粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助制度的構(gòu)建

張 亮 劉松濤

一、引言

自香港、澳門回歸以來(lái)，內(nèi)地和港澳地區(qū)為構(gòu)建區(qū)際刑事司法協(xié)助制度曾做出諸多嘗試。但由于各種障礙，其構(gòu)建進(jìn)程十分緩慢。當(dāng)前內(nèi)地與港澳地區(qū)的區(qū)際刑事司法協(xié)助活動(dòng)主要通過(guò)“個(gè)案協(xié)查機(jī)制”開(kāi)展，具有隨意性大、協(xié)助范圍狹窄的特點(diǎn)，難以有效地打擊相關(guān)跨境犯罪活動(dòng)。隨著香港與澳門進(jìn)一步融入祖國(guó)的發(fā)展大局，關(guān)于構(gòu)建區(qū)際刑事司法協(xié)助制度的必要性更加凸顯。

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出“要建成內(nèi)地與港澳深度合作示范區(qū)、創(chuàng)新大灣區(qū)合作發(fā)展體制機(jī)制”。(1)參見(jiàn)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》第一章第二節(jié)?！稒M琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》和《全面深化前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)改革開(kāi)放方案》進(jìn)一步加大了對(duì)粵港澳大灣區(qū)賦權(quán)力度，鼓勵(lì)使用“變通立法權(quán)”，推動(dòng)珠三角九市與港澳的規(guī)則銜接與機(jī)制對(duì)接。(2)參見(jiàn)《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》第一章；又參見(jiàn)《全面深化前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)改革開(kāi)放方案》第一章。上述文件為構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助制度提供了正當(dāng)性和可行性。在此背景下，利用粵港澳大灣區(qū)地緣相近、人文相親、文化同源的優(yōu)勢(shì)，在一國(guó)兩制的基礎(chǔ)上先行先試，構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助制度，有助于破解我國(guó)區(qū)際刑事司法協(xié)助制度的構(gòu)建難題。雖然已有一些學(xué)者探討了粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助制度的構(gòu)建，(3)相關(guān)研究，參見(jiàn)梁玉霞：《橫琴新區(qū)之刑事司法管轄與法律適用探索——以粵澳更緊密合作為基礎(chǔ)》，載《暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2012年第2期；參見(jiàn)李懿藝：《粵港澳大灣區(qū)刑事法律適用的差異與協(xié)調(diào)》，載《嘉應(yīng)學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué))》2020年第1期；參見(jiàn)暨南大學(xué)法學(xué)院課題組：《粵港澳大灣區(qū)刑事司法管轄權(quán)制度研究》，載《法治論壇》2020年第2期；參見(jiàn)柯衛(wèi)、劉炫廷：《粵港澳大灣區(qū)職務(wù)犯罪區(qū)際司法協(xié)助制度之構(gòu)建》，載《青海社會(huì)科學(xué)》2020年第4期。但是過(guò)往研究未充分關(guān)注粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助博弈中遇到的問(wèn)題，因此存在局限性。本文以“雙重博弈理論”為分析框架，認(rèn)為采用“框架安排+附件”模式是構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助制度的優(yōu)選方案。

二、區(qū)際刑事司法協(xié)助博弈中的雙重障礙

粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助制度是指在粵港澳大灣區(qū)地理范圍內(nèi)，珠三角九市與港澳地區(qū)開(kāi)展區(qū)際刑事司法協(xié)助的制度。“博弈論研究的是社會(huì)環(huán)境中個(gè)體的行為，分析的是理性參與者在決定行動(dòng)時(shí)所采取的思考方式，以及這種思考方式是如何影響他們的行動(dòng)選擇?！?4)[以]阿維亞德·海菲茲：《博弈論：經(jīng)濟(jì)管理互動(dòng)策略》，劉勇譯，格致出版社2015年版，第4頁(yè)。從雙重博弈理論出發(fā)，粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助可以看作是一種合作博弈，粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助博弈框架中存在兩個(gè)維度的子博弈，中國(guó)內(nèi)地、中國(guó)香港地區(qū)和中國(guó)澳門地區(qū)三者的互動(dòng)與沖突構(gòu)成外部博弈。內(nèi)部博弈存在于各個(gè)法域內(nèi)部，第一組內(nèi)部博弈是內(nèi)地各司法機(jī)構(gòu)間的博弈，以偵查機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)為主要參與者。第二組內(nèi)部博弈是香港地區(qū)各司法機(jī)構(gòu)間的博弈，以香港律政司、香港廉政公署、香港保安局以及香港法院為主要參與者。第三組內(nèi)部博弈是澳門地區(qū)各司法機(jī)構(gòu)間的博弈，以澳門檢察院、澳門保安司、澳門警察總局、澳門廉政公署以及澳門法院等為主要參與者?；浉郯拇鬄硡^(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助制度的構(gòu)建受到外部博弈和內(nèi)部博弈的共同影響，博弈參與者的決策會(huì)對(duì)其他參與者產(chǎn)生影響，進(jìn)而影響整個(gè)合作的效果。因此有必要充分研究外部博弈和內(nèi)部博弈中的障礙，以明確粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助制度構(gòu)建需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題。

(一)外部博弈中的障礙

1.三地法律差異顯著，刑事規(guī)則銜接難度大。區(qū)際刑事司法協(xié)助博弈本質(zhì)是一種法治合作博弈，區(qū)際刑事司法協(xié)助制度的構(gòu)建要求各地規(guī)則的順暢銜接，而非法律重構(gòu)，因?yàn)闃?gòu)建區(qū)際司法協(xié)助制度實(shí)際上是特定領(lǐng)域的規(guī)則銜接和機(jī)制對(duì)接。(5)參見(jiàn)文雅靖：《加快推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)規(guī)則銜接機(jī)制對(duì)接》，載微信公眾號(hào)“綜合開(kāi)發(fā)研究院”，https://mp.weixin.qq.com/s/n8vPH4W5em2kA70dvaMfrQ，2021年2月22日訪問(wèn)。但是由于歷史原因，外部博弈的三方主體中國(guó)內(nèi)地、中國(guó)香港和中國(guó)澳門的法律規(guī)則差異顯著，分別擁有不同的法律體系。法系的不同導(dǎo)致了三地刑事規(guī)則的差異，具體體現(xiàn)在法律運(yùn)行機(jī)理、犯罪體系、刑法規(guī)范、執(zhí)法程序等方面存在較大不同，這降低了博弈參與者進(jìn)行合作的積極性。

2.港澳地區(qū)的合作積極性較低。推動(dòng)外部博弈趨于“正和博弈”而非陷入“囚徒困境”，(6)參見(jiàn)金太軍：《從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理——政府治理形態(tài)嬗變的博弈分析》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2007年第6期，第55頁(yè)。需要每個(gè)博弈參與者充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性。由于歷史原因，我國(guó)內(nèi)地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式與港澳地區(qū)不同，這讓部分港澳地區(qū)的司法工作人員和居民認(rèn)為內(nèi)地的法治模式與港澳差異較大，與內(nèi)地進(jìn)行區(qū)際刑事司法協(xié)助的可行性較低。這種刻板印象導(dǎo)致區(qū)際刑事司法協(xié)助制度構(gòu)建進(jìn)程緩慢。一方面，當(dāng)前內(nèi)地與港澳地區(qū)尚未簽署任何有關(guān)區(qū)際刑事司法協(xié)助的協(xié)議，而香港地區(qū)與澳門地區(qū)則簽署了《香港特別行政區(qū)政府與澳門特別行政區(qū)政府關(guān)于移交被判刑人的安排》。另一方面，在內(nèi)地與港澳地區(qū)的司法協(xié)助實(shí)踐中，由于內(nèi)地和港澳地區(qū)的刑事法律制度和刑法觀念差異較大，也影響了港澳司法機(jī)構(gòu)工作人員參與區(qū)際司法協(xié)助的意愿，例如內(nèi)地刑法觀念強(qiáng)調(diào)對(duì)公共利益的保護(hù)，而港澳地區(qū)的法律更加強(qiáng)調(diào)對(duì)私人利益的保護(hù)，因此對(duì)于內(nèi)地司法機(jī)構(gòu)請(qǐng)求港澳司法機(jī)構(gòu)查封、凍結(jié)和扣押私有財(cái)產(chǎn)的協(xié)助請(qǐng)求，港澳司法機(jī)構(gòu)的協(xié)助積極性都相對(duì)較低，這導(dǎo)致許多協(xié)助實(shí)踐都難以推進(jìn)。不過(guò)值得一提的是，隨著內(nèi)地經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法》(以下簡(jiǎn)稱《香港國(guó)安法》)的頒布以及粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，該障礙的影響正逐漸減小，港澳地區(qū)融入祖國(guó)發(fā)展大局的意愿也正在加強(qiáng)，這為實(shí)現(xiàn)正和博弈創(chuàng)造了部分條件。

3.區(qū)際刑事管轄權(quán)協(xié)調(diào)規(guī)則缺位。區(qū)際刑事管轄權(quán)協(xié)調(diào)規(guī)則是區(qū)際刑事司法協(xié)助博弈中的重要內(nèi)容，區(qū)際刑事管轄權(quán)協(xié)調(diào)規(guī)則直接影響三地共同打擊犯罪的效果。隨著粵港澳三地交流越來(lái)越密切，三地的人、財(cái)、物跨境流動(dòng)正逐漸成為常態(tài)化，跨境犯罪活動(dòng)將越來(lái)越多。當(dāng)前粵港澳三地主要以“實(shí)際控制說(shuō)”(7)宋錫祥、王富世：《內(nèi)地與澳門區(qū)際司法協(xié)助問(wèn)題新探》，載《學(xué)術(shù)交流》2019年第10期，第93頁(yè)。處理管轄權(quán)沖突問(wèn)題，即由實(shí)際控制犯罪嫌疑人的司法機(jī)構(gòu)進(jìn)行管轄。該方法雖然有利于提高打擊犯罪效率，但是容易導(dǎo)致一些犯罪分子實(shí)施惡意“鉆空子”的行為。例如對(duì)于粵港澳三地刑罰處罰標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異的跨境刑事案件，基于理性人的假設(shè)，該犯罪分子必將試圖逃向處罰力度最輕的區(qū)域，若由該法域司法機(jī)構(gòu)進(jìn)行管轄恐怕難以實(shí)現(xiàn)打擊犯罪分子的效果。再如，以“實(shí)際控制說(shuō)”為標(biāo)準(zhǔn)也可能導(dǎo)致犯罪嫌疑人避重就輕，逃至犯罪證據(jù)較少、追查難度較大的區(qū)域。這將增加管轄該犯罪的法律成本。此外，區(qū)際刑事管轄權(quán)的確立，需要明確粵港澳大灣區(qū)區(qū)際司法協(xié)助制度是否適用雙重犯罪、本地居民不移交、死刑犯不移交、政治犯不移交等四項(xiàng)原則。(8)參見(jiàn)高銘暄、馬正楠：《論香港與內(nèi)地移交逃犯的先例模式》，載《法學(xué)家》2011年第1期，第21頁(yè)。當(dāng)前粵港澳三地對(duì)于如何適用以上區(qū)際司法協(xié)助原則尚未達(dá)成共識(shí)，有待進(jìn)一步協(xié)商確定。假設(shè)粵港澳三地確立了區(qū)際刑事管轄規(guī)則，但是并未對(duì)本地居民不移交原則是否適用達(dá)成一致，將會(huì)產(chǎn)生犯罪嫌疑人難以移送的情況，影響該案件的處理。綜上所述，對(duì)于兩地以上均有管轄權(quán)的刑事案件，如何協(xié)調(diào)確定刑事管轄權(quán)，是粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助制度構(gòu)建中的重要難題，亟需尋求破解思路。

(二)內(nèi)部博弈中的障礙

粵港澳三地的司法機(jī)構(gòu)是粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助的實(shí)踐主體，也是區(qū)際刑事司法協(xié)助制度的構(gòu)建者和區(qū)際刑事司法協(xié)助協(xié)議的簽署者。由于歷史原因，三地的司法機(jī)構(gòu)設(shè)置差異顯著且數(shù)量眾多。在我國(guó)內(nèi)地，與刑事案件相關(guān)的司法機(jī)構(gòu)主要包括行使偵查權(quán)的偵查機(jī)關(guān)、行使檢察權(quán)的檢察機(jī)關(guān)、行使審判權(quán)的審判機(jī)關(guān)、行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)等。在澳門與刑事案件相關(guān)的司法機(jī)構(gòu)主要包括履行檢察職責(zé)的澳門檢察院，履行刑事偵查、治安管理、出入境控制等職責(zé)的澳門保安司，履行刑事案件偵查職責(zé)的澳門警察總局，履行反貪污犯罪和處理行政申訴職責(zé)的澳門廉政公署以及履行審判職能的法院等。在香港相關(guān)的司法機(jī)構(gòu)主要包括主管刑事檢察工作的律政司，打擊貪污犯罪的香港廉政公署，負(fù)責(zé)維持治安、出入境、海關(guān)管制等職務(wù)的保安局以及履行審判職能的法院等。

過(guò)往的研究者過(guò)多關(guān)注外部博弈的障礙，而缺乏關(guān)注粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助制度構(gòu)建中的三組內(nèi)部障礙。各個(gè)法域內(nèi)的司法機(jī)構(gòu)如何進(jìn)行工作銜接與職責(zé)分工也面臨著較大問(wèn)題，這成為內(nèi)部博弈的障礙。以內(nèi)地為例，在與港澳開(kāi)展區(qū)際司法協(xié)助的實(shí)踐中，由于珠三角九市各個(gè)司法機(jī)構(gòu)在區(qū)際刑事司法協(xié)助方面合作程度較低，導(dǎo)致廣東省各個(gè)司法機(jī)關(guān)大多都是通過(guò)不同的渠道和方式開(kāi)展區(qū)際司法協(xié)助，這降低了區(qū)際司法協(xié)助活動(dòng)的效率。人民公安除了依據(jù)國(guó)家關(guān)于區(qū)際警務(wù)合作的法律法規(guī)外，主要是根據(jù)《粵澳合作框架協(xié)議》《珠澳口岸警務(wù)協(xié)作機(jī)制》等雙邊協(xié)定中的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行合作。(9)王軒：《區(qū)域合作模式創(chuàng)新的地方經(jīng)驗(yàn)——以粵澳區(qū)域警務(wù)合作模式為對(duì)象的研究》，載《行政法學(xué)研究》2017年第1期，第91頁(yè)。檢察機(jī)關(guān)主要依據(jù)《最高人民檢察院關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范涉港澳個(gè)案協(xié)查工作的通知》《關(guān)于深化兩地個(gè)案協(xié)查機(jī)制的會(huì)談紀(jì)要》所確立的個(gè)案協(xié)查機(jī)制，與港澳司法機(jī)構(gòu)開(kāi)展區(qū)際刑事司法協(xié)助。此外，我國(guó)內(nèi)地的司法機(jī)構(gòu)改革也為內(nèi)部的合作博弈提出了新挑戰(zhàn)?！吨腥A人民共和國(guó)監(jiān)察法》第4條規(guī)定：“監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)……監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中需要協(xié)助的，有關(guān)機(jī)關(guān)和單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求依法予以協(xié)助?！痹诒O(jiān)察委員會(huì)成立之前，與職務(wù)犯罪相關(guān)的區(qū)際刑事司法協(xié)助活動(dòng)主要由人民檢察院主導(dǎo)，自20世紀(jì)90年代起，人民檢察院通過(guò)“個(gè)案協(xié)查機(jī)制”與港澳司法機(jī)構(gòu)建立了良好的合作基礎(chǔ)。在職能轉(zhuǎn)變的背景下，有必要完善監(jiān)察委員會(huì)和人民檢察院的工作銜接機(jī)制，為內(nèi)部博弈掃除障礙。

三、代表性構(gòu)建模式的梳理與檢討

模式選擇關(guān)乎制度的發(fā)展方向和路徑，是構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助制度的關(guān)鍵問(wèn)題。由于粵港澳大灣區(qū)“一國(guó)兩制三法域”的特點(diǎn)，并沒(méi)有可以直接借鑒的區(qū)際刑事司法協(xié)助制度化的模式。雖然理論界與實(shí)務(wù)界對(duì)粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助制度的構(gòu)建模式提出了許多建議，但是這些構(gòu)建模式并未對(duì)雙重博弈過(guò)程中的各種障礙給予足夠考量。本部分將對(duì)現(xiàn)有的“代表性模式”(10)代表性模式不僅包括粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助制度的構(gòu)建模式，也包括過(guò)往學(xué)者提出的關(guān)于區(qū)際刑事司法協(xié)助制度的構(gòu)建模式。進(jìn)行梳理與檢討，并在此基礎(chǔ)上提出符合粵港澳大灣區(qū)實(shí)際的構(gòu)建模式。

(一)立法模式

立法模式是指通過(guò)立法推動(dòng)區(qū)際刑事司法協(xié)助制度的構(gòu)建。該模式主要包括中央統(tǒng)一立法模式和示范法模式。中央統(tǒng)一立法模式是指通過(guò)中央立法機(jī)關(guān)以立法的方式對(duì)區(qū)際刑事司法協(xié)助的內(nèi)容加以確定。(11)參見(jiàn)趙國(guó)強(qiáng)：《基本法與區(qū)際司法協(xié)助》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2000年版，第154頁(yè)。例如由全國(guó)人大制定《粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助合作法》。在《香港國(guó)安法》通過(guò)后，該模式有不少支持者。該種模式雖然高效，但是可能與基本法的精神相悖?！断愀厶貏e行政區(qū)基本法》第95條和《澳門特別行政區(qū)基本法》第93條規(guī)定，香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)有權(quán)在自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上與內(nèi)地司法機(jī)關(guān)開(kāi)展司法協(xié)助并簽署協(xié)議。從該兩條內(nèi)容來(lái)看，兩地《基本法》鼓勵(lì)香港特區(qū)和澳門特區(qū)以自愿協(xié)商的方式與內(nèi)地開(kāi)展司法協(xié)助，而并不主張通過(guò)中央立法方式構(gòu)建區(qū)際刑事司法協(xié)助制度，而《香港國(guó)安法》規(guī)定的內(nèi)容是屬于中央事權(quán)，與作為地方事權(quán)的區(qū)際刑事司法協(xié)助事項(xiàng)并不相同。示范法模式是指由司法部設(shè)立一個(gè)“中國(guó)區(qū)際司法協(xié)助委員會(huì)”，成員包括粵港澳三地的司法機(jī)構(gòu)代表，在第三方智庫(kù)機(jī)構(gòu)的協(xié)助下，制定《區(qū)際司法協(xié)助協(xié)議(示范法)》，同意后由各法域權(quán)力機(jī)構(gòu)分別實(shí)施。(12)參見(jiàn)曾濤：《論示范法在我國(guó)區(qū)際司法協(xié)助中的運(yùn)用》，載《學(xué)術(shù)交流》2004年第1期，第35頁(yè)。該模式包含了協(xié)議模式的因素，尊重了粵港澳三地在自愿平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行制度構(gòu)建，并且充分利用民間智庫(kù)力量，具有一定的可取性。但是三個(gè)法域由哪些機(jī)構(gòu)作為代表機(jī)構(gòu)，以及如何協(xié)調(diào)內(nèi)地各司法機(jī)構(gòu)的協(xié)作等問(wèn)題還未充分探討，因此該模式有進(jìn)一步探討的空間。

(二)協(xié)議模式

協(xié)議模式是指三地在自愿平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，通過(guò)粵港澳三地簽署協(xié)議的方式明確三地的協(xié)助規(guī)則，隨后各個(gè)法域?qū)⒑炇鸬膮f(xié)議進(jìn)行轉(zhuǎn)化的模式。協(xié)議模式包括窗口協(xié)議模式、類案協(xié)議模式、民刑合一模式。窗口協(xié)議模式是指由中央向某個(gè)區(qū)域進(jìn)行授權(quán)，將該特定區(qū)域作為內(nèi)地與港澳實(shí)行區(qū)際刑事司法協(xié)助的窗口，由該區(qū)域代表內(nèi)地與港澳簽署《區(qū)際刑事司法協(xié)助協(xié)議》。有實(shí)務(wù)人員曾建議通過(guò)中央授權(quán)，由廣東省相關(guān)機(jī)構(gòu)與港澳地區(qū)簽署區(qū)際刑事司法協(xié)助協(xié)議。(13)林貽影：《檢察機(jī)關(guān)服務(wù)保障粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的法律思考》，載《人民檢察》2020年第16期，第5-6頁(yè)。窗口協(xié)議模式具有一定的可行性。在個(gè)案協(xié)查機(jī)制中，最高人民檢察院在珠海和深圳分別設(shè)立了個(gè)案協(xié)查辦公室，專門負(fù)責(zé)對(duì)接香港和澳門的區(qū)際刑事司法協(xié)助活動(dòng)。若采用窗口協(xié)議模式，個(gè)案協(xié)查辦公室的實(shí)踐已經(jīng)為窗口協(xié)議模式的開(kāi)展積累了一定經(jīng)驗(yàn)。

類案協(xié)議模式是指內(nèi)地可以在某些合作緊迫性高、合作基礎(chǔ)相對(duì)良好的類案領(lǐng)域，率先簽署區(qū)際刑事司法協(xié)助協(xié)議。例如有學(xué)者提議以跨境電信詐騙罪作為突破口，因?yàn)槟壳盎浉郯拇鬄硡^(qū)是跨境電信詐騙犯罪的重災(zāi)區(qū)，粵港澳三地的居民都可能成為電信詐騙罪的受害者，跨境電信詐騙犯罪具有信息化水平高、流動(dòng)性強(qiáng)、追蹤難度大等特點(diǎn)，有賴于粵港澳三地司法機(jī)構(gòu)聯(lián)合打擊。(14)參見(jiàn)暨南大學(xué)法學(xué)院課題組：《粵港澳大灣區(qū)刑事司法管轄權(quán)制度研究》，載《法治論壇》2020年第2期，第128-129頁(yè)。又如有學(xué)者提議單獨(dú)在職務(wù)犯罪領(lǐng)域構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)職務(wù)犯罪區(qū)際司法協(xié)助制度，充分借鑒歐洲逮捕令制度，明確區(qū)際逃犯移交的規(guī)定。(15)參見(jiàn)柯衛(wèi)、劉炫廷：《粵港澳大灣區(qū)職務(wù)犯罪區(qū)際司法協(xié)助制度之構(gòu)建》，載《青海社會(huì)科學(xué)》2020年第4期，第132頁(yè)。再如有實(shí)務(wù)人員提議從公益訴訟視角出發(fā)，探討構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)檢察民事公益訴訟區(qū)際司法協(xié)作機(jī)制的方案。(16)參見(jiàn)黃黎明：《粵港澳大灣區(qū)檢察民事公益訴訟區(qū)際司法協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第4期，第117頁(yè)。由于我國(guó)檢察機(jī)關(guān)不僅履行刑事檢察職責(zé)，而且履行公益訴訟職責(zé)，因此在內(nèi)地與港澳地區(qū)民商事區(qū)際刑事司法協(xié)助制度構(gòu)建取得積極進(jìn)展的情況下，以民事公益訴訟為突破口，讓內(nèi)地刑事司法機(jī)構(gòu)與港澳地區(qū)司法機(jī)構(gòu)建立良好的合作關(guān)系，為粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助制度的構(gòu)建奠定基礎(chǔ)，也是一條值得嘗試的路徑。類案協(xié)議模式秉持由易到難的思路，具有一定可行性，但是該模式缺乏對(duì)區(qū)際刑事司法協(xié)助原則構(gòu)建的關(guān)注，過(guò)度關(guān)注構(gòu)建具體制度，這恐怕很難確保協(xié)助制度構(gòu)建行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

民刑合一模式是指參照大陸海協(xié)會(huì)和臺(tái)灣?；鶗?huì)簽署的《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協(xié)議》，將區(qū)際刑事司法協(xié)助和區(qū)際民商事司法協(xié)助的內(nèi)容相互融合。(17)參見(jiàn)宋錫祥、王富世：《內(nèi)地與澳門區(qū)際刑事司法協(xié)助問(wèn)題新探》，載《學(xué)術(shù)交流》2019年第10期，第96頁(yè)。該模式常用于澳門特區(qū)在我國(guó)中央政府授權(quán)下對(duì)外開(kāi)展刑事司法協(xié)助的實(shí)踐中，例如在2013年11月澳門特區(qū)與佛得角簽署的《中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)與佛得角共和國(guó)的法律及司法互助協(xié)定》，既規(guī)定了移交被判刑人、協(xié)助刑事調(diào)查等內(nèi)容，也規(guī)定了送達(dá)民事司法文書和相互承認(rèn)民事判決等內(nèi)容。該模式在當(dāng)前我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況下可操作性不高，因?yàn)楫?dāng)前內(nèi)地與港澳民商事司法協(xié)助制度中，三地的代表機(jī)構(gòu)分別是最高人民法院、香港特別行政區(qū)律政司、澳門特別行政區(qū)終審法院。而區(qū)際刑事司法協(xié)助制度的主要機(jī)關(guān)是公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，主體的不同以及區(qū)際刑事司法協(xié)助制度發(fā)展的滯后，導(dǎo)致采用民刑合一模式的可行性不高。

總體來(lái)說(shuō)，學(xué)界大多不主張采用立法模式，尤其是在內(nèi)地與港澳的區(qū)際民商事司法協(xié)助制度采用協(xié)議模式取得豐碩成果時(shí)，采用協(xié)議模式的呼聲與日俱增。

(三)其他模式

除了立法模式與協(xié)議模式，學(xué)界還從其他角度提出了構(gòu)建路徑，例如分階段模式、統(tǒng)一機(jī)構(gòu)模式。分階段模式是指無(wú)論采用何種構(gòu)建模式，在構(gòu)建進(jìn)程上均應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)，分階段、有步驟地推進(jìn)區(qū)際刑事司法協(xié)助模式的構(gòu)建，該模式具有可行性。雖然香港、澳門回歸已久，但是三地的刑事法律制度與司法理念仍存在較大差異，構(gòu)建區(qū)際刑事司法協(xié)助制度可謂“路漫漫其修遠(yuǎn)”。因此必須按照實(shí)際情況分階段地構(gòu)建，但是應(yīng)當(dāng)以哪些合作領(lǐng)域作為合作突破口，以及如何劃定發(fā)展階段，這都是該模式落地需要考慮的重點(diǎn)問(wèn)題。統(tǒng)一機(jī)構(gòu)模式是指在內(nèi)地新成立區(qū)際刑事司法協(xié)助委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)內(nèi)地與港澳臺(tái)地區(qū)的區(qū)際刑事司法協(xié)助，內(nèi)地各個(gè)司法機(jī)構(gòu)通過(guò)區(qū)際刑事司法協(xié)助委員會(huì)對(duì)外開(kāi)展區(qū)際刑事司法協(xié)助。(18)參見(jiàn)高銘暄、孫曉：《論中國(guó)區(qū)際刑事司法協(xié)助的機(jī)制與模式的構(gòu)建》，載趙秉志主編：《中國(guó)區(qū)際刑事司法協(xié)助新探》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2010年版，第5-7頁(yè)。該模式的可操作性較弱，假設(shè)新成立一個(gè)機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)區(qū)際刑事司法協(xié)助，其掛靠單位、行政級(jí)別、人員編制等均需加以確定，其過(guò)程過(guò)于繁雜。此外，當(dāng)前公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)與港澳司法機(jī)構(gòu)建立良好的關(guān)系，由公安機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)作為對(duì)外聯(lián)系機(jī)關(guān)即可實(shí)現(xiàn)區(qū)際刑事司法協(xié)助制度的構(gòu)建，大可不必成立新的機(jī)構(gòu)。

以上各種模式各具特色，但是只單獨(dú)地回應(yīng)了制度構(gòu)建的某一方面的問(wèn)題，沒(méi)有充分關(guān)注粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助博弈過(guò)程中的每一個(gè)參與主體，無(wú)法應(yīng)對(duì)雙重博弈過(guò)程中各種障礙，因此上述構(gòu)建模式均缺乏可行性。筆者認(rèn)為有必要在充分借鑒過(guò)往構(gòu)建模式的基礎(chǔ)上，提出體系化和系統(tǒng)化的建構(gòu)模式，以推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助博弈走向正和博弈，實(shí)現(xiàn)整體效益的最大化。

四、“框架安排+附件”模式的法理分析

構(gòu)建區(qū)際刑事司法協(xié)助制度所具有的復(fù)雜性對(duì)構(gòu)建模式有著較高的要求，構(gòu)建模式應(yīng)當(dāng)能夠回應(yīng)制度構(gòu)建進(jìn)程中面臨的現(xiàn)實(shí)障礙。本人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用“框架安排+附件”的模式進(jìn)路，充分調(diào)動(dòng)雙重博弈中各個(gè)參與者的積極性，分階段、有步驟地構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助制度。

(一)“框架安排+附件”模式的概念

“框架安排+附件”模式是指在借鑒國(guó)際環(huán)境法領(lǐng)域的“框架公約+議定書+附件”模式的基礎(chǔ)上，以調(diào)動(dòng)各方參與者的積極性為目的，吸取窗口協(xié)議模式、類案協(xié)議模式、分階段模式的部分有益因素而形成的模式。該模式主張我國(guó)區(qū)際刑事司法協(xié)助制度應(yīng)當(dāng)以廣東省珠三角九市為窗口，由珠三角九市所在地的司法機(jī)構(gòu)代表與港澳司法機(jī)構(gòu)分別簽署《粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助框架安排》(以下簡(jiǎn)稱《框架安排》)和若干份《附件》?！犊蚣馨才拧钒浉郯拇鬄硡^(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助制度的原則和根本性內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)率先被安排簽署?！陡郊穭t包含粵港澳三地區(qū)際刑事司法協(xié)助制度的具體規(guī)定與實(shí)施辦法，可就某類事項(xiàng)的合作、某類案件的合作加以規(guī)定，《附件》分為多份，可根據(jù)制度構(gòu)建的發(fā)展階段逐步簽署。

“框架公約+議定書+附件”模式是“框架安排+附件”模式的基礎(chǔ)，該模式主張不同的地區(qū)在平等的基礎(chǔ)上充分協(xié)商，通過(guò)簽訂《框架公約》的方式明確各方合作的基本原則，具體的權(quán)利和義務(wù)事項(xiàng)可通過(guò)《議定書》和《附件》加以確定。(19)參見(jiàn)黃瑤：《國(guó)際法關(guān)鍵詞》，法律出版社2004年版，第147頁(yè)。該模式起源于聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署于1974年發(fā)起的“區(qū)域海洋項(xiàng)目”,該項(xiàng)目被譽(yù)為聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署王冠上的寶石。(20)參見(jiàn)鄭凡：《地中海的環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作：發(fā)展與經(jīng)驗(yàn)》，載《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2016年第1期，第81頁(yè)。1976年，地中海沿岸共計(jì)18個(gè)國(guó)家為了保護(hù)地中海，共同締結(jié)了《保護(hù)地中海免受污染公約》和兩個(gè)《議定書》，即《合作防治在緊急狀況下石油及其他有害物質(zhì)污染地中海議定書》和《防止船舶和飛機(jī)傾廢污染地中海議定書》。該《框架公約》對(duì)保護(hù)地中海的基本原則和各個(gè)國(guó)家的基本權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，兩個(gè)《議定書》則對(duì)各個(gè)締約國(guó)合作保護(hù)地中海的具體權(quán)利和義務(wù)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。之后隨著保護(hù)海洋實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不斷積累，地中海沿岸各個(gè)締約國(guó)共同確立7個(gè)《議定書》，不斷深化地中海保護(hù)的合作。該模式經(jīng)過(guò)不斷發(fā)展，在國(guó)際合作層面的使用越來(lái)越頻多，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》便是采用“框架協(xié)議+議定書+附件”模式。

(二)“框架安排+附件”模式的內(nèi)容

1.《框架安排》與《附件》的法律性質(zhì)?！犊蚣馨才拧放c《附件》屬于同一主權(quán)國(guó)家下不同行政區(qū)司法機(jī)構(gòu)之間簽署的具有法律拘束力的協(xié)議，其本質(zhì)屬于一種國(guó)內(nèi)“法律合作文件”，與國(guó)際條約具有根本的差別。一方面，《框架安排》與《附件》簽署的主體是同一主權(quán)國(guó)家下的不同司法機(jī)構(gòu)，而國(guó)際條約則是由不同主權(quán)國(guó)家之間簽署的。另一方面，《框架安排》與《附件》所包含的內(nèi)容是關(guān)于廣東省、香港特區(qū)、澳門特區(qū)三地之間的區(qū)際刑事司法協(xié)助內(nèi)容，完全屬于我國(guó)國(guó)內(nèi)法事務(wù)?！犊蚣馨才拧贰陡郊放c我國(guó)區(qū)際民商事司法協(xié)助制度中的《最高人民法院關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)法院相互認(rèn)可和執(zhí)行當(dāng)事人協(xié)議管轄的民商事案件判決的安排》《最高人民法院關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)法院相互委托送達(dá)民商事司法文書的安排》等法律合作文件具有相同的法律性質(zhì)。

2.《框架安排》的主要內(nèi)容?！犊蚣馨才拧分饕?guī)定粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助制度的原則，具體包括粵港澳三地司法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循何種原則開(kāi)展區(qū)際刑事司法協(xié)助，是協(xié)助制度的基礎(chǔ)內(nèi)容。原則是規(guī)則制定與規(guī)則適用的底層邏輯，因此制定區(qū)際刑事司法協(xié)助具體規(guī)則應(yīng)當(dāng)以原則作為行動(dòng)指南。在粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助的具體規(guī)則較少的情況下，應(yīng)當(dāng)首先就區(qū)際司法協(xié)助的原則加以確定。當(dāng)前理論界就適用“一國(guó)兩制”原則、法律地位平等原則、自愿原則已經(jīng)達(dá)成了共識(shí)。首先關(guān)于“一國(guó)兩制”原則，該原則強(qiáng)調(diào)協(xié)助制度本質(zhì)上是同一主權(quán)下不同法域之間的區(qū)際司法協(xié)助。其次關(guān)于法律地位平等原則，由于司法協(xié)助是起源于主權(quán)國(guó)家之間的交往活動(dòng)，而平等原則是國(guó)家之間交往的基礎(chǔ)，因此法律地位平等逐漸便成為司法協(xié)助的底層邏輯。區(qū)際司法協(xié)助雖然是同一主權(quán)下不同區(qū)域之間的協(xié)助，但仍需適用法律地位平等原則。最后關(guān)于自愿原則，由于《香港特別行政區(qū)基本法》第95條和《澳門特別行政區(qū)基本法》第93條中規(guī)定的“可以”一詞，體現(xiàn)了香港特區(qū)和澳門特區(qū)有權(quán)自主決定是否與內(nèi)地司法機(jī)關(guān)開(kāi)展司法協(xié)助，具體體現(xiàn)為香港和澳門司法機(jī)構(gòu)有權(quán)自主決定是否參與粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助制度的構(gòu)建。以上三個(gè)原則在過(guò)往文獻(xiàn)中有較多提及且爭(zhēng)議不大，應(yīng)當(dāng)寫入《框架安排》中，當(dāng)前爭(zhēng)議較大的適用原則主要是雙重犯罪原則、本地居民不移交原則、死刑犯不移交原則、政治犯不移交原則，此四項(xiàng)原則影響到包括區(qū)際管轄權(quán)協(xié)調(diào)規(guī)則的確定，應(yīng)當(dāng)加以明確。

3.《附件》的主要內(nèi)容?！犊蚣馨才拧肥恰陡郊返幕A(chǔ)，《附件》是《框架安排》在具體領(lǐng)域的延伸，其具體涵蓋區(qū)際刑事司法協(xié)助的內(nèi)容?！陡郊返闹贫ǔ绦蛳鄬?duì)靈活，其形式和具體內(nèi)容可按照實(shí)際情況加以設(shè)置，例如可以針對(duì)某些緊迫性強(qiáng)、合作基礎(chǔ)良好的類案單獨(dú)制定《附件》，又如可以在粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助規(guī)則制定經(jīng)驗(yàn)豐富時(shí)，單獨(dú)制定有關(guān)議事規(guī)則的《附件》。《附件》具有靈活實(shí)用的特點(diǎn)，可以應(yīng)對(duì)粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法制度構(gòu)建面臨的復(fù)雜障礙。

(三)“框架安排+附件”模式的可行性

“框架安排+附件”模式具有原則和底線明確、包容性強(qiáng)、合作模式靈活、合作內(nèi)容漸進(jìn)等優(yōu)點(diǎn)，充分考量了合作博弈中參與各方的積極性，為粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助制度的構(gòu)建增添強(qiáng)大動(dòng)力。

1.合作的原則和界限明確。在構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助制度的過(guò)程中，必然伴隨著三地刑事法律銜接的推進(jìn)。刑事法律的銜接要求粵港澳三地適當(dāng)對(duì)現(xiàn)有規(guī)則進(jìn)行修改，而如何確保三地的規(guī)則銜接堅(jiān)持在一國(guó)兩制的框架下，既尊重港澳地區(qū)的高度自治權(quán)，又適當(dāng)推動(dòng)港澳地區(qū)刑事法律的修改是粵港澳三地均十分關(guān)注的難題。而“框架安排+附件”模式則為解決這一難題提供了路徑，該模式要求三地首先將區(qū)際刑事司法協(xié)助的基本原則確定下來(lái)，以此作為三地區(qū)際刑事司法協(xié)助的原則和界限，確保三地在刑事規(guī)則銜接的過(guò)程中，以自愿和充分協(xié)商為前提，充分尊重三地的自主權(quán)和刑事法律制度。

2.合作模式的包容性強(qiáng)?！翱蚣馨才?附件”模式的藍(lán)本“框架協(xié)議+議定書+附件”模式起源于國(guó)際環(huán)境法的合作實(shí)踐。通過(guò)該模式構(gòu)建的合作協(xié)議具有“國(guó)際公約”的特性，國(guó)際公約對(duì)合作主體的包容性較強(qiáng)，只要有兩個(gè)合作主體就可以啟動(dòng)該模式的構(gòu)建，并且可以不斷吸納合作主體加入。例如在20世紀(jì)70年代開(kāi)始的地中海行動(dòng)計(jì)劃，最初僅有16個(gè)國(guó)家發(fā)起，但是后續(xù)不斷有國(guó)家加入。這些合作主體橫跨亞非拉，各個(gè)主體的社會(huì)制度、法律體系和發(fā)展程度各不相同。但是通過(guò)各國(guó)通力合作，地中海的環(huán)境得到了巨大的改善，因此該模式成為國(guó)際環(huán)境保護(hù)的經(jīng)典案例，被世人廣泛贊譽(yù)。(21)參見(jiàn)鄭凡：《地中海的環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作：發(fā)展與經(jīng)驗(yàn)》，載《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2016年第1期，第81頁(yè)。當(dāng)前粵港澳三地在社會(huì)制度、法律體系、發(fā)展程度和文化觀念上均差別較大，合作障礙較多。而粵港澳大灣區(qū)可以采用“框架安排+附件”模式，嘗試由法律體系相近的珠三角九市與澳門先簽署《框架安排》，而后再吸納香港加入?；蛘呖梢杂煞珊献骰A(chǔ)較好的香港和澳門先簽署《框架安排》，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)內(nèi)地再加入的路徑推動(dòng)三地合作，以提升合作的可行性。

3.合作模式靈活實(shí)用。“框架安排+附件”模式靈活實(shí)用，吸取了其他模式的優(yōu)點(diǎn)，符合粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助實(shí)踐的實(shí)際情況。當(dāng)前粵港澳三地刑事規(guī)則銜接的難度較大，主要在于粵港澳三地的刑事法律差異較大，而推動(dòng)規(guī)則銜接的首要舉措是要尋找銜接突破口。而“框架安排+附件”模式中的《附件》可以為粵港澳三地之間的刑事規(guī)則銜接提供嘗試舞臺(tái)，粵港澳三地可以通過(guò)簽署《附件》的方式就已經(jīng)條件成熟的事項(xiàng)或領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)定，這也可以提升港澳地區(qū)的合作積極性。

4.合作模式具有漸進(jìn)性?！翱蚣馨才?附件”模式吸取了“分階段模式”的特點(diǎn)，主張通過(guò)分階段、分步驟的方式逐步構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)際刑事司法協(xié)助制度。首先這體現(xiàn)在合作主體的漸進(jìn)性，這在上文已經(jīng)有所提及，在此之外，“框架安排+附件”模式可以為我國(guó)其他區(qū)域通過(guò)該模式加入?yún)f(xié)助制度保留空間，有助于為我國(guó)區(qū)際刑事司法制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。其次體現(xiàn)在合作內(nèi)容的漸進(jìn)性，三地可根據(jù)實(shí)際情況逐步展開(kāi)合作。在簽署《框架安排》方面，可先將三地達(dá)成一致的原則加以明確，后續(xù)可通過(guò)修訂進(jìn)行完善。在簽署《附件》方面，三地可以在合作基礎(chǔ)條件較好的領(lǐng)域開(kāi)展實(shí)踐，逐步再拓展到其他領(lǐng)域。

五、“框架+附件”模式的實(shí)施路徑

在明確粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助制度的構(gòu)建模式后，如何推動(dòng)“框架安排+附件”模式的具體落實(shí)也是擺在制度構(gòu)建面前的難題，例如由內(nèi)地哪個(gè)機(jī)關(guān)作為代表簽署相應(yīng)協(xié)議？如何協(xié)調(diào)內(nèi)地各個(gè)司法機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系？《框架安排》應(yīng)當(dāng)包含哪些原則？《附件》應(yīng)當(dāng)以哪些案件作為突破口？這些問(wèn)題的解決關(guān)乎是否能夠順利建成粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助制度。

(一)厘清內(nèi)地各司法機(jī)構(gòu)的角色定位

1.由公安部門負(fù)責(zé)與港澳警方簽署司法協(xié)助協(xié)議。建議以廣東省公安機(jī)關(guān)、香港警方和澳門警方作為《框架安排》與《附件》的簽署主體，以廣東省公安機(jī)關(guān)作為粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助的對(duì)外聯(lián)系機(jī)關(guān)和主管機(jī)關(guān)，辦案機(jī)關(guān)則通過(guò)具體案件加以確定。由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)與具體部門進(jìn)行聯(lián)絡(luò)的原因主要有三個(gè)：第一，在粵港澳大灣區(qū)中與區(qū)際刑事司法協(xié)助實(shí)踐相關(guān)聯(lián)部門過(guò)多，如果讓所有部門作為簽署主體，勢(shì)必將導(dǎo)致協(xié)助過(guò)程煩瑣，實(shí)踐效率低下。第二，粵港澳三地的警方職能相似，具有良好的合作基礎(chǔ)。第三，粵港澳三地警方是負(fù)責(zé)刑事犯罪偵查權(quán)的部門，處于打擊刑事犯罪的最前線，作為各自區(qū)域的代表能夠最高效地打擊犯罪。

2.充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有的實(shí)踐基礎(chǔ)作用。在粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助制度中建構(gòu)和完善過(guò)程，行使檢察權(quán)的檢察機(jī)關(guān)也占據(jù)重要地位。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在個(gè)案協(xié)查機(jī)制方面的實(shí)踐基礎(chǔ)作用，與公安機(jī)關(guān)形成合力，共同推動(dòng)區(qū)際刑事司法協(xié)助制度的構(gòu)建。個(gè)案協(xié)查機(jī)制產(chǎn)生于1992年內(nèi)地與香港廉政公署關(guān)于職務(wù)犯罪的協(xié)助實(shí)踐，并在港澳回歸后不斷深化協(xié)作，是內(nèi)地與港澳區(qū)際刑事司法協(xié)助實(shí)踐的有益探索。最高人民檢察院的數(shù)據(jù)顯示，在2014年至2016年期間，內(nèi)地與香港每年處理百余件跨境職務(wù)犯罪。(22)參見(jiàn)《最高檢與香港司法執(zhí)法機(jī)構(gòu)推進(jìn)務(wù)實(shí)交流協(xié)作綜述》，載最高人民檢察院網(wǎng)，https://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201707/t20170701_194469.shtml?ZhCZs3cBrx6S=1624735358033，2021年6月27日訪問(wèn)。深圳檢察機(jī)關(guān)和珠海檢察機(jī)關(guān)還建立了個(gè)案協(xié)查辦公室，專門負(fù)責(zé)與港澳地區(qū)的區(qū)際刑事司法協(xié)助，為區(qū)際刑事司法協(xié)助制度的構(gòu)建打下良好基礎(chǔ)。

3.加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的合作。公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)以不同的渠道和方式參與港澳司法機(jī)構(gòu)的實(shí)踐，并奠定了良好的合作基礎(chǔ)，在今后的粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助制度構(gòu)建中，警檢應(yīng)當(dāng)在以下方面強(qiáng)化合作，這是構(gòu)建區(qū)際刑事司法協(xié)助制度的關(guān)鍵。第一，共同建立常態(tài)化的聯(lián)席會(huì)議制度，就區(qū)際刑事司法協(xié)助事宜加強(qiáng)溝通。第二，分享各自的聯(lián)絡(luò)渠道。廣東省公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持與香港警方建立粵港邊境聯(lián)絡(luò)會(huì)議制度、邊境聯(lián)絡(luò)工作年會(huì)、每月反偷渡交流會(huì)晤制度，繼續(xù)舉辦自2008年經(jīng)公安部批準(zhǔn)，由公安機(jī)關(guān)和香港、澳門警方聯(lián)合確定的三地警方刑偵主管定期會(huì)晤機(jī)制，(23)參見(jiàn)桂彬、林毅斌：《粵港澳大灣區(qū)刑事警務(wù)合作研究》，載《廣西警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第4期，第71頁(yè)?？裳?qǐng)檢察機(jī)關(guān)也定期參與會(huì)議。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)發(fā)揮個(gè)案協(xié)查機(jī)制的作用，可嘗試讓公安機(jī)關(guān)參與個(gè)案協(xié)查機(jī)制的建設(shè)。第三，建立定期交流分享機(jī)制，分享在開(kāi)展區(qū)際刑事司法協(xié)助過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)，助力業(yè)務(wù)能力的增強(qiáng)。

另外，對(duì)于其他內(nèi)地司法機(jī)構(gòu)，偵查機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)要做好工作銜接，尤其是檢察機(jī)關(guān)要建立與監(jiān)察委員會(huì)的常態(tài)聯(lián)絡(luò)機(jī)制，因?yàn)樵诒O(jiān)察委員會(huì)成立之前，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)個(gè)案協(xié)查機(jī)制與港澳司法機(jī)構(gòu)在打擊職務(wù)犯罪方面積累了較多經(jīng)驗(yàn)，形成了較為緊密的合作關(guān)系，因此在檢察機(jī)關(guān)職能轉(zhuǎn)移的大背景下，更應(yīng)當(dāng)做好兩部門的銜接機(jī)制。

(二)明確《框架安排》中的基本原則

上文已經(jīng)提及，當(dāng)前爭(zhēng)議較大的適用原則主要包括是否適用雙重犯罪、本地居民不移交、死刑犯不移交和政治犯不移交等四項(xiàng)原則。此四項(xiàng)原則是否適用影響著區(qū)際管轄權(quán)協(xié)調(diào)規(guī)則的確定以及粵港澳三地逃犯移交制度內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)在《框架安排》中加以明確，而下文將對(duì)是否適用以及如何適用上述原則提出建議。

1.適用存在例外情形的雙重犯罪原則。雙重犯罪原則是國(guó)際刑事司法協(xié)助領(lǐng)域的一項(xiàng)習(xí)慣國(guó)際法原則，其內(nèi)涵是指只有當(dāng)請(qǐng)求方與被請(qǐng)求方雙方都認(rèn)為某種行為構(gòu)成犯罪并加以處罰時(shí)，才提供刑事司法協(xié)助。(24)參見(jiàn)[美]謝里夫·巴西奧尼：《國(guó)際刑法導(dǎo)論》，趙秉志、王文華等譯，法律出版社2006年版，第226頁(yè)。對(duì)于該原則是否適用以及如何適用主要存在三種觀點(diǎn)，第一種是否定論，即主張完全不適用雙重犯罪原則；第二種是肯定論，即主張完全適用雙重犯罪原則；第三種是肯定的限制論，即主張?jiān)瓌t上適用雙重犯罪原則，但是設(shè)置例外情形。(25)參見(jiàn)蘇彩霞：《我國(guó)區(qū)際刑事司法協(xié)助適用“雙重犯罪原則”新論》，載《政治與法律》2009年第6期，第139-145頁(yè)。各種觀點(diǎn)的分歧主要在于兩點(diǎn)：第一是適用雙重犯罪原則是否會(huì)影響各個(gè)法域刑法的實(shí)施，影響罪刑法定原則的適用；第二是假設(shè)適用雙重犯罪原則，該原則應(yīng)當(dāng)適用在哪些范圍。(26)參見(jiàn)蘇彩霞：《我國(guó)區(qū)際刑事司法協(xié)助適用“雙重犯罪原則”新論》，載《政治與法律》2009年第6期，第139-145頁(yè)。筆者認(rèn)為粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助制度應(yīng)當(dāng)適用存在例外的雙重犯罪原則，主要基于以下三點(diǎn)理由：首先，粵港澳三地刑事法律的內(nèi)容差異較大，體現(xiàn)了不同區(qū)域的歷史傳統(tǒng)和法律文化。因此構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助制度的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)尊重其他法域的法律傳統(tǒng)。而適用雙重犯罪原則就是尊重不同法律文化的體現(xiàn)，也是符合“一國(guó)兩制”原則以及法律地位平等原則的精神。其次，由于粵港澳三地刑事法律的罪名設(shè)置不同，粵港澳三地的司法機(jī)構(gòu)工作人員僅了解本法域的刑事法律，如果不適用雙重犯罪原則，將會(huì)大大增加三地刑事司法機(jī)構(gòu)的工作難度，也會(huì)增加三地開(kāi)展區(qū)際刑事司法協(xié)助活動(dòng)的難度。而粵港澳三地司法機(jī)構(gòu)是自愿參與構(gòu)建協(xié)助制度的，若推進(jìn)難度與成本較大，恐怕會(huì)影響各地參與構(gòu)建的積極性。最后，當(dāng)前粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助制度還處于早期發(fā)展階段，合作經(jīng)驗(yàn)還不夠豐富，因此采取謹(jǐn)慎態(tài)度適用雙重犯罪原則有助于粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助制度行穩(wěn)致遠(yuǎn)。但是該雙重犯罪原則并不是絕對(duì)的，應(yīng)當(dāng)保留一定的空間。對(duì)于那些對(duì)本區(qū)域造成嚴(yán)重社會(huì)危害的犯罪行為，經(jīng)過(guò)協(xié)助主體之間協(xié)商一致，可以不適用雙重犯罪原則。待粵港澳三地區(qū)際刑事司法協(xié)助實(shí)踐不斷積累之后，可以將雙重犯罪原則的例外進(jìn)行類型化，規(guī)定于之后的《附件》當(dāng)中。

2.不適用本地居民不移交原則。本地居民不移交原則起源于國(guó)際法中的引渡制度。該原則的宗旨在本質(zhì)上是為了維護(hù)國(guó)家主權(quán)，即本地居民雖然在其他國(guó)家觸犯刑事法律，但是被請(qǐng)求國(guó)基于主權(quán)可以拒絕將該居民進(jìn)行引渡，進(jìn)而保護(hù)本國(guó)國(guó)民。在理論上，多數(shù)學(xué)者持否定論，少部分學(xué)者持肯定論，兩種觀點(diǎn)的分歧主要在于帶有主權(quán)性質(zhì)的規(guī)則是否應(yīng)當(dāng)適用于我國(guó)區(qū)際刑事司法協(xié)助的實(shí)踐中。(27)參見(jiàn)廖興存：《中國(guó)區(qū)際刑事司法協(xié)助適用“本地居民不移交原則”新探》，載《廣西社會(huì)科學(xué)》2017年第11期，第92頁(yè)。筆者主張，在粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助制度中不適用本地居民不移交原則，因?yàn)閮?nèi)地與港澳同屬于一個(gè)主權(quán)國(guó)家，香港和澳門的居民也同樣具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍，國(guó)際法上的“本地居民不引渡原則”具有強(qiáng)烈的主權(quán)獨(dú)立特征，不宜在粵港澳大灣區(qū)范圍內(nèi)適用。(28)參見(jiàn)柯良棟：《論中國(guó)區(qū)際移交逃犯應(yīng)遵循的原則及其模式》，載《法學(xué)家》2008年第4期，第139頁(yè)。

3.不適用死刑犯不移交原則。死刑犯不移交原則是指當(dāng)被請(qǐng)求方有理由認(rèn)為被移交的犯罪嫌疑人在移交后可能被判處死刑時(shí)，則不予移交。(29)參見(jiàn)柯良棟：《論中國(guó)區(qū)際移交逃犯應(yīng)遵循的原則及其模式》，載《法學(xué)家》2008年第4期，第137頁(yè)。由于香港特區(qū)和澳門特區(qū)都沒(méi)有死刑，因此涉及可能被判處死刑的犯罪嫌疑人移交方面，內(nèi)地是請(qǐng)求方，香港特區(qū)和澳門特區(qū)是被請(qǐng)求方。該原則是否適用有多種看法，主要分歧在于死刑犯移交是否會(huì)對(duì)港澳地區(qū)的刑事法律造成沖擊，因?yàn)槿缃裣愀酆桶拈T已經(jīng)廢除了死刑。筆者主張?jiān)诨浉郯拇鬄硡^(qū)范圍內(nèi)不適用死刑犯不移交原則。首先，由于粵港澳三地聯(lián)系越來(lái)越緊密，人員流動(dòng)越來(lái)越便利，倘若適用了死刑犯不移交原則，那么香港特區(qū)和澳門特區(qū)將成為珠三角九市犯罪分子的“逃避天堂”，基于理性人的假設(shè)，那些觸犯內(nèi)地刑法并且依據(jù)內(nèi)地刑法可能被判處死刑的犯罪分子，將會(huì)想方設(shè)法逃避內(nèi)地刑法的管轄，逃到香港特區(qū)和澳門特區(qū)，這將導(dǎo)致犯罪分子得不到應(yīng)有的懲治。其次，內(nèi)地與港澳在法律文化和法律觀念方面存在一定的差異，為了打擊情節(jié)十分惡劣以及社會(huì)危險(xiǎn)性極大的犯罪，死刑制度仍然將長(zhǎng)期存在，為了確保內(nèi)地死刑制度能夠正常的適用，在粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助制度中適用死刑犯不移交原則并不恰當(dāng)。

4.不適用政治犯不移交原則。政治犯不移交是指被請(qǐng)求移交的犯罪為被請(qǐng)求方視為政治犯罪或與政治有聯(lián)系的犯罪分子，不予移交的原則。(30)參見(jiàn)張智輝：《國(guó)際刑法通論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1998年版，第339頁(yè)。該原則起源于國(guó)際法上的“政治犯不引渡原則”。當(dāng)前有關(guān)政治犯的定義并不清晰，不同法系，不同國(guó)家對(duì)政治犯有不同的認(rèn)定，處于一種模糊的狀態(tài)。對(duì)于該原則是否適用，存在多種看法。其主要的分歧在于政治犯如何界定，以及在當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)背景下應(yīng)當(dāng)如何適用該原則。筆者建議不適用政治犯不移交原則。其一，政治犯的內(nèi)涵目前并沒(méi)有統(tǒng)一的界定，但一般大陸法系國(guó)家認(rèn)為政治犯是與侵害主權(quán)相關(guān)的犯罪。如果按照這個(gè)定義，我國(guó)內(nèi)地刑法規(guī)定的“危害國(guó)家安全罪”就屬于“政治犯”的范疇。(31)參見(jiàn)劉鵬、馮衛(wèi)國(guó)：《國(guó)際引渡合作原則框架下中國(guó)區(qū)際逃犯移交問(wèn)題研究》，載《求索》2015年第2期，第104頁(yè)。香港特區(qū)和澳門特區(qū)是我國(guó)的特別行政區(qū)，同樣肩負(fù)著維護(hù)國(guó)家主權(quán)統(tǒng)一的職責(zé)，因此不適用政治犯不移交原則是“一國(guó)兩制”原則的應(yīng)有之義。其二，倘若適用政治犯不移交原則，那么在香港地區(qū)和澳門地區(qū)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)等手段或者以共犯角色參與實(shí)施的，違反我國(guó)內(nèi)地關(guān)于“危害國(guó)家安全罪”規(guī)定的犯罪分子將難以得到懲治，這勢(shì)必不利于我國(guó)主權(quán)和安全利益的維護(hù)。

(三)分階段、分步驟推動(dòng)《附件》的簽署，推動(dòng)三地刑事規(guī)則銜接

1.以類案合作作為突破口。建議粵港澳三地以職務(wù)犯罪和環(huán)境污染刑事案件為合作突破口，分別簽訂兩份《附件》。以職務(wù)犯罪為突破口的主要原因在于珠三角檢察機(jī)關(guān)與香港廉政公署、澳門廉政公署在個(gè)案協(xié)查方面積累了許多寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以此為合作突破口具有良好的實(shí)踐基礎(chǔ)。以海洋環(huán)境保護(hù)為合作突破口，首先是基于“框架協(xié)議+議定書+附件”模式起源于環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐，該模式在世界各地的環(huán)境保護(hù)合作實(shí)踐可以為粵港澳大灣區(qū)開(kāi)展環(huán)境保護(hù)合作提供借鑒；其次，粵港澳三地“共飲珠江水，共臨一片海灣”，海洋是灣區(qū)存在的物質(zhì)基礎(chǔ)，海洋環(huán)境保護(hù)是粵港澳三地共同的目標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境污染犯罪尤其是海洋環(huán)境污染犯罪的打擊具有現(xiàn)實(shí)緊迫性；最后，以環(huán)境污染刑事案件為突破口符合廣東省檢察機(jī)關(guān)致力于積極探索粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法協(xié)作機(jī)制，共同推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)一體化的目標(biāo)。(32)參見(jiàn)《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能服務(wù)保障粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》和《廣東省檢察機(jī)關(guān)服務(wù)保障粵港澳大灣區(qū)建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃》，粵檢發(fā)〔2019〕3號(hào)。

2.明確刑事管轄權(quán)協(xié)調(diào)規(guī)則。管轄權(quán)協(xié)調(diào)規(guī)則作為擺在當(dāng)前粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助制度構(gòu)建的難題，可以根據(jù)案件的類型確定刑事管轄權(quán)的協(xié)調(diào)規(guī)則，應(yīng)當(dāng)盡快通過(guò)簽署《附件》的方式將其具體內(nèi)容加以明確。第一，對(duì)于非職務(wù)犯罪，遵循存在例外的實(shí)際控制原則。在一般案件中，由實(shí)際控制犯罪嫌疑人的司法機(jī)構(gòu)進(jìn)行管轄有助于提高管轄效率，節(jié)約司法資源，非管轄司法機(jī)構(gòu)則為負(fù)責(zé)案件管轄的司法機(jī)構(gòu)提供幫助，協(xié)助實(shí)施調(diào)查取證、查封涉案財(cái)物、送達(dá)文書等行為。但是對(duì)于那些惡意想逃避法律刑罰以及由實(shí)際控制的司法機(jī)構(gòu)管轄較難實(shí)現(xiàn)打擊效果的情況，粵港澳三地司法機(jī)構(gòu)可以通過(guò)協(xié)商重新確定管轄機(jī)構(gòu)，例如可以由犯罪行為實(shí)施地的司法機(jī)構(gòu)進(jìn)行管轄。第二，對(duì)于職務(wù)犯罪，嚴(yán)格遵循屬人原則。該原則是指倘若某區(qū)域的人員實(shí)施了與職務(wù)犯罪相關(guān)的行為，無(wú)論其被哪個(gè)區(qū)域司法機(jī)構(gòu)控制，仍然由犯罪嫌疑人所屬的原區(qū)域司法機(jī)構(gòu)進(jìn)行管轄。這是因?yàn)榛浉郯娜仃P(guān)于職務(wù)犯罪的規(guī)定各具特色，在犯罪體系和量刑規(guī)定方面存在較大差距，由原區(qū)域的司法機(jī)構(gòu)進(jìn)行管轄最有利于法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。

(四)做好《框架安排》與《附件》在各自法域的轉(zhuǎn)化

粵港澳三地代表機(jī)構(gòu)簽署《框架安排》與《附件》后，為方便執(zhí)行與操作，各個(gè)法域應(yīng)當(dāng)做好本地的轉(zhuǎn)化工作。以珠三角九市為例，建議在粵港澳三地代表機(jī)構(gòu)簽署《框架安排》或《附件》后，珠三角九市相關(guān)司法機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)簽署的實(shí)際內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)轉(zhuǎn)化。也可以由中央機(jī)關(guān)發(fā)布專門針對(duì)區(qū)際刑事司法協(xié)助的法律文件?？捎晒膊堪l(fā)布部門規(guī)章、最高人民檢察院發(fā)布司法解釋、最高人民法院發(fā)布司法解釋等方式將簽署的區(qū)際刑事司法協(xié)助協(xié)議加以轉(zhuǎn)化。具體轉(zhuǎn)化方式可參照最高人民法院與香港律政司、澳門終審法院簽署相關(guān)區(qū)際民商事安排后各區(qū)域的轉(zhuǎn)換程序。在內(nèi)地由最高人民法院通過(guò)發(fā)布司法解釋的方式將簽署的相關(guān)安排進(jìn)行轉(zhuǎn)化，而香港特區(qū)和澳門特區(qū)則通過(guò)立法程序?qū)⒑炇鸬南嚓P(guān)安排進(jìn)行轉(zhuǎn)化。各個(gè)區(qū)域在對(duì)安排進(jìn)行轉(zhuǎn)化時(shí)，不作協(xié)議內(nèi)容的保留，以順利實(shí)現(xiàn)粵港澳三地規(guī)則銜接與機(jī)制對(duì)接。

六、結(jié)語(yǔ)

粵港澳大灣區(qū)建設(shè)為破解粵港澳大灣區(qū)的體制機(jī)制改革難題提供了良好契機(jī)?！翱蚣馨才?附件”模式是符合粵港澳大灣區(qū)實(shí)際情況的法律合作模式，具有包容性強(qiáng)、合作方式靈活和合作內(nèi)容漸進(jìn)的特點(diǎn)，有助于破解粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助博弈中的各種難題。我國(guó)可以充分利用粵港澳大灣區(qū)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新現(xiàn)有法律合作機(jī)制，以“橫琴粵澳深度合作區(qū)”和“前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)”為先行試驗(yàn)區(qū)，構(gòu)建符合粵港澳大灣區(qū)發(fā)展實(shí)際的區(qū)際刑事司法協(xié)助制度，為我國(guó)區(qū)際刑事司法協(xié)助制度的整體構(gòu)建提供先行示范。