李永軍，許 鶴

（1.中共江門市委黨校 黨的建設研究室，廣東 江門 529000；2.合肥工業(yè)大學 文法學院，安徽 合肥 230009)

一、引言

“三農問題”是國之大綱，既是社會問題，也是經濟問題。2020年3月6日，習近平總書記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上指出，要接續(xù)推進全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接，推動減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉型，統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立長短結合、標本兼治的體制機制。這一重要講話為我們以更大決心、更強力度推進脫貧攻堅指明了方向、提供了動力。當前，我國脫貧攻堅已經到了啃硬骨頭、攻城拔寨的沖刺階段，剩余脫貧攻堅任務愈發(fā)艱巨。從全國范圍來看，雖然九成以上的貧困縣實現(xiàn)脫貧，但這并不意味著脫貧攻堅任務的完成，仍有貧困人口沒有擺脫貧困，而且一部分已脫貧人口還存在返貧風險，同時，近兩年受到新冠肺炎疫情的沖擊，全國范圍內脫貧攻堅工作任務集中且時間短暫，后續(xù)鞏固提升脫貧成果難度也不斷加大。

當前，進入收官階段的脫貧攻堅仍然存在諸多結構性問題有待解決，比如，由于各地區(qū)經濟發(fā)展程度存在差異，脫貧工作始終難以統(tǒng)一，在效率導向之下，一部分地區(qū)偏重“輸血”忽視“造血”的扶貧理念固化，一部分地區(qū)還存在“競爭脫貧”的情形；在推進脫貧攻堅工作過程中所采取的政策措施多具有階段性、策略性，缺乏統(tǒng)一的長期規(guī)劃，在推進脫貧攻堅工作過程中多秉持宏觀倡導型激勵經濟理念，缺乏明確的執(zhí)行機制與問責機制等。在這些結構性問題的多米諾效應推動之下，后脫貧時代的工作展開將可能引發(fā)資源和資金整合困難、制度失靈、政策配套滯后、風險防控難度加大等二次疊加風險問題，這些已存的問題為脫貧攻堅成果的鞏固和質量提升陡增了很多不確定性。因此，有必要通過建立健全穩(wěn)定脫貧長效機制來紓解這些結構性問題的負面影響，通過制定返貧監(jiān)測機制、設立扶貧基金、構建面向相對貧困治理的政策體系等方式突破既有桎酷，以制度化手段鞏固脫貧攻堅成果，遏制返貧的出現(xiàn)。

二、脫貧攻堅與相對貧困的張力：實踐困境認知

（一)脫貧攻堅工作的開展現(xiàn)狀

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出，要堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，建立解決相對貧困的長效機制。黨中央的這一決定表明了中國扶貧工作將是長期性的，但是在2020年以后，中國的扶貧工作需要進行轉型，就是要以提升國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的改革為導向，以脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略銜接為契機，將后脫貧時代脫貧工作的重點轉向對相對貧困的治理。目前而言，由脫貧攻堅到治理相對貧困的轉型需要解決一個大前提，就是必須不折不扣地全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，為此，首先需要解決脫貧攻堅工作的質量提升與脫貧成果鞏固的問題。

黨的十八大決定實施精準扶貧戰(zhàn)略，在全國范圍內進行扶貧工作，啟動脫貧攻堅戰(zhàn)。自2012年，每年貧困人口減少一千萬左右，貧困發(fā)生率也從2012年的10.2%一路下降到2019年的0.6%，這是脫貧攻堅工作取得的消除絕對貧困的階段性勝利。目前，絕對貧困的問題已基本解決。黨的十九屆五中全會首次提出了全民共同富裕的戰(zhàn)略目標，突出強調了在政府主導下扎實推進全民共同富裕。早期解決絕對貧困問題是促進全民共同富裕的重大舉措。但是，目前我國發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出，城鄉(xiāng)收入差距仍然較大，解決絕對貧困并不意味著徹底消除全部的貧困問題，新時期，我國扶貧工作的重點將逐步從鞏固絕對貧困向緩解相對貧困轉移。此外，促進全體人民的共同富裕是一項長期任務，為扎實推進共同富裕，到2035年實現(xiàn)全民共同富裕，我們必須關注相對貧困問題。

（二)相對貧困的現(xiàn)狀認知

相對貧困主要是指發(fā)展性貧困，即個人的基本生存需要能得到滿足，但不能獲得與大多數(shù)人同等的其他基本生活需要的狀態(tài)，其參考指標是全社會的平均水平。到2021年，貧困地區(qū)農民人均可支配收入已達到12 588元，而我國居民人均可支配收入為32 189元，相差超過兩倍，這即是相對貧困所面臨的現(xiàn)實問題。具體而言，現(xiàn)階段我國相對貧困表現(xiàn)為以下兩個方面。

一方面，相對貧困人口的基數(shù)較大。絕對貧困的衡量標準主要體現(xiàn)為“兩不愁”和“三保障”是否落實，而相對貧困沒有具體統(tǒng)一的衡量標準，其最明顯的特征就是相對性，即相對貧困人口的劃分標準是以社會規(guī)定的某一平均收入水平作為參照。現(xiàn)階段，大部分農村居民經濟條件相對較好，生活水平較高，且具備較高的文化素質，此類居民不能歸于絕對貧困范疇。但隨著絕對貧困的消除，由于相對貧困的相對性，該部分居民可能由于收入低于社會平均水平而會被動地陷入相對貧困的境地。另一方面，造成相對貧困的原因更加復雜。農村相對貧困是一種受多方面影響的復雜的社會現(xiàn)象，其受社會經濟發(fā)展水平、城鄉(xiāng)收入差距、教育、醫(yī)療、自然資源等諸多因素的影響。絕對貧困的治理更注重從經濟角度解決貧困問題，其通過增加貧困人口的經濟收入，為貧困人口提供物質保障來實現(xiàn)。但相對貧困不僅僅由于經濟能力低下，其多維性的特點決定了面對相對貧困現(xiàn)狀需要綜合考慮社會學中的諸多方面。

（三)脫貧攻堅工作的屬性認知

如前文所述，由于絕對貧困對應著個人生存權的保障問題，加之滿足個人生存權所需要的各種資源要素要求較低，通過國家的“兩不愁”“三保障”政策的實施就能得到有效解決。但是，在脫貧鄉(xiāng)村仍然缺乏內生動力的情況下，脫貧攻堅工作成果的鞏固需要防止掉入“絕對貧困循環(huán)再生產陷阱”及“相對貧困循環(huán)再生產陷阱”，尤其是掉入“相對貧困循環(huán)再生產陷阱”，將會成為鞏固脫貧成果的最大阻礙因素。

為此，需要從“相對貧困循環(huán)再生產陷阱”自身所具有政治性、相對性特征來認識。關于“相對貧困循環(huán)再生產陷阱”的政治性，涉及貧困人口的身份壁壘問題，其與我國城鄉(xiāng)二元分離的社會格局密切相關。中華人民共和國成立七十多年來所形成的農村反哺城市、城市優(yōu)先發(fā)展的政策，將農村視為城市的農副產品供應地、原材料來源地、工業(yè)品消費地，限制農民進城工作與定居，并以嚴格的戶籍管理制度進行身份識別，形成了以“城鎮(zhèn)戶口”與“農村戶口”為主要特征的政治身份符號。這一特征反映到當前的現(xiàn)實中并引發(fā)了一系列鏈式反應，諸如農民工進城就業(yè)、醫(yī)療、住房、子女入學等因戶籍身份產生阻礙的問題，雖然目前這一政策有所松動，但是實踐中仍然沒有真正解決。關于“相對貧困循環(huán)再生產陷阱”的相對性，相對貧困問題是一個動態(tài)問題，這是基于我國國情與社會發(fā)展現(xiàn)狀得出的判斷。通常來說，相對貧困的識別判斷標準可以采用居民收入中位數(shù)的特定比例標準，也可以采用總人口中特定比例最低收入組收入上限標準，但是，不論采取哪一個標準，相對貧困人口總是圍繞某一識別標準的中線上下浮動，并處于時刻變化之中，可以肯定的是，我國目前的相對貧困人口基數(shù)仍然較大。

概言之，脫貧攻堅戰(zhàn)是一個階段性的工作，其主要工作重心在于消除中國現(xiàn)行標準下的絕對貧困，且主要圍繞“兩不愁”“三保障”政策來展開，脫貧攻堅工作的質量提升與成果鞏固需要回歸到如何解決相對貧困這一本質性問題上來。相較于脫貧攻堅工作的單一政策屬性，解決相對貧困涉及社會綜合治理的諸多方面，其關聯(lián)政治依附、經濟自由、文化啟蒙、階層流動等諸多領域問題的變革。

（四)脫貧攻堅與相對貧困的糾纏

脫貧攻堅戰(zhàn)雖然已經進入收尾階段，我們仍可以看到有一些困難問題需要在2020年以后持續(xù)解決，而這些問題大概率有導致掉入“相對貧困循環(huán)再生產陷阱”的可能。換言之，后脫貧時代脫貧攻堅工作中仍存在的一些頑固性、結構性難題，未來可納入相對貧困治理的范疇，結合調研總結看，這些問題集中表現(xiàn)在以下幾個方面。

一是“戶脫貧”仍然存在結構性問題，脫貧戶一旦受疾病、上學、殘疾而喪失勞動力等致貧原因的影響，加上“碎片化”的社會主體與系統(tǒng)化的精準扶貧關聯(lián)不暢、不緊密，脫貧戶的自我發(fā)展能力和抵御風險能力不強， 脫貧后的農戶返貧風險較大。二是一部分脫貧鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境仍不達標，皖北地區(qū)調研發(fā)現(xiàn)，相當一部分脫貧農村生態(tài)環(huán)境較差，村內規(guī)劃不統(tǒng)一，路邊雜草叢生，旱廁大量存在，閑置宅基地未得到有效規(guī)劃與利用。三是一部分脫貧鄉(xiāng)村仍然缺乏產業(yè)支撐，發(fā)展產業(yè)是實現(xiàn)脫貧的根本之策，只有發(fā)展產業(yè)才能真正激發(fā)貧困地區(qū)和貧困人口的內生動力，由于脫貧鄉(xiāng)村發(fā)展產業(yè)的基礎薄弱，扶貧工作多是以“輸血”為主，仍然缺乏“造血”能力。四是培育新型職業(yè)農民的工作成效不足，就皖北地區(qū)來看，盡管政府已認識到培育新型職業(yè)農民對遏制返貧現(xiàn)象出現(xiàn)的重要性，但由于大部分貧困鄉(xiāng)村仍是以種植業(yè)為主，缺乏支撐產業(yè)，本地農民文化水平有限，對成為新型職業(yè)農民多“有心無力”。五是鄉(xiāng)村教育扶貧成果有限，當前，教育扶貧主要以“就地扶貧”為主，農村學子進城難、隨遷難等問題仍然突出，毋庸說，高質量的教育扶貧是阻斷貧困代際傳遞的重要途徑，也是提升貧困群眾造血能力的重要抓手。六是一部分村集體收入仍然不達標，鄉(xiāng)村集體脫貧也是脫貧攻堅工作的應有之義，皖北地區(qū)調研發(fā)現(xiàn)，一部分鄉(xiāng)村集體基本沒有內生性財政收入，靠集體土地出讓金、湖泊池塘所得租金為收入，收入較少，村內日常運轉基本靠上級財政補助。七是后備人才銜接不夠暢通，全國范圍來看，組織開展扶貧工作的主力是各級國家機關、國有企事業(yè)單位的工作人員，他們參與的扶貧工作多是政策性的、階段性的，難以對扶貧工作做出長期打算。鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)要解決“誰來振興”的問題，沒有一支帶動鄉(xiāng)村振興的核心力量，后續(xù)工作的開展將會產生很多問題。

有學者指出，脫貧攻堅的目標就是到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的目標，基本消除絕對貧困，達到黨中央制定的兩個一百年目標之第一個目標，解決相對貧困問題是建立在脫貧攻堅基礎之上的深層次問題，其關注的是脫貧攻堅工作過程中的一些薄弱環(huán)節(jié)和遺留問題?？梢源_定，脫貧攻堅與相對貧困之間的糾纏將無法避免，為此要將它們從糾纏中分離開來，認清楚其各自面相，為未來策用?？偨Y來看，表現(xiàn)在如下五個方面。

第一， 工作預設目標不同，脫貧攻堅具有政策性，要求在一定的時間之內必須完成一定的脫貧任務，采用了國家兜底的政策，要求立竿見影，這一過程更加注重結果；相對貧困具有戰(zhàn)略性，更多是從長期來作規(guī)劃，注重解決結構性貧困問題，這一過程更加注重實效。第二，工作側重點不同，脫貧攻堅的側重點是要解決絕對貧困人口的“兩不愁”“三保障”問題，扶貧對象一旦達到滿足基本生活保障的要求，即可視為達到脫貧標準，其有國家統(tǒng)一標準，屬于較低層次的要求；相對貧困的側重點強調針對貧困綜合治理問題，涉及貧困人口的教育、醫(yī)療、住房、收入、消費等諸多領域的體系化、永續(xù)性解決，其治理過程可能會跨越地域、城鄉(xiāng)，國家并無統(tǒng)一標準。第三，工作地域范圍不同，脫貧攻堅的主要工作范圍在農村，相對貧困則涵蓋農村和城市。第四，工作機制的制定不同，基于二者間的稟賦差異，脫貧攻堅的工作機制是全國統(tǒng)一的，在脫貧標準、貧困人口識別、貧困人口進入、脫貧人口退出、產業(yè)分紅等都有統(tǒng)一的標準；相對貧困的工作機制則是多元的，由于相對貧困的治理范圍跨躍城鄉(xiāng)，對于鄉(xiāng)村的相對貧困治理舉措與城市的相對貧困治理舉措則會明顯不同，比如，生態(tài)扶貧、產業(yè)發(fā)展更多適用于鄉(xiāng)村脫貧，而降低失業(yè)率、促進就業(yè)則更多針對城市。第五，從社會矛盾的解決上看，脫貧攻堅對應著傳統(tǒng)的人民日益增長的物質文化需要與不能滿足的矛盾的解決，相對貧困則對應著新時期人民日益增長的物質文化需要與發(fā)展不平衡不充分的矛盾的解決。

三、脫貧攻堅存在問題溯源：學理解構分析

（一)“單中心治理貧困”的脫貧模式固化[10]

一般來說，市場經濟的持續(xù)深入發(fā)展會不自然地導致貧富差距的擴大，導致資源分配失衡，扶貧工作就是在這一市場缺陷背景下提出的，體現(xiàn)政府的“有形之手”的干預。鑒于脫貧主體的分散性，在扶貧工作開展的初期，各級政府認識到這一問題并采取相應對策，通過一級抓一級、劃定區(qū)域、包干到人的方式逐級劃定目標任務，在各級政府的統(tǒng)一領導下，早期扶貧工作成效明顯。但是，隨著工作的深入開展，一些頑固性問題便顯現(xiàn)出來，比如，脫貧主體存在“養(yǎng)懶人”現(xiàn)象，脫貧戶存在返貧現(xiàn)象等，這些僅僅靠政府利用公權力強力推動顯然是難以完成的。顯而易見，幾年來扶貧工作一直是在政府的主導下進行的，并在此基礎上形成了行政化的精準扶貧與公益性的精準扶貧，這導致該工作的展開是與市場脫節(jié)的，其工作成效并不考慮經濟成本與經濟收益，僅關注預先設定脫貧目標能否如期實現(xiàn)與達成。換言之，市場化的脫貧主體與行政化的精準扶貧、收益性的脫貧主體與公益性的精準扶貧之間始終存在著較大的張力，后脫貧時代扶貧工作走向市場化、社會化的道路充滿荊棘。這種行政主導的、公益性的“單中心治理貧困”模式向市場化、社會化的“多中心治理貧困”的模式轉變仍需時日。

（二)倚重“輸血”忽視“造血”的脫貧理念僵化

長期以來，國家的扶貧戰(zhàn)略采用“中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實”的工作機制，堅持大扶貧格局，堅持“六個精準”“五個一批”，引導各類扶貧資源優(yōu)化配置[11]。這種帶有管理型激勵模式的表述缺乏具體的操作標準，各級政府對待扶貧工作往往采取“時間限制、以量取勝、限期出列”的工作總基調。囿于傳統(tǒng)原因，絕大多數(shù)被列入扶貧對象的鄉(xiāng)村都是地理位置偏遠、農村產業(yè)不發(fā)達、資源缺乏、當?shù)貛缀鯚o“當家產業(yè)”的地區(qū)。因此，扶貧工作者們很容易就認為，若要推進扶貧工作如期取得進展，就需要政府在短期內挹注大量的資金，并將這些資金分解并內化為諸多“脫貧要素”，在具體手段上，從資金扶助、資源保障、機會創(chuàng)造、社會參與和文化教育等角度出發(fā)幫助貧困主體，使貧困者真正實現(xiàn)經濟財富、政治能力、社會地位和文化意識層面的富足。這種做法短期效果很明顯，并被媒體冠之以“輸血式”脫貧，在“輸血式”脫貧理念之下，各地區(qū)紛紛效仿，造成當下后脫貧時代仍有相當比例的脫貧鄉(xiāng)村“造血”能力不足，無法從根本上激發(fā)區(qū)域產業(yè)經濟發(fā)展的內生動力，更無法在相對封閉的鄉(xiāng)村社會形成驅動經濟循環(huán)的動力。

（三)扶貧規(guī)范性文件帶有宏觀倡導型激勵傾向

結合四川、重慶、云南、湖北、河北等地的扶貧開發(fā)條例內容來看，條例內容多以“鼓勵”“支持”“引導”的字樣出現(xiàn)，具有較強的“軟法”色彩，不具備強制效力和落實途徑，只能依靠地方政府部門的行政權力貫徹與干預，但這會誘發(fā)社會參與扶貧激勵的行政恣意性和自由裁量性。在宏觀倡導型激勵模式下，各地的扶貧開發(fā)條例呈現(xiàn)出一個共同的特征——模糊性，具體表現(xiàn)如下[12]。一是原則性規(guī)定過多，而對于激勵的對象類別、激勵的具體方案、激勵的兌現(xiàn)途徑等并未做出明確規(guī)定。二是激勵手段單一，對照各省、區(qū)、市扶貧開發(fā)條例容易看出，各地對參與扶貧工作的主體的激勵手段就是晉升加分和榮譽授予，其中并無權利授權的規(guī)定，這就容易將參與扶貧工作的主體定位為“扶貧參與者”，這就給扶貧參與者們一個心理暗示，即他們是被派來做這項工作的，使他們在工作中缺乏主人翁地位。三是對社會組織參與扶貧工作的激勵措施規(guī)定模糊。大部分省、市、區(qū)的扶貧對此規(guī)定多采取各種財政、稅收、信貸等激勵措施，缺乏可操作性條款。 具體來看，《重慶市扶貧條例》第五十一條規(guī)定，對于采取捐資、捐物方式參與農村扶貧的企業(yè)依法給予稅收優(yōu)惠。《安徽省人民政府辦公廳關于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的實施意見》第十三條規(guī)定[13]，對積極參與扶貧開發(fā)、帶動貧困群眾脫貧致富、符合信貸條件的各類企業(yè)給予信貸支持，并按有關規(guī)定給予財政貼息等政策扶持， 其中“符合信貸條件”“按有關規(guī)定”“政策扶持”等用語表述的模糊性則容易引發(fā)“形式扶貧”。縱覽其他省、市、區(qū)的扶貧開發(fā)條例，有關此方面的規(guī)定均大同小異，這種模糊性規(guī)定，忽視了條例的可操作性，不利于社會主體的“行動協(xié)同”，造成實際中參與扶貧工作的企業(yè)對于政策的落實缺乏信心，導致參與積極性不高。

（四)政績考核易誘發(fā)“競爭脫貧”傾向

2016年以來，黨中央、國務院就扶貧工作展開調研，隨后決定每年對地方各級黨委、政府的扶貧工作成績進行績效考核，按照省、市、縣、鄉(xiāng)的級別，由上一級黨委、政府對下一級黨委、政府開展考核，扶貧績效考核的主要指標性內容涉及貧困識別、扶貧政策落實、鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展、招商引資落地、幫扶責任、貧困退出、扶貧效果、群眾滿意度等，同時，進一步提高脫貧攻堅成績在各級黨委、政府領導者及參與扶貧干部政績考核指標的比重。這一做法迎合了中國自上而下的行政管理模式，通過逐級加壓、層層問責的方式使得脫貧攻堅取得了不俗的戰(zhàn)績，這也反向印證了扶貧工作的開展總是需要以國家為主導，政府在其中發(fā)揮的關鍵性作用自不必贅言。

但是，也應該看到，隨著國家投資主導的開發(fā)式扶貧邊際效益遞減與滲漏效應的存在，我國傳統(tǒng)的扶貧運作機制與政府管理模式也在不斷被挑戰(zhàn)[14]。這一問題就執(zhí)行扶貧工作的政府機構及相關工作人員而言，便涉及所謂的脫貧政績考核，在扶貧邊際效益遞減與滲漏效應的倒逼之下，部分地區(qū)在推進脫貧攻堅工作過程中往往僅僅注意到當前利益而忽視長遠利益，注意到本地利益而忽視整體利益，加之，在管理型扶貧模式引導下，部分地區(qū)為了完成工作任務更是忽視了對扶貧效果的真實反饋。這些現(xiàn)象可歸結為當前扶貧工作中出現(xiàn)的“競爭脫貧”傾向，概言之，“競爭脫貧”是指政府為了完成脫貧任務，制定相應的扶貧工作計劃，要求各參與單位及個人在一定的期限內完成扶貧任務所賦予的各項指標的做法。這種“競爭脫貧”的做法從管理學的角度來看，稱之為管理型扶貧模式。在此模式之下，扶貧工作多以行政管理上的命令式方式展開，工作中多秉持效率優(yōu)先原則，在扶貧工作中采取“運動戰(zhàn)”模式，缺乏“實質扶貧”的工作動力，進而會導致一部分脫貧摘帽的貧困縣、貧困村、貧困戶的脫貧成績存在水分。

四、建立健全穩(wěn)定脫貧長效機制：減貧治理創(chuàng)新

《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中提出，要實現(xiàn)農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障的脫貧目標[15]。當前來看，脫貧攻堅工作已經提前實現(xiàn)了這一預定目標。這一目標的實現(xiàn)，標志著在我國全地域范圍內已經消滅絕對貧困現(xiàn)象的發(fā)生，極大地促進我國減貧治理體系的完善和減貧治理水平的提高，彰顯了我國國家體制及制度能夠“集中一切力量辦大事”的優(yōu)勢，為世界貢獻了中國減貧方案，這是我們對當前脫貧攻堅工作的基本認識與基本立場。換個角度說，脫貧攻堅已經為重塑地方政府政治生態(tài)和鄉(xiāng)村治理帶來了契機，但是也應該承認，當前脫貧攻堅工作還存在諸多結構性問題未得到有效解決。為此，需要在2020年后以國家推進社會治理體系與治理能力現(xiàn)代化改革為契機，在完善廣泛受益與傾斜分配相結合的收益分配機制、收益保底機制、政策性保險等已有成功制度經驗的基礎上，提出創(chuàng)新改革方案，促使這些結構性問題得到持續(xù)且有效解決。

（一)建立防止返貧動態(tài)預警監(jiān)測機制

自2014年國家精準扶貧戰(zhàn)略開展以來，中國的脫貧工作成就取得了優(yōu)于以往的歷史性進展與突破，但是，后脫貧時代中國面臨的脫貧任務依然嚴峻，脫貧攻堅中存在的結構性問題仍有待持續(xù)解決，脫貧攻堅工作的階段性與相對貧困治理的長期性的矛盾始終存在，并有深度纏繞、融貫的可能[16]。因此，要積極探索技術治理模式，建立信息管理系統(tǒng)，對貧困人口進行數(shù)字化管理，為此，可探索建立防止返貧動態(tài)預警監(jiān)測機制，以實現(xiàn)脫貧攻堅工作質量與成果的不可逆。為此，可從以下幾個方面展開。

第一，確立相對貧困的中國界定標準。一般來說，按照國際上的經驗與標準，對于相對貧困的標準之確定多采用居民收入中位數(shù)的特定比例標準，即采用中位數(shù)的百分之六十來確定；當然也可以采用另一國際通行標準——用總人口中特定比例最低收入組收入上限標準，即采用最低收入組收入上線的百分之十來確定，對于這一國家標準可以引入我國所用。

第二， 通過建檔立卡持續(xù)跟蹤監(jiān)測[17]。截至2021年6月，在脫貧攻堅戰(zhàn)的強大攻勢之下， 我國仍有2 700多個貧困村尚未實現(xiàn)脫貧出列，這些未出列的貧困村又多是地理位置偏僻、交通不便、人口結構復雜的地方。這些貧困村人口構成了一個“亞群體”，他們自身抗風險能力差，極容易轉為絕對貧困人口，為年內完成脫貧攻堅任務增加了難度。為此，這些尚未脫貧的貧困村、貧困戶，連同此前已經脫貧出列的貧困村、貧困戶繼續(xù)建檔立卡，采取自下而上的主動申報和國家干預相結合的方式進行動態(tài)預警監(jiān)測，對于那些有返貧苗頭的貧困村和有陷入絕對貧困的貧困戶國家要及時干預。

第三， 利用大數(shù)據建立統(tǒng)一的返貧動態(tài)預警監(jiān)測系統(tǒng)。該系統(tǒng)是針對建檔立卡模式可能會因為信息不暢、機制重疊或政策缺失導致的信息獲取不對稱引發(fā)決策偏差而設置的，在此系統(tǒng)之下，將全國范圍內的貧困村進入和退出，貧困戶進入和退出，有大概率陷入絕對貧困的“亞群體”（包括婦女、兒童、老人、殘疾人、大病患者)等的貧困群體、貧困人口進行跟蹤識別，通過使用SPASS數(shù)據處理與分析方法，分析其特征，總結其規(guī)律，以便及時矯正缺失[18]。幾年的實踐來看，針對脫貧工作展開的數(shù)字化治理嘗試已經成為一部分先行地區(qū)高質量推動脫貧攻堅走深走實的新引擎，通過對脫貧工作相關數(shù)據進行信息資源整合與同步共享，進而科學編制信息資源交換和共享目錄清單，有助于進一步打通因行政區(qū)劃限制導致的各地脫貧信息封閉，有助于實現(xiàn)信息資源的上下聯(lián)動、互認共享。

第四， 建立針對防止返貧動態(tài)預警監(jiān)測機制的第三方元評估診斷機制。這一行動初衷是通過引入第三方評估機制，實施明確的扶貧效果綜合評估制度，倒逼扶貧工作的規(guī)范化。從評估學專業(yè)的角度來說，元評估即針對評估本身的科學性和準確性而進行的二次評估。引入元評估診斷機制針對后脫貧時代脫貧工作中的貧困人口的識別與退出、建檔立卡跟蹤監(jiān)測、返貧動態(tài)監(jiān)測、脫貧政策的落實等情況進行再評估，有助于發(fā)現(xiàn)并糾正防止返貧動態(tài)預警監(jiān)測機制構建及運行中所呈現(xiàn)的監(jiān)測過程公開不足、監(jiān)測結果論證缺失、統(tǒng)計結果審查修正的機制乏力等問題，其最終目的是對防止返貧動態(tài)預警監(jiān)測機制進行督促與糾偏，促使其能夠始終保持運行的開放性。

（二)設立精準防貧基金遏制返貧

精準扶貧要解決的是中國現(xiàn)行標準下貧困人口的脫貧問題，該工作在后脫貧時代的本質要求是鞏固脫貧成果與遏制返貧?；诋斍懊撠毠怨ぷ髦腥匀淮嬖谥T多解構性問題無法徹底解決的現(xiàn)狀，有學者提出，可嘗試通過農村產權制度“三變”改革、農村集體經濟的產業(yè)化發(fā)展、農村社會保障社區(qū)化等來遏制返貧現(xiàn)象發(fā)生，實踐來看，這些舉措顯得有些生硬，并有“生搬硬套”之嫌，而且其與鞏固脫貧成果與遏制返貧的效率原則要求相背離。尤其是在中國農村社會保障處于中國社會保障體系邊緣，國家諸多社會保障政策將農村人口排除在外的大背景下，上述舉措更顯無力。因此，當前鞏固脫貧成果與遏制返貧的最佳方案宜借鑒傳統(tǒng)的輸血模式，準確來說，即是創(chuàng)設遏制返貧的國家兜底模式，具體就是以設立精準防貧基金的形式來遏制返貧現(xiàn)象的發(fā)生。

關于精準防貧基金的屬性設置，可將其歸類為政策性保險的范疇，具體運作來說，可與保險公司協(xié)商，專門針對建檔立卡貧困戶量身定做諸如“兩保一孤”“扶貧?！薄懊篮蒙睢钡葘俜鲐毐ｋU產品，并通過政府向保險公司統(tǒng)一購買保險的形式來實現(xiàn)，各地可根據本地區(qū)鄉(xiāng)村人口總基數(shù)，結合貧困人口統(tǒng)計數(shù)據，合理確定防返貧人口比例、保費標準，參保費用統(tǒng)一由縣級政府籌集，實行動態(tài)監(jiān)測管理。關于精準防貧基金的工作展開，聚焦一些地區(qū)和貧困人口存在因病、因災等返貧致貧的風險，甚至出現(xiàn)邊脫貧邊返貧的情況，對具有返貧致貧風險的脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶及因疫情或其他原因收入驟減戶或支出驟增戶，進行動態(tài)監(jiān)測預警和提前干預，及時納入保險幫扶范圍，提前采取針對性的幫扶措施，從而更主動、有效地化解返貧致貧風險。

關于精準防貧基金的實效，以華北地區(qū)某縣為例，該縣政府采取設置精準防貧基金的形式，決定由縣政府每年籌集四百萬元資金交給保險公司作為保險金，由保險公司按照保險合同約定管理。本縣范圍內，凡屬建檔立卡的貧困戶或者其他家庭人均年收入在農村生活最低保障線以下的家庭，出現(xiàn)因重大疾病、教育支出、意外事故、產業(yè)風險等家庭支出超出一定數(shù)額的，都可以按程序申請保險理賠。實踐中的具體操作方式就是按月識別，每個月本縣的醫(yī)保部門、教育行政部門、民政部門等關聯(lián)單位都會把達到理賠標準的人員篩選出來，交給保險公司入戶核對，然后再交給公安、銀行等部門進行復查，進而做出精準識別。

（三)建立面向相對貧困治理的長效治理體系

脫貧攻堅階段，中國為全球減貧治理領域諸多關鍵問題、難點問題的解決提供了有效的路徑和方法，促進了中國國家貧困治理體系現(xiàn)代化水平快速提升。步入后脫貧時代，除了要關注脫貧成果的鞏固與質量的提升問題，還要關注后脫貧時代農村貧困治理的長效機制問題。因此，對于脫貧實踐中所形成的好做法、好經驗要進行精簡延續(xù)，使之轉化為后脫貧時代貧困治理的制度性規(guī)范。缺乏能力、權利、機會所形成的相對貧困問題在很大程度上超越了收入貧困，成為中國農村貧困的實質性問題，如果說針對脫貧成果鞏固與質量提升所采取的是立竿見影的策略，那么構建面向相對貧困治理長效機制所采取的就是久久為功的策略，這是將脫貧攻堅工作置于歷史發(fā)展視域下的必然選擇。

第一，持續(xù)落實第一書記駐村政策。派駐第一書記，建立駐村工作隊，加強村級治理能力建設，是脫貧攻堅超常規(guī)舉措在基層一線的集中體現(xiàn)。截至 2020年3月，全國共派出 25.5 萬個駐村工作隊，累計從縣級以上黨政機關和國有企事業(yè)單位干部中選派290多萬人進村擔任第一書記或駐村干部。精準扶貧任務能否高質量完成，關鍵在人，關鍵在干部隊伍作風，而精準扶貧的一個重要要求就是精準因村派人（第一書記)。通過實施駐村幫扶、“第一書記”等制度安排，促使基層干部能夠長期深入貧困地區(qū)、深入基層最前沿，切實幫助貧困地區(qū)開展精準扶貧，不僅有助于改變貧困地區(qū)的現(xiàn)狀，也有助于提升扶貧干部的工作協(xié)調能力，對于提升基層社會治理水平大有裨益。

第二，堅持央地協(xié)同開展貧困治理的體制[19]。幾年來的實踐看，后脫貧時代的工作展開同樣需要奉行精準化策略，尤其是在精準扶貧過程中所形成的央地協(xié)同開展貧困治理的體制已成為我國有效治理貧困問題的創(chuàng)舉。在該體制下，“中央統(tǒng)籌、分級負責、央地協(xié)作”“五級書記一起抓、下一級對上一級負責”的減貧治理管理體制等，在脫貧實踐中已經產生了巨大的治理成效，其對于充分調動中央和地方的積極性，提高政策的執(zhí)行力和執(zhí)行效率，避免信息不暢、政策缺位、資源挹注偏失等易發(fā)問題效果顯著?？梢哉f，這一央地協(xié)同的貧困治理體制是基于我國自上而下的單一行政管理體制的產物，對于促進我國減貧治理體系現(xiàn)代化意義重大。

第三，鞏固發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)扶貧模式。后脫貧時代，構建貧困治理的長效機制必然傾向于采取久久為功的策略。在鄉(xiāng)村集體虛化、集體所有土地無法激發(fā)市場活力背景下，鄉(xiāng)村產業(yè)扶貧模式則是對貧困治理長效機制構建的最佳回應之一。根本上說，鄉(xiāng)村產業(yè)扶貧模式有助于激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的內生動力，并引發(fā)系列連鎖反應，表現(xiàn)為能夠啟動農村土地的市場活力，壯大農村消費市場，為貧困家庭提供在地就業(yè)機會；有助于貧困治理模式由傳統(tǒng)的絕對貧困封閉式治理模式到相對貧困開放式治理模式的轉型，對遏制返貧起到不可逆轉的根本性作用。

第四，促進社會力量參與貧困治理制度化?！吨泄仓醒腙P于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，創(chuàng)新公共服務提供方式，鼓勵支持社會力量興辦公益事業(yè)，滿足人民多層次多樣化需求。從該內容看，其體現(xiàn)了國家對于貧困治理理念的改變，由過去的政府單一主導的貧困治理到以政府為首的多元主體參與貧困治理，體現(xiàn)了多元主體參與的新理念，可以說，構建貧困治理的多元主體參與機制是后脫貧時代貧困治理轉型的方向之一。同時，還應該看到，貧困治理的多元主體參與只是解決資格問題，尚缺乏多元主體參與的激勵措施，以促進“行動協(xié)同”，根本上來說，就是要平衡好收益性的社會主體與公益性的貧困治理之間的關系，為此，可通過各種財政、稅收、信貸工具激發(fā)社會主體參與貧困治理的內生動力。

五、結語

扶貧形勢決定扶貧戰(zhàn)略與政策選擇，形勢變化要求戰(zhàn)略與制度的適應性創(chuàng)新，脫貧攻堅工作需要立足于中國減貧事業(yè)現(xiàn)狀及解決“三農”問題要求的多樣化、復雜化的理論與現(xiàn)實。幾年來，我國的貧困治理已經由精準扶貧的脫貧攻堅階段步入相對貧困治理階段，后脫貧時代的脫貧攻堅工作不僅是總結回顧的問題，更重要的是如何面對未來的問題，從實踐層面來看，建立健全穩(wěn)定脫貧的長效機制是應對未來變化的最好回應。為此要從社會治理的角度，通過區(qū)域差異、群體分布、社會轉型、治理結構、減貧體系等理解這一歷史性命題，對其歷史成因及治理邏輯予以特別關照。同時，還要突破“技術理性”的藩籬，秉持“價值理性”的理念，運用“價值理性”來引導“技術理性”，喚醒全社會樹立以“價值理性”為核心的可持續(xù)減貧治理理念，并以塑造“自我實現(xiàn)人”為最高宗旨?？傊撠毠ぷ魇且豁椣到y(tǒng)性工作，涉及整個社會的方方面面，其工作也不是一蹴而就的，應避免行動孤立化、政策單一化傾向，從國家減貧治理體系的構建上去思考，置于國家治理體系現(xiàn)代化和治理能力提升的格局下去判斷，歸結起來就是要做好后脫貧時代貧困治理體系的轉型，回顧過去，要做好經驗總結與政策延續(xù)，面向未來，要做好轉型期貧困治理的規(guī)劃，并提出可行性方案。