(luò)中性情景，網(wǎng)民遭受的網(wǎng)絡(luò)擁堵的平均水平也低于網(wǎng)絡(luò)中性情境下的水平。從網(wǎng)絡(luò)中性狀態(tài)切換到歧視性狀態(tài)，社會總福利總是提升的。

其實(shí)，當(dāng)網(wǎng)絡(luò)中性規(guī)制損害社會福利時，規(guī)制機(jī)構(gòu)和最大化自身利潤的接入服務(wù)提供商對網(wǎng)絡(luò)中性規(guī)制的態(tài)度是一致的，都主張拋棄網(wǎng)絡(luò)中性原則。但是，當(dāng)網(wǎng)絡(luò)中性規(guī)制提升社會福利時，由于該原則損害接入服務(wù)提供商、惠及應(yīng)用開發(fā)商以及不損害消費(fèi)者利益，導(dǎo)致規(guī)制機(jī)構(gòu)和接入服務(wù)提供商對網(wǎng)絡(luò)中性規(guī)制的態(tài)度不同。網(wǎng)絡(luò)中性規(guī)制的社會激勵和企業(yè)私人激勵之間的不一致性，是各國就是否應(yīng)取消網(wǎng)絡(luò)中性規(guī)制爭執(zhí)不休的重要原因。

3.網(wǎng)絡(luò)中性原則在互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用服務(wù)環(huán)節(jié)的延伸：平臺中性和搜索中性

針對電信主干網(wǎng)接入服務(wù)運(yùn)營商的網(wǎng)絡(luò)中性規(guī)制原則延伸到下游的互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用平臺服務(wù)環(huán)節(jié)，是針對ISP 的平臺中性(platform neutrality)規(guī)制原則。平臺中性原則在特定的搜索引擎、社交網(wǎng)絡(luò)和電子商務(wù)領(lǐng)域可以進(jìn)一步具體化，比如在搜索引擎領(lǐng)域具體化為搜索中性[1]。平臺中性(如搜索中性)原則是指主導(dǎo)平臺(或搜索引擎)按照同一算法規(guī)則對待包括自己和競爭對手在內(nèi)的所有平臺內(nèi)用戶，以確保同時實(shí)現(xiàn)競爭、消費(fèi)者保護(hù)、隱私等多個目標(biāo)。如果準(zhǔn)許 ISP 不遵守平臺中立規(guī)制原則，ISP 就有權(quán)決定網(wǎng)速，甚至監(jiān)控(或封鎖)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容，互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用服務(wù)用戶可能需要另外付費(fèi)，企業(yè)也可以花錢獲得在網(wǎng)絡(luò)使用上的特殊待遇或競爭優(yōu)勢。根據(jù)戰(zhàn)略管理學(xué)學(xué)者們的看法，競爭優(yōu)勢(competitive advantage)來自企業(yè)能以比對手更低的成本向客戶提供更多價值。在由網(wǎng)絡(luò)平臺占主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，平臺的競爭優(yōu)勢極大地依賴于平臺企業(yè)誘導(dǎo)互補(bǔ)性服務(wù)提供商一起創(chuàng)造價值的能力[38]，以及利用網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)引致的正反饋動態(tài)效應(yīng)的能力[39-40]。

平臺中性(和搜索中性)與互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論相違背，是有瑕疵的原則。與擯棄網(wǎng)絡(luò)中性規(guī)制原則類似，拋棄平臺中性(和搜索中性)也可能導(dǎo)致雙邊定價、優(yōu)先權(quán)及其決定下游命運(yùn)、研發(fā)創(chuàng)新阻礙、偏向性和多重收費(fèi)等問題。這一點(diǎn)在搜索領(lǐng)域尤其明顯。谷歌搜索曾被指控偏向本企業(yè)的產(chǎn)品服務(wù)(如谷歌地圖等)。直觀來看，強(qiáng)制搜索中性是避免反競爭的搜索偏向行為的自然舉措[1]。鑒于此，2017年7月歐盟委員會指控谷歌在搜索引擎的搜索結(jié)果排名有意偏向本企業(yè)的購物競價服務(wù)，違背了搜索中性原則，屬于濫用搜索引擎市場支配地位獲取競價購物服務(wù)上的競爭優(yōu)勢，破壞了網(wǎng)上零售服務(wù)的競爭規(guī)則，對其罰款約27億美元。類似地，國內(nèi)在線搜索領(lǐng)域的主導(dǎo)性搜索引擎百度搜索也被指責(zé)涉嫌借助算法規(guī)則實(shí)施了讓本企業(yè)(或已付費(fèi))的相關(guān)服務(wù)在搜索結(jié)果顯示中位置排名靠前的偏向性操縱。

一個不容忽視的事實(shí)是，在線搜索用戶面臨的選擇余地很廣泛和在替代性搜索引擎之間轉(zhuǎn)換的成本極低，從而極大地限制了搜索引擎通過操縱算法讓搜索結(jié)果有偏誤的激勵動機(jī)[1]。強(qiáng)制要求搜索中性實(shí)為保護(hù)競爭者之舉，網(wǎng)絡(luò)中性和平臺中性亦然。這已經(jīng)違背了反壟斷與競爭政策有關(guān)保護(hù)消費(fèi)者利益和公共利益的終極目標(biāo)。

4.中性原則的內(nèi)在缺陷

網(wǎng)絡(luò)中性、平臺中性和搜索中性等一系列中性原則還具有內(nèi)在缺陷。比如中性原則是追求媒介多元主義的無效方式。最大的問題是，網(wǎng)絡(luò)中性、平臺中性和搜索中性等概念擁有多層含義，界定不夠清晰，實(shí)際操作性較低[38]。這就使得強(qiáng)制中性管制原則從理論上帶來諸多不利后果：首先，導(dǎo)致接入服務(wù)質(zhì)量和價格中庸化。不同的互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用服務(wù)對接入延遲的敏感度不同，不同用戶對各應(yīng)用服務(wù)的支付意愿也不同，這兩點(diǎn)就使得同一價格的同質(zhì)化接入服務(wù)無效率。其次，該原則還阻礙進(jìn)一步研發(fā)創(chuàng)新和損害消費(fèi)者[41]。如果消費(fèi)者在寬帶接入服務(wù)上面臨最后一公里壟斷和反競爭的接入歧視風(fēng)險，網(wǎng)絡(luò)中性原則并不可取[42]。從長期效率角度而言，偏離(嚴(yán)格)網(wǎng)絡(luò)中性(或平臺中性)是可取的。因?yàn)檫@樣會讓ISP免受零定價原則的束縛。非一味遵從消費(fèi)者付費(fèi)原則有助于依靠從服務(wù)內(nèi)容中均獲益的內(nèi)容提供商和用戶分?jǐn)傎M(fèi)用。盡管偏離(嚴(yán)格)網(wǎng)絡(luò)中性原則面臨質(zhì)量歧視和抑制某些競爭的風(fēng)險[43]，但是在確保最低質(zhì)量前提下區(qū)別對待服務(wù)質(zhì)量可能提升社會福利。就網(wǎng)絡(luò)中性規(guī)制原則的福利定性至今仍未定論[44-45]。

此外，盡管對寬帶接入服務(wù)層強(qiáng)制實(shí)施網(wǎng)絡(luò)中性原則可能會帶來一些潛在裨益，但是初衷難以實(shí)現(xiàn)，特別是無法確保互聯(lián)網(wǎng)中性和非歧視的初衷。當(dāng)然，互聯(lián)網(wǎng)非中性對最終消費(fèi)者而言未必是壞事，因?yàn)橄M(fèi)者能借助平臺從互聯(lián)網(wǎng)中獲取豐裕的數(shù)據(jù)信息。

反對網(wǎng)絡(luò)中性規(guī)制原則的最后一個理由是，一般意義的反壟斷與競爭政策以及消費(fèi)者保護(hù)法同樣能用于保障互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的競爭和創(chuàng)新秩序。有學(xué)者認(rèn)為，不同于禁止ISP 進(jìn)行價格和質(zhì)量歧視，著眼于互聯(lián)網(wǎng)主干網(wǎng)這一壟斷性瓶頸環(huán)節(jié)，從根源上規(guī)制市場勢力或許是個更合理可行的思路。規(guī)制互聯(lián)網(wǎng)主干網(wǎng)接入環(huán)節(jié)的思路，目前仍存在爭議[46]。通過允許接入服務(wù)供應(yīng)商對內(nèi)容和應(yīng)用服務(wù)供應(yīng)商以提升價值方式進(jìn)行差異化服務(wù)，依靠現(xiàn)有的規(guī)制結(jié)構(gòu)、反壟斷法和消費(fèi)者保護(hù)法能保護(hù)消費(fèi)者免受市場勢力的侵害，實(shí)現(xiàn)社會福利最大化。

四、從競爭角度破解網(wǎng)絡(luò)中性爭論

更換角度和思路或許有助于破解網(wǎng)絡(luò)中性政策爭論。當(dāng)前一個主流思路認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)中性規(guī)制原則的爭論，與其說是政府管制問題，不如說更多的是反壟斷問題。因?yàn)樵诨ヂ?lián)網(wǎng)主干網(wǎng)接入服務(wù)層受到政府管制(如準(zhǔn)入牌照)限制而人為保障了電信運(yùn)營商的寡頭競爭格局，而在主干網(wǎng)下游的軟件應(yīng)用層并未受準(zhǔn)入管制，進(jìn)入退出相對自由，競爭格局瞬息萬變。也就是說，在接入服務(wù)層主要是管制問題，而在軟件應(yīng)用層主要是競爭問題。

如果準(zhǔn)許向下游環(huán)節(jié)提供有偏向的接入服務(wù)，寬帶網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商有動力和能力以至少三種方式削弱研發(fā)創(chuàng)新的良性循環(huán)，從而可能違背競爭精神。第一，寬帶接入服務(wù)商能通過提高下游內(nèi)容和應(yīng)用服務(wù)商的經(jīng)營成本的方式損害競爭。如果內(nèi)容和應(yīng)用提供商在下游環(huán)節(jié)與寬帶接入服務(wù)商的相應(yīng)業(yè)務(wù)進(jìn)行競爭，或者接入服務(wù)商被內(nèi)容和應(yīng)用提供商的同行競爭對手的收買，接入服務(wù)商就有動力打壓內(nèi)容和應(yīng)用提供商。這點(diǎn)涉及針對特定的下游內(nèi)容和應(yīng)用供應(yīng)商的排他性行為，運(yùn)用或維持了互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容、應(yīng)用或服務(wù)市場勢力。第二，寬帶接入服務(wù)商能利用其守門人地位向內(nèi)容和應(yīng)用提供商收取過高的通路費(fèi)，或者向本企業(yè)最終用戶施加有偏向的接入服務(wù)。一旦最終用戶通過一個寬帶接入服務(wù)商接入互聯(lián)網(wǎng)世界，內(nèi)容和應(yīng)用提供商只能通過這家服務(wù)商才能抵達(dá)這批最終用戶群體。這重關(guān)系使得寬帶接入服務(wù)商即便對訂閱用戶毫無市場勢力，仍有能力向想接入(或優(yōu)先接入)觸達(dá)本網(wǎng)訂閱用戶的絕大多數(shù)下游提供商索取高通路費(fèi)。第三，寬帶接入服務(wù)商擁有激勵動機(jī)通過諸如放慢網(wǎng)絡(luò)容量擴(kuò)展速度等方式，人為地降低對大眾的服務(wù)質(zhì)量或者放緩服務(wù)質(zhì)量提升的步伐，從而達(dá)到迫使下游為高質(zhì)的接入服務(wù)付費(fèi)或者更有效地濫用守門人地位的目的。第二和第三點(diǎn)涉及接入服務(wù)壟斷者針對內(nèi)容和應(yīng)用供應(yīng)商濫用市場勢力，向想接入或優(yōu)先接入訂閱用戶的內(nèi)容和應(yīng)用供應(yīng)商索取過高價。

進(jìn)一步地，網(wǎng)絡(luò)中性原則爭論過程中提及的問題的重要性與目標(biāo)市場上的競爭程度密切相關(guān)。引起上游接入服務(wù)商之間的競爭很大程度上能緩解乃至解決爭論中提及的問題，讓多通道引入帶來的威脅性降低[35-36，47-48]。在壟斷格局下，接入服務(wù)供應(yīng)商偏離網(wǎng)絡(luò)中性原則總是有利可圖的，因?yàn)榭偸悄芡ㄟ^采用在服務(wù)所有最終消費(fèi)者的情況下，向下游內(nèi)容和應(yīng)用服務(wù)商出售通道優(yōu)先權(quán)的方式從下游奪取利益，但是在雙寡頭競爭格局下，一個運(yùn)營商從網(wǎng)絡(luò)中性狀態(tài)切換到多通道引入(和歧視)是否惠及與之競爭的其他接入服務(wù)商，并不清晰。

此外，在壟斷情況下，如果接入服務(wù)商能將內(nèi)容和應(yīng)用服務(wù)消費(fèi)產(chǎn)生的剩余全部奪取，而消費(fèi)者市場仍能保持全覆蓋，偏離網(wǎng)絡(luò)中性狀態(tài)并不會影響到消費(fèi)者剩余；如果接入服務(wù)商通過歧視操作從下游的內(nèi)容和應(yīng)用服務(wù)商手中奪取部分好處，偏離網(wǎng)絡(luò)中性原則只要對接入服務(wù)商有利，技術(shù)上而言就會提高社會總福利。其邏輯是接入服務(wù)商能將更多的社會總福利進(jìn)行內(nèi)部化，從而會提高總福利水平。在雙寡頭競爭情況下，從網(wǎng)絡(luò)中性狀態(tài)切換到多通道引入，從容量投資、研發(fā)創(chuàng)新和社會總福利角度而言都是利好的。具體地，當(dāng)接入服務(wù)商提供差異化通道時寬帶容量投資會提升。因?yàn)橐牒推缫晫Υ鄠€通道使接入服務(wù)商能借助對通道優(yōu)先權(quán)的定價配置，從下游內(nèi)容和應(yīng)用服務(wù)商手中謀取額外收益。服務(wù)上的研發(fā)創(chuàng)新水平也會增加：一些原本在網(wǎng)絡(luò)中性原則下被迫退出的、對網(wǎng)絡(luò)擁堵高度敏感的內(nèi)容和應(yīng)用服務(wù)商(如流媒體企業(yè))，能通過爭奪優(yōu)先通道的方式重返市場。盡管從網(wǎng)絡(luò)中性狀態(tài)切換到多通道引入對不同類型主體(接入服務(wù)商、內(nèi)容和應(yīng)用服務(wù)商和最終消費(fèi)者)的影響不盡相同，但總會提升社會總福利水平。對下游環(huán)節(jié)的歧視會讓接入服務(wù)商之間的競爭變?nèi)趸蛘咦儚?qiáng)[47-49]。

美國聯(lián)邦通信委員會將移動網(wǎng)絡(luò)(mobile networks)從網(wǎng)絡(luò)中性原則中豁免(但仍需遵守就其網(wǎng)絡(luò)管理操作對外披露的透明性原則)，特別是準(zhǔn)許移動網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商對特定應(yīng)用服務(wù)商(如視頻流企業(yè)等內(nèi)容供應(yīng)商)進(jìn)行歧視或者阻礙。美國聯(lián)邦通信委員會這樣做主要是基于兩點(diǎn)理由：移動網(wǎng)絡(luò)相對于固定網(wǎng)絡(luò)(fixed networks)面臨更強(qiáng)的容量約束[50-51]；移動網(wǎng)絡(luò)中的競爭本身就確保了網(wǎng)絡(luò)中性，或者說至少緩解了偏離網(wǎng)絡(luò)中性原則所帶來的負(fù)面影響。

五、總結(jié)和展望

本文探討了數(shù)字時代下公共事業(yè)理論中的基礎(chǔ)設(shè)施原則和網(wǎng)絡(luò)中性原則的適用性爭論及其出路問題。無論是互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入服務(wù)，還是互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用和內(nèi)容服務(wù)，都不應(yīng)簡單界定為基礎(chǔ)設(shè)施和使用中立原則進(jìn)行管制。將寬帶接入服務(wù)認(rèn)定為基礎(chǔ)設(shè)施，適用網(wǎng)絡(luò)中性管制原則將導(dǎo)致賦予其額外責(zé)任，降低接入服務(wù)效率和阻止寬帶網(wǎng)絡(luò)投資和研發(fā)激勵。若拋棄網(wǎng)絡(luò)中性原則，可能帶來諸如雙邊定價、操縱通道優(yōu)先權(quán)配置、扼殺下游競爭和創(chuàng)新、偏袒特定業(yè)務(wù)、多重收費(fèi)等問題。競爭政策是破解網(wǎng)絡(luò)中性困境的潛在出路，政府管制在互聯(lián)網(wǎng)情景的適用性仍需探索和完善。這正是對互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用服務(wù)領(lǐng)域強(qiáng)化反壟斷的一個理由。

從促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率角度來說，互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)和應(yīng)用服務(wù)環(huán)節(jié)與其說適用政府管制政策，不如說適用反壟斷和競爭政策。就像美國和韓國在高通壟斷案中做的那樣，針對互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用服務(wù)商的排他性行為(拒絕交易、搭售和拒絕接入)，不宜用基礎(chǔ)設(shè)施原則而應(yīng)采用合理推定原則。但是，在確保互聯(lián)網(wǎng)市場化運(yùn)行的基礎(chǔ)上，競爭政策和行業(yè)管制政策可以也應(yīng)該扮演互補(bǔ)而非相互替代的角色，探索兩大政策良性互動乃至融合的監(jiān)管新思路。互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入和應(yīng)用服務(wù)環(huán)節(jié)的健康有序競爭，有助于互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和蛻變，有助于整個國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展繁榮。