郭文濤

(西南政法大學(xué) 監(jiān)察法學(xué)院，重慶 401120)

一、序言

2018年3月，全國人大表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》(以下簡稱《憲法修正案》)和《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)，將監(jiān)察委員會納入到國家機(jī)構(gòu)體系之中，賦予了監(jiān)察委員會憲法法律地位[1]。自這場事關(guān)全局的重大政治體制改革啟動以來，學(xué)術(shù)界踴躍貢獻(xiàn)智識，促進(jìn)了國家監(jiān)察體制改革的規(guī)范化、法治化。在改革中，諸多學(xué)者提出了省級監(jiān)察機(jī)關(guān)能否制定監(jiān)察規(guī)章、《監(jiān)察法》能否在民族自治地區(qū)變通適用等問題。這些問題都事關(guān)監(jiān)察權(quán)在中央與地方之間的權(quán)力分配，但尚未得到理論上的清晰指引與明確回答。適逢《中華人民共和國監(jiān)察官法》(以下簡稱《監(jiān)察官法》)和《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》(以下簡稱《監(jiān)察法實施條例》)出臺，本文試圖論證監(jiān)察權(quán)屬于中央事權(quán)而非地方事權(quán)，省級監(jiān)察機(jī)關(guān)不能制定監(jiān)察規(guī)章，《監(jiān)察法》不能在民族自治地區(qū)變通適用。

二、監(jiān)察權(quán)屬于中央事權(quán)而非地方事權(quán)

從比較法的視角而言，一種權(quán)力屬于中央事權(quán)還是地方事權(quán)，不僅僅要看國家的結(jié)構(gòu)形式，還要看權(quán)力的本質(zhì)屬性。我國是單一制國家，監(jiān)察權(quán)的本質(zhì)屬性是監(jiān)督權(quán)，這決定了監(jiān)察權(quán)屬于中央事權(quán)而非地方事權(quán)。

(一)國家結(jié)構(gòu)形式視域下的監(jiān)察權(quán)

任何一個國家都是在一定面積的領(lǐng)土范圍內(nèi)對一定數(shù)量的居民行使國家權(quán)力的，這也是國家的主權(quán)所在。為了使國家權(quán)力能夠有效地實施到主權(quán)所及的所有地區(qū)和居民，統(tǒng)治者總是把國家劃分為若干層次和類型的行政區(qū)域，并分別在這些行政區(qū)域設(shè)置相應(yīng)的國家機(jī)構(gòu)和工作人員，根據(jù)法定原則賦予其相應(yīng)的職權(quán)，由此形成國家結(jié)構(gòu)形式。國家結(jié)構(gòu)形式所要解決的問題，就是明確其領(lǐng)土如何劃分，以及劃分以后如何規(guī)范國家整體和組成部分、中央和地方的權(quán)限和管轄范圍。在當(dāng)代國家結(jié)構(gòu)形式中，單一制和聯(lián)邦制是主要形式[2]。

按照《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第30條的規(guī)定，我國的行政區(qū)劃可以劃分為國、省、市、縣、鄉(xiāng)五級國家機(jī)構(gòu)。這五級國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，根據(jù)《憲法》第3條民主集中制的要求，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。這表明，按照理論通說和政治實踐，雖然我國存在著民族區(qū)域自治、特別行政區(qū)等享有自治權(quán)的地方國家機(jī)構(gòu)，但在國家結(jié)構(gòu)形式上我國實行的卻不是歐美的聯(lián)邦制，而是獨具中國特色的單一制。這決定了在中央與地方的關(guān)系上，除了立法權(quán)、行政權(quán)等自治性國家權(quán)力，中央高度集權(quán)，地方不享有所謂的剩余權(quán)力。監(jiān)察權(quán)與審判權(quán)、檢察權(quán)等司法性國家權(quán)力一樣，屬于中央事權(quán)而非地方事權(quán)。

2018年3月全國人大表決通過了八二憲法第五個憲法修正案，新增了一種國家權(quán)力——監(jiān)察權(quán)，并選舉產(chǎn)生了國家監(jiān)察委員會。國家監(jiān)察委員會和全國人大及其常委會、國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院等國家機(jī)構(gòu)一樣，都屬于中央層面的國家機(jī)構(gòu)，其行使的監(jiān)察權(quán)自然也屬于中央層面的國家權(quán)力。但地方各級監(jiān)察委員會行使的監(jiān)察權(quán)是否屬于中央事權(quán)，則有待進(jìn)一步研究論證。按照憲法釋義學(xué)的研究方法，通過對憲法上地方人大及其常委會、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院的表述進(jìn)行比較分析，可以得出結(jié)論：地方各級監(jiān)察委員會行使的監(jiān)察權(quán)也屬于中央事權(quán)。

《憲法》第96條第1款規(guī)定：“地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)?！薄稇椃ā返?05條第1款規(guī)定：“地方各級人民政府是地方各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級國家行政機(jī)關(guān)?！薄稇椃ā返?23條規(guī)定：“中華人民共和國各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)?！薄稇椃ā返?28條規(guī)定：“中華人民共和國人民法院是國家的審判機(jī)關(guān)。”《憲法》第134條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”通過對這五個法條進(jìn)行比較分析，我們可以明顯地看出，《憲法》關(guān)于地方各級人大和政府的界定是“地方”性的，而關(guān)于地方各級監(jiān)委、法院、檢察院的界定是“國家”性的。也就是說，因為我國是單一制國家，從中央與地方的關(guān)系來看，地方人大和政府是地方的權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，享有一定的自治權(quán)，只能代表地方而不能代表中央行使立法權(quán)、行政權(quán)；而地方各級監(jiān)委、法院、檢察院則是國家設(shè)置在地方上的監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，不是自治機(jī)關(guān)，不享有自治權(quán)，只能代表中央行使監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)，適用統(tǒng)一的法律規(guī)范，維護(hù)國家法制的統(tǒng)一。

黨的十八大之后，中央開始了新一輪的司法體制改革。一些專家在“司法權(quán)在本質(zhì)上屬于國家權(quán)力”的論斷基礎(chǔ)上，提出了“司法權(quán)在性質(zhì)上屬于中央事權(quán)”的論斷[3]。時任中央政法委書記孟建柱明確指出：“我國是單一制國家，司法職權(quán)是中央事權(quán)。”[4]司法權(quán)屬于中央事權(quán)的論斷，為司法體制改革的順利進(jìn)行提供了理論依據(jù)。按照《憲法》第123、128、134條的規(guī)定，既然地方監(jiān)委、法院、檢察院分別屬于國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，那么根據(jù)體系解釋的要求，地方各級監(jiān)委行使的監(jiān)察權(quán)也屬于中央事權(quán)而非地方事權(quán)。

(二)權(quán)力本質(zhì)屬性視域下的監(jiān)察權(quán)

監(jiān)察權(quán)究竟是一種什么性質(zhì)的權(quán)力？能否被納入到中央事權(quán)之中？關(guān)于監(jiān)察權(quán)的本質(zhì)屬性，學(xué)術(shù)界主要有以下幾種觀點。(1)徐漢明認(rèn)為，監(jiān)察權(quán)是一種高位階獨立性的復(fù)合權(quán)力，其權(quán)源的生發(fā)性使其具有天然的行政屬性，但又脫胎于行政權(quán)具有相對獨立性[5]。(2)王希鵬認(rèn)為，監(jiān)察權(quán)不是行政權(quán)，也不是司法權(quán)，更不是兩種權(quán)力的簡單混合。按照國家權(quán)力的劃分原則，監(jiān)察權(quán)的本質(zhì)屬性就是獨立的監(jiān)察權(quán)[6]。(3)陳瑞華認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)對全體公職人員行使監(jiān)察權(quán)，這是我國監(jiān)督體系的有機(jī)組成部分，是通過預(yù)防和懲治腐敗來對公職人員實施的專門性監(jiān)督[7]。 以上三種觀點都從某一個側(cè)面界定了監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)，但沒有揭示監(jiān)察權(quán)的本質(zhì)屬性。在國家監(jiān)察體制改革后，“監(jiān)察委員會依法行使的監(jiān)察權(quán)不是行政監(jiān)察、反貪反瀆、預(yù)防腐敗職能的簡單疊加，而是在黨直接領(lǐng)導(dǎo)下，代表黨和國家對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，既調(diào)查職務(wù)違法行為，又調(diào)查職務(wù)犯罪行為……與司法機(jī)關(guān)的職權(quán)、性質(zhì)有著根本不同”[8]?！懊鞔_監(jiān)察委員會實質(zhì)上就是反腐敗工作機(jī)構(gòu)，和紀(jì)委合署辦公，代表黨和國家行使監(jiān)督權(quán)，是政治機(jī)關(guān)，不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)?！盵9]因此，監(jiān)察權(quán)的本質(zhì)屬性應(yīng)當(dāng)是一種監(jiān)督權(quán)，是代表黨和國家對行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行廉政建設(shè)和反腐敗工作的監(jiān)督權(quán)。

十九屆四中全會對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化做出全面部署，堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系是其重要內(nèi)容，而深化國家監(jiān)察體制改革就規(guī)定在這一部分之中。這表明，監(jiān)察機(jī)關(guān)是黨和國家監(jiān)督體系重要組成部分，在黨和國家監(jiān)督體系中處于主干地位、發(fā)揮保障作用。監(jiān)察委員會行使的監(jiān)察權(quán)本質(zhì)上就是監(jiān)督權(quán)，屬于黨和國家監(jiān)督體系的重要一環(huán)。

既然監(jiān)察權(quán)的本質(zhì)屬性屬于監(jiān)督權(quán)，那么監(jiān)察權(quán)唯有屬于中央事權(quán)，才能實現(xiàn)黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，代表黨和國家對行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督。黨的十八大以來，廉政建設(shè)和反腐敗工作取得了突出成就，但反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜。制定《監(jiān)察法》，通過國家立法把黨對反腐敗工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制固定下來，有利于構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體系，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。因此，從權(quán)力本質(zhì)屬性上而言，監(jiān)察權(quán)屬于中央事權(quán)。

三、監(jiān)察權(quán)中央化有利于實現(xiàn)監(jiān)察獨立

任何監(jiān)察制度的出臺，都需要相對獨立的、強(qiáng)有力的監(jiān)察機(jī)構(gòu)去執(zhí)行和落實，否則制度就難以落地生根。只有地位上的獨立性才能保證監(jiān)察工作排除外界的一切干擾，維持監(jiān)察機(jī)關(guān)本身的公正、超然與權(quán)威，集中力量打擊和預(yù)防腐敗。域外監(jiān)察制度在制約不良行政行為、打擊貪腐現(xiàn)象、預(yù)防職務(wù)犯罪等方面發(fā)揮了積極功效，這與監(jiān)察機(jī)構(gòu)具有獨立性密切相連。只有實現(xiàn)監(jiān)察權(quán)的中央化，才能確保監(jiān)察獨立，為有效反腐提供前提條件。

(一)監(jiān)察獨立是有效反腐的前提條件

從比較法的視角而言，監(jiān)察獨立是有效反腐的前提條件，是現(xiàn)代政治體制運(yùn)作的基本要求。北歐的監(jiān)察專員、新加坡的貪污調(diào)查局、我國香港的廉政公署無一例外都具有高度的獨立性，在反腐敗斗爭中發(fā)揮了重要作用，建設(shè)廉潔政府。只有賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)以獨立性，監(jiān)察機(jī)關(guān)才能自主地采取監(jiān)察措施，才能自主地做出決定，才能進(jìn)行有效的監(jiān)督。如果監(jiān)察機(jī)關(guān)在進(jìn)行監(jiān)督時，還需要得到其他機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，甚至需要得到被監(jiān)督機(jī)關(guān)的同意，那么監(jiān)督的效果將大打折扣，反腐敗的職能也將無法行使。

權(quán)力具有膨脹腐化的屬性，為了防止權(quán)力的膨脹腐化，就必須用權(quán)力來制約權(quán)力。麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》第五十一篇中指出：“防止把某些權(quán)力逐漸集中在同一部門的最可靠辦法，就是給予各部門的主管人抵制其他部門侵犯的必要法定手段和個人的主動……野心必須用野心來對抗?！盵10]以權(quán)力來制約權(quán)力的前提條件是權(quán)力之間相互獨立，如果一種權(quán)力依附于另一種權(quán)力，那么權(quán)力制約將成為空談。

在國家監(jiān)察體制改革前，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)隸屬于本級人民政府，監(jiān)督制約對象是行政機(jī)關(guān)及其工作人員，不僅存在著監(jiān)察范圍過窄的問題，還存在同體監(jiān)督乏力的問題。在這種同體監(jiān)督的狀況下，監(jiān)督者依附于被監(jiān)督者，監(jiān)督者的人財物受制于被監(jiān)督者，監(jiān)督權(quán)沒有實現(xiàn)獨立，無法實現(xiàn)權(quán)力之間的相互制約，監(jiān)督效能低下。只有將權(quán)力進(jìn)行分解，將監(jiān)督者從被監(jiān)督者中獨立出來，才能實現(xiàn)權(quán)力之間的相互制約，才能高效地進(jìn)行廉政建設(shè)和反腐敗工作。

國家監(jiān)察體制改革將行政監(jiān)察部門從人民政府組成序列中剝離出來，與檢察院的反貪反瀆部門組成新的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，并于黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公。在國家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察機(jī)關(guān)不再隸屬于人民政府，而是與人民政府、法院、檢察院平行并列，都由人大產(chǎn)生、對人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督。在這種權(quán)力結(jié)構(gòu)下，監(jiān)察委員會對公職人員的監(jiān)督，從同體監(jiān)督演變成了異體監(jiān)督，獨立性大大增強(qiáng)，能夠高效權(quán)威地進(jìn)行廉政建設(shè)和反腐敗工作。

《憲法》第127條第1款和《監(jiān)察法》第4條第1款規(guī)定：“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。”該規(guī)定為監(jiān)察獨立原則提供了最直接的憲法法律依據(jù)。確立監(jiān)察獨立原則，可以使監(jiān)察權(quán)不受其他公權(quán)力(尤其是行政權(quán))的不當(dāng)牽制，排除人情干擾、社會干擾，減少辦案阻力，在辦理案件中保持客觀公正的立場，加強(qiáng)腐敗治理的威懾性，提高腐敗治理效率，這充分體現(xiàn)了腐敗治理的中國特色[11]。

(二)監(jiān)察獨立需要監(jiān)察權(quán)的中央化

司法獨立作為一項被國際社會廣泛接受的人權(quán)原則和法治原則，已經(jīng)形成了其國際標(biāo)準(zhǔn)。我國憲法法律雖然也原則性地確認(rèn)和規(guī)定了司法獨立，但是由于十八大以前存在較為嚴(yán)重的地方保護(hù)主義，形成了“司法權(quán)地方化”的局面，嚴(yán)重破壞了司法獨立原則的實施和國家法制的統(tǒng)一。司法權(quán)地方化突出表現(xiàn)在地方法院、檢察院與黨委、人大、政府等機(jī)關(guān)的關(guān)系之中——法院、檢察院的人財物受制于地方[12]。為了保障司法權(quán)依法獨立公正行使，維護(hù)國家法制統(tǒng)一，就必須遏制司法權(quán)地方化的傾向。早在二十一世紀(jì)初期，就有學(xué)者提出了以“司法權(quán)國家化”作為司法體制改革的思路[13]。司法權(quán)的國家化實質(zhì)就是司法權(quán)的中央化，要求加強(qiáng)中央對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，改革司法管理體制，司法機(jī)關(guān)的人財物不再受制于地方，以便司法權(quán)能夠依法獨立公正行使，不受地方黨政勢力的影響[14]。黨的十八大之后，中央開始了新一輪的司法體制改革，地方法院、檢察院的人財物由省級統(tǒng)管，其目的就是為了破解司法權(quán)地方化，實現(xiàn)司法權(quán)的中央化，增強(qiáng)司法獨立。

與之類似，在國家監(jiān)察體制改革前，也存在著反腐敗權(quán)力地方化的現(xiàn)象[15]。行政監(jiān)察部門隸屬于同級人民政府，屬于同級監(jiān)督，人財物受制于地方政府，不具有獨立性，在查辦行政系統(tǒng)內(nèi)部的腐敗分子時，極易受到地方黨政勢力的掣肘。而檢察院反貪反瀆部門在人財物上也受制于地方黨政勢力，不具有應(yīng)有的獨立性，難以發(fā)揮監(jiān)督實效。國家監(jiān)察體制改革就是要破解這種同體監(jiān)督乏力、獨立性不夠的困境。當(dāng)監(jiān)察委員會與人民政府、人民法院、人民檢察院一同由人大產(chǎn)生、對人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督時，便具有了高度的獨立性。

深化國家監(jiān)察體制改革的根本目的是加強(qiáng)黨對反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨中央對紀(jì)檢監(jiān)察工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)?！侗O(jiān)察官法(草案)》指出：“堅持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，不僅體現(xiàn)在監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置等職責(zé)中，也要落實到紀(jì)檢監(jiān)察干部隊伍建設(shè)上?！盵16]此外中央還推行了“兩個為主”的改革舉措，即紀(jì)委監(jiān)委在查辦腐敗案件時，以上級紀(jì)委監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時，還必須向上級紀(jì)委監(jiān)委報告；各級紀(jì)委監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)人員的提名和考察，以上級紀(jì)委監(jiān)委會同組織部門為主。中央紀(jì)委國家監(jiān)委會同中央組織部組成的中央巡視組，主要巡視稽查省部級領(lǐng)導(dǎo)干部違反黨紀(jì)國法的問題。2013年以后，中央巡視組掀起問責(zé)風(fēng)暴，密集進(jìn)駐各地，導(dǎo)致大批省部級老虎落馬。深化國家監(jiān)察體制改革，制定《監(jiān)察法》、《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》(以下簡稱《政務(wù)處分法》)、《監(jiān)察官法》，將黨中央對紀(jì)檢監(jiān)察工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制確立下來，推行“兩個為主”改革舉措，強(qiáng)化巡視制度，這些都是反腐敗權(quán)力中央化的表現(xiàn)。

由此可見，在深化國家監(jiān)察體制改革的過程中，只有實現(xiàn)監(jiān)察權(quán)的中央化，使監(jiān)察權(quán)成為中央事權(quán)，才能破解反腐敗權(quán)力地方化的難題，增強(qiáng)監(jiān)察獨立性，將國家監(jiān)察體系的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

四、省級監(jiān)察機(jī)關(guān)不能制定監(jiān)察規(guī)章

在《監(jiān)察法》制定通過之后，監(jiān)察機(jī)關(guān)是否享有立法權(quán)成了學(xué)術(shù)界熱議的話題。全國人大常委會通過的授權(quán)決定，明確國家監(jiān)察委員會有權(quán)制定監(jiān)察法規(guī)，但省級監(jiān)察機(jī)關(guān)是否有權(quán)制定監(jiān)察規(guī)章，學(xué)術(shù)界則存在爭論。監(jiān)察權(quán)屬于中央事權(quán)，國家監(jiān)察工作不具有地方特色，而是應(yīng)當(dāng)適用全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，這決定了省級以下監(jiān)察機(jī)關(guān)不享有立法權(quán)，無權(quán)制定監(jiān)察法規(guī)或監(jiān)察規(guī)章，只能制定監(jiān)察規(guī)范性文件。

(一)關(guān)于省級監(jiān)察機(jī)關(guān)能否制定監(jiān)察規(guī)章的爭論

《憲法修正案》和《監(jiān)察法》的頒布為監(jiān)察委員會依法獨立行使監(jiān)察權(quán)提供了憲法法律依據(jù)，但《監(jiān)察法》僅僅69條，其中存在著大量模糊性、原則性、授權(quán)性規(guī)定，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足國家監(jiān)察實踐的展開。在規(guī)范供給長期缺乏的情況下，廉政建設(shè)和反腐敗工作極有可能偏離法治軌道，為此必須進(jìn)行供給側(cè)改革。黨的十九屆四中全會提出“推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化”目的就在于此?！墩?wù)處分法》《監(jiān)察官法》已由全國人大常委會審議通過，這有利于加大國家法律層面的規(guī)范供給，推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化。

進(jìn)行供給側(cè)改革，除了需要全國人大及其常委會制定法律外，是否需要賦予國家監(jiān)察委員會和省級監(jiān)察委員會以監(jiān)察法規(guī)、監(jiān)察規(guī)章的制定權(quán)，成為學(xué)術(shù)界熱議的話題[17]。馮鐵拴認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)盡快修改《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)，賦予國家監(jiān)察委員會、省級監(jiān)察委員會以立法權(quán)，國家監(jiān)察委員會可以制定監(jiān)察法規(guī)，省級監(jiān)察委員會可以制定監(jiān)察規(guī)章，理由如下。(1)國家機(jī)構(gòu)在憲法中的排序體現(xiàn)了其政治地位，排名越靠前，其享有的政治地位和政治資源也就越多。既然全國人大及其常委會可以制定法律，國務(wù)院可以制定行政法規(guī)，最高人民法院和最高人民檢察院可以制定司法解釋，那么排名在“兩高”之前的國家監(jiān)察委員會也應(yīng)當(dāng)享有一定的立法權(quán)，可以制定監(jiān)察法規(guī)。(2)賦予省級監(jiān)察委員會監(jiān)察規(guī)章的制定權(quán)限，不僅可以提高效率，還能夠彌補(bǔ)地方性法規(guī)抽象性、原則性的不足，及時為地方監(jiān)察委員會依法獨立行使監(jiān)察權(quán)提供可操作性規(guī)范[18]。

2019年10月26日，全國人大常委會通過決定，為了貫徹實施《憲法》和《監(jiān)察法》，根據(jù)國家監(jiān)察工作實際需要，保障國家監(jiān)察委員會依法履行最高監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)，明確授權(quán)國家監(jiān)察委員會有權(quán)制定監(jiān)察法規(guī)。國家監(jiān)察委員會是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，制定監(jiān)察法規(guī)是國家監(jiān)察委員會履行憲法法律職責(zé)所需要的職權(quán)和手段，可以對《監(jiān)察法》中的原則性表述做進(jìn)一步具體化規(guī)定，保證《監(jiān)察法》全面貫徹實施[19]。2021年9月20日，國家監(jiān)察委員會公布了《監(jiān)察法實施條例》，這是國家監(jiān)委根據(jù)全國人大常委會的授權(quán)決定制定的第一部監(jiān)察法規(guī)，有利于加強(qiáng)國家監(jiān)察工作的規(guī)范化、法治化和正規(guī)化，完善監(jiān)察權(quán)運(yùn)行機(jī)制。關(guān)于國家監(jiān)察委員會是否有權(quán)制定監(jiān)察法規(guī)的爭論告一段落，但學(xué)術(shù)界關(guān)于省級監(jiān)察委員會是否有權(quán)制定監(jiān)察規(guī)章的爭論卻并未停止。

前述馮鐵拴認(rèn)為省級監(jiān)察委員會可以制定監(jiān)察規(guī)章，秦前紅等人則持反對意見。秦前紅等人認(rèn)為，無論是在現(xiàn)實必要性上，還是在憲制正當(dāng)性上，省級監(jiān)察委員會制定“監(jiān)察規(guī)章”都是值得商榷的。結(jié)合監(jiān)察活動的實踐需求、反腐地區(qū)差異的實際程度、同級黨政機(jī)關(guān)相對本級監(jiān)委的優(yōu)勢地位、“全國一盤棋”的改革目標(biāo)和監(jiān)察一體化的組織目標(biāo)，以及國家公權(quán)力自行擴(kuò)張的天然屬性等多重因素，省級監(jiān)察委員會制定監(jiān)察規(guī)章不僅有違監(jiān)察法治原理，而且與監(jiān)察改革的初衷不符，甚至有可能導(dǎo)致各個省份在監(jiān)察工作上自行其是、各自為政的尷尬局面。不僅省級監(jiān)委無權(quán)制定監(jiān)察規(guī)章，法律法規(guī)也不得授權(quán)省級監(jiān)委制定監(jiān)察規(guī)章。舉重以明輕，省級以下的監(jiān)委及其派駐派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)察專員也無權(quán)制定“監(jiān)察規(guī)章”[20]。

(二)中央事權(quán)視域下的地方監(jiān)察委員會立法權(quán)限

如前所述，監(jiān)察權(quán)與審判權(quán)、檢察權(quán)等司法性國家權(quán)力一樣，屬于中央事權(quán)而非地方事權(quán)。既然為了維護(hù)國家法制的統(tǒng)一，只有最高人民法院、最高人民檢察院有權(quán)制定司法解釋，地方人民法院、人民檢察院不得制定司法解釋性質(zhì)文件，那么也只有國家監(jiān)察委員會有權(quán)制定監(jiān)察法規(guī)，省級以下的地方監(jiān)察委員會不得制定監(jiān)察規(guī)章，具體理由有如下三點。

其一，確保國家監(jiān)察工作的全國統(tǒng)一性。監(jiān)察委員會對公職人員履行監(jiān)督調(diào)查處置職責(zé)，查處公職人員的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為，與司法機(jī)關(guān)處理公民的違法犯罪行為具有相似性。既然為了體現(xiàn)法律面前人人平等、維護(hù)國家法制的統(tǒng)一，司法機(jī)關(guān)將處理公民違法犯罪的標(biāo)準(zhǔn)放置在國家層面，通過制定司法解釋來解決，那么監(jiān)察機(jī)關(guān)查處公職人員的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為，其標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)放置在國家層面，通過制定監(jiān)察法規(guī)來解決。例如，2021年9月20日公布實施的《監(jiān)察法實施條例》第三節(jié)明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查范圍，列出了職務(wù)違法的客觀行為類型，列舉了監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的101個職務(wù)犯罪罪名。這既是監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的責(zé)任清單，也是對公職人員履行職責(zé)的底線要求和負(fù)面清單?？梢?，監(jiān)察權(quán)和司法權(quán)同屬中央事權(quán)，查處違法犯罪的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是全國統(tǒng)一的，只能由國家監(jiān)察委員會和最高人民法院、最高人民檢察院通過監(jiān)察法規(guī)、司法解釋來制定全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。如果地方監(jiān)察委員會和司法機(jī)關(guān)可以制定地方性的標(biāo)準(zhǔn)，將導(dǎo)致地方在查處違法犯罪上自行其是、各自為政，有違法律面前人人平等原則，減損國家法制的統(tǒng)一。

其二，國家監(jiān)察工作往往不具有地方特色。基于各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的不平衡，行政管理領(lǐng)域往往具有地方特色，所以需要賦予地方人大和政府一定的立法權(quán)，結(jié)合本地實際情況，制定適合本地發(fā)展的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，這屬于地方自治的范疇；但是國家監(jiān)察工作往往不具有地方特色，而是需要全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，這屬于中央事權(quán)范疇。況且，公職人員相比普通公民而言，應(yīng)當(dāng)具有更高的道德要求和職業(yè)操守，需要國家統(tǒng)一規(guī)定?！墩?wù)處分法》已經(jīng)于2020年6月審議通過，其第三章全面系統(tǒng)地規(guī)定了公職人員的違法情形和適用的政務(wù)處分種類，在違法情形和適用規(guī)則上實現(xiàn)了全國統(tǒng)一[21]。地方立法權(quán)和行政權(quán)屬于地方自治性權(quán)力，所以可以結(jié)合地方特色，制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章；而監(jiān)察權(quán)屬于中央事權(quán)，不屬于地方自治性權(quán)力，所以省級以下的地方監(jiān)察委員會不得制定監(jiān)察規(guī)章[22]。

其三，地方監(jiān)委制定的規(guī)范性文件不屬于監(jiān)察立法。有學(xué)者認(rèn)為，在紀(jì)委監(jiān)委合署辦公的情況下，如果地方監(jiān)委無權(quán)制定監(jiān)察規(guī)范，將難以發(fā)揮合署辦公的政治優(yōu)勢，將會阻礙紀(jì)檢監(jiān)察工作的規(guī)范化、法治化[23]。有學(xué)者進(jìn)一步指出，應(yīng)將地方監(jiān)察委員會的立法權(quán)限定在有限的創(chuàng)制性立法權(quán)和執(zhí)行性立法權(quán)，并從實踐基礎(chǔ)、規(guī)范依據(jù)、邏輯配置三個方面予以證成[24]。還有學(xué)者認(rèn)為，考慮到地方監(jiān)委已經(jīng)紛紛制定規(guī)范性文件，在合理的時期內(nèi)應(yīng)當(dāng)容忍地方監(jiān)委進(jìn)行的立法試點，探討監(jiān)察法規(guī)、監(jiān)察規(guī)章、監(jiān)察規(guī)范性文件的相互關(guān)系，并在未來正式修改《立法法》時，將監(jiān)察委員會立法權(quán)縱向配置的經(jīng)驗納入其中，確立科學(xué)合理的監(jiān)察立法制度[25]。在實踐中，地方監(jiān)委確實聯(lián)合紀(jì)委制定了一些規(guī)范性文件，如重慶市紀(jì)委監(jiān)委出臺《關(guān)于發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)職能作用服務(wù)保障優(yōu)化營商環(huán)境的指導(dǎo)意見》。但是這類規(guī)范性文件既不屬于黨內(nèi)法規(guī)，也不屬于監(jiān)察法規(guī)或監(jiān)察規(guī)章，而只能是一種紀(jì)檢監(jiān)察規(guī)范性文件。按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第3條的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體僅限于黨的中央組織、中紀(jì)委、黨的中央工作機(jī)關(guān)和省級黨委，省級以下紀(jì)委無權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)，只能制定在履行職責(zé)過程中形成的具有普遍約束力、在一定時期內(nèi)可以反復(fù)適用的規(guī)范性文件[26]。為了實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)、依法治國與依規(guī)治黨的有機(jī)統(tǒng)一，也只有國家監(jiān)察委員會有權(quán)制定監(jiān)察法規(guī)，省級以下監(jiān)委無權(quán)制定監(jiān)察法規(guī)或監(jiān)察規(guī)章，只能制定具有普遍約束力、在一定時期內(nèi)可以反復(fù)適用的規(guī)范性文件。這類監(jiān)察規(guī)范性文件不對其他國家機(jī)關(guān)產(chǎn)生必然約束力，不是監(jiān)察法規(guī)或監(jiān)察規(guī)章，不屬于監(jiān)察立法?？梢姡瑹o論是黨內(nèi)紀(jì)檢法規(guī)，抑或是國家監(jiān)察法規(guī)，都屬于中央事權(quán)范疇，只能由中央紀(jì)委國家監(jiān)委來制定，地方紀(jì)委監(jiān)委無權(quán)制定，只能制定紀(jì)檢監(jiān)察規(guī)范性文件。

五、《監(jiān)察法》不能在民族自治地區(qū)變通適用

在國家監(jiān)察體制改革后，有學(xué)者提出民族自治地區(qū)可以變通適用《監(jiān)察法》和監(jiān)察法規(guī)，并展開了論證。但是根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，民族自治地區(qū)的監(jiān)察委員會不是自治機(jī)關(guān)，監(jiān)察權(quán)不屬于自治權(quán)而是中央事權(quán)，這決定了民族自治地區(qū)不能變通適用《監(jiān)察法》和監(jiān)察法規(guī)。

(一)學(xué)術(shù)界關(guān)于《監(jiān)察法》變通適用的觀點

在全國人大常委會做出授權(quán)決定，明確國家監(jiān)察委員會有權(quán)制定監(jiān)察法規(guī)之后，有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察立法權(quán)限的分配應(yīng)當(dāng)遵循法律保留原則。法律保留可以劃分為相對保留和絕對保留。絕對保留是指某些特定的事項只能由全國人大及其常委會通過制定法律的形式加以規(guī)定；相對保留是指全國人大及其常委會可以授權(quán)其他國家機(jī)關(guān)先行制定法規(guī)。結(jié)合《立法法》第8、9條之規(guī)定，關(guān)于《監(jiān)察法》在民族自治地區(qū)變通適用問題，屬于相對保留，即全國人大及其常委會可以授權(quán)國家監(jiān)察委員會或民族自治地區(qū)變通適用《監(jiān)察法》[27]。

有學(xué)者甚至認(rèn)為，民族自治地區(qū)不僅可以變通適用《監(jiān)察法》，還可以變通適用國家監(jiān)察委員會制定的監(jiān)察法規(guī)。理由是，監(jiān)察法規(guī)是由中央一級國家機(jī)構(gòu)的國家監(jiān)委所制定的，一般情況下應(yīng)當(dāng)在全國范圍內(nèi)生效實施，這區(qū)別于地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)等僅在本行政區(qū)域內(nèi)施行適用。但監(jiān)察法規(guī)在民族自治地區(qū)的施行適用存在著特殊性，民族自治地區(qū)的人民代表大會在自治條例和單行條例中，應(yīng)當(dāng)依循當(dāng)?shù)孛褡逄攸c，在不違背監(jiān)察法規(guī)基本原則的情況下，可以對監(jiān)察法規(guī)做出變通規(guī)定[28]。

有學(xué)者進(jìn)一步展開論證，結(jié)合《憲法》《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》(以下簡稱《民族區(qū)域自治法》)《立法法》等有關(guān)法律的規(guī)定，應(yīng)在民族自治地區(qū)變通適用《監(jiān)察法》。我國是一個統(tǒng)一的多民族國家，呈現(xiàn)出民族文化多元性的特征，這表明在實施《監(jiān)察法》時必須兼顧和考量民族自治地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化的特殊性。若將《監(jiān)察法》直接強(qiáng)制性地在民族自治地區(qū)一體施行，則有可能導(dǎo)致法律沖突、水土不服、有法難依等困境，可能導(dǎo)致《監(jiān)察法》在民族自治地區(qū)實質(zhì)性失效，不利于各民族的協(xié)調(diào)發(fā)展和團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，也不利于民族區(qū)域自治制度的鞏固和發(fā)展。根據(jù)《憲法》第115、116條之規(guī)定，民族自治地區(qū)的自治權(quán)包括變通執(zhí)行權(quán)和變通立法權(quán)，民族自治地區(qū)可以變通執(zhí)行國家的法律、政策，變通制定自治條例和單行條例?！睹褡鍏^(qū)域自治法》第20條規(guī)定，民族自治地區(qū)可以變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行上級國家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示?！读⒎ǚā返?5條規(guī)定，自治條例和單行條例可以對法律和行政法規(guī)的規(guī)定做出變通規(guī)定。綜上所述，應(yīng)在民族自治地區(qū)變通適用《監(jiān)察法》。該學(xué)者具體論證了《監(jiān)察法》在民族自治地區(qū)的變通適用，需要考慮變通適用的職務(wù)犯罪處置、效力范圍及變通立法等問題，在變通適用時不能違反《憲法》《立法法》《監(jiān)察法》《刑法》的基本原則[29]。

(二)監(jiān)察權(quán)不屬于自治權(quán)而是中央事權(quán)

《監(jiān)察法》和監(jiān)察法規(guī)能否在民族自治地區(qū)變通適用，確實是一個值得關(guān)注的理論問題，但是當(dāng)我們回首《憲法》《民族區(qū)域自治法》《立法法》等法律關(guān)于民族自治的規(guī)定時，就會發(fā)現(xiàn)學(xué)者們的擔(dān)憂是多余的。根據(jù)上述法律的規(guī)定，僅僅只有民族自治地區(qū)的人民代表大會和人民政府屬于自治機(jī)關(guān)，享有自治權(quán)，而民族自治地區(qū)的監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院不屬于自治機(jī)關(guān)，不享有自治權(quán)，監(jiān)察權(quán)和司法權(quán)都屬于中央事權(quán)，無權(quán)變通立法或變通執(zhí)行。所謂在民族自治地區(qū)變通適用《監(jiān)察法》和監(jiān)察法規(guī)，是一個理論上的偽命題，在實踐中也是站不住腳的，具體理由有如下三點。

其一，監(jiān)察委員會不屬于自治機(jī)關(guān)，監(jiān)察權(quán)不屬于自治權(quán)。根據(jù)《憲法》第112條之規(guī)定，民族自治地區(qū)的自治機(jī)關(guān)僅僅包含人民代表大會和人民政府，不包含監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院。根據(jù)《憲法》第115、116條，以及《民族區(qū)域自治法》第19、20條之規(guī)定，只有民族自治地區(qū)的自治機(jī)關(guān)可以變通執(zhí)行國家的法律、政策，變通制定自治條例和單行條例，亦即只有民族自治地區(qū)的人民政府可以變通執(zhí)行，人民代表大會可以變通立法，監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院是無權(quán)變通執(zhí)行或變通立法的。換言之，監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院都不是自治機(jī)關(guān)，監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)都不屬于自治權(quán)，無權(quán)變通適用法律[30]。

其二，監(jiān)察權(quán)屬于中央事權(quán)，應(yīng)當(dāng)一體適用中央層面的法律法規(guī)。在國家監(jiān)察體制改革前，僅僅只有民族自治地區(qū)的人民法院、人民檢察院不屬于自治機(jī)關(guān)，司法權(quán)屬于中央事權(quán)，需要一體適用中央層面的國家法律和司法解釋，理論上和實踐中也不存在司法機(jī)關(guān)變通適用國家法律和司法解釋的問題。根據(jù)《立法法》第75條之規(guī)定，民族自治地區(qū)人民代表大會制定的自治條例和單行條例，只能對法律和行政法規(guī)做出變通規(guī)定，而無權(quán)對司法解釋做出變通規(guī)定。這也從側(cè)面表明了司法機(jī)關(guān)不屬于自治機(jī)關(guān)，司法權(quán)不屬于自治權(quán)而是中央事權(quán)。在國家監(jiān)察體制改革后，民族自治地區(qū)的監(jiān)察委員會也不屬于自治機(jī)關(guān)，監(jiān)察權(quán)也不屬于自治權(quán)而是中央事權(quán)，無權(quán)變通適用《監(jiān)察法》和監(jiān)察法規(guī)。

其三，廉政建設(shè)和反腐敗工作不屬于自治領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)全國一盤棋。根據(jù)《憲法》《民族區(qū)域自治法》《立法法》等法律的規(guī)定，民族自治地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、社會、文化、宗教、教育、語言文字、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域享有較大的自治權(quán)，可以變通適用法律法規(guī)。因為這些領(lǐng)域具有鮮明的民族特點，擁有較大的自治權(quán)，可以保持民族多樣性，在維護(hù)和發(fā)展各民族平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的社會主義民族關(guān)系的同時，也不會妨礙國家的統(tǒng)一和主權(quán)領(lǐng)土完整。但是廉政建設(shè)和反腐敗工作具有高度的政治性，對公職人員的監(jiān)督調(diào)查處置應(yīng)當(dāng)全國一盤棋，適用全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，才能確保廉政建設(shè)和反腐敗工作的嚴(yán)肅性。不能因為民族區(qū)域自治地區(qū)的公職人員是少數(shù)民族就搞特殊待遇，黨內(nèi)不存在特殊黨員，國家也不存在特殊公職人員，少數(shù)民族的公職人員在廉政建設(shè)和反腐敗工作上是沒有特權(quán)的。因此，民族自治地區(qū)的監(jiān)察委員會在對少數(shù)民族公職人員開展廉政建設(shè)和反腐敗工作時，所進(jìn)行的監(jiān)督調(diào)查處置工作屬于中央事權(quán)，不存在變通適用的問題。

六、結(jié)語

國家監(jiān)察體制改革是一項實踐走在理論前面的改革，改革中的大量實踐問題需要上升到理論高度，予以理論證成或理論糾偏。監(jiān)察權(quán)屬于中央事權(quán)而非地方事權(quán)，這決定了省級以下監(jiān)察機(jī)關(guān)不享有立法權(quán)，民族自治地區(qū)不能變通適用《監(jiān)察法》和監(jiān)察法規(guī)。唯有監(jiān)察權(quán)屬于中央事權(quán)，才能確保監(jiān)察獨立，破解反腐敗權(quán)力地方化的難題，實現(xiàn)有效打擊腐敗的改革目標(biāo)。為此，有必要借鑒司法體制改革的成功經(jīng)驗，實現(xiàn)監(jiān)察委員會人財物的省級統(tǒng)管。