蘇暉陽

(北京大學(xué) 法學(xué)院,北京 100871)

1 引言

殘疾人發(fā)展權(quán)是殘疾人群體因其集體特征而享有的,以殘疾人個(gè)體全面發(fā)展為目標(biāo),以保障殘疾人公平、公正地分享發(fā)展成果和平等參與社會(huì)實(shí)踐、完成殘疾人社會(huì)融合為基本內(nèi)容的發(fā)展權(quán)利。作為人類社會(huì)中較為特殊的一類群體,其發(fā)展權(quán)利毋庸置疑需要得到重視?？v觀世界各主要國家的法律與政策發(fā)展,殘疾人發(fā)展權(quán)保障已成為當(dāng)今世界較為普遍的價(jià)值共識與文化共識。雖然殘疾人發(fā)展權(quán)是一般發(fā)展權(quán)概念的延伸,但殘疾問題的特殊之處在于殘疾人在常規(guī)的社會(huì)環(huán)境下會(huì)遇到更多障礙,因而面臨正常生活的困難(關(guān)信平,2017)。由此,殘疾人特殊的社會(huì)需求決定了殘疾人發(fā)展權(quán)需要在一般發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)上獲得深入和具體的保障(劉崇順,2006)。

在邁向全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程的新時(shí)期,我國殘疾人發(fā)展權(quán)保障理應(yīng)追求更高的目標(biāo)?！丁笆奈濉币?guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》(1)2021年3月11日,十三屆全國人大四次會(huì)議表決通過。中明確提出應(yīng)當(dāng)提升殘疾人的發(fā)展能力,實(shí)現(xiàn)“完善殘疾人就業(yè)支持體系”“提升特殊教育質(zhì)量”“完善無障礙環(huán)境建設(shè)和維護(hù)政策體系”等要求。然而,我國殘疾人發(fā)展權(quán)的保障仍然存在不足：法律法規(guī)缺乏執(zhí)行力和強(qiáng)制力保障,信息基礎(chǔ)設(shè)施與無障礙環(huán)節(jié)融合不暢,教育建設(shè)參與主體單一,殘疾人社會(huì)融合程度仍有待提升等(葉靜漪,蘇暉陽,2021)。如何正確揚(yáng)棄外國福利國家建設(shè)、全球殘疾人事業(yè)發(fā)展特別是殘疾人發(fā)展權(quán)的保障經(jīng)驗(yàn),提出保障殘疾人發(fā)展權(quán)的中國方案？如何進(jìn)一步系統(tǒng)性地建立起完整完善全方位的殘疾人發(fā)展權(quán)保障理論體系？如何通過相應(yīng)的法律法規(guī)、制度政策及其實(shí)踐,提升殘疾人發(fā)展權(quán)保障水平？都是在我國殘疾人發(fā)展權(quán)保障事業(yè)推進(jìn)過程中需要著重和深入思考的問題。有鑒于此,本文在新時(shí)代推動(dòng)我國殘疾人社會(huì)融合的背景下展開殘疾人發(fā)展權(quán)保障的探討,以殘疾人發(fā)展權(quán)的理論與實(shí)踐為主要線索,對殘疾人發(fā)展權(quán)的理論體系和制度實(shí)踐進(jìn)行梳理和分析。

2 殘疾人發(fā)展權(quán)保障的政治與法律基礎(chǔ)：價(jià)值內(nèi)涵與規(guī)范依據(jù)

保障殘疾人發(fā)展權(quán)的正當(dāng)性源自法律制度層面和政治參與層面的平等要求。制度的形成與運(yùn)作就是將價(jià)值不斷灌注到規(guī)范的結(jié)果,法律規(guī)范對于殘疾人發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)具有根本性的意義,它從宏觀意義上奠定了殘疾人發(fā)展權(quán)保障制度的價(jià)值取向,在具體意義上確立了殘疾人發(fā)展權(quán)保障的規(guī)范依據(jù),體現(xiàn)了殘疾人發(fā)展權(quán)從應(yīng)然人權(quán)到法定人權(quán)的演變。(2)此處的應(yīng)然人權(quán)指的是根據(jù)國際條約或一般法理承認(rèn)殘疾人享有人權(quán),是發(fā)展權(quán)的“權(quán)利主體”,由于國際條約和一般法理對主權(quán)國家并沒有強(qiáng)制約束力,故而這種發(fā)展權(quán)由于沒有實(shí)定化而仍停留在“應(yīng)然”層面;相應(yīng)地,法定人權(quán)就是指是殘疾人發(fā)展權(quán)的憲法化和法律化。與此同時(shí),政治參與權(quán)利也是殘疾人享有的基本人權(quán),殘疾人通過參與政治和公共生活,培養(yǎng)、鍛煉自身的政治能力,既是殘疾人作為人的本能需求,也是實(shí)現(xiàn)殘疾人自身發(fā)展、實(shí)現(xiàn)殘疾人發(fā)展權(quán)的重要路徑。

在國際規(guī)則層面,《殘疾人權(quán)利公約》(Convention on the Rights of Persons with Disabilities)作為聯(lián)合國第一部專門保障殘疾人權(quán)益的國際法律文件,為殘疾人發(fā)展權(quán)的保障奠定了國際法基礎(chǔ)。在此之后,各國際組織和國家都以此為共同價(jià)值基礎(chǔ)與規(guī)范藍(lán)本,為殘疾人發(fā)展權(quán)的保障提供更為具體細(xì)致的法律保障和制度支撐。在各國國內(nèi)法層面,許多國家都在憲法或憲制層面確認(rèn)了殘疾人的發(fā)展權(quán),比如依據(jù)憲法制定綜合性的殘疾人權(quán)利保障法,并出臺專門的單行法和具體政策,積極采取計(jì)劃、行動(dòng)等等。

對于政治參與的國際共識,《世界人權(quán)宣言》(Universal Declaration of Human Rights,1948)第二十一條規(guī)定：“人人有直接或通過自由選擇的代表參與治理本國的權(quán)利；人人有平等機(jī)會(huì)參加本國公務(wù)的權(quán)利?！?3)聯(lián)合國,https://www.un.org/zh/universal-declaration-human-rights/index.html,2021年5月31日最后訪問需要指出的是,政治參與權(quán)利雖然在概念上可以在選舉民主的層面包含公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán),但本文更加強(qiáng)調(diào)其參與民主(participatory democracy)或協(xié)商民主(deliberative democracy)的面向(王錫鋅,2008)。(4)之所以并非強(qiáng)調(diào)選舉面向并不是其選舉權(quán)和被選舉權(quán)沒有本體性價(jià)值,而是基于其群體特殊屬性,殘疾人群體在社會(huì)中屬于少數(shù)群體、特殊群體的地位,在民主機(jī)制中天然處于弱勢地位。在這種情況下,參與民主和協(xié)商民主的方式能夠更有力地反映殘疾人群體的訴求。在實(shí)踐中,不少國家通過設(shè)立專門的殘疾人機(jī)構(gòu),與殘疾人群體的協(xié)商來體現(xiàn)殘疾人的政治權(quán)利。例如英國成立了“英國殘疾人權(quán)利委員會(huì)”(Disability Rights Commission,DRC)(5)負(fù)責(zé)執(zhí)行殘疾立法和審查1995年《殘疾歧視法》,2007年,它被平等和人權(quán)委員會(huì)(Equality and Human Rights Commission)取代。https://www.gov.uk/government/organisations/disability-rights-commission,2021年5月31日最后訪問。,其職能之一就是幫助殘疾人實(shí)現(xiàn)自己的各種政治權(quán)利。美國于1978年成立了“美國全國殘疾人委員會(huì)”(The National Council on Disability,NCD)(6)NCD是一個(gè)獨(dú)立的聯(lián)邦機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)就影響殘疾人的政策、計(jì)劃、實(shí)踐和程序向總統(tǒng)、國會(huì)和其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)提供咨詢。https://ncd.gov/about,2021年5月31日最后訪問。,負(fù)責(zé)監(jiān)督、評價(jià)《美國殘疾人法》(Americans with Disabilities Act of 1990)的執(zhí)行情況,并在一些重要問題上征求殘疾人個(gè)人或相應(yīng)團(tuán)體的意見(秦玉彬,2008)。

然而,盡管各國殘疾人發(fā)展權(quán)保障制度的價(jià)值基礎(chǔ)基本一致,但由于各國的憲法或憲制各有不同,故而殘疾人發(fā)展權(quán)保障的制度設(shè)計(jì)也各自呈現(xiàn)了不同的特色。

美國保障殘疾人發(fā)展權(quán)的鮮明特色是殘疾人的發(fā)展權(quán)由聯(lián)邦政府與各州政府共同保障,部分州在《美國殘疾人法》的基礎(chǔ)之上,出臺專門的殘疾人法案,且超過半數(shù)的州均在其民權(quán)法案中明確了對殘疾人違反反歧視規(guī)定所產(chǎn)生的賠償責(zé)任。例如《田納西州殘疾人法案》(Tennessee Disability Act,1990)中對殘疾人就業(yè)歧視、處罰、申訴程序作出了相應(yīng)的規(guī)定,并且要求政府積極重視殘疾人在公共服務(wù)部門的招聘、評估和就業(yè),對于殘疾人就業(yè)權(quán)的保障進(jìn)行更為細(xì)致的規(guī)定。并且,美國逐漸將更多權(quán)利和發(fā)揮的空間留給地方政府和社會(huì),促進(jìn)參與主體的多元化(葉靜漪,蘇暉陽,2021)。例如,《讓每一個(gè)學(xué)生都成功法案》(Every Student Succeeds Act,2005)相較于《不讓任何孩子落后法案》(No Child Left Behind Act,2001),賦予地方更多自主權(quán),教育部僅制定全國整體的教育目標(biāo),具體做法則由各州自行決定(黃暉,2020)。

《德意志聯(lián)邦共和國基本法》(7)Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland,GG第一條第一款規(guī)定“人的尊嚴(yán)不可侵犯,尊重和保護(hù)人的尊嚴(yán)是所有國家機(jī)關(guān)的義務(wù)”,“人的尊嚴(yán)”由此成為德國憲法以及依據(jù)憲法制定的其他法律所貫徹的核心價(jià)值。相應(yīng)地,德國對殘疾人發(fā)展權(quán)的保障呈現(xiàn)出注重殘疾人社會(huì)融合的特征,致力于實(shí)現(xiàn)殘疾人平等參與社會(huì)生活、融入社會(huì),體現(xiàn)出通過積極保障發(fā)展權(quán)來彰顯殘疾人“人的尊嚴(yán)”的努力。德國的“殘疾人保障法”在該國的《社會(huì)法典》中通過專章(8)Sozialgesetzbuch IX的形式頒布,并以“殘疾人的康復(fù)與參與”(9)Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen的名稱生效,這標(biāo)志著德國不僅僅只關(guān)注為殘疾人或面臨殘疾風(fēng)險(xiǎn)的人提供照料,而且致力于減少他們自主參與社會(huì)和獲取平等機(jī)會(huì)中存在的障礙(程子非,2020)。此外,《重度殘疾人法》(10)Schwerbehindertengesetz,SchwbG(1953)《勞動(dòng)促進(jìn)法》(1969)為殘疾人參加就業(yè)、接受培訓(xùn)提供了規(guī)范依據(jù)(喬慶梅,2009)；《殘疾人平等法》(11)Gesetz zur Gleichstellung behinderter Menschen,BGG(2002)《普遍平等對待法》(12)Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz,AGG(2008)等法律則為殘疾人提供了相對公平的社會(huì)環(huán)境。

《日本國憲法》第二十五條規(guī)定,“全體國民都享有健康和文化的最低限度的生活的權(quán)利”“國家必須在生活的一切方面為提高和增進(jìn)社會(huì)福利、社會(huì)保障以及公共衛(wèi)生而努力”。在日本憲法的指引下,日本保障殘疾人發(fā)展權(quán)的法律規(guī)范也呈現(xiàn)了從以特定殘疾類型人群單行立法為主到統(tǒng)一規(guī)定的特點(diǎn)。其中,日本的《殘疾人基本法》是其保障殘疾人權(quán)益的基礎(chǔ)性法律文本依據(jù),著重增強(qiáng)的是政策的綜合性和一致性,在其2011年的修訂中,增修了其社會(huì)建設(shè)的目標(biāo)——建設(shè)人人相善其群的“共生社會(huì)”,(13)障害者基本法(昭和四十五年五月二十一日法律第八十四號),參見https://www8.cao.go.jp/shougai/suishin/kihonhou/s45-84.html.,2021年6月16日最新訪問。提出既要注重從殘疾人個(gè)人出發(fā),鼓勵(lì)發(fā)揮殘疾人的能動(dòng)性,又要關(guān)注社會(huì)大環(huán)境對于殘疾人發(fā)展權(quán)的保障,要求國家、地方公共團(tuán)體等機(jī)構(gòu)能夠?yàn)闅埣踩税l(fā)展提供保障,注重多元共治。日本《殘疾人福利法》(1960)第一條之二也對“共生社會(huì)”的建成提出了相應(yīng)的制度性規(guī)定,要求“所有殘疾人應(yīng)通過主動(dòng)克服自身殘疾,發(fā)揮自身能力努力參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”。同時(shí)第二條要求“國家及地方共同團(tuán)體應(yīng)為前條第二款規(guī)定的理念的具體實(shí)現(xiàn)著想,努力為殘疾人提供康復(fù)援助和實(shí)施其康復(fù)所需的保護(hù)。國民應(yīng)當(dāng)基于社會(huì)連帶觀念,努力對殘疾人克服殘疾,參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的努力予以協(xié)助?！?14)《知的障害者福祉法》(昭和三十五年法律第三十七號),https://elaws.e-gov.go.jp/document?lawid=335AC00 00000037_20200401_430AC0000000044&keyword=知的障害者福祉法,2021年6月3日最新訪問?！度毡緹o障礙法》當(dāng)中也提出要增強(qiáng)“軟政策”體系的充實(shí)和完善,促進(jìn)國民對老年人及殘疾人的困難感同身受,從而實(shí)現(xiàn)“內(nèi)心無障礙化”(賈巍楊,王小榮,2014)。

作為《殘疾人權(quán)利公約》《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》(The International Covenant on Economic,Social and Cultural Rights)《殘疾人職業(yè)康復(fù)和就業(yè)公約》(Vocational Rehabilitation and Employment(Disabled Persons)Convention)等幾大核心人權(quán)公約的締約國,我國亦構(gòu)建了較為全面的殘疾人發(fā)展權(quán)保障機(jī)制。

第一,我國保障殘疾人發(fā)展權(quán)在憲法層面得到了體現(xiàn),《憲法》第四十五條第三款規(guī)定,“國家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育?！绷硗?《憲法》第三十三條為殘疾人發(fā)展權(quán)的保障灌注了“平等”以及“尊重人權(quán)”兩大價(jià)值。它們成為支撐我國殘疾人發(fā)展權(quán)的規(guī)范基礎(chǔ)。

第二,為了更好貫徹憲法的要求,我國在制度層面進(jìn)行了綜合性立法,制定了具有保障殘疾人發(fā)展權(quán)的基本法——《殘疾人保障法》。此外,我國通過出臺《殘疾人教育條例》《殘疾人就業(yè)條例》《殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例》《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》等行政法規(guī),為特定領(lǐng)域的殘疾人發(fā)展權(quán)保障提供了具體法律依據(jù),以幫助殘疾學(xué)生最大程度地融入普通教育,促進(jìn)殘疾人就業(yè),為殘疾人創(chuàng)造無障礙環(huán)境,建立起一套較為完整的殘疾人保障法制體系。

第三,我國明顯區(qū)別于其他國家的特色是在法律之外尚有系統(tǒng)性的政策、規(guī)劃、計(jì)劃為殘疾人發(fā)展權(quán)的保障提供制度支撐。例如國務(wù)院在2016年8月印發(fā)的《“十三五”加快殘疾人小康進(jìn)程規(guī)劃綱要》,是匹配《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人小康進(jìn)程的意見》,依據(jù)《殘疾人保障法》和“十三五規(guī)劃”制定的,對增進(jìn)殘疾人民生福祉、促進(jìn)殘疾人全面發(fā)展、幫助殘疾人和全國人民一道共建共享全面小康社會(huì)做出了戰(zhàn)略性部署。這些公共政策雖然不具有完整的法的外在形式,卻有具備實(shí)質(zhì)性法律特征的條文規(guī)范,常常被視為“軟法”或“準(zhǔn)法律”,使法律的落地和實(shí)施更具活力和實(shí)效(肖金明,2013)。

在完善法律制度的同時(shí),我國也在保障殘疾人平等參與政治生活上做出了巨大努力。《殘疾人保障法》第六條明確了法律與政策制定時(shí)應(yīng)當(dāng)聽取殘疾人意見,以及殘疾人有權(quán)提出自己的意見。在殘疾人群體的參與之下,公眾參與型立法逐漸取代了最初的專家主導(dǎo)型立法,越來越能夠真正滿足受眾的多元發(fā)展需求。(15)例如甘肅省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì):“堅(jiān)持問題導(dǎo)向增強(qiáng)立法實(shí)效”,中國人大網(wǎng),http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/lfzt/rlyw/2018-09/18/content_2061436.htm.,2021年6月3日最新訪問。從利用專家經(jīng)驗(yàn)給予單向法律保護(hù),到聽取公眾意見定向提供保障,與《殘疾人權(quán)利公約》中所強(qiáng)調(diào)的“沒有我們的參與,不要做有關(guān)我們的決定”理念高度契合。

實(shí)踐中,我國也構(gòu)筑起一套較為完整的殘疾人政治參與體系。

一方面,我國從立法上確立和保障殘疾人享有平等的政治權(quán)利。除《憲法》中明確規(guī)定包括殘疾人在內(nèi)的所有公民都依法享有政治權(quán)利和自由之外,《殘疾人保障法》第三條、第六條都明確規(guī)定殘疾人有權(quán)通過各種途徑和形式管理國家、經(jīng)濟(jì)文化、社會(huì)事務(wù)等。并且,《選舉法》第三十六條更是對殘疾人行使選舉權(quán)作出了特殊規(guī)定,規(guī)定選民如果是文盲或者因殘疾不能寫選票的,可以委托他信任的人代寫,為其參加選舉提供便利。2018年,共有5000多名殘疾人、殘疾人親友和殘疾人工作者擔(dān)任縣級以上人大代表和政協(xié)委員(國務(wù)院新聞辦公室,2017)。

另一方面,黨和政府為殘疾人平等參與政治生活保駕護(hù)航。中國殘疾人聯(lián)合會(huì)宣傳、貫徹《殘疾人保障法》的規(guī)定,溝通政府、社會(huì)與殘疾人三方,與相關(guān)政府部門協(xié)調(diào)與推進(jìn)與殘疾人相關(guān)政策。2020年,各地殘聯(lián)協(xié)助人大代表、政協(xié)委員提出議案、建議、提案735件,辦理議案、建議、提案1109件,(16)參見中國殘疾人聯(lián)合會(huì):《2020年殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,https://www.cdpf.org.cn/zwgk/zccx/tjgb/d4baf 2be2102461e96259fdf13852841.htm.,2021年4月18日最后訪問。有效拓寬了殘疾人政治參與的渠道,推進(jìn)了殘疾人發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。全國人大常委會(huì)關(guān)注《殘疾人保障法》實(shí)施情況,多次開展執(zhí)法檢查活動(dòng),以此推動(dòng)保障殘疾人合法權(quán)益工作(國務(wù)院新聞辦公室,2019)。全國政協(xié)亦通過開展多種形式的協(xié)商議政活動(dòng)持續(xù)推進(jìn)殘疾人的權(quán)益保護(hù)。2021年“兩會(huì)”期間,代表委員們針對殘疾人教育、就業(yè)、康復(fù)服務(wù)、社會(huì)保障、無障礙建設(shè)等發(fā)展要求提出了多項(xiàng)議案和提案。(17)例如全國人大代表、中國殘聯(lián)副主席呂世明提出,要依法推進(jìn)無障礙環(huán)境建設(shè),提高無障礙出行信息服務(wù)水平。參見http://www.cappd.org/news/show-7198.aspx.,2021年5月31日最后訪問。最高人民法院在2021年的工作報(bào)告中也強(qiáng)調(diào)要切實(shí)保障殘疾人權(quán)益,為殘疾人訴訟開辟綠色通道。(18)http://www.xinhuanet.com/politics/2021lh/2021-03/15/c_1127212486.htm,2021年5月31日最后訪問。針對目前我國殘障人士的出行障礙,檢察機(jī)關(guān)也積極行動(dòng),開展無障礙公益訴訟,激活公益保護(hù)機(jī)制,并在無障礙公益訴訟訴前聽證會(huì)中邀請殘聯(lián)代表、殘障人士代表等參與,聽取殘疾人群體聲音,保障其知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán),協(xié)同行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)無障礙設(shè)施建設(shè)。(19)例如最高人民檢察院發(fā)布無障礙環(huán)境建設(shè)公益訴訟典型案例,https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbh/202105/t20210514_518136.shtml.,2021年5月31日最后訪問。

3 殘疾人發(fā)展權(quán)保障的具體途徑

政治與法律的基礎(chǔ)是殘疾人發(fā)展權(quán)保障的正當(dāng)性來源,為殘疾人發(fā)展權(quán)保障的具體途徑提供了規(guī)范依據(jù)。在此基礎(chǔ)上,遵循《殘疾人權(quán)利宣言》(Declaration on the Rights of Disabled Persons)的要求,結(jié)合各國殘疾人發(fā)展權(quán)保障實(shí)踐,殘疾人發(fā)展權(quán)保障的具體途徑可以總結(jié)為社會(huì)保障、無障礙環(huán)境、文化與教育和司法保障四大方面。其中,社會(huì)保障解決殘疾人的康復(fù)和就業(yè)問題,保障殘疾人的基本生活;無障礙環(huán)境保障為殘疾人提供獨(dú)立生活的條件,是殘疾人參與社會(huì)和融入社會(huì)不可或缺的條件；文化與教育保障考慮殘疾人精神層面的權(quán)利實(shí)現(xiàn),而司法保障則是前述具體途徑的制度兜底,為殘疾人各項(xiàng)權(quán)利實(shí)現(xiàn)提供司法渠道的支持。

3.1 社會(huì)保障支撐：健康支持與經(jīng)濟(jì)幫扶

殘疾人社會(huì)保障一般包括殘疾人社會(huì)保險(xiǎn)、殘疾人社會(huì)救助和殘疾人社會(huì)福利。然而,“殘疾人社會(huì)保障僅僅停留在一般法律制度安排遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,必須通過專項(xiàng)法律制度給予特別扶助,才有可能減輕或消除歧視,維護(hù)實(shí)質(zhì)公平和平等權(quán)利”(余向東,2002)。為了實(shí)現(xiàn)殘疾人群體的社會(huì)融合,這一“特別扶助”主要著力于身體層面的健康權(quán)利和財(cái)產(chǎn)層面的經(jīng)濟(jì)權(quán)利兩方面。

就前者而言,殘疾人健康權(quán)利的保障是實(shí)現(xiàn)殘疾人發(fā)展權(quán)的“基礎(chǔ)硬件”。我國高度重視殘疾人健康權(quán)利保障,出臺《殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例》以預(yù)防殘疾發(fā)生、減輕殘疾程度,幫助殘疾人恢復(fù)或者補(bǔ)償功能,并制定發(fā)布《國家殘疾預(yù)防行動(dòng)計(jì)劃(2016—2020年)》以推進(jìn)殘疾預(yù)防工作。此外,我國還積極建設(shè)康復(fù)機(jī)構(gòu),不斷提升康復(fù)條件。截至2020年底,全國有殘疾人康復(fù)機(jī)構(gòu)10440個(gè),其中殘聯(lián)系統(tǒng)康復(fù)機(jī)構(gòu)2550個(gè)。(20)數(shù)據(jù)來自《2020年殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。日本也將殘疾預(yù)防視為殘疾人發(fā)展權(quán)保障的重要工作。在《殘疾人對策基本法》(1983年修訂)中規(guī)定國家及地方公共團(tuán)體必須促進(jìn)關(guān)于殘疾發(fā)生原因及其預(yù)防的調(diào)查研究。為防止殘疾發(fā)生,國家及地方公共團(tuán)體必須普及必要的知識、強(qiáng)化母子保健對策、推進(jìn)對構(gòu)成殘疾原因的傷病的早期發(fā)現(xiàn)及早期治療,并采取其他必要對策。(21)《障害者基本法》(昭和四十五年法律第八十四號)。

就后者而言,各國政府對殘疾人的經(jīng)濟(jì)幫扶包括直接給予的資金支持和通過就業(yè)實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)賦能兩個(gè)層面。在直接支持層面,各國以財(cái)政補(bǔ)貼、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)保障基金等形式為殘疾人發(fā)展提供足夠的資金。以我國為例,截至2020年底,我國城鄉(xiāng)殘疾居民參加城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)已達(dá)2699.2萬；680.1萬60歲以下參保重度殘疾人中,657.9萬人享受了參保個(gè)人繳費(fèi)資助政策,占比96.7%。(22)數(shù)據(jù)來自《2020年殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。在英國,政府為殘疾人提供基礎(chǔ)收入保障和特殊需求津貼保障,包括殘疾人工作津貼(disability working allowance)、殘疾人生活津貼(disability living allo-wance)、傷殘醫(yī)療補(bǔ)助金(invalid care allowance)等。(23)參見Social Security Contributions and Benefits Act 1992的規(guī)定,參見https://www.legislation.gov.uk/ukpga/1992/4/contents/enacted,2021年5月31最后訪問。德國對于不同殘疾人群體的需求提供不同的保障形式,比如說為老年殘疾人提供醫(yī)療服務(wù)、康復(fù)服務(wù)和護(hù)理保險(xiǎn)待遇；對于需要配備輔助器械或者需要進(jìn)行生活環(huán)境無障礙改造的群體,由政府或相應(yīng)的社會(huì)保障基金(24)德國對殘疾人設(shè)置了“傷殘撫恤金”(Disability pension),參見https://www.ssa.gov/policy/docs/progdesc/ssptw/2018-2019/europe/germany.html,2021年5月31日最后訪問。出資為其配備或改造(喬慶梅,2009)。美國的聯(lián)邦殘疾保險(xiǎn)(Social Security Disability Insurance)為足夠工齡并在工作期間繳納社會(huì)保障稅卻因?yàn)闅埣苍蚨鵁o法正常工作的勞動(dòng)者及其家屬提供保險(xiǎn)津貼,直到他們身體恢復(fù),重返工作崗位(馬盼盼,2012)。據(jù)美國社會(huì)保障局(The United States Social Security Administration,SSA)統(tǒng)計(jì),2021年共有800萬殘疾工人收益,平均每月給付近1300,000美元。(25)參見https://www.ssa.gov/oact/STATS/dibStat.html.,2021年7月26日最后訪問。

然而如果僅將經(jīng)濟(jì)幫扶限制在直接資金支持的層面,那么殘疾問題似乎可以簡單地理解為一種資金問題,即政府、社會(huì)為殘疾人提供資金幫助,通過救助與“施舍”改善殘疾人生活狀況。盡管這一方式方式在一定程度上有利于保障殘疾人發(fā)展權(quán),但如果僅限于此,則將忽略社會(huì)環(huán)境以及社會(huì)期望與個(gè)人能力之間互動(dòng),使殘疾人難以擺脫“社會(huì)排斥”(李莉,鄧猛,2007)。因此,經(jīng)濟(jì)幫扶的第二個(gè)層面,也就是通過就業(yè)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的主動(dòng)賦能,是保障殘疾人能夠自信主動(dòng)地融入社會(huì),獲得發(fā)展的基本方式(劉勇,2013)。在《殘疾人權(quán)利公約》(Convention on the Rights of Persons with Disabilities,2006)中即表明殘疾人有權(quán)享受經(jīng)濟(jì)和社會(huì)保障,有權(quán)按照其能力獲得并保有職業(yè)；有權(quán)接受職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)康復(fù)和就業(yè)指導(dǎo)等服務(wù),以充分發(fā)揮他們的能力和技能并參與到社會(huì)生活。(26)參見https://www.un.org/development/desa/disabilities/convention-on-the-rights-of-persons-with-disabilities.html.,2021年5月31日最后訪問?！蛾P(guān)于殘疾人的世界行動(dòng)綱領(lǐng)》(World Programme of Action Concerning Disabled Persons,1982)也明確指出,“會(huì)員國應(yīng)制定政策,設(shè)立各項(xiàng)服務(wù)的支助性機(jī)構(gòu),以保證殘疾人都能有平等的就業(yè)機(jī)會(huì)。”“應(yīng)該為那些有特殊需要或有特別嚴(yán)重障礙而不能應(yīng)付競爭性就業(yè)要求的殘疾人,提供受保護(hù)的職業(yè)”等。(27)參見https://www.cdpf.org.cn//zwgk/zcwj/gjwx/00044a3ddb554cc390f08ff4a2021616.htm.,2021年5月31日最后訪問。

美國在殘疾人就業(yè)權(quán)的保障方面更加偏重于發(fā)揮市場與非政府組織的作用,政府更多地?fù)?dān)當(dāng)“守夜人”角色,通過培育融合文化并提供可靠機(jī)制保障、設(shè)立職業(yè)介紹所、就業(yè)政策辦公室等就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)等,提供多樣化就業(yè)保障。此外,美國還在本世紀(jì)初興起了除庇護(hù)性就業(yè)和支持性就業(yè)之外的定制化就業(yè)政策,“因人設(shè)事”,更加充分地發(fā)揮殘疾人的“比較優(yōu)勢”。(28)Office of Disability Employment Policy.Customized Employment Competency Model.https://www.dol.gov/odep/pdf/2011cecm.pdf.,2021年5月31日最后訪問。我國在《殘疾人保障法》和《就業(yè)促進(jìn)法》中對各級政府提出了相應(yīng)要求,規(guī)定政府需要采取優(yōu)惠政策和扶持保護(hù)措施,實(shí)現(xiàn)殘疾人多渠道、多層次、多種形式就業(yè),并對殘疾人勞動(dòng)就業(yè)權(quán)的保障作了具體規(guī)定。《殘疾人就業(yè)條例》更是對保障殘疾人就業(yè)的基本方針和保障措施、保障殘疾人就業(yè)的政府職責(zé)和用人單位責(zé)任、提供給殘疾人的就業(yè)服務(wù)等作了詳細(xì)規(guī)定。同時(shí),伴隨著我國“互聯(lián)網(wǎng)+”就業(yè)模式的興起,按比例就業(yè)、集中就業(yè)、自主就業(yè)創(chuàng)業(yè)等舉措和方式也在不斷拓寬殘疾人就業(yè)渠道,政府也在稅費(fèi)減免、政府優(yōu)先采購等提供相應(yīng)的優(yōu)惠政策和扶持保護(hù)措施(國務(wù)院新聞辦公室,2017)。日本、德國、英國等國在采用按比例安置殘疾人就業(yè)的同時(shí),也建立了庇護(hù)工廠集中安置殘疾人就業(yè),容納那些身體條件欠佳或患有較重殘疾,無法通過正常途徑獲得工作的人,并為他們提供職業(yè)培訓(xùn)(路琪等,2017)。

總之,直接給予的資金幫助和通過就業(yè)實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)賦能是殘疾人經(jīng)濟(jì)幫扶的兩大重要因素,而完善的康復(fù)體系和積極的經(jīng)濟(jì)幫扶又從社會(huì)層面保障了殘疾人發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。在我國脫貧攻堅(jiān)的偉大實(shí)踐中,殘疾人發(fā)展權(quán)保障亦體現(xiàn)在殘疾人脫貧工作的方方面面。2020年助殘日主題為“助殘脫貧,決勝小康”,將殘疾人作為脫貧攻堅(jiān)中需要特別關(guān)照和兜底保障服務(wù)的重點(diǎn)人群(張瓊文,2020)。隨著全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程的加速推進(jìn),我國扶貧事業(yè)惠及8000多萬殘疾人(石長毅,2016),在全國各地脫貧攻堅(jiān)的實(shí)踐中,保障殘疾人發(fā)展權(quán)的政策實(shí)踐遍地開花,例如“開展農(nóng)村殘疾人種養(yǎng)業(yè)大戶和基地扶持、實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)、康復(fù)扶貧貸款貼息、電子商務(wù)助殘、產(chǎn)業(yè)扶持助殘和手工制作等方式,促進(jìn)貧困殘疾婦女就業(yè)脫貧,加大社會(huì)助殘力度,推動(dòng)殘疾人精準(zhǔn)脫貧增收。”等等(董銘勝,2018)。

3.2 無障礙環(huán)境支撐：獨(dú)立生活與充分參與

受生理?xiàng)l件的限制,公共設(shè)施包括信息設(shè)施的不健全會(huì)成為殘疾人社會(huì)參與過程中的嚴(yán)重阻礙。因此,殘疾人的發(fā)展權(quán)保障需要提供外部友好環(huán)境的支持,創(chuàng)造無障礙環(huán)境。

無障礙環(huán)境是指“為便于殘疾人等社會(huì)成員自主安全地通行道路、出入相關(guān)建筑物、搭乘公共交通工具、交流信息、獲得社區(qū)服務(wù)所進(jìn)行的建設(shè)活動(dòng)?！?29)《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》(中華人民共和國國務(wù)院令第622號)第二條。觀察各個(gè)國家無障礙環(huán)境建設(shè)的發(fā)展,可以發(fā)現(xiàn)其呈現(xiàn)出以下趨勢：第一,服務(wù)對象擴(kuò)充,從“無障礙設(shè)計(jì)”向“通用設(shè)計(jì)”的發(fā)展,即把無障礙環(huán)境建設(shè)的服務(wù)對象從殘疾人擴(kuò)充至所有人；第二,建設(shè)范圍擴(kuò)充,信息無障礙越來越受到重視,障礙設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)也越來越向智能化、網(wǎng)絡(luò)化方向發(fā)展；第三,立法科學(xué)性提高,無障礙設(shè)計(jì)研究機(jī)構(gòu)在無障礙法律法規(guī)制定過程中發(fā)揮了越來越重要的作用；第四,設(shè)置專門機(jī)構(gòu)實(shí)施建設(shè)和監(jiān)督運(yùn)行。

英國早在1970年的《慢性病與身體殘障者法案》(Chronically Sick and Disabled Persons Act)中就存在要求公共建筑物應(yīng)設(shè)置無障礙設(shè)施的規(guī)定,(30)第4條“Access to,and facilities at,premises open to the public”;第五條“Provision of public sanitary conveniences.”但因法案中并未明確規(guī)定主管機(jī)關(guān)或執(zhí)行單位,以及罰則等細(xì)節(jié)導(dǎo)致缺乏執(zhí)行力等被經(jīng)常詬病。之后在1995年頒布的《殘疾歧視法案》(Disability Discrimination Act)中作出了改進(jìn),實(shí)施方法以及社會(huì)場所和政府部門等多主體責(zé)任被明確。除了場所等實(shí)物方面的無障礙措施,英國也在推進(jìn)信息無障礙的實(shí)施,例如英國政府對企業(yè)數(shù)字服務(wù)的無障礙化有明確的手冊要求,企業(yè)必須配備屏幕放大器、閱讀器、語音識別等功能,并要求用戶研究中必須有殘疾人參加。(31)https://www.gov.uk/service-manual/helping-people-to-use-your-service/making-your-service-accessible-an-introduction#what-to-do-about-accessibility-in-discovery.,2021年6月7日最新訪問。

德國在《殘疾人平等法》(2002)(32)Gesetz zur Gleichstellung behinderter Menschen(Behinder tengleichstellungsgesetz - BGG).當(dāng)中明確了德國對無障礙環(huán)境的理解和判斷,也間接明確了德國無障礙建設(shè)的目標(biāo)：殘疾人能夠以一般和通常的方式接觸和使用建筑及其他設(shè)施、交通工具、技術(shù)器具和公用設(shè)施、信息技術(shù)系統(tǒng)、口頭和視覺信息源、通信設(shè)備等,而沒有特定的困難(特萊莎·德格納,2007)。當(dāng)中一并明確的還有聯(lián)邦政府在無障礙環(huán)境建設(shè)上的義務(wù),包括建設(shè)無障礙建筑物、提供無障礙選舉環(huán)境及無障礙進(jìn)入餐廳和交通工具等。德國通過法律與經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)雙重激勵(lì),形成了以國家為主導(dǎo)、發(fā)揮政府部門示范作用的德國模式,無障礙環(huán)境建設(shè)實(shí)踐也取得了明顯效果(徐煥斌,2020)。

日本有關(guān)殘疾人無障礙的規(guī)定散見在不同群體的福利法中,如《兒童福利法》(1947)(33)由日本政府頒布,在第三章第四十二條、四十三條均規(guī)定了針對殘疾兒童的設(shè)施建設(shè)要求。參見沈重:“日本兒童福利法”,《國外法學(xué)》1980年第4期,第74頁?！渡眢w障礙者福利法》(1949)《智力障礙者福利法》(2005)《精神保健及精神障礙者福利法》(1988)等。除此之外,日本也有專門的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,如《無障礙化建筑設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》(1982)《長壽社會(huì)住房設(shè)計(jì)指南》(1995)等。

我國的無障礙制度建設(shè)則體現(xiàn)了從宏觀到微觀逐步細(xì)化的過程,《殘疾人保障法》第五十二條(34)《殘疾人保障法》第五十二條規(guī)定:“國家和社會(huì)應(yīng)當(dāng)采取措施,逐步完善無障礙設(shè)施,推進(jìn)信息交流無障礙,為殘疾人平等參與社會(huì)生活創(chuàng)造無障礙環(huán)境?！痹诜蓪用嬲酱_立了建設(shè)無障礙環(huán)境和實(shí)現(xiàn)殘疾人信息交流無障礙的目標(biāo)?！稛o障礙環(huán)境建設(shè)條例》和《“十三五”加快殘疾人小康進(jìn)程規(guī)劃綱要》則從網(wǎng)站設(shè)計(jì)、公共服務(wù)場所建設(shè)和信息發(fā)布等方面進(jìn)一步落實(shí)。在此基礎(chǔ)上,地方法規(guī)和規(guī)章相繼出臺,因地制宜對《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》進(jìn)行補(bǔ)充細(xì)化,使其更順利地落地于各省市。(35)目前,已有十五個(gè)省市自治區(qū)出臺無障礙環(huán)境建設(shè)管理辦法的地方政府規(guī)章,例如上海市2021年發(fā)布并實(shí)施的《上海市無障礙環(huán)境建設(shè)與管理辦法》(上海市人民政府令第45號)。特別值得一提的,海南省2020年出臺《海南省無障礙環(huán)境建設(shè)管理?xiàng)l例》(海南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第52號),將無障礙環(huán)境建設(shè)上升到地方性法規(guī)層面。中國殘聯(lián)、國家工信部、中宣部等部門還制定了多份其他規(guī)范性文件輔助無障礙建設(shè)的發(fā)展,進(jìn)一步細(xì)化了無障礙建設(shè)過程中各項(xiàng)要求。(36)例如由工業(yè)和信息化部、中國殘聯(lián)發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)信息無障礙的指導(dǎo)意見》(工信部聯(lián)管函〔2020〕146號);工業(yè)和信息化部印發(fā)《互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用適老化及無障礙改造專項(xiàng)行動(dòng)方案》(工信部信管〔2020〕200號);住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開展無障礙環(huán)境市縣村鎮(zhèn)創(chuàng)建工作的通知》(建標(biāo)〔2018〕114號)。此外,無障礙技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為各類無障礙產(chǎn)品研發(fā)、使用的重要依據(jù)也越來越受到重視。(37)例如2009年出臺的《城市道路和建筑物無障礙設(shè)計(jì)規(guī)范》；2012年頒布的《無障礙設(shè)計(jì)規(guī)范(GB50763-2012)》等。2020年3月，我國首個(gè)信息無障礙國家標(biāo)準(zhǔn)《信息技術(shù)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容無障礙可訪問性技術(shù)要求與測試方法》正式實(shí)施,該標(biāo)準(zhǔn)將58項(xiàng)具體技術(shù)指標(biāo)分等級進(jìn)行細(xì)化規(guī)定,被譽(yù)為“在互聯(lián)網(wǎng)上鋪盲道”。

3.3 文化與教育保障：社會(huì)融合與權(quán)利實(shí)現(xiàn)

在完善法律制度,推進(jìn)政治參與的基礎(chǔ)上,殘疾人發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)還需要文化和教育的“軟實(shí)力”塑造,這關(guān)乎殘疾人發(fā)展權(quán)最終的權(quán)利實(shí)現(xiàn),亦是促進(jìn)殘疾人“社會(huì)融合”的重要途徑。

3.3.1 文化保障：形象塑造與文化參與

構(gòu)建全面的文化保障體系、塑造積極正面的文化環(huán)境,對于促進(jìn)殘疾人的社會(huì)融合具有積極的促進(jìn)作用。隨著科技日新月異的發(fā)展,各國對于殘疾人的文化保障實(shí)踐跨越多種媒介,呈現(xiàn)出覆蓋范圍廣、表現(xiàn)形式靈活多樣的特征,不僅包括電影、紀(jì)錄片、電視連續(xù)劇、廣播等較為常見的類型,還包括新聞、廣告、真人秀、漫畫等新形式?？缭蕉喾N媒介形式的殘疾人相關(guān)媒體作品,有利于多角度、多層次、立體式地展現(xiàn)殘疾人發(fā)展現(xiàn)狀,引起觀眾、讀者對殘疾人群體發(fā)展?fàn)顩r的關(guān)注,同時(shí)有利于豐富殘疾人精神生活。

總的來說,殘疾人發(fā)展權(quán)的文化保障有兩個(gè)層面的意義。

第一,從社會(huì)公眾的角度來看,電視、電影、報(bào)刊等大眾媒介對殘疾人形象積極正面的宣傳能夠增進(jìn)他們對殘疾人群體的理解,有利于消除對殘疾人群體的歧視?！稓埣踩藱?quán)利公約》第八條規(guī)定,“締約國應(yīng)立即采取措施,發(fā)起和持續(xù)進(jìn)行有效的宣傳運(yùn)動(dòng)以提高公眾認(rèn)識。”按照公約的要求,各國都應(yīng)該為促進(jìn)殘疾人融入社會(huì)生活提供良好的社會(huì)文化氛圍。例如在廣告方面,英美兩國以殘疾人為特色的廣告呈現(xiàn)日益增加的趨勢(Beth Haller & Sue Ralph,2006)。且播出的公益廣告中,對于殘疾人權(quán)利的關(guān)注更加深入,更關(guān)注殘疾人的“能力”而非其身體缺陷,更尊重殘疾人自我發(fā)展的多樣性(Arie Rimmerman,2014)。在日本,漫畫有著重要的地位和影響,通過漫畫作為媒介來表達(dá)殘疾人的文化訴求,具有其國家文化的獨(dú)特性,日本政府和教育系統(tǒng)將其用作社交文化和教學(xué)工具,漫畫文本在反映和塑造社會(huì)文化觀念、價(jià)值信仰方面起著重要作用(Andrea Wood,2013)。以著名漫畫家井上雄彥的《真實(shí)(Real)》(2000)為例,它聚焦于殘疾人籃球隊(duì)的現(xiàn)實(shí)情況,展現(xiàn)殘疾人在賽場內(nèi)外的真實(shí)經(jīng)歷,有利于使讀者對殘疾形成正確的理解和認(rèn)知。德國曾連續(xù)舉行以殘疾為主題的電影節(jié),并舉辦過關(guān)于殘疾人文化史的展覽。慕尼黑也成立了專門的殘疾人與媒體工作組,致力于向公眾宣傳和啟發(fā)關(guān)于殘疾的媒體描述。我國反映殘疾人生活處境的文藝作品也日益增多,涌現(xiàn)出了一批反映殘疾人生活、關(guān)注殘障人處境的藝術(shù)作品,例如電影《我的少女時(shí)代》(2011),歌曲《你是我的眼》(2002)及2014年的同名電視劇,2005年春晚的殘疾人藝術(shù)團(tuán)舞蹈《千手觀音》等?？偟膩砜?文化作品中的殘疾人角色數(shù)量呈現(xiàn)出增加趨勢,許多作品已經(jīng)成功地創(chuàng)造了經(jīng)典的殘疾人藝術(shù)形象,通過劇中人物的正確態(tài)度真實(shí)、積極地表現(xiàn)了殘疾人的世界觀和人生觀,展現(xiàn)了殘疾人參與日常生活的能力,有助于在潛移默化中推動(dòng)殘疾人群體在社會(huì)中的融入和自我發(fā)展,促進(jìn)不同社會(huì)群體之間的互相理解與和諧交流。

第二,從殘疾人群體的角度來看,殘疾人發(fā)展權(quán)的文化保障和殘疾人的文化參與息息相關(guān),后者直接影響到殘疾人文化權(quán)益乃至整個(gè)發(fā)展權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。殘疾人的文化參與具體包括兩方面：殘疾人作為消費(fèi)者享有公共文化產(chǎn)品以及殘疾人作為生產(chǎn)者參與社會(huì)文化生活。就殘疾人群體作為消費(fèi)者享有公共文化產(chǎn)品而言,在新聞報(bào)道方面,許多著名的新聞媒體已經(jīng)在官網(wǎng)中設(shè)置了一定比重的殘疾新聞專區(qū)。(38)例如《紐約時(shí)報(bào)》殘疾專欄,https://www.nytimes.com/topic/subject/disabilities,2021年5月19日最后訪問。截至2019年底,我國共有省級殘疾人專題廣播節(jié)目25個(gè)、電視手語欄目32個(gè),地市級殘疾人專題廣播節(jié)目219個(gè)、電視手語欄目272個(gè),基本實(shí)現(xiàn)大多數(shù)省市的覆蓋。(39)數(shù)據(jù)來源于《2019年中國殘疾人發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》(殘聯(lián)發(fā)〔2019〕18號)。就殘疾人群體作為生產(chǎn)者參與社會(huì)文化生活而言,隨著現(xiàn)代媒體、科學(xué)技術(shù)的發(fā)展,殘疾人能夠越來越便利地參與到文化生活和文化創(chuàng)作中,表達(dá)自己或群體聲音,為社會(huì)提供文化產(chǎn)品。根據(jù)自身特點(diǎn)、能力的不同,部分殘疾人能夠通過真人秀、紀(jì)錄片、影視創(chuàng)作等途徑參與文化生活和文化產(chǎn)品的創(chuàng)作,一些殘疾人也將獨(dú)立紀(jì)錄片、自傳式紀(jì)錄片作為自我表達(dá)的渠道。例如,我國2011年改編自張海迪的長篇小說《輪椅上的夢》(2005)的影片《我的少女時(shí)代》。此外,國內(nèi)外越來越多的殘疾人參加了競爭形式的真人秀節(jié)目當(dāng)中,例如我國的《中國達(dá)人秀》(40)2010年開播的系列電視節(jié)目,眾多殘疾人選手展示自己的風(fēng)采。參見《電視綜藝節(jié)目從煽情轉(zhuǎn)勵(lì)志殘疾人表演震撼觀眾》,北京青年報(bào)2011年10月25日,https://www.chinanews.com/cul/2011/10-25/3413142.shtml.,2021年6月2日最后訪問。、英國的《X音素(X-factor)》(2004)和美國的《美國偶像(American Idol)》(2001)等,突破了殘疾人難與正常人同臺競技的傳統(tǒng)。

但值得注意的是,在部分關(guān)于殘疾人的文化作品中,仍然在一定程度上反映出對殘疾人的負(fù)面刻板印象。例如1940年代到1980年代好萊塢電影中,精神殘疾人士通常被描述為危險(xiǎn)、暴力的對象(Lisa Lopez Levers,2001)。影視作品對殘疾人的刻畫影響著社會(huì)公眾的態(tài)度,他們傾向于根據(jù)影視作品中的角色來理解殘疾人,具有負(fù)面刻板印象的影視作品不利于社會(huì)公眾對殘疾人群體的正確認(rèn)知和包容接納。此外,在一些節(jié)目中,制作團(tuán)隊(duì)仍然傾向于聚焦殘疾選手的殘疾經(jīng)歷、突出其殘疾特征,從而引發(fā)觀眾的欽佩和憐憫,這將導(dǎo)致觀眾難以“平視”殘疾人,從而影響平等的競爭環(huán)境。

綜上所述,對于殘疾人發(fā)展權(quán)的文化保障在中國和部分主要發(fā)達(dá)國家呈現(xiàn)較為積極的發(fā)展態(tài)勢,對殘疾人社會(huì)融合有重要的推動(dòng)作用。究其原因,在宏觀層面可以歸結(jié)于較為完備、與時(shí)俱進(jìn)的文化媒體方面的法律法規(guī)規(guī)范,在具體層面也少不了社會(huì)共識的助力作用。各國政府及民間為展現(xiàn)殘疾人生活境況的各種媒介、關(guān)懷殘疾人的共識與一系列文化活動(dòng),在有效保障殘疾人基本生存權(quán)的基礎(chǔ)上,還為殘疾人行使文化類發(fā)展權(quán)利提供了保障。然而遺憾的是,各國仍不同程度地缺乏成體系的理論、實(shí)踐以及具體統(tǒng)一的保障行動(dòng)。

3.3.2 教育保障：平等價(jià)值與融合理念

基于實(shí)質(zhì)平等的要求,殘疾人的教育權(quán)應(yīng)當(dāng)予以傾斜保障。一方面,實(shí)質(zhì)平等反對在教育過程中簡單將健全人和殘疾人混合的做法；另一方面,實(shí)質(zhì)平等也反對沒有合理理由的“隔離但平等”(即使這種平等帶有某種實(shí)質(zhì)平等的內(nèi)容,比如提供便于殘疾人使用的特殊設(shè)施或教材)的做法。正如著名的“布朗訴教育委員會(huì)”(41)Brown v.Board of Education of__ Topeka_ 347 U.S.483(1954).判決指出的一樣,教育方面沒有合理理由的隔離“會(huì)讓他們覺得自身在共同體中的地位低人一等,這種感覺會(huì)給他們的心智造成永遠(yuǎn)難以抹去的傷痛”。(42)布朗案雖然不涉及殘疾學(xué)生的教育問題,但是推翻了“分離但平等”這一原則。這一原則亦是分離殘疾學(xué)生/學(xué)校與正常學(xué)生/學(xué)校的指向,因此這一推翻亦可論證殘疾學(xué)生與正常學(xué)生分離帶來了實(shí)質(zhì)不平等。對此,起源于特殊教育的融合教育(全納教育)(43)本文中,融合教育和全納教育的概念是辯證統(tǒng)一的。從概念上看,“融合教育因其“全納”“公平”的理念和對弱勢群體教育權(quán)利的關(guān)注,受到各國教育者推崇,成為當(dāng)前國際教育發(fā)展的主流方向?！笨芍诤辖逃母拍钍聦?shí)上涵蓋了“全納”的要求。參見彭興蓬:“融合與全納:新時(shí)代背景下隨班就讀功能轉(zhuǎn)化與生成”,《中國教育學(xué)刊》2021年第2期,第81-87頁；馮超、傅王倩、陳慧星:“國際融合教育政策演進(jìn)路徑、特征及其啟示——基于聯(lián)合國組織的融合教育政策文本分析”,《中國特殊教育》2020年第11期,第14頁。關(guān)注到了特殊兒童被排斥在普通教育系統(tǒng)之外的這一普遍性的社會(huì)現(xiàn)實(shí),“要認(rèn)識到在普通教育體系里為殘疾兒童、青少年與成人提供教育的必要性和迫切性”(44)聯(lián)合國教科文組織,《薩拉曼卡宣言》(1994),http://www.nwccw.gov.cn/2017-04/06/content_146937.htm.,2021年5月30日最后訪問。等融合教育的思潮的傳播和普及,也體現(xiàn)了對殘疾人人權(quán)保障的關(guān)切(黃志成,2007)。聯(lián)合國教科文組織發(fā)布的《教育2030行動(dòng)框架》(2015)將“確保全納公平的優(yōu)質(zhì)教育,使人人可以獲得終身學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)”作為明確目標(biāo)。各國對殘疾人的教育政策也在此思潮的影響下,制定相應(yīng)的全納教育政策。

在日本,傳統(tǒng)特殊教育理念認(rèn)為“隔離”的、以“治療”為主的醫(yī)學(xué)模式能更好地滿足殘疾孩子的需求。因此,在發(fā)展初期,盲校、聾校、養(yǎng)護(hù)學(xué)校等特殊教育學(xué)校和普通學(xué)校特殊班級等教育形式開展“特殊教育”(賴晶玲,2017)。自融合教育理念提出以來,2005年日本發(fā)布《推進(jìn)特別支援教育的制度改革》咨詢報(bào)告(45)中央教育審議會(huì)初等中等教育分科會(huì):《共生社會(huì)の形成に向けたインクルーシフ?教育システム構(gòu)築のための特別支援教育の推進(jìn)(報(bào)告)》,https://www.mext.go.jp/b_menu/shingi/chukyo/chukyo0/gijiroku/__icsFiles/afieldfile/2012/07/24/1323733_8.pdf.,2021年6月3日最新訪問。,確立了“特別支援教育”的基本方針,并成為日本全納教育的綱領(lǐng)性文件,旨在建立一個(gè)不區(qū)分殘疾人,所有學(xué)生都能一起學(xué)習(xí)生活的“共生社會(huì)”(田輝,2011)。英國融合教育具有人本主義價(jià)值取向,其價(jià)值目標(biāo)從“不欺”(NO Bully)演變?yōu)椤叭恕?Whole Person)。英國1976年頒布《教育法案》(the Education Act),首次以立法形式打破了殘疾學(xué)生隔離教育的藩籬,逐步走向全納與融合。1978年出臺的《沃諾克報(bào)告》(The Warnock Report)突破了傳統(tǒng)殘疾特性的視域,以融合的視角對待殘疾個(gè)體,提出一體化教育原則,并強(qiáng)調(diào)“特殊教育需要”。德國簽署《殘疾人權(quán)利公約》后,政府更加積極地在各層面踐行融合教育,尤其關(guān)注殘疾人融入社會(huì)的能力提升,針對殘疾人的特殊需求,制定了完善的職業(yè)教育保障(王光凈,2016)。我國1996年施行的《職業(yè)教育法》亦對殘疾人在接受職業(yè)教育方面規(guī)定了一系列的保護(hù)措施。同時(shí)在教育與就業(yè)銜接的方面,國家提供了大量的財(cái)政補(bǔ)貼。(46)2021年3月24日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過《中華人民共和國職業(yè)教育法(修訂草案)》,此次修訂亦明確要“扶持殘疾人職業(yè)教育的發(fā)展”,以及“殘疾人職業(yè)教育除由殘疾人教育機(jī)構(gòu)實(shí)施外,各級各類職業(yè)學(xué)校和職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)及其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定接納殘疾學(xué)生?！睆?qiáng)調(diào)殘疾人職業(yè)教育的“全納”,體現(xiàn)了殘疾人教育融合的理念。http://www.gov.cn/xinwen/2019-12/08/content_5459462.htm.,2021年6月3日最新訪問。

我國《殘疾人保障法》第二十二條規(guī)定,“殘疾人教育,實(shí)行普及與提高相結(jié)合、以普及為重點(diǎn)的方針,保障義務(wù)教育,著重發(fā)展職業(yè)教育,積極開展學(xué)前教育,逐步發(fā)展高級中等以上教育?！毕涤嗅槍π缘貙埣踩瞬煌慕逃枨筇峁┙逃龡l件,開展教育政策。我國《殘疾人保障法》第二十五條(47)我國《殘疾人保障法》第二十五條規(guī)定,“普通教育機(jī)構(gòu)對具有接受普通教育能力的殘疾人實(shí)施教育,并為其學(xué)習(xí)提供便利和幫助?！眲t為全納教育的“隨班就讀”提供了法律保障,要求普通教育機(jī)構(gòu)中的普通班級需要接收殘疾學(xué)生入學(xué),并為其提供必要幫助。教育部等七部門出臺的《第二期特殊教育提升計(jì)劃(2017—2020年)》(48)教基〔2017〕6號。正式確立了“以普通學(xué)校隨班就讀為主體、以特殊教育學(xué)校為骨干、以送教上門遠(yuǎn)程教育為補(bǔ)充”的全面推進(jìn)融合教育基本原則。2017年修訂的《殘疾人教育條例》同時(shí)指出應(yīng)提高殘疾人教育質(zhì)量,積極推進(jìn)融合教育,體現(xiàn)了新時(shí)代背景下我國殘疾人教育發(fā)展的新方向。各類實(shí)施細(xì)則、提升計(jì)劃等作為特殊教育、融合教育法律法規(guī)的補(bǔ)充和延伸,更是共同支撐著我國特殊教育、融合教育制度體系的建立和完善,發(fā)揮著重要作用(石云鶴,龐文,2020)。據(jù)《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒》統(tǒng)計(jì),1995年以來,融合教育招生數(shù)和在校生數(shù)一直多于特校招生數(shù)和在校生數(shù),截至2018年底,融合教育招生數(shù)約是特校的1.20倍；融合教育在校生數(shù)約是特校的1.22倍。

3.4 司法保障：程序優(yōu)化與實(shí)體支持

司法是法律生命之所系,加強(qiáng)與完善殘疾群體相關(guān)司法保障是推進(jìn)殘疾人發(fā)展權(quán)保障的必然要求(董銘勝,2018)。(49)司法對殘疾人發(fā)展權(quán)的保障,可以從程序性保障和實(shí)體性保障兩方面進(jìn)行論述。程序性保障是指在一般訴訟程序中通過給予殘疾人特殊照顧或?yàn)槠涮峁ｉT的訴訟程序來為殘疾人通過司法途徑維權(quán)創(chuàng)造無障礙的環(huán)境,為其參與訴訟活動(dòng)提供便利。實(shí)體性保障是指司法機(jī)關(guān)在有關(guān)殘疾人的案件中通過判決在實(shí)體上細(xì)化法律對殘疾人權(quán)利的保障規(guī)則或在實(shí)體上創(chuàng)制尚未在立法中成型的殘疾人權(quán)利保障規(guī)則。

3.4.1 司法對殘疾人發(fā)展權(quán)的程序保障

根據(jù)《殘疾人藍(lán)皮書：中國殘疾人事業(yè)發(fā)展報(bào)告(2018)》,我國持續(xù)開展殘疾人法律宣傳教育,法律救助組織的建設(shè)也在持續(xù)推進(jìn),截至2017年,全國成立殘疾人法律救助工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)1987個(gè),建立殘疾人法律救助工作站1746個(gè)。除此之外,我國也著力將互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)運(yùn)用與普及于殘障群體中,其對殘疾人的司法維權(quán)途徑亦有所影響,比方說殘疾人來信來訪服務(wù)數(shù)量下降,電話和網(wǎng)絡(luò)投訴服務(wù)增加,傳統(tǒng)信函反饋情況和直接到殘聯(lián)維權(quán)部門上訪的趨勢逐年下降。(50)2011-2016年全國各級殘聯(lián)維權(quán)部門每年處理殘疾人來信、接待殘疾人來訪均呈現(xiàn)逐年下降趨勢。數(shù)據(jù)來自《殘疾人藍(lán)皮書:中國殘疾人事業(yè)發(fā)展報(bào)告(2018)》。

除此之外,在我國的訴訟實(shí)踐中,殘疾人的無障礙綠色通道不斷創(chuàng)新。在立案環(huán)節(jié),對于殘疾人的案件做到優(yōu)先立案,并對訴訟材料不齊全,主張不明確、不正確的情形進(jìn)行一次性告知,同時(shí)安排專人指導(dǎo)殘疾人正確行使訴權(quán)；對于行動(dòng)不便的,特設(shè)了電話預(yù)約立案的綠色通道。在庭審環(huán)節(jié),盡可能地采取巡回審判,到殘疾當(dāng)事人的住所地進(jìn)行開庭。在執(zhí)行環(huán)節(jié),不僅優(yōu)先為其執(zhí)行,而且對生活困難的殘疾人,可依據(jù)其申請快速啟動(dòng)司法救助審批程序,最大限度對其緩、減、免收訴訟費(fèi)。(51)例如海南省高院和海南省殘聯(lián)根據(jù)最高人民法院、中國殘疾人聯(lián)合會(huì)《關(guān)于在審判執(zhí)行工作中切實(shí)維護(hù)殘疾人合法權(quán)益的意見》所因地制宜做出的相關(guān)司法實(shí)踐。

在訴訟過程中,部分國家也設(shè)立了特殊獨(dú)立的法庭以更好地保護(hù)特殊殘疾人群體的訴訟權(quán)益。如英國開設(shè)有保護(hù)法庭(The Court of Protection)來監(jiān)督《心智能力法令》(Mental Capacity Act)的實(shí)施,專門處理與缺乏自主決策精神能力的人有關(guān)的所有問題。由于精神能力缺乏者在某些情況下無法理性做出決定,行使其合法權(quán)利,故需要其在有行為能力的時(shí)候可以選擇他所信任的人作為他的代理人,或是由保護(hù)法庭根據(jù)缺乏精神能力者的具體情況與最大利益來指定代理人。再如印度在2016年修訂《殘疾人權(quán)利法案》(the Rights of Persons with Disabilities Act,2016)時(shí)增設(shè)特別法庭,專門審判與殘疾人相關(guān)的,尤其是侵犯殘疾人的案件,并給予殘疾人參與司法活動(dòng)以便利幫助。(52)“CHAPTER XIII SPECIAL COURT”,the Rights of Persons with Disabilities Act,2016.

3.4.2 司法對殘疾人發(fā)展權(quán)的實(shí)體保障

司法對“合理便利”原則的運(yùn)用和細(xì)化充分表明了司法層面的保障與法律規(guī)范一樣,在對殘疾人實(shí)體性的發(fā)展權(quán)利的實(shí)現(xiàn)方面發(fā)揮著不可替代的作用。

《殘疾人權(quán)利公約》明確規(guī)定了將提供“合理便利”置于平等和反歧視的法律原則之中,作為義務(wù)主體提供義務(wù)時(shí)的參考因素,而更細(xì)致的判斷體系與標(biāo)準(zhǔn)則在司法實(shí)踐中逐漸形成?！斑m當(dāng)”作為“合理”的關(guān)鍵要素之一,要求由合理便利的提供者與需要者雙方通過對話來溝通與協(xié)商,而其作為一個(gè)不確定的法律概念,在發(fā)生糾紛時(shí)法院需根據(jù)具體個(gè)案定奪。例如亨德里克·哈德森中心學(xué)區(qū)教育委員會(huì)訴羅利的案件(53)該案中,羅利.艾米(Amy Rowley)是一個(gè)只有微弱殘余聽力的聽力障礙學(xué)生,但讀唇辨意非常優(yōu)秀。在一年級下學(xué)期學(xué)校為艾米設(shè)計(jì)了個(gè)別化教育方案,但不包含手語翻譯。這種翻譯服務(wù)在艾米上幼兒園期間曾進(jìn)行過兩周的試驗(yàn),當(dāng)時(shí)的翻譯者認(rèn)為艾米并不需要這種服務(wù)。校方在與學(xué)區(qū)殘障委員會(huì)商議后認(rèn)為,艾米在一年級時(shí)仍不需要翻譯服務(wù),引發(fā)家長不滿。See Board of Education of the Hendrick Hudson Central School District v.Rowley,Supreme Court of the United States,1982,458 U.S.176.,表明了美國最高院對“適當(dāng)”這一法律概念的態(tài)度,促進(jìn)了殘疾個(gè)體實(shí)質(zhì)性教育權(quán)利保護(hù)制度的形成,切實(shí)保障了殘疾人發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)。聯(lián)邦最高法院在該案中認(rèn)定,判斷教育權(quán)是否得到保障的關(guān)注點(diǎn)應(yīng)在于：殘疾兒童是否在公立教育系統(tǒng)中接受了實(shí)質(zhì)性的特殊教育和相應(yīng)的服務(wù)。努力使教育效果與殘疾兒童可能達(dá)到的發(fā)展水平相一致,并與同級普通學(xué)生的正常水平進(jìn)行比較,而所有這一切都應(yīng)當(dāng)由公共教育資源來承擔(dān)。這一裁決對促進(jìn)美國殘疾兒童的教育機(jī)會(huì)公平起到積極作用,使其能夠與普通兒童一樣接受公共、適宜和免費(fèi)的教育(高杭,2010)。再例如在Terrell v.USAIR一案中,“便利措施的可行性”成為評價(jià)雇主是否履行合理便利義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn),(54)原告在工作中頻繁使用鼠標(biāo),導(dǎo)致其患有腕管綜合征,原告希望雇主把自己調(diào)到非全日制的工作崗位上,遭雇主拒絕。法院認(rèn)為,被告無須承擔(dān)違反積極義務(wù)的責(zé)任。這是因?yàn)樵嫣岢龊侠肀憷埱笠郧?雇主就已經(jīng)解雇了所有非全日制工作的員工。所以,航空公司內(nèi)部的所有崗位均為全職。雇主為原告安排非全日制的工作不具有可行性。See Terrell v.USAIR,132 F.3d 621(11th Cir.1998).轉(zhuǎn)引自韓旭:“論殘疾人就業(yè)中雇主提供合理便利的義務(wù):美國經(jīng)驗(yàn)及其借鑒”,人權(quán)研究2020年第1期,第315頁。而在Vande Zande案中則明確了“便利措施的合理性”這一標(biāo)準(zhǔn)。(55)本案中雇主進(jìn)行了工作時(shí)間的調(diào)整,但實(shí)施效果不佳,患有強(qiáng)迫癥的原告仍會(huì)缺勤,不能完成工作。后來原告又請求在家工作,雇主卻未批準(zhǔn)。法院認(rèn)為,雇主沒有完全履行積極義務(wù)。雇主在初次提供了一項(xiàng)便利措施,但被證明并不有效時(shí),應(yīng)當(dāng)負(fù)有持續(xù)性義務(wù),提供其他有效的合理便利。See Humphrey v.Memorial Hospitals Association,239 F.3d 1128(9th Cir.2001).轉(zhuǎn)引自前注,第322頁。

由此可見,“法院所宣布的結(jié)果——他們看待法律領(lǐng)域的方法和他們對法律領(lǐng)域的意見——將會(huì)反過來產(chǎn)生持續(xù)作用,以重新塑造法院起初著手審查材料的性質(zhì)”(勞倫斯·H·卻伯,2005),通過這種“司法—立法—司法”的循環(huán)作用,實(shí)踐中的司法判決一方面按照法律規(guī)定保障殘疾人群體的訴訟利益與實(shí)體利益,另一方面反作用于法律制度本身,細(xì)化法規(guī)、制度、政策的標(biāo)準(zhǔn),有助于將其落實(shí)到每個(gè)個(gè)體。

4 結(jié)語

保障殘疾人發(fā)展權(quán)需要國家、社會(huì)和殘疾人共同發(fā)力。其中,在法律基礎(chǔ)層面,國家立法機(jī)關(guān)通過立法嚴(yán)格落實(shí)憲法精神和人類共同價(jià)值,確立殘疾人作為權(quán)利主體的地位,將國家作為保障殘疾人發(fā)展權(quán)法律義務(wù)的主要承擔(dān)者。同時(shí),各項(xiàng)保障殘疾人平等參與政治生活的制度與舉措為殘疾人的政治參與提供了規(guī)范依據(jù),使殘疾人表達(dá)訴求、維護(hù)權(quán)益的途徑進(jìn)一步拓寬。文化保障、教育保障和無障礙支撐一方面從殘疾人的角度強(qiáng)調(diào)要滿足殘疾人在物質(zhì)和精神方面的需求,另一方面也強(qiáng)調(diào)為殘疾人積極主動(dòng)參與社會(huì)生活、形成社會(huì)關(guān)系掃除障礙。司法保障則要求一方面從程序上疏通殘疾人通過司法獲得救濟(jì)的途徑,另一方面從實(shí)體上細(xì)化乃至創(chuàng)制對殘疾人發(fā)展權(quán)的制度規(guī)范,最終將殘疾人發(fā)展權(quán)的保障落到實(shí)處。

保障殘疾人發(fā)展權(quán)是社會(huì)主義法治的本質(zhì)要求,也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求(姜素紅,2006)。習(xí)近平總書記曾說：“全面建成小康社會(huì),殘疾人一個(gè)也不能少?！?56)人民網(wǎng):《習(xí)近平考察唐山》,人民網(wǎng),http://pic.people.com.cn/n1/2016/0728/c1016-28593136-2.html,2021年5月31日最后訪問。“中國夢,是民族夢、國家夢,是每一個(gè)中國人的夢,也是每一個(gè)殘疾人朋友的夢?！?57)《習(xí)近平在會(huì)見第五次全國自強(qiáng)模范暨助殘先進(jìn)集體和個(gè)人表彰大會(huì)受表彰代表時(shí)指出中國夢也是每一個(gè)殘疾人朋友的夢李克強(qiáng)劉云山參加會(huì)見張高麗參加會(huì)見并在大會(huì)上講話》,載《海南日報(bào)》2014年5月17日第1版。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新征程中,必須將殘疾人的發(fā)展納入規(guī)劃藍(lán)圖,共建共享更加幸福美好的生活,決不能讓殘疾人掉隊(duì)。

總之,我國和國外有關(guān)保障殘疾人發(fā)展權(quán)的實(shí)踐表明了殘疾人發(fā)展權(quán)保障的目標(biāo)不僅在于消除殘疾人生活中的不便利、滿足殘疾人生活中的物質(zhì)需求,而且在于要更加注重殘疾人的社會(huì)融合,幫助殘疾人主動(dòng)形成并維持一定的社會(huì)關(guān)系,致力于實(shí)現(xiàn)殘疾人平等參與社會(huì)生活并融入社會(huì)。相信在《“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中“提升殘疾人的發(fā)展能力”的目標(biāo)指引下,我國也將圍繞殘疾人發(fā)展權(quán)保障的關(guān)鍵方面,不斷提高殘疾人發(fā)展權(quán)的保障水平,最終實(shí)現(xiàn)殘疾人社會(huì)融合的目標(biāo)。